如何處理中央及地方的關(guān)系

..如何處理中央和地方的關(guān)系目前中國(guó)已經(jīng)成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó),經(jīng)濟(jì)雖然高速發(fā)展,但是貧富差距越來(lái)越大,社會(huì)矛盾也越來(lái)越多,腐敗領(lǐng)域也越來(lái)越廣,這些都是影響中國(guó)科學(xué)發(fā)展、民族復(fù)興的決定因素,如何徹底根除這些不良現(xiàn)象,這是我們必須要解決的問(wèn)題,我覺(jué)的解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是制度問(wèn)題,其中很重要的一方面就是解決中央和地方責(zé)權(quán)關(guān)系,統(tǒng)籌兼顧,平衡發(fā)展。中央與地方的關(guān)系包括：中央與地方的權(quán)力分配,即中央集權(quán)的程度問(wèn)題；中央對(duì)地方的控制問(wèn)題,包括控制能力和控制手段等,其中包括中央對(duì)地方的監(jiān)督問(wèn)題。我國(guó)中央與地方的關(guān)系主要表現(xiàn)為下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央的"單一制"特征。盡管改革開放以來(lái),地方政府獲得了一定的自主權(quán),地方政府在法律上根據(jù)中央授予的權(quán)限從事行政管理活動(dòng),政治上完全從屬于中央,政治領(lǐng)導(dǎo)由中央任命。中央與地方的關(guān)系,在不同的歷史階段中呈現(xiàn)著不同的態(tài)勢(shì)。目前,我國(guó)中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上形成了黨統(tǒng)帥下的政治集權(quán)結(jié)構(gòu),各級(jí)地方政治權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)際上是中國(guó)政治中樞各基本要素的放射。中央通過(guò)對(duì)國(guó)家縱向與橫向的政府機(jī)構(gòu)在政治、思想和組織方面進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),同時(shí),通過(guò)各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)中的黨組,通過(guò)上下對(duì)口機(jī)構(gòu)設(shè)置,使黨的組織在中央與地方各級(jí)政府公共決策過(guò)程中處于核心地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三位一體,黨作為領(lǐng)導(dǎo)力量和執(zhí)政力量,是國(guó)家政治生活的核心,將整個(gè)社會(huì)整合在黨的組織網(wǎng)絡(luò)之中,形成一個(gè)執(zhí)政黨高度集權(quán)的權(quán)能共同體。黨的權(quán)力的過(guò)度膨脹使中央與地方各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)不能形成實(shí)質(zhì)上的政府權(quán)能結(jié)構(gòu),中央與地方各級(jí)政府體系有其名而無(wú)其實(shí)。黨的中央及地方各級(jí)黨組織代替了國(guó)家機(jī)構(gòu)的中央與地方國(guó)家機(jī)關(guān),陷入了繁雜的行政事務(wù)中,即無(wú)法有效容納不斷膨脹的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù),也無(wú)法集中精力調(diào)查研究做好黨的決策。一、中央和地方在政權(quán)管理的矛盾分析長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)大部分政府職能部門是實(shí)行地方政府和上級(jí)部門"雙重領(lǐng)導(dǎo)",也就是主管部門負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的"事權(quán)",而地方政府管"人、財(cái)、物"。"雙重領(lǐng)導(dǎo)"體制下,地方政府存在以"人、財(cái)、物"權(quán)影響職能部門"事權(quán)"的操作空間,容易損害國(guó)家政策的權(quán)威性、統(tǒng)一性。針對(duì)這種情況,現(xiàn)在中央實(shí)行"條條"管理、"塊塊"管理,即垂直管理和扁平管理,其實(shí)質(zhì)也包含中央向地方收權(quán)。垂直管理體制的優(yōu)點(diǎn)在于：可以有效避免了地方政府的干擾,保證"上傳下達(dá)、政令暢通"；有利于資源配置。垂直管理體制的不足在于：垂直管理不能完全擺脫地方干擾；它使監(jiān)督部門減少,容易滋生腐敗行為；它會(huì)使得地方管理架空,弱化地方政府職能的問(wèn)題。最終形成不公平效應(yīng)。地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,在財(cái)稅體制改革的背景下,地方有著強(qiáng)烈要求擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)自主權(quán),減少"條條"管理,增加"塊塊"管理。解決部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾,也就是"條塊"之間的矛盾,理順中央和地方的關(guān)系,長(zhǎng)久之計(jì)在于通過(guò)立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責(zé)權(quán)限。中央與地方關(guān)系只有在制度化、法治化的基礎(chǔ)上,才能走向現(xiàn)代化的道路,才能使中央與地方的職能關(guān)系保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)。中央對(duì)地方政府權(quán)力的監(jiān)督也是有名無(wú)實(shí)的,主要是有些地方存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。地方保護(hù)是指地方政府憑借公共管理手段以維護(hù)本地利益的各種合法或非法的行政行為。他們的特征如下：〔1地方保護(hù)的主體是各級(jí)地方政府；〔2地方保護(hù)以公共權(quán)力為基礎(chǔ)；〔3地方保護(hù)的對(duì)象是地方利益和局部利益；〔4地方保護(hù)以利益為訴求；〔5地方保護(hù)的手段可以是合法的也可能是不合法的；〔6地方保護(hù)以相互封鎖為其表現(xiàn)形式。地方保護(hù)是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是格格不入的,它使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)處于分割狀態(tài),對(duì)短缺資源的市場(chǎng)流通進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù),使行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相重合,妨礙了專業(yè)化分工的發(fā)展。二、當(dāng)前我國(guó)中央與地方關(guān)系存在的問(wèn)題新中國(guó)成立以來(lái),中央與地方的關(guān)系是,"一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放"。"一放就活,一收就死",是我國(guó)以往經(jīng)濟(jì)工作中常常出現(xiàn)的問(wèn)題。這主要是源于收放方式：收則全收,放則全放,沒(méi)有完全針對(duì)經(jīng)濟(jì)的種種要素有針對(duì)性的收與放。政治體制隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而改革的要求也擺上了桌面。有學(xué)者指出,中央與地方關(guān)系的核心,是政治體系內(nèi)以一定利益關(guān)系為基礎(chǔ)并體現(xiàn)一定利益關(guān)系和權(quán)利結(jié)構(gòu)的關(guān)系,它直接關(guān)系到國(guó)家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。既調(diào)動(dòng)地方的發(fā)展積極性,又維護(hù)中央的權(quán)威,是一道嚴(yán)肅的政治命題。我國(guó)權(quán)力下放較快,約束不足,由于利益驅(qū)動(dòng),有的地方各行其是,在一些干部身上暴露出來(lái)本位主義、分權(quán)主義和地方保護(hù)主義傾向。國(guó)家利益是要考慮整體利益、個(gè)體利益、短期利益和長(zhǎng)久利益的,要保證地方與中央一致,地方服從中央,在維護(hù)全局利益上與中央保持一致。處理中央與地方關(guān)系,必須堅(jiān)持統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則。在我國(guó),按照憲政結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),在由全局利益和局部利益所構(gòu)成的國(guó)家整體利益格局中,中央政府與地方政府分別代表著中央全局利益和地方局部利益。一般說(shuō)來(lái),中央全局利益是整個(gè)社會(huì)公共利益最直接最集中的體現(xiàn),中央政府的主要目標(biāo)是尋求全局利益的完整、統(tǒng)一和最大化,中央政府代表的是整個(gè)社會(huì)的公共利益。統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則反映在中央政府與地方政府的職能關(guān)系上,就是中央政府的職能定位要從整個(gè)社會(huì)公共利益的角度來(lái)促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,承擔(dān)整個(gè)國(guó)家的宏觀管理職能,提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品,同時(shí)履行對(duì)地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。集權(quán)與分權(quán)相平衡的原則,要求中央與地方政府的適當(dāng)分權(quán),同時(shí)把應(yīng)該由中央集中統(tǒng)一行使的權(quán)力收歸中央政府?？v觀世界各國(guó),中央與地方分權(quán)問(wèn)題,都是憲法和法律的重要規(guī)范內(nèi)容。我國(guó)已經(jīng)逐步形成了地方政權(quán)組織的法律法規(guī)體系；但總體上地方制度和法制建設(shè)仍然不夠健全,表現(xiàn)在：地方制度立法不夠完備,缺乏關(guān)于中央與地方國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系以及中央與地方事權(quán)分配的明確的具體法律規(guī)定。多年來(lái),權(quán)力下放和權(quán)力上收,并未形成對(duì)中央和地方都具有約束力的長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的法律制度。由于權(quán)力再分配的非規(guī)范化,導(dǎo)致了中央放權(quán)政策的不穩(wěn)定性,客觀上推動(dòng)了地方政府的短期行為,也助長(zhǎng)了地方政府任意擴(kuò)張權(quán)力和利益范圍的勢(shì)頭。對(duì)地方實(shí)行條條塊塊管理和破除地方保護(hù)主義是處理中央與地方關(guān)系的重要方面,是科學(xué)合理的中央與地方關(guān)系的有力措施。中央與地方關(guān)系只有在措施正確的基礎(chǔ)上,才能走向現(xiàn)代化的道路,才能使中央與地方的職能關(guān)系保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)。三、處理地方和公眾關(guān)系的戰(zhàn)略對(duì)策1、創(chuàng)建伙伴型政府間縱向關(guān)系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,打破"職責(zé)同構(gòu)"的政府管理體制,建立合理的政府間權(quán)力結(jié)構(gòu),將奠定中國(guó)政府間縱向關(guān)系調(diào)整的框架性基礎(chǔ)。創(chuàng)建伙伴型政府間縱向關(guān)系,必須建立相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架,即要在實(shí)現(xiàn)政府間縱向分權(quán)的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)中央政府的"再集權(quán)",促進(jìn)政府間合作與互相依存關(guān)系的形成,完善在政府間縱向權(quán)力監(jiān)督保障體制。劃分中央與地方權(quán)限,首先應(yīng)看到,政府是有限政府,政府的權(quán)力是有限的,要受到監(jiān)督和制約。中央與地方的職權(quán)劃分,歸根到底是由中央與地方的經(jīng)濟(jì)政治利益關(guān)系決定的。中央與地方之間的關(guān)系,歸根結(jié)底還是兩者之間的利益分配關(guān)系。利益均衡是中央與地方關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。改革開放的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明,一個(gè)有權(quán)威的、能對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的中央政府,是社會(huì)變革時(shí)期能以較小代價(jià)贏得快速平穩(wěn)發(fā)展的重要保證。但是,中央所集之權(quán)只能是依法應(yīng)屬于中央的那部分權(quán)力,而不應(yīng)是所有的國(guó)家權(quán)力；中央不應(yīng)侵犯依法應(yīng)屬于地方的那部分權(quán)力。黨的十六大提出要"依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限",以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一,提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。從政治學(xué)的角度看,權(quán)力是基于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所形成的政治權(quán)力主體對(duì)政治權(quán)力客體的一種制約能力。中央與地方之間權(quán)力行使的相對(duì)平衡是中央與地方之間權(quán)限劃分所應(yīng)達(dá)到的直接目標(biāo)。當(dāng)然,這里說(shuō)的權(quán)力行使上的相對(duì)平衡,并不是說(shuō)中央與地方在權(quán)力的種類和數(shù)量上必須相同,而是說(shuō)與它們各自的職責(zé)相對(duì)應(yīng)的權(quán)力平衡。2、提供制度化的政策安排經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益格局的調(diào)整,是制度化的必要前提,而制度化,則是經(jīng)濟(jì)關(guān)系合理化,目的是達(dá)到社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在制度化安排的過(guò)程中,必須要保證中央的權(quán)威,在此基礎(chǔ)上,通過(guò)中央權(quán)威為中央與地方關(guān)系提供秩序安排,這是中央與地方關(guān)系制度化政策安排的兩個(gè)方面。首先是權(quán)威保證,我國(guó)市場(chǎng)化改革是在地方分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中進(jìn)行的。如果沒(méi)有中央權(quán)威,就不可能有效地消除地方主義的封鎖,也難以形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。改革的深入,市場(chǎng)作用的擴(kuò)大,使得原有的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整幅度越來(lái)越大,程度也越來(lái)越深,特別是不同地區(qū)、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展上的不平衡,造成差距擴(kuò)大、收入懸殊問(wèn)題,面對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會(huì)的資本結(jié)構(gòu)重組,必須依靠國(guó)家的權(quán)威。如果沒(méi)有中央的權(quán)威,不斷強(qiáng)化地方的利益就可能損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一性。同時(shí),通過(guò)權(quán)威來(lái)激勵(lì)社會(huì)各種力量參與政治,又是使發(fā)展中國(guó)家順利進(jìn)入現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。由此,制度化過(guò)程中必須有中央的權(quán)威。其次是秩序供給,國(guó)家必須在現(xiàn)代化的快速變革的過(guò)程中,提供社會(huì)有序發(fā)展的秩序結(jié)構(gòu)。3、建立和完善制度化的監(jiān)控機(jī)制實(shí)行中央與地方的分權(quán)體制并不是讓地方不受制約。中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,是一個(gè)統(tǒng)一的不可分割的國(guó)家,因此中央政府負(fù)有對(duì)地方政府實(shí)施管理和監(jiān)督的重要責(zé)任,實(shí)際上在實(shí)行分權(quán)制后,中央對(duì)地方的監(jiān)督是處理中央與地方關(guān)系的重要內(nèi)容。要變直接的行政干預(yù)為間接的法律監(jiān)督、則政監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合的方式；要變事前行政審批為主為事后合法性監(jiān)督、效率監(jiān)督為主的監(jiān)督手段,以保證地方政府在法律授權(quán)的范圍內(nèi)自由行使權(quán)力,同時(shí)要建立和完善監(jiān)督程序。綜上所述,我們可以得出如下結(jié)論:1.改革開放以來(lái)我國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整與改革,總體上說(shuō)是積極的,特別是通過(guò)財(cái)稅體制改革,確立了分稅制為核心的穩(wěn)定而有效的中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制,為今后我國(guó)在中央政府和地方政府之間逐步建立合理的利益、權(quán)力、責(zé)任關(guān)系奠定了必要的經(jīng)濟(jì)、政治基礎(chǔ)。2.改革中出現(xiàn)的一些問(wèn)題,如地方主義膨脹,中央政府宏觀調(diào)控能力和權(quán)威性下降,中央政府向地方政府的行政性分權(quán)與地方政府向企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)不同步,以及中央政府與地方關(guān)系調(diào)整和改革方面的法制建設(shè)滯后,等等,均應(yīng)給予高度的重視,并采取有力措施加以遏制或緩解。否則就會(huì)引發(fā)并加劇一系列經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問(wèn)題,如地區(qū)發(fā)展失衡、經(jīng)濟(jì)秩序混亂、市場(chǎng)封鎖、條塊分割、官員腐敗、行政低效、社會(huì)政治不穩(wěn)定、治安惡化等。3.對(duì)上述問(wèn)題,特別是地方勢(shì)力膨脹和中央政府權(quán)威下降的問(wèn)題,應(yīng)作冷靜的、實(shí)事求是的分析,既不能掉以輕心,也不能把它聳人聽聞地夸大為某些境外媒體所渲染的所謂"中國(guó)面臨分裂"的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。實(shí)際上,中央政府與地方政府的合理或良性關(guān)系,只有在不斷"磨合"中才能建立起來(lái),改革中出現(xiàn)的上述一些問(wèn)題,從某種程度上說(shuō),是對(duì)過(guò)去中央高度集權(quán)的一種"反彈"或"矯枉過(guò)正"。如果不經(jīng)過(guò)這種自覺(jué)或不自覺(jué),但卻是必須的調(diào)整,地方政府還象過(guò)去那樣處于被"給予"的客體地位,合理的、比較完善的中央政府與地方政府關(guān)系就不可能建立起來(lái)。4.中央政府與地方政府的關(guān)系表現(xiàn)為彼此的權(quán)限劃分,但實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家利益與地方利益的關(guān)系。在我國(guó),中央政府與地方政府代表的根本利益關(guān)系當(dāng)然應(yīng)該是一致的,但這并不等于它們之間沒(méi)有具體的利益分歧。地方在堅(jiān)持國(guó)家整體利益的同時(shí),又有著它們各自特定的局部利益。否認(rèn)這種利益的存在是錯(cuò)誤的。僅僅在理論和形式上承認(rèn)這種利益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。關(guān)鍵在于要有比較符合實(shí)際、能為各方所接受而又具可操作性的利益分析和協(xié)調(diào)機(jī)制,這種機(jī)制既處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整和發(fā)展中,又要有規(guī)范化的、相對(duì)穩(wěn)定的法律依據(jù)和制度保障。5.完善我國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系的基本思路是,通過(guò)行政的、財(cái)政的、法律的等種種手段,在"維護(hù)中央權(quán)威"和"尊重地方政府利益"這兩大基石上,合理劃分中央政府與地方政府的責(zé)任和權(quán)力,既在地方政府分權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行中央集權(quán),又在中央集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行地方政府分權(quán),進(jìn)而達(dá)到兩者之間的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一和平衡。參考