行政強制法條文釋義

395/395《行政強制法》條文釋義與案例適用《行政強制法》條文釋義與案例適用第一章總則行政強制制度涉及行政治理效率，也涉及對公民人身權(quán)的限制和對公民、法人財產(chǎn)權(quán)的處分。行政強制包括兩部分：(1)行政強制措施，即行政機關(guān)在實施行政治理過程中，依法對公民的人身自由進(jìn)行臨時性限制，或者對公民、法人的財產(chǎn)實施臨時性操縱的措施；(2)行政強制執(zhí)行，即行政機關(guān)或者由行政機關(guān)申請人民法院對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人，依法強制其履行義務(wù)的行為。由于對行政強制沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中既存在濫用行政強制手段，侵害公民、法人合法權(quán)益的情況，也存在行政機關(guān)強制手段不足，執(zhí)法力弱，對有些違法行為不能有效制止、法律得不到有效實施等問題。因此，依照各方面的意見，全國人大常委會制定行政強制法，(1)要明確行政強制的宗旨和原則，從設(shè)定和實施程序上對行政強制權(quán)進(jìn)行規(guī)范，預(yù)防并制裁執(zhí)法人員濫用行政強制手段，愛護(hù)公民、法人的合法權(quán)益；(2)要保障政府有效地實施行政治理。我國正處在改革進(jìn)展的關(guān)鍵時期，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法履行職責(zé)，提高行政治理效能和公共服務(wù)水平，更好地維護(hù)公共利益和社會秩序，維護(hù)公民、法人的合法權(quán)益。第一條為了規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，依照憲法，制定本法?！踞屃x】本條是關(guān)于立法目的的規(guī)定?！缎姓娭品ā肥切姓I(lǐng)域中的一部重要法律，與《行政處罰法》、《行政許可法》并稱為行政程序立法的“三部曲”。行政強制涉及的要緊是“官民”關(guān)系，在構(gòu)建社會主義和諧社會中，官民和諧是社會和諧的重要組成部分，只有官民和諧了，才能保障和促進(jìn)社會和諧。在實踐中，行政強制既存在“亂”和“濫”的問題，也存在“軟"的問題?！皝y”施和“濫”施行政強制侵害了老百姓的合法權(quán)益，難以建立和諧的官民關(guān)系，不利于構(gòu)建和諧社會?！败洝笔拐Ｉ鐣刃虻貌坏骄S護(hù)，阻礙多數(shù)人的生活和工作，最終損害公共利益，對官民關(guān)系造成了不利阻礙，也不利于構(gòu)建和諧社會。行政強制法圍繞行政權(quán)和當(dāng)事人權(quán)利這一差不多關(guān)系，將立法目的定位于規(guī)范、保障、監(jiān)督行政強制權(quán)以及愛護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，通過平衡公共利益和個人權(quán)益，使行政強制權(quán)能在法制軌道上平穩(wěn)運行，解決“亂"、“濫"和“軟"的問題，促進(jìn)官民和諧、社會和諧。在立法過程中，有人對行政強制法的立法時機提出不同意見，認(rèn)為制定行政強制法是確認(rèn)和進(jìn)一步加強行政強制權(quán)，將使差不多失衡的官民關(guān)系更加偏向于行政機關(guān)，不符合構(gòu)建和諧社會的要求。這是一種誤解。法律追求公平、公正，是一門平衡各利益主體權(quán)利義務(wù)的藝術(shù)。行政強制法立足于兼顧公共利益和個人合法權(quán)益，并明確了相應(yīng)的多重立法目的。首要立法目的是規(guī)范和監(jiān)督行政強制權(quán)，同時監(jiān)督與保障并重，從而愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序。一、規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施職權(quán)法定是依法行政的差不多內(nèi)容，行政機關(guān)的權(quán)限來源于法律規(guī)定，法律未規(guī)定的權(quán)力行政機關(guān)不得實施。實踐中，行政強制設(shè)定“亂”的問題較為突出，要緊表現(xiàn)為：(1)設(shè)定主體過多。除了法律、法規(guī)外，規(guī)章及其他規(guī)范性文件也在設(shè)定行政強制。(2)設(shè)定權(quán)限太亂。由于除立法法規(guī)定限制人身自由以及商業(yè)銀行法規(guī)定凍結(jié)存款只能由法律規(guī)定外，法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件有關(guān)行政強制權(quán)的設(shè)定權(quán)限沒有統(tǒng)一規(guī)則，因此各類立法和規(guī)范性文件設(shè)定的隨意性專門大。(3)設(shè)定的行政強制名稱太多。同樣的行政強制措施名稱卻有多樣，如與扣押相近的有：強制扣押、臨時扣押、暫扣、扣留、臨時扣留、暫予扣留等。因此，行政強制法將規(guī)范行政強制的設(shè)定作為立法目的和要緊任務(wù)，設(shè)專章規(guī)定行政強制的設(shè)定。這也是行政強制立法過程中討論的熱點和難點問題。實踐中，行政強制實施“濫”的問題也較為突出，要緊表現(xiàn)為：(1)實施主體太多。有權(quán)實施行政強制的機關(guān)多。有些行政機關(guān)將行政強制托付給一些單位，有的甚至是企業(yè)實施。在具體執(zhí)法時，有的由行政機關(guān)臨時聘用的人員實施行政強制，低素養(yǎng)執(zhí)法隊伍極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。(2)對行政強制概念的理解混亂。由于行政強制沒有統(tǒng)一定義，有的行政機關(guān)為了規(guī)避行政處罰法的程序規(guī)定，幸免敗訴，傾向于將一些行政處罰理解為行政強制。(3)實施程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定，具體程序五花八門，也存在過分倚重強制，忽視教育、講理和社會效果的情形。(4)濫用行政強制，還體現(xiàn)在以行政強制為手段，來實現(xiàn)其他行政目的。有的行政機關(guān)依法采取行政強制，不是為了實現(xiàn)法定目的，而是為了實現(xiàn)其他行政治理目的。行政強制法將解決行政強制實施“濫”也作為要緊任務(wù)，將規(guī)范行政強制實施作為立法目的，對行政強制的定義．、方式和種類、實施主體．、實施程序以及實施應(yīng)遵循的原則作了較為明確的規(guī)定。二、保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序?qū)嵺`中，也存在行政強制實施“軟”的問題，要緊表現(xiàn)為行政決定不落實及執(zhí)行難的問題。有的行政機關(guān)怕事不作為，對違法行為長期姑息，沒有及時依法實施行政強制權(quán)，制止和糾正違法行為，造成了不良的社會阻礙。有的是行政機關(guān)申請法院執(zhí)行，存在執(zhí)行率不高、執(zhí)行程序不規(guī)范、執(zhí)行期限過長、繳納高額執(zhí)行費等情形。為此，行政強制法將保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)作為立法目的，兼顧保障和監(jiān)督。行政強制法通過以下方面來保障行政機關(guān)依法履行職責(zé)：(1)明確了行政機關(guān)能夠依法實施行政強制權(quán)。有關(guān)行政強制措施和行政強制執(zhí)行體制的規(guī)定，與我國行政機關(guān)所承擔(dān)的繁重任務(wù)相匹配，確認(rèn)了行政機關(guān)能夠依照法律、行政法規(guī)、地點性法規(guī)的規(guī)定，享有相應(yīng)的行政強制權(quán)。(2)通過規(guī)范設(shè)定權(quán)保留了行政法規(guī)中差不多規(guī)定的多數(shù)行政強制權(quán)，地點性法規(guī)中有關(guān)查封、扣押的規(guī)定接著合法有效。將實際行政執(zhí)法中必要的、合法的行政強制權(quán)保留下來，同時將不規(guī)范的行政強制權(quán)予以清理，有破有立，有效保障行政機關(guān)依法履行職責(zé)。(3)針對目前行政強制程序普遍缺失的現(xiàn)狀，強化程序規(guī)定，使行政強制權(quán)更加合理、合法。同時，依照實際行政執(zhí)法情況，規(guī)定了簡易程序，來保障行政機關(guān)在緊急情況下，也有能力履行好職責(zé)。(4)規(guī)范行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行程序，理順關(guān)系，提高效率，作好銜接。行政強制法設(shè)專章規(guī)定了申請人民法院強制執(zhí)行，明確了行政機關(guān)自期限屆滿之日起3個月內(nèi)申請法院強制執(zhí)行，同時明確了法院受理申請、作出執(zhí)行裁定的期限等。另外，還規(guī)定了立即執(zhí)行的情形。監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)是行政強制法的重要立法目的?，F(xiàn)代行政法理論中，監(jiān)督、約束行政權(quán)是行政法的重要任務(wù)。行政強制法要緊從以下方面來實現(xiàn)監(jiān)督目的：(1)著力于明確行政強制權(quán)的界限，對行政強制的定義、種類、設(shè)定和實施作了統(tǒng)一規(guī)范，特不是明確了法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制。劃清行政強制權(quán)的界限，為依法開展監(jiān)督工作提供了尺度和標(biāo)準(zhǔn)。(2)明確了實施行政強制權(quán)時的禁止性規(guī)定，加大了監(jiān)督力度。行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益。行政機關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。(3)對違法實施行政強制的行為規(guī)定了法律責(zé)任。行政強制法在法律責(zé)任一章中對沒有法律依據(jù)、改變行政強制對象、條件、方式以及違反法定程序等違法行為規(guī)定了責(zé)令改正、處分及賠償?shù)确韶?zé)任。(4)規(guī)定了救濟途徑。公民、法人和其他組織對行政機關(guān)實施的行政強制，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。維護(hù)公共利益和社會秩序既是包括行政強制權(quán)在內(nèi)所有行政權(quán)的正當(dāng)性和實施目的所在，也是以行政強制權(quán)為規(guī)范對象的本法的立法目的。行政權(quán)作為必要的公權(quán)力，其起點和終點只能是公共利益，不能有自身利益。行政強制作為一類典型的行政權(quán)，其動身點是維持正常的行政秩序，保證行政決定內(nèi)容的實現(xiàn)，體現(xiàn)了對公共利益的維護(hù)。行政強制領(lǐng)域中的亂作為和不作為都違背了設(shè)置行政權(quán)的初衷，是對公共利益的損害。本法通過保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，來實現(xiàn)維護(hù)公共利益和社會秩序的目的。三、愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益對寬敞人民群眾而言，行政強制權(quán)的行使，打擊了行政違法行為，維護(hù)了公共利益，也從全然上愛護(hù)了寬敞人民群眾的利益。這時，公共利益和個人權(quán)益是一致的，依法實施行政強制權(quán)，也有利于愛護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。然而，行政強制涉及對當(dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪，違法行使會侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，要從程序上愛護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實施錯誤的要賠償。為了實現(xiàn)官民和諧、社會和諧這一全然目的，行政強制法要緊從以下幾個角度作了規(guī)定：(1)規(guī)范行政強制的方式和實施主體，使行政強制權(quán)師出有名，名正言順。(2)要求慎重行使行政強制權(quán)，遵循最小侵害、強制與教育相結(jié)合等原則，做到有度、有節(jié)。情節(jié)顯著輕微，沒有明顯社會危害的能夠不采取行政強制措施；中止執(zhí)行滿3年未恢復(fù)執(zhí)行的，不再強制執(zhí)行；等等。(3)從程序規(guī)則人手，做到講理充分、執(zhí)法規(guī)范文明、愛護(hù)當(dāng)事人知情權(quán)等程序權(quán)利，約束行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。第二條本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政治理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、幸免危害發(fā)生、操縱危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施臨時性操縱的行為。行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為?！踞屃x】本條是關(guān)于行政強制的規(guī)定。一、關(guān)于行政強制1989年我國《行政訴訟法》的出臺，規(guī)定了行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩個概念，如此行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行的觀點逐步占了主流。本法將行政強制定位于行政強制措施和行政強制執(zhí)行的上位概念，要緊考慮到在我國行政強制措施和行政強制執(zhí)行差不多是法律概念，《行政訴訟法》第11條第2項規(guī)定了對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施，第66條規(guī)定了行政強制執(zhí)行。在本法制定之前，由于缺乏行政強制的統(tǒng)一法律規(guī)定，加上行政執(zhí)法中為了規(guī)避行政處罰法對行政處罰的規(guī)范，將一些負(fù)擔(dān)性行政行為解釋為行政強制，使得社會對行政強制的認(rèn)識并不一致。本條將行政強制確定為一個法律概念，明確了行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行，行政強制的以下特點有利于將行政強制與其他具體行政行為相區(qū)分。行政強制具有以下四個特點：(1)行政性，行政強制是發(fā)生在行政治理領(lǐng)域中，為了實現(xiàn)行政治理目的，要緊由行政機關(guān)依照行政程序作出的行政行為。值得一提的是，申請法院強制執(zhí)行中執(zhí)行機關(guān)是人民法院，理論上行使的是司法權(quán)，但考慮到我國行政強制執(zhí)行體制的現(xiàn)狀，可將其理解為行政權(quán)的延伸，一并納入本法規(guī)范。行政性特點能夠?qū)⑿姓娭婆c刑事強制及訴訟強制區(qū)分開。(2)服從性，即行政強制是典型的行政機關(guān)單方行為，當(dāng)事人必須服從決定，沒有自由選擇的余地。服從性特點能夠?qū)⑿姓娭婆c行政合同、行政指導(dǎo)、行政許可、行政給付等非強制性具體行政行為區(qū)分開。(3)物理性，即行政強制是直接作用于當(dāng)事人人身、財產(chǎn)等權(quán)利，具有限制人身和改變財產(chǎn)物理狀態(tài)效果的具體行政行為。其是發(fā)生可見動作的有形行為，而不是無形行為；不僅是意思行為，依舊實力行為。物理性特點能夠?qū)⑿姓娭婆c行政處罰、責(zé)令停止建設(shè)等行政命令區(qū)分開。(4)依附性，即行政強制盡管作為一類獨立的具體行政行為存在，但依附性仍是其特點，行政強制本身不是目的，不能為了強制而強制，行政強制總是為其他行政行為的作出或者實現(xiàn)而服務(wù)的。行政強制措施與行政強制執(zhí)行的不同在于：(1)行政強制措施是在行政決定作出前行政機關(guān)所采取的強制手段。如行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中發(fā)覺違法行為，能夠?qū)⑦`法行為涉及的財物進(jìn)行查封、扣押，行政機關(guān)實施查封、扣押要交付查封、扣押決定書。這時向當(dāng)事人交付查封、扣押決定書要緊是為了證明查封、扣押的事實存在，行政機關(guān)還需要依照情況作出處罰決定或者處理決定。一般情況下，查封、扣押發(fā)生在行政機關(guān)作出處罰決定或者處理決定之前。而行政強制執(zhí)行是在行政決定作出后，為了執(zhí)行該行政決定所采取的強制手段，如對違法行為人處以罰款，當(dāng)事人逾期拒不繳納罰款，行政機關(guān)或者人民法院就能夠依法從該違法行為人的銀行賬戶上劃撥相應(yīng)的款項。(2)行政強制措施差不多上臨時性的，查封、扣押的期限不得超過30日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，能夠延長30日，法律、行政法規(guī)對期限另有規(guī)定的除外。而行政強制執(zhí)行是終局性的，如執(zhí)行罰款，將從當(dāng)事人那兒執(zhí)行的罰款上繳國庫，即執(zhí)行終結(jié)，除非行政決定被撤銷或者執(zhí)行錯誤，該罰款可不能回轉(zhuǎn)。二、關(guān)于行政強制措施能夠從以下幾個方面理解行政強制措施：(1)行政強制措施是一類具體行政行為，不能理解為物理意義上的手段和方法。(2)行政強制措施是一類臨時性操縱措施，不是對當(dāng)事人人身、財產(chǎn)權(quán)利的最終處分。臨時性操縱是行政強制措施依附性特點的體現(xiàn)，行政強制措施并不是對當(dāng)事人人身、財產(chǎn)權(quán)利的剝奪，而只是臨時限制。如沒收是對當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)利的剝奪，但查封、扣押并不改變財產(chǎn)的所有權(quán)。剝奪和限制有時難以區(qū)分，如限制人身自由，剝奪也是限制，限制也是剝奪，這時要劃清行政強制措施的概念，應(yīng)當(dāng)從時刻入手，行政強制措施限制人身、財產(chǎn)權(quán)利的時刻相對要短得多，這也體現(xiàn)了臨時性的特點。那個特點在立法時也得到了遵循，規(guī)定行政強制措施的期限不能太長。(3)行政強制措施是為了便于行政決定的作出或者行政目的的實現(xiàn)，不能作為制裁手段。制止違法行為、防止證據(jù)損毀、幸免危害發(fā)生、操縱危險擴大是實施行政強制措施的前提，由此能夠看出，行政強制措施要么是為維護(hù)行政秩序，將“場面操縱住”，對違法行為予以當(dāng)場制止，幸免危害發(fā)生和操縱危險擴大，現(xiàn)在行政強制措施作為物理性措施并沒有制裁性；要么是為了防止證據(jù)毀損，對證據(jù)采取保全措施，以便之后作出行政決定。在實踐中，要防止兩種傾向：一種是將行政強制措施作為逼迫當(dāng)事人履行罰款等行政決定的手段，這與行政強制措施的特點不符。依照法律規(guī)定，行政機關(guān)有行政強制執(zhí)行權(quán)的，能夠依法采取強制執(zhí)行手段，包括迫使當(dāng)事人履行義務(wù)的一些行政強制措施。一種是行政強制措施沒有制裁性，體現(xiàn)為期限較短。行政機關(guān)不能久扣、久封不決，將行政強制措施當(dāng)成了行政處罰。另外，需要指出的是，制止違法行為、防止證據(jù)損毀、幸免危害發(fā)生、操縱危險擴大四類情形要緊是為揭示行政強制措施的特點，也為設(shè)定行政強制措施提供的指引，而不是普遍授權(quán)，不能作為實施的直接依據(jù)，并不能直接依據(jù)本條規(guī)定而實施行政強制措施。行政機關(guān)實施行政強制措施，必須依據(jù)本法有關(guān)設(shè)定權(quán)的規(guī)定有單行法依據(jù)。三、關(guān)于行政強制執(zhí)行關(guān)于行政強制執(zhí)行的認(rèn)識較為一致，理解行政強制執(zhí)行能夠有以下幾點：(1)行政強制執(zhí)行的前提是存在一個生效的行政決定，是執(zhí)行行政決定的行為，目的是保障行政決定內(nèi)容得到實現(xiàn)。(2)行政強制執(zhí)行的效果是對當(dāng)事人人身、財產(chǎn)權(quán)利的剝奪，但這種處分來自于作為執(zhí)行基礎(chǔ)的原行政決定，而不是來源于行政強制執(zhí)行。(3)我國行政強制執(zhí)行包括兩種形式：行政機關(guān)自行強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行。其中申請人民法院強制執(zhí)行要緊由法院進(jìn)行，但并不阻礙在行政強制法中將其歸入廣義的行政強制執(zhí)行概念中，適用行政強制執(zhí)行的差不多原則，以及規(guī)定具體申請和受理程序，至于如何執(zhí)行則適用行政訴訟法、民事訴訟法中有關(guān)強制執(zhí)行的規(guī)定。(4)行政強制執(zhí)行的具體方式包括三類：執(zhí)行罰、代履行和直接強制執(zhí)行?！疽龑?dǎo)案例l】業(yè)主堵路“維權(quán)"警方強制驅(qū)散《華商報》報道，20lO年4月9日上午8時許，陜西省西安市長樂路東西方向道路堵塞嚴(yán)峻。“水岸清城"部分住戶以“開發(fā)商所售房屋設(shè)施不全”為名，堵塞該路段。一名自稱是“水岸清城臨時業(yè)主委員會”主席的男子講，他們堵路的目的是為解決與“水岸清城"開發(fā)商的矛盾問題。公安灞橋分局交巡警大隊、治安大隊及十里鋪派出所共約40名警察專門快趕到，維持現(xiàn)場秩序。在勸離未果的情況下，采取強制措施將其驅(qū)散，上午11時許，長樂路恢復(fù)正常通行，有5名參與者以“涉嫌擾亂公共秩序"被十里鋪派出所帶走同意調(diào)查。3小時后，5名被調(diào)查者同意了依照《治安治理處罰法》的訓(xùn)誡后，返回小區(qū)?！痉治觥可鲜鼍斓奶幚磉^程，涉及《行政強制法》的核心內(nèi)容，即行政強制法的立法目的和行政強制的概念與內(nèi)容。上述案例中的處理，在法律上稱為行政強制措施，是行政強制的一種。依照《行政強制法》第2條，所謂“行政強制”，立法并未給予界定，法律有意回避作出定義，而是用行政強制措施和行政強制執(zhí)行這兩個類型(或內(nèi)容)指代。其中，“行政強制措施"是行政機關(guān)在實施行政治理過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行臨時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施臨時性操縱的措施，使其保持一定狀態(tài)，以實現(xiàn)行政目的。在本案中，警方認(rèn)為，一種正常的“秩序"因業(yè)主維權(quán)堵路而受到破壞，警方因此采取臨時的強制措施，對維權(quán)業(yè)主予以驅(qū)散，限制其聚攏，直至恢復(fù)“秩序"。此后還對部分參與者進(jìn)行調(diào)查后實施了治安治理處罰措施。由此可見，在法律的視角下，警方這一行為應(yīng)是受法律規(guī)范的對象，不僅要符合法律，而且假如違法運用還要承擔(dān)法律責(zé)任。行政強制涉及公民權(quán)，《行政強制法》的重要目的之一是愛護(hù)公民權(quán)利，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)、防止行政權(quán)力濫用。長期以來，包括強行驅(qū)散等行政強制措施權(quán)、強制拆遷等行政強制執(zhí)行權(quán)，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，多有未經(jīng)法律授權(quán)或在強制過程中違法強制，其越權(quán)行政帶來的問題成為近年來群眾上訪的焦點和官民關(guān)系緊張的緣故之一。為治理實踐中濫用行政強制權(quán)，行政強制法從設(shè)定和實施程序上規(guī)范行政強制權(quán)，預(yù)防并制裁執(zhí)法人員濫用行政強制手段，愛護(hù)公民、法人的合法權(quán)益。行政強制是一種較為激烈的執(zhí)法方式，應(yīng)依法而為?！缎姓V訟法》和《行政復(fù)議法》規(guī)定了對行政強制的法律救濟，但這還不夠；在實體與程序方面，行政強制的法律規(guī)范與實踐都專門混亂，因此，《行政強制法》就要對行政強制的依據(jù)、形式、主體、權(quán)限、程序、責(zé)任等進(jìn)行全面規(guī)范。在上面的案例中，警方的強制措施不僅要有法定依據(jù)、符合法定形式，而且事實上施過程要合法，違法實施要承擔(dān)法定責(zé)任。以愛護(hù)公民權(quán)為核心宗旨的行政強制法，是可不能同意警方動輒行使強制權(quán)來維護(hù)社會秩序的，即使不是使行政權(quán)力低于公民合法權(quán)益，兩者也應(yīng)該處于有效的、充分的博弈中，實現(xiàn)一種動態(tài)的平衡，從而使社會秩序建立在具有合理性內(nèi)涵的權(quán)力一權(quán)利關(guān)系之上，體現(xiàn)法律的公平正義。【引導(dǎo)案例2】高爾夫球場違建河北鹿泉國土局5次發(fā)文叫停2004年以來，國家多部門多次發(fā)文，禁建高爾夫球場。然而，河北省石家莊眾誠白鹿泉休閑度假村有限公司在鹿泉市白鹿泉鄉(xiāng)違法占地上千畝建高爾夫球場一事日前被曝光。該公司租用白鹿泉鄉(xiāng)東土門村、西土門村的土地1000多畝，租期50年，租金每年按照畝產(chǎn)糧食的價值補償，從去年初開始修建所謂“高爾夫球場項目”。2010年3月份，石家莊市國土資源局鹿泉分局執(zhí)法人員巡查時，發(fā)覺了石家莊眾誠白鹿泉休閑度假村有限公司在那個地點動工的現(xiàn)象，后經(jīng)查詢得知，2009年，該公司曾經(jīng)獲批兩塊城鎮(zhèn)住宅用地，面積為80.79畝，然而從其動工范圍看，占用面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了批復(fù)面積，項目單位占地總面積為1156畝。鹿泉市國土部門一直懷疑開發(fā)商在建設(shè)高爾夫球場，但由于起初球場還沒建成，看不出來，開發(fā)商也一直稱這是一個“生態(tài)觀光項目"。但到了2010年3月份，差不多查明這是一個違規(guī)項目后，國土部門隨即下發(fā)了《責(zé)令停止違法行為通知書》，理由是：項目單位未經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，于2010年3月中旬私自占用白鹿泉鄉(xiāng)東土門村集體土地建眾誠白鹿泉體育休閑俱樂部。從2010年3月以來，鹿泉市國土局先后下發(fā)了5份《責(zé)令停止違法行為通知書》。2011年5月，鹿泉市國土執(zhí)法人員在現(xiàn)場發(fā)覺，那個所謂的“生態(tài)觀光項目”開始有了高爾夫球場的模樣，高爾夫球場特有的“果嶺"差不多建成，但執(zhí)法人員調(diào)查時，開發(fā)商仍否認(rèn)是在建設(shè)“高爾夫球場"，而是在建所謂的“生態(tài)觀光園"。石家莊市國土資源局鹿泉分局和鹿泉市進(jìn)展改革局均證實，那個“高爾夫球場"既無項目立項，也無土地使用手續(xù)。2011年6月13日、6月20日，鹿泉市國土局又兩次向石家莊眾誠白鹿泉休閑度假村有限公司下發(fā)了《行政處罰決定書》，責(zé)令項目單位退還非法占用的土地，自接到?jīng)Q定書之日起15日內(nèi)拆除非法占用土地上的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。但截至記者發(fā)稿日(2011年6月26日)，眾誠公司沒有給予任何答復(fù)?！痉治觥柯谷袊辆值奶幚磉^程，與實施行政強制權(quán)的軟弱有關(guān)?！缎姓娭品ā凡粌H要監(jiān)督行政機關(guān)、愛護(hù)公民權(quán)，也要對行政權(quán)力給予有效保障；不僅要規(guī)范行政強制，也要維護(hù)公共利益和社會秩序。因此，兩者之間的力度如何把握，在理論上是能夠設(shè)計成平衡、兼顧的模式，但在實踐中，考慮到歷史與現(xiàn)實因素，對行政強制權(quán)予以更強有力的監(jiān)督、更偏向于愛護(hù)公民權(quán)利，意義更重要。然而，最終出臺的《行政強制法》中“保障和監(jiān)督行政機關(guān)”位于“愛護(hù)公民、法人”之前，含義不言自明。鹿泉市國土局5次作出責(zé)令停工的決定，但土地違法行為仍持續(xù)進(jìn)行，導(dǎo)致嚴(yán)峻白費行政成本，助長行政違法，損害了行政公信力，是另一種意義的行政違法(即行政不作為)。依照《行政強制法》第2條的規(guī)定，關(guān)于行政決定規(guī)定的義務(wù)，當(dāng)事人逾期不履行，應(yīng)適用行政強制執(zhí)行。“行政強制執(zhí)行”也屬于行政強制，是行政機關(guān)或者由行政機關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務(wù)的行為。行政強制執(zhí)行以行政決定的義務(wù)(包括作為、不作為義務(wù))為前提，通過行政強制執(zhí)行以實現(xiàn)行政決定。本案中，因企業(yè)違法私自占用集體土地興建商業(yè)設(shè)施，國土部門作出責(zé)令停止的決定。行政執(zhí)法機關(guān)通過調(diào)查、決定來執(zhí)行法律，但當(dāng)決定不被當(dāng)事人履行，行政機關(guān)應(yīng)訴諸強制權(quán)力來執(zhí)行。而依照土地治理法律，應(yīng)由土地治理部門向人民法院申請強制執(zhí)行土地行政處罰決定。因此，本案中盡管國土部門多次發(fā)出停止違建的行政決定，但在最重要的強制實施法律方面，行政機關(guān)過于疲軟，沒有作為，使法律在進(jìn)入強制實施環(huán)節(jié)后成為一紙空文。實踐中，行政機關(guān)強制手段不足，執(zhí)法力弱，不能有效制止某些違法行為等問題較為普遍地存在，幾乎與行政強制權(quán)的濫用具有同樣的現(xiàn)實性和危害性。因此，制定行政強制法，還要規(guī)范、保障政府有效治理，提高行政治理效能和公共服務(wù)水平，更好地維護(hù)公共利益和社會秩序。行政強制盡管是激烈的執(zhí)法方式，但有其必要性，法律要得到實施，必須有強制權(quán)作保證。本案提供了一個有講服力的良好范本。第三條行政強制的設(shè)定和實施，適用本法。發(fā)生或者立即發(fā)生自然災(zāi)難、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。行政機關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境物資強制性技術(shù)監(jiān)控措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！踞屃x】本條是關(guān)于行政強制適用范圍的規(guī)定。一、行政強制的設(shè)定和實施行政強制法以行政強制權(quán)作為規(guī)范對象，應(yīng)當(dāng)對行政強制權(quán)的設(shè)定、決定、實施、監(jiān)督、救濟等諸環(huán)節(jié)加以規(guī)范。考慮到?jīng)Q定實施行政強制權(quán)需要考慮各種實際情況，各領(lǐng)域情況也不同，以單行法作出規(guī)定為宜；我國有關(guān)行政權(quán)的法律監(jiān)督和救濟機制較為全面，也有相應(yīng)專門法律，行政強制法做好法律之間的銜接規(guī)定即可。同時，設(shè)定是源頭，是制定規(guī)則、給予行政強制權(quán)的環(huán)節(jié)，實施是具體執(zhí)行，使法律規(guī)定落到實處，這兩個環(huán)節(jié)特不重要，應(yīng)當(dāng)由行政強制法作出統(tǒng)一規(guī)范。因此，行政強制法將行政強制的設(shè)定和實施作為規(guī)范重點和抓手，明確了法律、行政法規(guī)、地點性法規(guī)各自的設(shè)定權(quán)，加強了行政強制實施程序制度建設(shè)，規(guī)范實施主體和強制方式。設(shè)定權(quán)是有關(guān)行政強制立法權(quán)的分配問題，也確實是哪一級國家機關(guān)，哪一類性質(zhì)的國家機關(guān)有設(shè)定行政強制的權(quán)力。有關(guān)設(shè)定權(quán)是本法的立法重點。針對單行法中有關(guān)行政強制程序規(guī)定少、不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，本法從程序公正、規(guī)范執(zhí)法、愛護(hù)當(dāng)事人的程序權(quán)利角度動身，對行政強制措施和行政強制執(zhí)行的實施程序作了規(guī)定。通過健全和完善行政強制實施程序，從觀念上尊重當(dāng)事人的主體地位，從權(quán)利上愛護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，從形象上促進(jìn)行政機關(guān)樹立依法行政、公正、公平形象，從執(zhí)法上防止行政機關(guān)暗箱執(zhí)法、恣意行政，從效果上增強行政執(zhí)法行為的權(quán)威性和公信力，以期得到社會的理解和支持，最終目的是通過依法、有理、有節(jié)實施行政強制權(quán)，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，愛護(hù)最寬敞群眾的利益，促進(jìn)社會長治久安。二、本法與其他單行法的關(guān)系依照本條第1款規(guī)定，原則上，凡是行政強制，其設(shè)定和實施適用本法規(guī)定。這確定了本法與其他法律、行政法規(guī)的關(guān)系，本法作為行政強制領(lǐng)域的新法、差不多法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。依照程序從新原則，其他法律、法規(guī)中沒有規(guī)定實施程序的，應(yīng)當(dāng)適用行政強制法的規(guī)定；規(guī)定實施程序不夠齊全的，依照行政強制法的規(guī)定補齊程序；規(guī)定實施程序不一致的，除其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序?qū)π姓C關(guān)的要求更高之外，應(yīng)當(dāng)適用行政強制法的規(guī)定。同時，加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金鈔票給付義務(wù)的數(shù)額等規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循。本法還規(guī)定了優(yōu)先適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定，凡屬于以下三個方面內(nèi)容的，優(yōu)先適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定。(1)發(fā)生突發(fā)事件行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境物資強制性技術(shù)監(jiān)控措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。這是本條第2款、第3款的規(guī)定，屬于這三項行政強制措施的，行政法規(guī)能夠設(shè)定。有關(guān)程序也優(yōu)先適用其他法律、法規(guī)的規(guī)定。(2)查封、扣押、凍結(jié)的期限不得超過30日，情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，能夠延長30日。然而，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的查封、扣押、凍結(jié)的期限能夠長于30日，也能夠短于30．日。(3)代履行的費用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。然而，法律另有規(guī)定的除外。三、有關(guān)應(yīng)急措施、臨時措施、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施和進(jìn)出境物資強制性技術(shù)監(jiān)控措施依照本條第2款、第3款的規(guī)定，有關(guān)突發(fā)事件中應(yīng)急措施、臨時措施以及金融業(yè)審慎監(jiān)管措施和進(jìn)出境物資強制性技術(shù)監(jiān)控措施的設(shè)定和實施程序要緊適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定。換言之，有關(guān)突發(fā)事件中應(yīng)急措施、臨時措施以及金融業(yè)審慎監(jiān)管措施和進(jìn)出境物資強制性技術(shù)監(jiān)控措施不適用行政強制法有關(guān)實施程序的規(guī)定。但仍應(yīng)遵循維護(hù)法制統(tǒng)一、合法合理等原則以及實施主體資格、告知和陳述申辯等一些差不多程序權(quán)利等規(guī)定。本條所規(guī)定的應(yīng)急措施、臨時措施，是指在突發(fā)事件中依法采取的性質(zhì)屬于行政強制措施的應(yīng)急處置措施。突發(fā)事件是指《突發(fā)事件應(yīng)對法》中所稱的突發(fā)事件，包括自然災(zāi)難、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，是一種涉及人數(shù)多、社會關(guān)注度高、社會危害嚴(yán)峻、阻礙大的時期性公共危機，需要公權(quán)力的介入和動用社會人力、物力才能解決。除了《突發(fā)事件應(yīng)對法》外，還有多部法律、行政法規(guī)規(guī)定了突發(fā)事件中可采取的應(yīng)急措施和臨時措施。需要指出的是，不能對應(yīng)急措施、臨時措施作擴大理解，必須是在宣布為突發(fā)事件后采取的應(yīng)急措施或者臨時措施。在上述法律、行政法規(guī)中規(guī)定的其他行政強制措施的設(shè)定和實施應(yīng)當(dāng)適用《行政強制法》的規(guī)定。依照《銀行業(yè)監(jiān)督治理法》、《證券法》、《保險法》等規(guī)定，在金融機構(gòu)違反審慎經(jīng)營規(guī)則，行為嚴(yán)峻危及該金融機構(gòu)的穩(wěn)健運行，損害客戶合法權(quán)益時，金融業(yè)監(jiān)督治理機構(gòu)可依法采取限制分紅、限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、限制股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)、阻止直接責(zé)任人員出境和禁止其處分財產(chǎn)權(quán)利等審慎監(jiān)管措施，這些措施性質(zhì)上屬于行政強制措施。本條所規(guī)定的進(jìn)出境物資強制性技術(shù)監(jiān)控措施，是指進(jìn)出口商品檢驗部門按照國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求或者參照國外有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展的進(jìn)出口商品檢驗工作。有關(guān)法律、行政法規(guī)還有《海關(guān)法》、《食品安全法》、《畜牧法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》等。在突發(fā)事件中和金融業(yè)審慎監(jiān)管、進(jìn)出境物資監(jiān)管中排除本法優(yōu)先適用，要緊是考慮有關(guān)突發(fā)事件和金融業(yè)審慎監(jiān)管、物資強制性技術(shù)監(jiān)控措施的情況專門。突發(fā)事件是一種專門的社會狀態(tài)，具有時期性的特點。在發(fā)生突發(fā)事件的情況下，情勢較為緊迫，需要采取果斷措施才能解決，行政秩序和行政效率占主導(dǎo)地位，當(dāng)事人有容忍義務(wù)，程序能夠依照情況從簡。金融業(yè)關(guān)系國家金融秩序和群眾的切身利益，有著專門的運行規(guī)律和治理規(guī)則，為保證金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，需要展開審慎監(jiān)管。進(jìn)出境物資強制性技術(shù)監(jiān)控關(guān)系到重大公共利益，也需要專門規(guī)定。另外，在上述領(lǐng)域中法律規(guī)定差不多較為齊備，排除本法優(yōu)先適用并可不能導(dǎo)致濫用權(quán)力。第四條行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！踞屃x】本條是關(guān)于行政強制合法性原則的規(guī)定。合法性是行政權(quán)的正當(dāng)性所在，也是對行政權(quán)的最差不多要求。行政強制作為一項重要的行政權(quán)力，其設(shè)定和實施都必須遵循合法性原則，做到依法行政。行政強制領(lǐng)域中，合法性原則體現(xiàn)為行政強制的設(shè)定和實施應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。一、按照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序設(shè)定行政強制1．按照法定的權(quán)限設(shè)定行政強制。(1)有權(quán)設(shè)定行政強制的只有法律、行政法規(guī)和地點性法規(guī)，規(guī)章和其他規(guī)范性文件都沒有設(shè)定行政強制的權(quán)限。從機關(guān)看，只有全國人大及其常委會、國務(wù)院和有立法權(quán)的地點人大及其常委會才有設(shè)定行政強制的權(quán)限。(2)有權(quán)設(shè)定行政強制的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照《立法法》、《商業(yè)銀行法》、《郵政法》和本法的規(guī)定設(shè)定行政強制。依照《立法法》的規(guī)定，限制公民人身自由只能由法律設(shè)定。依照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，凍結(jié)存款只能由法律設(shè)定。依照《郵政法》的規(guī)定，扣留(凍結(jié))郵政匯款只能由法律設(shè)定。本法第10條、第11條規(guī)定了有關(guān)行政強制措施的設(shè)定權(quán)，第13條規(guī)定了行政強制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)。因此，法律、行政法規(guī)和地點性法規(guī)的設(shè)定權(quán)限不同。具體而言，法律有權(quán)設(shè)定所有行政強制；行政法規(guī)有權(quán)設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款和其他應(yīng)當(dāng)由法律設(shè)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施；地點性法規(guī)有權(quán)設(shè)定查封、扣押措施。(3)法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地點性法規(guī)不得作出擴大規(guī)定。法律中未設(shè)定行政強制措施的，行政法規(guī)、地點性法規(guī)不得設(shè)定行政強制措施。是，法律規(guī)定特定事項由行政法規(guī)規(guī)定具體治理措施的，行政法規(guī)能夠有一定設(shè)定權(quán)。最后，沒有行政強制設(shè)定權(quán)的機關(guān)和組織，一律不得設(shè)定行政強制。規(guī)章及其他規(guī)范性文件都不得設(shè)定行政強制。2．按照法定的條件設(shè)定行政強制。行政治理事務(wù)復(fù)雜，需采取行政強制措施的條件各不相同，本法不可能一一列舉，但抽象出了一般條件和原則作為指引，本法第2條中設(shè)定行政強制措施一般應(yīng)符合制止違法行為、防止證據(jù)損毀、幸免危害發(fā)生、操縱危險擴大的條件。同時也應(yīng)當(dāng)遵循必要性和合理性原則，本法第5條規(guī)定，采納非強制手段能夠達(dá)到行政治理目的的，不得設(shè)定行政強制。實踐中，有些為了實現(xiàn)行政處罰而設(shè)定行政強制措施，這是值得討論的，行政處罰的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由行政強制執(zhí)行制度解決。依法作出的行政決定應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?zhí)行，因此行政強制執(zhí)行的設(shè)定沒有條件限制。至于行政強制執(zhí)行中如何劃清行政機關(guān)強制執(zhí)行和申請法院強制執(zhí)行，除了法律規(guī)定行政機關(guān)直接強制執(zhí)行外，其余的申請法院強制執(zhí)行。3。按照法定的程序設(shè)定行政強制。設(shè)定行政強制是一種立法行為，按照法定程序設(shè)定行政強制，確實是按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和地點性法規(guī)的立法程序設(shè)定。對設(shè)定行政強制，本法還專門規(guī)定了有關(guān)起草程序。本法第14條規(guī)定，起草法律草案、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政強制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)講明設(shè)定該行政強制的必要性、可能產(chǎn)生的阻礙以及聽取和采納意見的情況。二、按照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓娭菩姓娭拼胧┑臋?quán)限、范圍和條件要緊由各個單行法律、法規(guī)規(guī)定，行政強制措施的程序要緊由本法規(guī)定。行政強制執(zhí)行的權(quán)限、條件和程序要緊由本法規(guī)定，此外，也有一些其他法律規(guī)定了行政強制執(zhí)行的權(quán)限、條件和程序。1．按照法定的權(quán)限實施行政強制。原則上，有權(quán)實施行政強制的只有行政機關(guān)，但并不是所有的行政機關(guān)都能夠?qū)嵤┬姓娭?，必須是對社會事?wù)實施治理、承擔(dān)行政治理職能、依照法律法規(guī)授權(quán)具有行政強制權(quán)的行政機關(guān)。同時，依法具有行政強制權(quán)的行政機關(guān)只能在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，不得超越本機關(guān)的職權(quán)范圍，也不得實施其他行政機關(guān)的行政強制權(quán)?？紤]到執(zhí)法實踐需求，依照本法第70條的規(guī)定，法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有治理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，能夠?qū)嵤┬姓娭拼胧?。在代履行中，行政機關(guān)托付的第三人并不是實施行政強制，而是代替當(dāng)事人履行義務(wù)。2。按照法定的條件實施行政強制。由于行政治理多樣、復(fù)雜，因此難以歸納出所有行政治理領(lǐng)域中都適用的實施條件，只能給設(shè)定和實施行政強制給出一定指引，即制止違法行為、防止證據(jù)損毀、幸免危害發(fā)生、操縱危險擴大，具體實施條件留給單行法作出規(guī)定。行政機關(guān)實施行政強制應(yīng)當(dāng)按照法定條件，不得隨意實施。3．按照法定的程序?qū)嵤┬姓娭?。法定程序既包括本法?guī)定的一般程序，也包括有關(guān)單行法中規(guī)定的程序。適用規(guī)則是程序從新，本法有規(guī)定的依照本法，但本法作出特不規(guī)定的除外。假如本法沒有規(guī)定，單行法有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)同時適用。本法第三章、第四章較為詳盡地規(guī)定了行政強制措施和行政強制執(zhí)行的實施程序，．這些規(guī)定行政機關(guān)在實施時都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。【引導(dǎo)案例】行政強制要依法實施城管“執(zhí)法秘籍”內(nèi)容雷人2009年4月21日，被網(wǎng)友稱為“城管獨門秘籍"的《城管執(zhí)法操作實務(wù)》一書(發(fā)帖者從南京書店買到)及其部分“雷人”內(nèi)容(包括“不給相對人以喘息的機會、臉上不見血、身上不見傷”，‘‘要‘意無雜念’，不要考慮自己會可不能把相對人弄傷，現(xiàn)在應(yīng)達(dá)到忘我的狀態(tài)”等)在網(wǎng)上曝光，隨即引發(fā)網(wǎng)友一片罵聲。該書聲稱“北京市都市治理綜合行政執(zhí)法局、北京市市政治理委員會培訓(xùn)中心"培訓(xùn)教材。22日，北京市城管執(zhí)法局回應(yīng)，自2005年以來，為了強化干部培訓(xùn)工作，曾托付有關(guān)單位聘請國內(nèi)各方專家編寫本書在內(nèi)的多部城管內(nèi)部培訓(xùn)教材。但該書2006年撰寫完成后，發(fā)覺其中指導(dǎo)“城管隊員在執(zhí)法中受到暴力侵害之際，如何愛護(hù)自己實行正當(dāng)防衛(wèi)”部分，“個不用詞和提法欠妥”，為幸免誤讀，僅將其作為內(nèi)部交流資料使用，始終未在城管一線執(zhí)法隊員中進(jìn)行過統(tǒng)一培訓(xùn)。市城管相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，也從未同意對該書公開發(fā)行。4月24日《檢察日報》載文《城管執(zhí)法教材請先過“法治關(guān)”》指出，執(zhí)法教材的首要標(biāo)準(zhǔn)必須合法，教學(xué)內(nèi)容必須堅持法治原則和制約權(quán)力原則，這本培訓(xùn)教材，公然縱容城管執(zhí)法人員陽奉陰違濫用暴力、以暴制暴，以如此的教材培訓(xùn)的城管執(zhí)法人員，必定缺乏法治意識，學(xué)到更多的是規(guī)避法律的流氓習(xí)氣和土匪習(xí)性，更多的是以民為敵的陰招和損招。上述教材存在的事實表明，在我國相當(dāng)一部分依法行使或者實際行使行政強制權(quán)的機關(guān)或者機構(gòu)內(nèi)部，對硬性的行政強制的迷戀，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對相對人講服教育的熱情，這顯然是不符合《行政強制法》的立法本意的。【分析】這是一個關(guān)于行政強制的合法性原則的案例，體現(xiàn)在本法實體與程序規(guī)范的若干具體規(guī)則中。《行政強制法》第4條規(guī)定，行政強制的設(shè)定與實施，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。其內(nèi)容包括：(1)實施行政強制應(yīng)依法取得授權(quán)，包括依據(jù)行政強制法以及各單項行政法律法規(guī)的授權(quán)；(2)要符合法定權(quán)限范圍，遵守法定條件，依照法定方式和程序?qū)嵤?3)違法實施行政強制要承擔(dān)法律責(zé)任。不合法，是行政強制亂或軟，或者稱違法作為與不作為的根源。要求合法，確實是為治理行政強制的亂或軟。具體到本案，履行都市行政治理職責(zé)，在都市治理中實施行政強制，應(yīng)當(dāng)合法。在實踐中，正是由于設(shè)定與實施方面的混亂，導(dǎo)致了頻繁發(fā)生的城管暴。政，引發(fā)社會矛盾。例如，在設(shè)定權(quán)方面，城管執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范依據(jù)，層次不高，不符合本法的要求(法律規(guī)定，行政強制措施由法律、法規(guī)設(shè)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定)，是混亂的源頭。在實施權(quán)方面，由于缺乏法律規(guī)范的約束，執(zhí)法體制存在相應(yīng)的弊端，執(zhí)法能力和執(zhí)法動力的正當(dāng)性較為欠缺，執(zhí)法的有意違法、錯誤、隨意性專門大，表現(xiàn)為“城管秘籍”中的諸多執(zhí)法技術(shù)，不僅“雷人”，而且“雷神"。假如講“城管秘籍”只是讓人驚嘆的書面材料，沒有形成書面文字的“獨門技藝”，可能更為駭人，應(yīng)該能夠想象。《行政強制法》施行后，城管執(zhí)法的合法性問題將是該法的實施所繞只是去的，只有對之依法規(guī)范，才能體現(xiàn)《行政強制法》的生命力。其結(jié)果將成為衡量實際行政執(zhí)法力量與立法理性力量的對比關(guān)系的試金石。第五條行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采納非強制手段能夠達(dá)到行政治理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制。【釋義】本條是關(guān)于行政強制適當(dāng)原則的規(guī)定。行政權(quán)的行使既要合法，也要合理、適當(dāng)。適當(dāng)原則也稱為合理性原則，是在合法性基礎(chǔ)上的對行政機關(guān)的更高要求，目的是防止自由裁量走向恣意。合理行政差不多成為共識，本條明確行政強制的設(shè)定和實施應(yīng)當(dāng)適當(dāng)、合理，要符合比例原則。一、設(shè)定行政強制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)這是對法律、法規(guī)的立法機關(guān)提出的要求，要求設(shè)定行政強制時，應(yīng)當(dāng)保持慎重的態(tài)度，在維護(hù)公共秩序和愛護(hù)公民權(quán)利之間掌握平衡，既不能規(guī)定過多行政強制，將行政強制作為包治良藥，也不能因噎廢食，忽視行政強制的作用，對行政治理實際需求視而不見。依法具有行政強制設(shè)定權(quán)的立法機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依照要達(dá)到的行政目的和具體情況，在是否設(shè)定行政強制、設(shè)定什么樣的行政強制、什么情況和條件下設(shè)定行政強制等問題上遵循適當(dāng)原則，發(fā)揮立法智慧，作出合理推斷。本條還進(jìn)一步明確，采納非強制手段能夠達(dá)到行政治理目的，不得設(shè)定行政強制。本法第14條有關(guān)起草單位擬設(shè)定行政強制，必須采取聽證會等正式形式聽取意見，并講明設(shè)定必要性、可能產(chǎn)生的阻礙以及聽取和采納意見情況，本條規(guī)定與第14條規(guī)定的立法精神是一致的。二、實施行政強制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)這是對行政強制的實施機關(guān)提出的要求，要求在行政治理過程中，在選擇執(zhí)法方式和執(zhí)法時機時，應(yīng)當(dāng)依照實際情況全面考慮，對行政強制應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度，不得動輒采取行政強制措施。具體而言：1。情節(jié)輕微的，能不實施就不實施。本法第16條規(guī)定，違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，能夠不采取行政強制措施。第39條規(guī)定，對沒有明顯社會危害，涉案財物數(shù)量較少，當(dāng)事人確無能力履行，中止執(zhí)行滿3年未恢復(fù)執(zhí)行的，行政機關(guān)不再執(zhí)行。同時，本條規(guī)定當(dāng)事人不依法履行行政決定時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用非強制手段。2。查封、扣押、凍結(jié)的財物價值應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。本法第23條規(guī)定，查封、扣押限于涉案的場所、設(shè)施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。第29條規(guī)定，凍結(jié)存款、匯款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)與違法行為涉及的金額相當(dāng)。3．行政機關(guān)在依法強制執(zhí)行時，所選擇的強制手段應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。(1)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用間接強制手段，包括代履行和執(zhí)行罰。在代履行和執(zhí)行罰無法實現(xiàn)行政目的時，才適用直接強制執(zhí)行。(2)在實施直接強制執(zhí)行時，也應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)原則，選擇適當(dāng)?shù)膹娭剖侄巍１痉ú]有對直接強制執(zhí)行的手段作出統(tǒng)一規(guī)定，對多種強制手段都能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇對當(dāng)事人損害最小的方式。三、對適當(dāng)原則的具體理解適當(dāng)原則是行政法領(lǐng)域中的一項普遍原則，在行政強制領(lǐng)域中，也稱比例原則。所謂比例原則，是指行政機關(guān)在能夠采納多種方式實現(xiàn)某一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采納對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式，如此做才是適當(dāng)和合理的。依照比例原則，在強制手段和非強制手段都能達(dá)到行政治理目的時，應(yīng)當(dāng)采納非強制手段，不得采納強制手段；在實施強制手段時，在達(dá)到行政目的的前提下，應(yīng)當(dāng)采納對當(dāng)事人損害最小的措施?！疽龑?dǎo)案例】暴力執(zhí)法導(dǎo)致暴力抗法行政強制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)近年來，城管換裝備的報道時常見諸報端。如上海浦東部分城管隊員裝備了鋼鐵頭盔、防刺背心、防割手套和反光背心“四寶”。其中，防刺背心的外形酷似警察穿的“防彈背心”，胸口寫“城管”，后背寫著INSPECT(巡察)，里面差不多上金屬網(wǎng)，刀砍不進(jìn)，重達(dá)3。3公斤。浦東城管的裝備并非國內(nèi)首創(chuàng)，廣州、北京城管紛紛裝備特種防暴服裝、PDA終端、地下管線探測儀、激光測距儀等新式裝備。2009年4月24日，南京政治學(xué)院新聞傳播系副教授、時事評論員肖余恨做客人民網(wǎng)訪談時表示，“重裝城管"，是方向上的跑偏。城管執(zhí)行的對象比較難纏，經(jīng)常會遇到“暴力"抗法，甚至?xí)龅焦?，曾?jīng)發(fā)生過城管人員被刺身亡的例子。為了提高執(zhí)法的力度、維護(hù)城管人員的安全，許多地點城管加強了裝備。肖余恨認(rèn)為，“這是不妥的，因為是顛倒了事實：看起來是為了應(yīng)付暴力抗法，實際是暴力執(zhí)法在先"。只有化解都市治理與攤販生存的矛盾，消弭暴力執(zhí)法與暴力抗法的對立，才能從全然上消除暴力執(zhí)法?！痉治觥可鲜霾牧希从沉诵姓?zhí)法(包括行政強制執(zhí)法)實踐中的暴力思維。而隨后的觀點，符合《行政強制法》確立的有限強制原則：采納非強制手段能夠達(dá)到行政治理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制。依照《行政強制法》第5條的規(guī)定，除依法設(shè)定和實施外，行政強制應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)行政治理所要求的目標(biāo)為限，不應(yīng)采取總成本高于總利益的行為，例如，應(yīng)該凍結(jié)50萬元資金的，不能凍結(jié)超過50萬元的資金或者整個賬戶；要扣押商店里的違禁品，不能連違禁品以外的所有商品都扣押。上述材料顯示的是，原本是較為激烈的執(zhí)法手段，但行政強制卻成為行政機關(guān)的執(zhí)法首選。將城管隊員從頭到腳進(jìn)行武裝，意味著將執(zhí)法對象類比為敵人式的對立人群，使行政強制成為目的，實現(xiàn)行政決定的義務(wù)或維護(hù)法定秩序只是一種附帶的目標(biāo)?！缎姓娭品ā吩噲D通過確立適當(dāng)性原則(這是比例原則的一個方面)，在行政目的與作為手段的行政強制之間建立關(guān)聯(lián)，以操縱行政機關(guān)的裁量權(quán)限，防止權(quán)力濫用。第六條實施行政強制，應(yīng)當(dāng)堅持教育與強制相結(jié)合。【釋義】本條是關(guān)于教育與強制相結(jié)合原則的規(guī)定。行政強制法的規(guī)范對象是行政強制，強調(diào)勸導(dǎo)、教育不僅符合立法規(guī)律，也是必要的。只有將強制與教育相結(jié)合、結(jié)合好，才能使人民群眾認(rèn)同、同意、自覺遵守行政強制法的規(guī)定，才能使強制有權(quán)威、起實效，才能促進(jìn)社會和諧。行政強制是一類負(fù)擔(dān)性行政行為，實施的對象是公民、法人和其他組織的人身、財產(chǎn)等權(quán)利，實施的結(jié)果是對人身、財產(chǎn)等權(quán)利的限制和剝奪，因此不僅不能濫用、違法實施行政強制，還應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建和諧社會的高度，強調(diào)少用、慎用、善用、用好行政強制，決不能形成無強制不行政、無強制可不能治理的思維定勢。行政強制不是目的，通過必要的行政強制糾正違法行為，教育違法者和其他公民自覺守法，形成人人守法，個個自覺維護(hù)社會秩序和行政秩序的良好社會適應(yīng)才是目的。因此，實施行政強制不能片面強調(diào)行政強制，而應(yīng)當(dāng)堅持教育與強制相結(jié)合。對此，應(yīng)當(dāng)注意幾點：(1)堅持教育與強制相結(jié)合，首先要廣泛宣傳教育，使寬敞人民群眾了解行政強制法的立法精神和具體規(guī)定，這不僅是立法者的義務(wù)，也是行政執(zhí)法者的義務(wù)。(2)教育與強制相結(jié)合，應(yīng)發(fā)揮教育的作用。在行政治理過程中，把行政強制更多的作為一項威懾武器、備用手段。將教育與強制相結(jié)合，首先要教育，經(jīng)教育能達(dá)到行政治理目的的，不再實施強制，只有經(jīng)教育仍無效果或者情況緊急的，才付諸于行政強制。(3)教育不是自上而下的講教，也不是行政機關(guān)的賞賜，而是行政機關(guān)的一項法定義務(wù)。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)本著客觀、公道之心，擺事實、講道理，，深入了解情況，從實際動身，兼顧公私利益。(4)強制中有教育，教育中有強制。在制作行政強制決定前要催告，實施行政強制時要講理。在催告或者實施前，只要當(dāng)事人情愿自動履行的，應(yīng)當(dāng)立即停止強制執(zhí)行。同時，教育不能成為惡意躲避懲處和制裁的漏洞，在催告過程中一旦發(fā)覺當(dāng)事人有有意躲避履行行為的，應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行。教育與強制相結(jié)合原則體現(xiàn)在本法專門多具體規(guī)定中。如違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，能夠不采取行政強制措施。行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出。經(jīng)催告，當(dāng)事人履行行政決定的，不再實施強制執(zhí)行。行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)?！疽龑?dǎo)案例】重慶出租車停運事件迅速化解強制應(yīng)與教育相結(jié)合2008年11月3日凌晨，重慶部分出租汽車停運，引起全國關(guān)注，但隨后迅速化解。媒體對此給予高度評價，將其列為危機處理較成功的案例：11月3日，8000輛出租車罷運，2小時后，重慶市即召開緊急會議，公安、交通等部門聯(lián)合行動，下午有近800輛車恢復(fù)運營；但不久，這些車又停運了，部分車輛遭到攔截或打砸。專門快，重慶市組織上萬名執(zhí)勤人員愛護(hù)出租車運營，承諾解決出租車司機遇到的問題。4日晚，大多數(shù)出租車內(nèi)路運營。6日，重慶市委書記與出租車司機、市民代表座談，不設(shè)前提地“把話講開，暢所欲言”。隨后，50元“份兒鈔票”被減免，負(fù)責(zé)交通的官員受到處分，政府承諾還將解決其他問題(參見2008月11月23日《新京報》社論“處理群體性事件越及時就會越有效”)?！痉治觥繉嵤┬姓娭?，應(yīng)當(dāng)堅持教育與強制相結(jié)合。堅持“行政強制只是一種手段”，不能不擇手段，對理解“教育與強制相結(jié)合”十分重要。選擇那個事例來解釋《行政強制法》第6條，是因為對此類事件的處理，曾經(jīng)出現(xiàn)過有地點政府采取威脅或強制方式對待停運出租車司機。重慶市能及時化解危機，在于在恢復(fù)出租車營運秩序的手段中，政府選擇了懇談、交流的方式，使用柔性執(zhí)法而非強制，使出租車司機訴求的問題得到公開呈現(xiàn)、解決，因而出租車司機專門快主動恢復(fù)了營運秩序。講服和教育當(dāng)事人，促使其履行義務(wù)，是本法的一項重要原則。它既與公民權(quán)利愛護(hù)有關(guān)，也與行政效率有關(guān)。歸根結(jié)底，實施行政強制的目的，是實現(xiàn)行政決定義務(wù)或維護(hù)社會秩序。行政強制能夠作為最后保留的手段，但教育講服的方式能夠促進(jìn)當(dāng)事人發(fā)揮主動作用，減少社會成本的消耗。因此，當(dāng)為實現(xiàn)行政目的所必須時，不能將講服教育作為必經(jīng)的法定程序。第七條行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益。【釋義】本條是關(guān)于不得利用行政強制權(quán)謀取利益的規(guī)定。行政機關(guān)依法代表國家行使行政強制權(quán)，行政經(jīng)費統(tǒng)一由財政納入預(yù)算予以保障，因此行政機關(guān)及法律、行政法規(guī)授權(quán)的組織不應(yīng)當(dāng)有自己的利益。在社會主義市場經(jīng)濟中，行政權(quán)處于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務(wù)的地位，其治理^引導(dǎo)、監(jiān)督的角色要求不應(yīng)當(dāng)參與市場競爭，與民爭利。在行政執(zhí)法過程中，行政權(quán)只有處于超脫的地位，才能公正執(zhí)法，履行法律給予的職責(zé)，一旦有了利益關(guān)系，必定阻礙依法行政。實踐中，有的行政機關(guān)利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益，少數(shù)還圍繞行政強制形成利益鏈，以行政強制權(quán)作為謀取小集體或者個人利益的工具，有的擅自使用查封、扣押的財物，收取高額查封、扣押費用等。對此，本法明確規(guī)定了不得利用行政強制權(quán)謀取利益原則，并體現(xiàn)在專門多具體規(guī)定中。(1)不得使用被查封、扣押的財產(chǎn)。本法第26條第1款規(guī)定，對查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。(2)不得收取保管費。本法第26條第3款規(guī)定，因查封．、扣押發(fā)生的保管費用由行政機關(guān)承擔(dān)。(3)收支兩條線。本法第49條規(guī)定，劃撥存款、匯款以及拍賣和依法處理所得款項應(yīng)當(dāng)上繳國庫或者劃入財政專戶。任何行政機關(guān)或者個人不得以任何形式截留．、私分或者變相私分。第60條第4款規(guī)定，劃撥存款、匯款以及拍賣和依法處理所得款項應(yīng)當(dāng)上繳國庫或者劃入財政專戶；不得以任何形式截留、私分或者變相私分。(4)合理確定代履行費用。本法第51條規(guī)定，代履行費用預(yù)算應(yīng)當(dāng)在實施代履行前告知當(dāng)事人。代履行費用應(yīng)當(dāng)按照成本合理確定?！疽龑?dǎo)案例】法官因強制執(zhí)行而涉貪強制權(quán)必須遠(yuǎn)離個人利益2010年3月17日河北省高院終審-g．kt，駁回最高人民法院原副院長黃松有對其因貪污、受賄一審被判無期徒刑提起上訴的全部上訴意見，對黃松有案維持原判。黃松有成為1949年以來中國司”；-k-系統(tǒng)因貪腐被判刑的最高官員。2010年1月19日，河北廊坊中院認(rèn)定，黃松有在有關(guān)案件的審判、執(zhí)行等方面為校友、廣東律師陳卓倫等5人謀取利益，分5次收受390余萬元。其中最大一筆涉及陳代理的廣東省高院一起標(biāo)的上億元的執(zhí)行案，陳找黃松有幫忙。黃松有給廣東高院執(zhí)行局打了招呼，使案件最終調(diào)解結(jié)案?！痉治觥窟@是一起執(zhí)法人員違法實施強制權(quán)而東窗事發(fā)的典型案例?！缎姓娭品ā芬?guī)定，不得利用行政強制權(quán)謀取利益。事實上，不僅行政強制權(quán)力，所有的公共權(quán)力都應(yīng)建立在不謀私利的原則之上，公共權(quán)力只能服從于公共利益，應(yīng)按人民意愿決定其來源、過程、目的等。法律規(guī)范行政強制的主體，是從源頭上扼制行政強制之亂。本案反映了作為行政強制執(zhí)行主體之一的人民法院，在已有較為嚴(yán)密的程序法律予以規(guī)范的情況下，其執(zhí)行權(quán)仍然較少受到規(guī)范。法院內(nèi)部的行政化的決策和構(gòu)造方式是問題的緣故之一。法院實施強制執(zhí)行，執(zhí)行組織與執(zhí)行方式具有較為濃厚的行政化因素，較少受到監(jiān)督，因而發(fā)生了利用強制執(zhí)行謀私的大案。但《行政強制法》規(guī)定的是“行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益”，未包括法院及其工作人員在內(nèi)，是否是一個立法疏漏呢?在“法律責(zé)任”部分，《行政強制法》規(guī)定了相關(guān)的行政責(zé)任(第63、64條)。至于本案，因貪腐涉罪，超出了本法規(guī)范的范圍。據(jù)此，上述不得謀取私利原則的條文中，應(yīng)該對構(gòu)成刑罪的后果給予講明。第八條公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！踞屃x】本條是關(guān)于公民、法人或者其他組織的程序權(quán)利和權(quán)利救濟的規(guī)定。一切權(quán)利都需要有救濟途徑，否則權(quán)利就得不到真正的保障，可能只是紙面上的權(quán)利。同時，權(quán)力需要監(jiān)督，當(dāng)事人監(jiān)督有著不可取代的作用?？紤]到當(dāng)事人監(jiān)督中個人與行政機關(guān)的力量差距懸殊，需要在法律中明確監(jiān)督渠道(參與行政程序、行政訴訟、行政復(fù)議、行政申訴、信訪、國家賠償?shù)?和權(quán)利(訴權(quán)、行政程序權(quán)利等)。行政強制是行政權(quán)對公民、法人和其他組織財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等權(quán)利的限制和剝奪，因此不管從權(quán)利愛護(hù)角度，依舊權(quán)力監(jiān)督角度，都應(yīng)當(dāng)明確當(dāng)事人的權(quán)利及權(quán)利救濟。本條要緊體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則，明確了當(dāng)事人的差不多程序權(quán)利和救濟權(quán)利。我國目前還沒有行政程序法，但正當(dāng)程序觀念差不多被廣泛同意，在行政處罰、行政許可、行政訴訟等法律中一以貫之，要求嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政治理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。一、關(guān)于陳述權(quán)、申辯權(quán)陳述權(quán)、申辯權(quán)是一項差不多程序權(quán)利，其法理依據(jù)是：在作出對當(dāng)事人不利決定前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見。如此做有利于執(zhí)法人員全面掌握情況，防止偏聽偏信，保證行政決定的客觀、公正，同時尊重當(dāng)事人主體地位，樹立政府文明執(zhí)法的形象。陳述權(quán)重在陳述，指當(dāng)事人對行政機關(guān)實施行政強制所認(rèn)定的事實及適用法律是否準(zhǔn)確、適當(dāng)，陳述自己的看法和意見，同時也提出自己的主張和要求。申辯權(quán)重在意見交鋒，指當(dāng)事人針對行政機關(guān)提出的證據(jù)和處理決定，提出不同意見，申述理由，加以辯解。二、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟和申請行政賠償法律救濟是事后監(jiān)督的重要方式，法律救濟權(quán)也是當(dāng)事人的一項重要權(quán)利。法律救濟途徑要緊有行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償訴訟3種?！缎姓?fù)議法》第6條第2項和《行政訴訟法》第11條第2項都明確將“限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施”納入了受案范圍，因此當(dāng)事人關(guān)于行政強制措施不服的，能夠申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。關(guān)于行政強制執(zhí)行的法律救濟有一些爭議。1．對行政強制執(zhí)行不服的，能否申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。對此，《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都沒有明確規(guī)定。有人認(rèn)為，行政強制執(zhí)行依附于基礎(chǔ)行政決定，本身沒有獨立性，不應(yīng)有救濟途徑。有人則認(rèn)為，行政強制執(zhí)行源于基礎(chǔ)行政決定，但應(yīng)當(dāng)與基礎(chǔ)行政決定相分離，實施行政強制執(zhí)行有一套法定規(guī)則，有對其監(jiān)督的必要，應(yīng)當(dāng)有救濟途徑?？紤]到行政復(fù)議和行政訴訟的對象是具體行政行為，《行政復(fù)議法》第6條和《行政訴訟法》第11條關(guān)于適用范圍的規(guī)定中都有兜底條款“其他具體行政行為”，因此關(guān)鍵是推斷行政強制執(zhí)行是否是具體行政行為。1991年最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》中曾對具體行政行為作了界定：具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)托付的組織或者個人在行政治理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。簡單的講，具體行政行為確實是行政機關(guān)針對特定當(dāng)事人就特定具體事項作出的單方行為。行政強制執(zhí)行中行政機關(guān)自行執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)符合兩個“特定”特點。2．如何救濟，是單獨就行政強制執(zhí)行救濟，依舊與基礎(chǔ)行政決定一并救濟。這需要具體分析。原則上應(yīng)當(dāng)同意當(dāng)事人分不就基礎(chǔ)行政決定和強制執(zhí)行申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。當(dāng)事人對基礎(chǔ)行政決定沒有異議，只認(rèn)為行政強制執(zhí)行違法的，應(yīng)當(dāng)單獨就行政強制執(zhí)行提出行政復(fù)議或者訴訟；當(dāng)事人對基礎(chǔ)行政決定不服的，能夠?qū)A(chǔ)行政決定和行政強制行為提出行政復(fù)議或者訴訟；有的單行法規(guī)定，在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議又不提起訴訟的，才能夠強制執(zhí)行，在這種情況下，由于基礎(chǔ)行政決定的救濟期限已過，只能就行政強制執(zhí)行行為尋求救濟。值得一提的是，有的情況下，當(dāng)事人對基礎(chǔ)行政決定不服，提起行政訴訟后，法院維持了行政決定或者駁回了當(dāng)事人的訴訟請求，進(jìn)入強制執(zhí)行時期，當(dāng)事人又對強制執(zhí)行決定提起行政訴訟的，法院如何審查。對那個問題行政強制法沒有明確規(guī)定，實踐中也有爭議，解決的原則是既不能程序過分繁瑣，又不能剝奪當(dāng)事人的救濟權(quán)利。有的主張關(guān)于維持行政決定的，行政機關(guān)能夠申請強制執(zhí)行行政判決；關(guān)于駁回當(dāng)事人訴訟請求的，行政機關(guān)能夠申請法院強制執(zhí)行行政決定。法院在審查時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)簡化，審查集中在強制執(zhí)行行為本身的合法性。這需要進(jìn)一步實踐，待成熟后再進(jìn)一步完善制度。請求國家賠償?shù)臋?quán)利。對違法行為的救濟，除了要求撤銷、變更或者確認(rèn)違法行為外，還有對違法行為所造成損害要求給予國家賠償?！秶屹r償法》。第3條和第4條明確將違法采取限制公民人身自由的行政強制措施和違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施納入賠償范圍。盡管國家賠償法對行政機關(guān)強制執(zhí)行作出明確規(guī)定，按照前述理由，行政機關(guān)強制執(zhí)行屬于具體行政行為，能夠歸入《國家賠償法》第3條和第4條中“其他違法行為”，也應(yīng)當(dāng)納入國家賠償范圍。本法第8條規(guī)定了國家賠償?shù)那樾?。三、申請司法賠償《國家賠償法》第38條規(guī)定，人民法院對判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯誤，造成損害的，賠償請求人要求賠償?shù)某绦?，適用本法刑事賠償程序的規(guī)定。該規(guī)定中“執(zhí)行錯誤"要緊指判決、裁定及其他生效法律文書錯誤，。以及在執(zhí)行中有違法行為。本條明確規(guī)定在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍的行為。那個地點有爭議的是，關(guān)于行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，因基礎(chǔ)行政決定違法導(dǎo)致強制執(zhí)行行為違法的，應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)賠償責(zé)任。那個地點能夠借鑒《國家賠償法》第8條的規(guī)定，經(jīng)復(fù)議機關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)，但復(fù)議機關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機關(guān)對加重的部分履行賠償義務(wù)。在申請法院強制執(zhí)行中，法院裁定執(zhí)行，且沒有變更基礎(chǔ)行政決定的，因基礎(chǔ)行政決定違法損害當(dāng)事人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)由申請執(zhí)行的行政機關(guān)承擔(dān)要緊賠償責(zé)任?！疽龑?dǎo)案例】行政強制措施可被訴勞動教養(yǎng)當(dāng)事人享有陳述申辯權(quán)2010年8月12日，《揚子晚報》以“慣偷嫌判得太重狀告公安局副局長出庭答辯"為題，報道了勞動教養(yǎng)行政訴訟案件中，被告代理人出庭應(yīng)訴的新聞。51歲的南通海安男子周某，從1983年到2010年1月，因盜竊或被刑事處罰或被勞動教養(yǎng)共8次，共坐了27年的“牢”(其中數(shù)次是被勞動教養(yǎng))。2010年1月23日，周某被釋放。2月3日凌晨1時許，剛回家10天的周某便舊“病”重犯：周某伙同他人竄至姜堰市白米鎮(zhèn)飛鷹網(wǎng)吧門口，乘隙盜竊一輛富士達(dá)牌電瓶車時，被巡防隊員發(fā)覺并被民警當(dāng)場抓獲。鑒于周某屢教不改，且主觀惡性較深，泰州市公安局依法對其作出勞動教養(yǎng)1年6個月的決定。周某被勞教后，在看守所與同宿舍另一名在押人員談天時得知，對方也曾“六進(jìn)宮"，此次因偷一條價值600元的褲子，被勞教1年，而周某偷的舊電動車并不值鈔票，便感受自己被“判重了"。周某申請行政復(fù)議，被泰州市人民政府駁回后，7月9日，周某將泰州市公安局(勞動教養(yǎng)治理委員會)告上法院，請求法院撤銷公安局對其勞教一年半的行政強制措施。8月11日下午，泰州市海陵區(qū)人民法院公開開庭審理此案，泰州市公安局副局長(勞動教養(yǎng)治理委員會委員)紀(jì)阿林坐上被告席，面對周某的質(zhì)疑進(jìn)行答辯：依照勞教有關(guān)規(guī)定，周某盜竊屬屢教不改，不論其所盜電動車價值多少，在夠不上刑罰的情況下，可對事實上行勞動教養(yǎng)。【分析】上述案例涉及行政強制中的當(dāng)事人或第三人的救濟權(quán)制度。救濟權(quán)利不僅存在于司法環(huán)節(jié)，也存在于在行政程序時期。在《行政處罰法》、《行政許可法》等行政法律中，差不多明確給予當(dāng)事人這種權(quán)利。由于行政強制的特征，可能產(chǎn)生較為嚴(yán)峻的違法，因此，政機關(guān)應(yīng)向當(dāng)事人告知作出該決定的事實依照、法律依據(jù)，給予和聽取其陳述申辯及其他救濟權(quán)利。這是差不多的程序正當(dāng)，是公正執(zhí)法的要求。在《行政訴訟法》中，差不多將行政強制措施作為行政訴訟的受案范圍，但關(guān)于行政強制執(zhí)行能否提起行政訴訟，一直有爭論，法律沒有明確規(guī)范。有觀點認(rèn)為，行政強制執(zhí)行的前提是行政決定的義務(wù)逾期得不到履行，行政決定一般早已超過訴訟時效，行政強制執(zhí)行是將行政決定內(nèi)容付諸實施，不增設(shè)新的義務(wù)，因此當(dāng)事人無權(quán)對行政強制執(zhí)行提起行政訴訟。但問題在于，假如行政強制執(zhí)行構(gòu)成違法，如沒有依據(jù)、違反程序、擴大范圍、造成新的損害，而不給予當(dāng)事人完整的救濟權(quán)，是不公正的。本案只是一個一般的行政復(fù)議與行政訴訟的案例，涉及勞動教養(yǎng)這一行政強制措施。但一個不復(fù)雜的案例被媒體報道，大約是源于一種思維，即作為“慣偷”還嫌判得重，狀告公安局確實是一種無趣的挑戰(zhàn)。由此可見，既要愛護(hù)行政強制中的公民的權(quán)利，免受行政機關(guān)強制權(quán)的危害，同時還要防范公民權(quán)免受“社會強制"的危害，免受來自社會中來自你、我、媒體與輿論的無意侵害。規(guī)范行政強制的設(shè)定權(quán)，是從源頭上解決行政強制“亂”的關(guān)鍵。過去由于沒有統(tǒng)一的行政強制法，立法法也沒有對行政強制的設(shè)定權(quán)作出明確劃分，行政強制的設(shè)定權(quán)不明確，不僅法律設(shè)定行政強制，法規(guī)、規(guī)章設(shè)定行政強制，甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件也設(shè)定行政強制。其后果是？行政機關(guān)在實施治理過程中“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，不符合依法行政的差不多要求。行政強制的設(shè)定，既要與憲法和立法法等有關(guān)法律相銜接，也要考慮我國的實際情況。因此，《行政強制法》規(guī)定對行政強制措施能夠由法律、法規(guī)設(shè)定，對行政強制執(zhí)行只能由法律設(shè)定?！缎姓娭品ā穼ＴO(shè)一章，對行政強制的種類和設(shè)定加以規(guī)范。該法在第一章“總則”中沒有直接給行政強制下定義，而是在將行政強制概念解析為行政強制措施和行政強制執(zhí)行后，分不給這兩個子概念下定義。因此，行政強制的種類和設(shè)定一章，也是分不對行政強制措施和行政強制執(zhí)行的種類和設(shè)定予以規(guī)定。從條文的內(nèi)容看，規(guī)范行政強制措施的種類和設(shè)定有三條，規(guī)范行政強制執(zhí)行的種類和設(shè)定有兩條，對行政強制設(shè)定程序的一般規(guī)定也有兩條。第九條行政強制措施的種類：(一)限制公民人身自由；(二)查封場所、設(shè)施或者財物；(三)扣押財物；(四)凍結(jié)存款、匯款；(五)其他行政強制措施?！踞屃x】本條是關(guān)于行政強制措施種類的規(guī)定。1.限制公民人身自由。人身自由是憲法保障的公民的差不多權(quán)利，限制公民人身自由是法律的專屬立法權(quán)，只有法律才能設(shè)定。目前，我國設(shè)定限制公民人身自由的法律要緊有人民警察法、治安治理處罰法、道路交通安全法、海關(guān)法、公民出入境治理法、外國人入境出境治理法、鐵路法、戒嚴(yán)法、集會游行示威法、軍事設(shè)施愛護(hù)法、漁業(yè)法、海商法等。上述法律規(guī)定的限制公民人身自由的措施有：盤問、留置盤問、傳喚、強制傳喚、扣留、拘留、人身檢查、強制檢測、約束、隔離、強制隔離、強行帶離現(xiàn)場、強行驅(qū)散、驅(qū)逐、禁閉等。2．查封場所、設(shè)施或者財物。查封是行政機關(guān)限制當(dāng)事人對其財產(chǎn)的使用和處分的強制措施。要緊是對不動產(chǎn)或者其他不便移動的財產(chǎn)，由行政機關(guān)以加貼封條的方式限制當(dāng)事人對財產(chǎn)的移動或者使用。查封在法律、法規(guī)中規(guī)定得比較多，實踐中也比較常用。法律、法規(guī)中除使用“查封”外，還經(jīng)常用“封存"一詞。少數(shù)情況下也使用“封閉、關(guān)閉或者限制使用場所”、“禁止或者限制使用設(shè)備、設(shè)施”等表述。3．扣押財物?？垩菏切姓C關(guān)解除當(dāng)事人對其財物的占有，并限制其處分的強制措施。與查封的區(qū)不：(1)扣押要緊是針對可移動的財產(chǎn)；(2)扣押的財產(chǎn)由行政機關(guān)保管?？垩涸诜?、法規(guī)中規(guī)定得比較多，實踐中也比較常用。除了使用“扣押”外，法律、法規(guī)規(guī)定中還經(jīng)常使用“暫扣”、“扣留”等。4.凍結(jié)存款、匯款。凍結(jié)要緊是限制金融資產(chǎn)的流淌的強制措施。包括凍結(jié)銀行存款、匯款和郵政企業(yè)匯款，也包括股票等有價證券。除了使用“凍結(jié)”外，還使用“暫停支付”一詞。依照商業(yè)銀行法的規(guī)定，凍結(jié)存款、匯款，只有法律才能規(guī)定。法律在規(guī)定凍結(jié)措施時也有特不嚴(yán)格的限制，只在確有必要的情況下才作出規(guī)定。目前，只有稅收征收治理法、證券法、反洗鈔票法、郵政法規(guī)定了凍結(jié)措施(郵政法使用“扣留”一詞)。5．其他行政強制措施。這是一個兜底性的規(guī)定。因為除了上述四類行政強制措施外，還有許多強制措施沒有完全列舉。如行政處罰法規(guī)定的“登記保存”，價格法規(guī)定的“采取臨時集中定價權(quán)限”、“部分或者全面凍結(jié)價格的緊急措施”，動物防疫法規(guī)定的發(fā)生動物疫病時對易感染動物和動物產(chǎn)品采取“隔離”、“撲殺"、“銷毀"等?！疽龑?dǎo)案例】湖北企業(yè)家拍攝城管打人反被打死城管執(zhí)法應(yīng)依法2008年11月1O日，湖北省潛江市人民法院對天門市城管打人致死案作出判決，判定4名被告人孫代榜、熊巍、鄢志明、胡落紅犯有意損害罪，各判處6年、5年、5年、3年有期徒刑。2008年1月7日17時許，湖北省天門市都市治理執(zhí)法局50多名執(zhí)法人員因填埋垃圾與農(nóng)民發(fā)生沖突，天門市水利建筑公司總經(jīng)理魏文華路過時用手機錄像，遭群毆致死。魏文華時年41歲，體壯實，曾獲“天門市水利系統(tǒng)十佳標(biāo)兵"、“天門市優(yōu)秀共產(chǎn)黨員"等榮譽稱號。聞其死訊，天門萬人上街聲援死者家屬。該事一時成為一個網(wǎng)絡(luò)事件。天門市市區(qū)人口28萬，日產(chǎn)垃圾300多立方米，但一直沒有垃圾處理場，垃圾均采納露天填埋方式處理。2005年，環(huán)衛(wèi)部門與市郊灣壩村委會簽訂兩年的合同，將路旁集體所有的兩個魚池作為垃圾填埋場。2008年元旦，原合同到期，已劃歸城管局的環(huán)衛(wèi)部門與村委會續(xù)簽了合同，并支付半年費用約8OOO元。但垃圾場周邊村民認(rèn)為，垃圾場距居住區(qū)不到百米，臭味太大，尤其是夏天蚊蠅成群，飲水水質(zhì)明顯變壞，嚴(yán)峻阻礙到日常生活，不同意再倒垃圾。自2008年元旦起，村民采取挖路、堵車等方式阻攔垃圾車進(jìn)場。一些村民講，假如非要倒，也要先處理垃圾，至少在垃圾上蓋一層土。1月7日15時，垃圾車到灣壩村時遭村民阻擋。17時許，環(huán)衛(wèi)局工作人員向城管局分管領(lǐng)導(dǎo)報告此事，城管局分管領(lǐng)導(dǎo)通知50多名城管執(zhí)法人員到現(xiàn)場，與村民發(fā)生激烈沖突，多名村民被打傷。17時1O分左右，天門市水利建筑公司總經(jīng)理魏文華駕車返回天門，因城管人員與村民沖突已堵塞交通，遂下車用具有攝像功能的手機進(jìn)行拍攝。十幾名城管執(zhí)法人員將魏文華蜂擁圍住，“拳頭雨點般地落在身上"，外圍的人還跳起來打。他高舉雙手，手機仍被奪走。他們從路東打到路中，又從路中打到路西，如此整整打了5分鐘之久，直到魏經(jīng)理癱軟在地，城管人員才散開，但魏的鼻息已沒熱氣。這時城管人員才把魏拖到醫(yī)院。魏被送至醫(yī)院時，瞳孔放大，呼吸差不多停止。后經(jīng)鑒定，魏文華系因外傷誘發(fā)冠心病急性發(fā)作死亡。2008年1月9日，天門市市委常委、副市長汪發(fā)良證實，7日在灣壩村參與打人的均是城管執(zhí)法人員，沒有其他社會閑雜人員。2008年1月10日晚11時，天門市委書記不必雄表示，經(jīng)該市市委常委會討論決定，對天門市城管局局長祁正軍作出免職同意調(diào)查處理的決定?！痉治觥可鲜霭咐l(fā)的一個法律問題是；行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時能夠采取哪些行政強制措施