課件：緒論（《公共管理學》課程）

學習重點：緒論二、公共管理學的產(chǎn)生背景、基本內(nèi)容、

研究途徑與方法一、公共管理的涵義、屬性、要素、特征第一節(jié)公共管理概述學習要點：一、公共管理的涵義二、公共管理的屬性三、公共管理的要素四、公共管理的特征五、公共管理與相關概念間的關系概念：要點：1．公共管理的主體是多元化的公共部門2.公共管理的對象是各種公共事務3.公共管理的目標是實現(xiàn)公共福祉和公共利益4.公共管理的依據(jù)是憲法和法律公共管理，是指以政府為核心的公共部門，為實現(xiàn)公共福祉和公共利益，而依法運用多種手段對社會公共事務進行有效管理的活動。第二張（一）公共屬性“公共”，是指公共管理的本質(zhì)屬性，它表明公共管理的本質(zhì)是提供公共產(chǎn)品，管理社會公共事務，以滿足社會公共需求。（二）管理屬性“管理”，是指公共管理作為管理活動的一般屬性，它表明管理是公共管理主體實施公共事務管理的一系列計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等管理活動的綜合。第二張（一）公共管理的主體（二）公共管理的對象〔三）公共管理的資源和手段（四）公共管理的環(huán)境第二張（一）目標的公益性（二）主休的廣泛性（三）結(jié)果的公平性（四）活動的公開性（五）方式的服務性第二張（一）公共管理與私人管理1.共同之處2.不同之處（1）管理的目標不同（2）資源基礎不同（3）責任機制不同（4）人事管理制度不同（二）公共管理與行政管理（5）受政治環(huán)境的影響程度不同第二張

在公共管理活動中，政府是當然的主體，且居于核心地位，但政府不是惟一的主體。當代公共管理的實踐已經(jīng)表明：相當一部分政府職能交由非政府公共部門來完成，不僅是可能的，而且是可行的，后者不一定比前者差。甚至在一些微觀管理方面，非政府公共部門還具有明顯的職能優(yōu)勢。

1．公共管理的主體是多元化的公共部門第三張2.公共管理的對象是公共事務

公共事務，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。公共事務具有公益性、非營利性好規(guī)模性等特點。按照公共事務的性質(zhì)，可將它分為政治事務、經(jīng)濟事務、社會事務三類。

第三張（一）公共管理的主體

公共管理，是以政府為主的公共組織及其工作人員，對社會公共事務進行的管理活動。因此，公共管理的主體，是公共管理的首要要素。公共管理的主體，包含兩大形態(tài)：公共組織和個人。

1.公共組織公共組織，又可以分為政府和非營利組織。首先，政府是公共管理的主要組織依托，具有合法性和強制性，負有提供公共服務的主要責任。其次，隨著社會生活的復雜化和多樣化，為了有效地彌補政府功能的不足，非政府公共組織或非營利組織，也逐漸成為公共管理的重要組織形式。非營利組織是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。

第五張2.個人以個體形態(tài)出現(xiàn)的公共管理主體，包括三種類型：領導者、管理者和被管理者。首先，領導者，由于他在指揮、協(xié)調(diào)和激勵被領導者實現(xiàn)公共組織目標方面發(fā)揮著核心作用，公共管理對公共組織的領導者在思想品德、文化水準、領導能力、心理品質(zhì)和身體素質(zhì)方面都有特殊的要求。其次，管理者，是指因擔任了職位而擁有合法權力的人，根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。再者，被管理者，由于公共組織的管理活動是一個動態(tài)過程，其中管理者與被管理者只是一種相對靜態(tài)的區(qū)分。社會公眾作為公共管理的基礎性主體，創(chuàng)建了公共組織，并從社會基本面上規(guī)定著公共管理活動的取向；另一方面，公眾又是公共管理中的被管理者，其個人利益又必須以集體利益為依歸，服從于公共組織的管理。公共管理學課件：緒論第二節(jié)公共管理學第二節(jié)公共管理學學習要點：涵義、產(chǎn)生背景、基本內(nèi)容、

研究途徑、研究方法、現(xiàn)實意義一、公共管理學的涵義

公共管理學，是一門綜合的運用各種科學知識和方法，來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的科學，其目標是促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益。簡言之，公共管理學，是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共物品的學問。二、公共管理學的產(chǎn)生與背景（一）公共管理的起源與演變

有公共物品與公共事務，就有公共管理，因而在原始社會就已經(jīng)存在某種公共管理活動。但是，作為一種專業(yè)職業(yè)的公共管理或行政管理活動，則是伴隨著階級和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。所以說，真正的公共管理，其歷史與國家（政府）的歷史一樣長。盡管如此，在不同的歷史發(fā)展階段，國家或政府的公共管理活動的范圍、內(nèi)容和方式并不是一成不變的，而是隨社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化的：在古代杜會（農(nóng)業(yè)社會）中，由于生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟不發(fā)達，國家或政府組織的規(guī)模相對較小，結(jié)構(gòu)簡單，政府公共管理的目標單一。在這種社會中，君主專制體制是最普遍的政府管理體制。

到了近代，隨著由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡，以及資本主義的產(chǎn)生和成長，生產(chǎn)力迅速發(fā)展，社會規(guī)摸日益擴大，社會分工細化，社會問題也越來越多、越來越復雜，政府的管理任務也越來越重。因此，“當政府變得比過去龐大、并且承擔著更多職能的時候，行政過程也就變得更加專門化了，而從事行政活動的那些組織機構(gòu)，也就變得龐大而復雜起來，并有高度的分工?！痹谶@種情況下，近代各主要的資本主義國家，先后建立起立法、行政、司法三權分立的資產(chǎn)階級政府體制，莫定了由行政部門履行公共管理職能的相對獨立地位。從19世紀末20世紀初開始，隨著自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進入發(fā)達工業(yè)社會。這一時期政府的組織機構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動加強，政府增長，公共管理活動的范圍擴大。同時，在立法、行政、司法三種權力中，出現(xiàn)了行政權力擴張的趨勢，形成了所謂的行政國家。（二）公共管理學的產(chǎn)生與背景1.公共管理學的產(chǎn)生2.公共管理學產(chǎn)生的時代背景第一，西方國家擺脫困境的需要第二，科技革命和全球化浪潮的推動第三，政府管理和民主制度方面的矛盾3.公共管理學在中國的產(chǎn)生與發(fā)展

三、公共管理學研究的內(nèi)容（一）西方公共管理學的內(nèi)容

（二）中國公共管理學的內(nèi)容

1.公共管理學的基礎內(nèi)容一般情況下，公共管理學研究的基礎內(nèi)容，主要包括：公共管理學從哪里來（即“公共管理及其理論與實踐的產(chǎn)生與發(fā)展”）？管理者是誰（即“公共管理的主體”）？應該如何管理（即“公共管理職能”）？怎樣進行管理（即“公共管理的過程”）？管理的結(jié)果如何評價與改進（即“公共管理的績效”）？公共權力者負有什么義務以及如何約束其行為（即“公共管理的責任倫理與監(jiān)控”）？此外，還有公共經(jīng)濟、公務人力資源管理等內(nèi)容。

2.公共管理學的前沿領域公共管理學前沿領域，包括：公共管理中的政府角色；公共管理中的非營利組織；公共物品管理；公共部門戰(zhàn)略管理；公共管理的新策略等等。四、公共管理學的研究途徑

（一）公共政策途徑（P途徑）

P途徑的公共管理，強調(diào)與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關，并且更看重政治和管理的層面。具體地說，P途徑的公共管理有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關知識；第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的、規(guī)范性的理論研究。（二）企業(yè)管理途徑（B途徑）

B途徑的公共管理，不再重視內(nèi)部行政管理的機制與過程，而是受管理主義的影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務質(zhì)量，新公共管理思潮就是其代表。在這一派的理論中，許多概念是直接從企業(yè)管理借鑒過來的，如民營化、企業(yè)型政府、全面質(zhì)量管理、績效評估等。具體來說，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)對公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。（三）兩種途徑的異同點比較1.相同之處

2.不同之處：（1)P途徑的公共管理學者，一心一意想劃清與傳統(tǒng)公共行政的關系；B途徑的公共管理學者與行政學者，特別是認同“公共行政即管理學”的學者，認為公共管理與公共行政有較密切的關系和相似的理念。

(2)P途徑的公共管理學者，認為公私部門管理有別；B途徑的公共管理學者不認為公私部門的管理有什么質(zhì)的差異，而主張以較嚴謹?shù)膽B(tài)度發(fā)展實證理論來描述和解釋公私部門的異同。在此前提下，后者偏好、認同并接受企業(yè)管理的概念與工具，而且將之引入并運用于公共部門的管理上。

(3)P途徑的公共管理學者，幾乎完全依賴案例研究作為獲取知識的工具；B途徑的公共管理學者兼采案例研究與量化研究作為教學研究的方法。

(4)P途徑的公共管理學者，善長于個案的處理與分析；B途徑的公共管理學者，比較重視學術的研究與理論的建構(gòu)，長于從不同的學術領域中吸取有用的理論、技術與方法。

(5)P途徑的公共管理學者，因強調(diào)決策而以高層管理者，特別是政治性任命人員為主要教學研究對象；B途徑的公共管理學者，因重視執(zhí)行過程而以具備文官資格的公共管理者為主要教學研究對象。

五、公共管理學的研究方法

（一）案例方法案例方法，是指研究者通過對已經(jīng)發(fā)生的公共管理事件，盡可能地從客觀公正的觀察者的立場上加以描述，以腳本等形式進行說明，力圖再現(xiàn)與事件相關的當事人的觀點、所處的環(huán)境，以供讀者評判。（二）比較方法

比較分析法，是指對公共管理事務不同的或者相似的特征進行比較分析，其要點是通過對不同事物或同一事物在不同階段的情況進行比較，從中找出共同的、本質(zhì)的或規(guī)律性的東西。它是公共管理學研究中常用的一種方法。比較分析方法可以分為兩種：橫向比較和縱向。（三）系統(tǒng)方法

系統(tǒng)分析法，是社會科學研究經(jīng)常采用的方法。它是指根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與層次、整體與結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)與功能、整體與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，最終求得優(yōu)化整體目標。（四）試驗分析法

試驗分析法，是指通過設計模擬試驗，將事物的各種因素、發(fā)展過程再現(xiàn)出來，以找到這種事物在現(xiàn)實世界中的各種有用數(shù)據(jù)及面貌。六、公共管理學研究的意義（一）有助于把握市場與政府在資源配置過程中的適當平衡（二）有助于推動政治體制民主化、科學化和法制化進程（三）有助于促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展（四）有助于提高公共管理人員的理論素質(zhì)和專業(yè)化水平總結(jié)：本章重點講述了公共管理與公共管理學的基礎知識，包括公共管理的涵義、屬性、要素與特征，以及與私人部門管理與行政管理的區(qū)別與聯(lián)系；公共管理學的涵義、產(chǎn)生背景、基本內(nèi)容、研究途徑、研究方法、現(xiàn)實意義等。作業(yè)：1.簡述公共管理的涵義、構(gòu)成要素及特征？2.簡述公共管理學的涵義、研究對象、研究途徑