PPP推進(jìn)中面臨的難點(diǎn)及相關(guān)建議

PPP推進(jìn)中面臨的難點(diǎn)及相關(guān)建議PPP推進(jìn)中面臨的難點(diǎn)及相關(guān)建議王朝才2017.1.4PPP因其有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，被視為是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委在PPP方面密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，以推動(dòng)、引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施，此舉得到了各級(jí)地方政府的積極響應(yīng)，并紛紛推出PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目。但PPP在我國(guó)的發(fā)展目前尚處于探索階段，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，有很多問(wèn)題凸顯出來(lái)，亟待破解。當(dāng)前PPP推進(jìn)中面臨的五大難點(diǎn)難點(diǎn)之一：PPP項(xiàng)目的法律適用問(wèn)題我國(guó)尚未有PPP立法，目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門(mén)和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，且還存在財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委兩個(gè)部門(mén)版本，未形成完整的法律體系。由于PPP政策文件中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定，實(shí)踐中打著PPP旗號(hào)做變相融資的項(xiàng)目已然出現(xiàn)，保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債的項(xiàng)目屢見(jiàn)不鮮。再者，現(xiàn)在多地的PPP項(xiàng)目尚處于項(xiàng)目識(shí)別或是采購(gòu)階段，已經(jīng)簽約的項(xiàng)目也多是處于建設(shè)階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問(wèn)題還不是很突出，但隨著PPP項(xiàng)目向縱深發(fā)展，尤其到了后續(xù)移交或者回購(gòu)階段，就會(huì)有更多的問(wèn)題凸顯出來(lái)。如果現(xiàn)在PPP立法中沒(méi)有考慮清楚并對(duì)此作出清晰界定，勢(shì)必會(huì)對(duì)以后糾紛的解決造成困擾。比如，在包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目中，是否適用〃兩招并一招”選擇社會(huì)資本方和工程建設(shè)方，相關(guān)法律及其實(shí)施條例沒(méi)有明確。現(xiàn)實(shí)操作中，涉及到工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目首先要采取公開(kāi)招標(biāo)或其他招標(biāo)方式選擇確定社會(huì)資本方，而后再采取公開(kāi)招標(biāo)或其他招標(biāo)方式選擇確定工程建設(shè)企業(yè)，即進(jìn)行兩階段招標(biāo)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條的規(guī)定，可以通過(guò)一次招標(biāo)活動(dòng)將原本需要兩次招標(biāo)采購(gòu)的程序予以合并，即通常所說(shuō)的〃兩招并一招”的做法，解決由具有相應(yīng)建設(shè)能力的施工企業(yè)經(jīng)過(guò)第一階段招標(biāo)后可以直接進(jìn)行工程建設(shè)的問(wèn)題。那么，需要研究的是如果在第一階段沒(méi)有采取招標(biāo)的方式而是采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方中選后是否仍然可以采用〃兩招并一招”的做法，這個(gè)在《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例和《政府采購(gòu)法》中均沒(méi)有明確，導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從。此外，在通過(guò)招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方后，簽訂特許協(xié)議時(shí)是否還應(yīng)該再進(jìn)行招投標(biāo)也沒(méi)有明確。再如，PPP運(yùn)作和現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)也存在不適用之處?，F(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過(guò)〃招拍掛”方式獲取，而政府在授予特許權(quán)時(shí)，無(wú)法確保特許權(quán)人一定能夠獲得項(xiàng)目所需的土地使用權(quán)。如對(duì)于鐵路、軌道交通等項(xiàng)目，由于投資巨大、回收期限較長(zhǎng)，投資方往往要求捆綁地上物業(yè)開(kāi)發(fā)，但按《物權(quán)法》及《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。地上物業(yè)開(kāi)發(fā)其用地性質(zhì)應(yīng)為經(jīng)營(yíng)性用地，也應(yīng)該按〃招拍掛”程序取得建設(shè)用地使用權(quán)，這樣就無(wú)法保證軌道交通公司獲得相應(yīng)的土地，能否綜合一體化開(kāi)發(fā)成各地政策無(wú)法突破的問(wèn)題。難點(diǎn)之二：部門(mén)職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實(shí)施無(wú)所適從目前，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部都在積極推動(dòng)PPP工作，各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對(duì)規(guī)范推動(dòng)PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責(zé)分工上不夠清晰，在出臺(tái)的政策文件中還存在不一致甚至相沖突的地方，導(dǎo)致地方在執(zhí)行時(shí)無(wú)所適從。如財(cái)政部文件明確社會(huì)資本“是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，而國(guó)家發(fā)展改革委則因其并未對(duì)什么是符合條件的國(guó)有企業(yè)做出具體規(guī)定，本著“法無(wú)禁止即許可”的原則，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)可參與PPP項(xiàng)目。這一方面導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作時(shí)難以抉擇，另一方面也為日后的項(xiàng)目運(yùn)作留下隱患。再如，目前財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委均推出了示范項(xiàng)目（或稱(chēng)為典型案例），涉及多個(gè)領(lǐng)域，但對(duì)于示范項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不甚相同，給地方實(shí)際操作帶來(lái)困惑。在地方層面，目前地方財(cái)政廳（局）和發(fā)改委（局）在推進(jìn)PPP過(guò)程中也均建有PPP項(xiàng)目庫(kù)，向社會(huì)推介發(fā)布PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域大部分相同，企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)均反映分不清兩部門(mén)在推進(jìn)PPP工作中的分工。難點(diǎn)之三：社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入PPP項(xiàng)目信心不足盡管目前財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)開(kāi)行等都在力推PPP，各地也都在積極推動(dòng)，但PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地情況并不樂(lè)觀，出現(xiàn)了〃叫好不叫座”的現(xiàn)象。原因主要包括幾個(gè)方面：首先，PPP項(xiàng)目多是公益性質(zhì)較強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，同時(shí)，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。其次，不少地方政府將公益性項(xiàng)目拿出來(lái)讓社會(huì)資本做PPP，有經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目自己做，也是導(dǎo)致社會(huì)資本方無(wú)人問(wèn)津的重要原因。再次，政府與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。政府方主要訴求是在政府的財(cái)政支出最小的前提下，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性;社會(huì)資本的主要訴求是在利用自身建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報(bào)。政府和企業(yè)均希望對(duì)方承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)。尤其是政府方面，不少地方政府認(rèn)為PPP就是政府少花錢(qián)或者不花錢(qián)，盡可能多地降低政府風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方。而PPP之所以是政府與社會(huì)資本合作，就是要讓風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配起來(lái)，這樣才會(huì)有企業(yè)愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政企雙方責(zé)權(quán)分配是PPP的核心內(nèi)容，需要深入研究。還有，企業(yè)擔(dān)心PPP項(xiàng)目執(zhí)行會(huì)受領(lǐng)導(dǎo)換屆影響。PPP項(xiàng)目期限一般都很長(zhǎng)，由于信息不對(duì)稱(chēng)，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔(dān)心“新官不理舊賬”的政府換屆風(fēng)險(xiǎn)。特別是基層政府領(lǐng)導(dǎo)的流動(dòng)性相對(duì)較大，很多項(xiàng)目參與方擔(dān)心項(xiàng)目會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)換屆而缺乏應(yīng)有的利益保障。難點(diǎn)之四：部分PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)流于形式2015年財(cái)政部先后出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府只有通過(guò)這兩項(xiàng)論證，才能申報(bào)PPP項(xiàng)目，但是，目前不少PPP項(xiàng)目的這兩項(xiàng)論證都流于形式。首先，財(cái)政承受能力論證要求每一年度所有PPP項(xiàng)目不能超過(guò)一般預(yù)算支出的10%，這項(xiàng)論證是針對(duì)單個(gè)PPP項(xiàng)目來(lái)做的，但是一個(gè)市縣一個(gè)年度內(nèi)可能會(huì)有十幾、二十個(gè)甚至更多個(gè)PPP項(xiàng)目，加在一起就超過(guò)了10%紅線?，F(xiàn)在各地在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批時(shí)，往往只看單個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)材料，只要沒(méi)有超過(guò)一般預(yù)算支出的10%就通過(guò)論證。這樣做，會(huì)導(dǎo)致未來(lái)年度財(cái)政實(shí)際的不可承受。而且，財(cái)政承受能力論證需要政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行甄別，編制規(guī)范的資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表，測(cè)算未來(lái)一個(gè)時(shí)期的現(xiàn)金流量和償債能力。這些基礎(chǔ)工作沒(méi)有做好，論證也難以開(kāi)展。其次，物有所值評(píng)價(jià)目前包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，其中的定量評(píng)價(jià)需要“政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門(mén)比較值（PSC值）進(jìn)行比較”，現(xiàn)在的難點(diǎn)是缺乏公共部門(mén)比較值（PSC值）數(shù)據(jù)，無(wú)法進(jìn)行比較?，F(xiàn)在大多數(shù)的物有所值論證就只是做定性評(píng)價(jià)，而定性評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)，且大部分項(xiàng)目只要當(dāng)?shù)卣敢馔瞥?，社?huì)資本方愿意合作，則物有所值的定性評(píng)價(jià)基本也都會(huì)通過(guò)，導(dǎo)致這項(xiàng)評(píng)價(jià)也基本流于形式。難點(diǎn)之五：中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣PPP落地難一些落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化率較低，城區(qū)規(guī)模較小，人員分布不均，再加上地形地貌地質(zhì)特征等因素影響，雖然待開(kāi)發(fā)建設(shè)的內(nèi)容和空間較大，但規(guī)模開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)成本較高，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益不高，盈利空間有限，市場(chǎng)付費(fèi)動(dòng)力明顯不足。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣財(cái)政能力較弱，政府出資有限?；鶎诱话愎差A(yù)算收入不多，很多依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，但事權(quán)卻不少，需要進(jìn)行建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目居多，還有很多都是法定支出，〃每一年度所有PPP項(xiàng)目不能超過(guò)一般預(yù)算支出的10%”這一紅線可能會(huì)導(dǎo)致部分基層政府難以上馬PPP項(xiàng)目。此外，PPP相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)普及度不夠、項(xiàng)目相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)還不順暢、縣域范圍內(nèi)整體金融生態(tài)環(huán)境較差等因素也加大了PPP項(xiàng)目弓I資融資和落地的難度。進(jìn)一步完善PPP工作的建議第一，積極推進(jìn)國(guó)家層面的PPP立法。目前已出臺(tái)的PPP操作指南、指導(dǎo)意見(jiàn)等都應(yīng)屬于立法之前的鋪墊?？梢哉f(shuō)，PPP頂層設(shè)計(jì)的架構(gòu)已基本就緒。當(dāng)前，應(yīng)在繼續(xù)推出帶有“應(yīng)急”特點(diǎn)的文件、指南、合同模版和工作規(guī)則的同時(shí)，借鑒國(guó)夕卜經(jīng)驗(yàn)，著力研究推進(jìn)PPP立法。在PPP立法中，應(yīng)統(tǒng)一PPP立法的基本思想，把握PPP〃共治〃的精神實(shí)質(zhì)，強(qiáng)調(diào)程序正義，注重宏觀指導(dǎo)和把握，并對(duì)目前與其他法律（如《招投標(biāo)法》、《土地管理法》等）有不適用甚至是沖突的法律條款予以明確。同時(shí)，考慮到政府特許范圍是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，國(guó)家沒(méi)有必要就政府特許單獨(dú)立一部《特許經(jīng)營(yíng)法》或《政府特許經(jīng)營(yíng)條例》。若必須出臺(tái)，也不能以現(xiàn)有《政府特許經(jīng)營(yíng)條例》草案稿出臺(tái)，須重新定位其法律級(jí)次、法律名稱(chēng)（建議采用〃政府特許”而非〃政府特許經(jīng)營(yíng)”的概念）、明確限定政府特許的范圍并嚴(yán)格厘清與PPP法的關(guān)系，同步加快將PPP法列入人大立法計(jì)劃的進(jìn)程。第二，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系，厘清部門(mén)職責(zé)和分工。為加強(qiáng)PPP的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)和信息統(tǒng)計(jì)等方面的工作，應(yīng)借鑒英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立統(tǒng)一且專(zhuān)門(mén)的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、管理協(xié)調(diào)全國(guó)PPP項(xiàng)目有關(guān)事宜，并明確部門(mén)職責(zé)分工。應(yīng)該說(shuō)，目前財(cái)政部與國(guó)家發(fā)展改革委所推行的PPP工作都是站在國(guó)家層面的角度，更好地吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本更好地合作，讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事，為老百姓提供質(zhì)量和效率更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)。應(yīng)盡快從法律層面和部門(mén)權(quán)限的劃分上，明確其職責(zé)和分工，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系。第三，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制，有效引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目。一是在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，打消社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的顧慮。加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，可優(yōu)先在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二是切實(shí)建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn);政府應(yīng)承擔(dān)法律政策變更等風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，收益應(yīng)與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，平衡好各方利益。三是探索建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問(wèn)題。對(duì)此可考慮采取〃區(qū)間彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)上下限。同時(shí)，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸弓I力。第四，規(guī)范財(cái)政承受能力，出臺(tái)行業(yè)操作指南。一是從財(cái)力保障角度有效提升市縣級(jí)可承受能力。目前我國(guó)已經(jīng)普遍建立了縣級(jí)最低財(cái)力保障制度，但是部分地區(qū)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)還不完全統(tǒng)一。建議在轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)加快基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化進(jìn)程，讓廣大中西部縣級(jí)財(cái)政除保障民生支出外，還能有必要的財(cái)力支持PPP項(xiàng)目。同時(shí)，建議鼓勵(lì)省級(jí)政府將新增地方政府債券向偏遠(yuǎn)、基層傾斜，提升財(cái)力薄弱地區(qū)縣級(jí)開(kāi)展PPP項(xiàng)目的財(cái)政可承受能力。二是支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)彈性設(shè)置。財(cái)政承受能力論證指引要求〃每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，這一比例對(duì)控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有明顯作用，但是對(duì)于建設(shè)一些有規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的公共投資項(xiàng)目有時(shí)也顯得不足。建議對(duì)財(cái)力狀況相對(duì)較好或確有需求的縣（市）允許支出責(zé)任額度適度上調(diào)。比如，允許額度跨年度調(diào)劑使用，或者參考政府性基金預(yù)算支出規(guī)模的10%上調(diào)上限標(biāo)準(zhǔn)，彈性控制縣級(jí)支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)。三是盡快出臺(tái)PPP分行業(yè)或領(lǐng)域操作指南。隨著PPP工作的開(kāi)展，一些基層政府或主管PPP融資的部門(mén)提出：雖然中央出臺(tái)了PPP操作指南，但還是不清楚