伏季休漁制度課件

伏季休漁制度主要問題及解決方法主講：陳芃州2007250026制作：俞佳偉2007250027伏季休漁制度主要問題及解決方法主講：陳芃州2007250011、什么是伏季休漁制度？伏季休漁，是經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)、由漁業(yè)行政主管部門組織實施的保護漁業(yè)資源的一種制度。它規(guī)定某些作業(yè)在每年的一定時間、一定水域不得從事捕撈作業(yè)。因該制度所確定的休漁時間處于每年的三伏季節(jié)，所以又稱伏季休漁。1、什么是伏季休漁制度？2伏季休漁制度存在的問題1.捕撈強度居高不下2.經(jīng)濟漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善3.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)4.新的資源利用和漁場秩序不合理的狀況5.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工作的順利實施。6.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后7.伏季休漁管理制度不盡完善8.社會各界對伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高9.休漁效果難以逐年累積伏季休漁制度存在的問題1.捕撈強度居高不下31.捕撈強度居高不下休漁的增產(chǎn)效果僅局限于當(dāng)年雖然我國近年來實施了漁船指標(biāo)雙控制度，但由于已有漁船基數(shù)大，再加上捕撈技術(shù)的提高，我國海洋捕撈強度遠遠超過了漁業(yè)資源的再生能力，漁業(yè)資源持續(xù)衰退之勢仍難以扭轉(zhuǎn)。休漁為漁業(yè)資源爭得了休養(yǎng)生息的機會，雖可使部分時段和海域的資源狀況有所好轉(zhuǎn)，但由于管理體制不到位，加上受利益驅(qū)使，開捕后捕撈強度不但沒有得到很好的控制，反而呈現(xiàn)出反彈，休漁期間增多的魚類資源補充群體經(jīng)不起開捕后過于強大的捕撈力量的沖擊，能殘存到第二年參加繁殖的剩余群體數(shù)量為數(shù)不多，休漁的資源養(yǎng)護成果一般在開捕2~3個月后便難以維持，其恢復(fù)資源的長期功效難以顯示。因此說，在現(xiàn)有捕撈強度居高不下的情況下，伏季休漁措施在一年中僅僅起到了對資源的短暫“養(yǎng)大”作用，而真正意義上的對資源的恢復(fù)作用難以實現(xiàn)。1.捕撈強度居高不下42.經(jīng)濟漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善就伏季休漁制度實施的長期效果而言，雖然伏季休漁制度的實施使東海區(qū)漁業(yè)資源數(shù)量有所恢復(fù)，并帶來了漁獲量和單位時間漁獲量持續(xù)數(shù)年增長的結(jié)果，但由于捕撈力量的連年遞增，其對恢復(fù)資源的種群結(jié)構(gòu)功效并未得到體現(xiàn)和質(zhì)的提高。以東海區(qū)小黃魚監(jiān)測資料為例，伏季休漁實施前的1992年～1994年7月～9月監(jiān)測時間段，小黃魚的漁獲組成主要由當(dāng)年生幼魚和1齡以上魚兩股群體組成。其中，當(dāng)齡魚的幼魚比例（大量實驗觀察小于130mm）為43.14%，體長大于初次性成熟140mm標(biāo)準(zhǔn)的剩余群體比例為56.86%。而最近的7月～9月監(jiān)測時間段，小黃魚的漁獲組成絕大多數(shù)為當(dāng)年生幼魚，其比例高達74.64%，剩余群體比例僅為25.36%。2.經(jīng)濟漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善53.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)現(xiàn)今的漁業(yè)生物群落結(jié)構(gòu)與伏季休漁制度實施前相比已發(fā)生了較大的變化，以東海北部為例，這種變化趨勢客觀上表現(xiàn)為漁業(yè)生物群落結(jié)構(gòu)正朝著愈加脆弱的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)特征為優(yōu)勢種類由20世紀(jì)60年代的底層優(yōu)質(zhì)魚類，轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代的中上層魚類，隨后轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在底層和中上層魚類均較少，群落結(jié)構(gòu)簡單的狀況；魚類生物多樣性指數(shù)均呈現(xiàn)由1964年到1982年升高，隨后又逐漸降低的趨勢；魚類群落長度譜呈現(xiàn)小型種類和小個體增多，大個體減少，且長度范圍變小的趨勢；漁業(yè)生物的營養(yǎng)級水平與1985年相比有了很大程度的下降，如小黃魚、藍點馬鮫、海鰻等營養(yǎng)級由1985年時的4.3、4.6、4.6分別降至目前的3.61、3.41、3.61。3.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)64.新的資源利用和漁場秩序不合理的狀況已顯現(xiàn)由于伏季休漁開始主要針對的是拖網(wǎng)和帆式張網(wǎng)作業(yè)，因此伏季休漁初期，漁民更多地是轉(zhuǎn)產(chǎn)于拖蝦漁業(yè)，其次是轉(zhuǎn)產(chǎn)于圍網(wǎng)、流刺網(wǎng)，再次是最近幾年發(fā)展起來的籠捕作業(yè)。這些作業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)盡管自行化解了東海區(qū)漁業(yè)行政部門長期難以解決的漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，并對維持東海區(qū)海洋捕撈產(chǎn)量的持續(xù)增長、漁民收入的增加和漁區(qū)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定起到了一定的作用，但是隨著拖蝦漁業(yè)也被列入休漁范疇后，受利益的驅(qū)使，近年來流刺網(wǎng)和籠捕作業(yè)規(guī)模出現(xiàn)了急劇增加的現(xiàn)象。流刺網(wǎng)作業(yè)放網(wǎng)越來越長，有時達到數(shù)十公里，網(wǎng)目越來越小，而且由單重發(fā)展到了三重（甚至還帶有網(wǎng)囊），小網(wǎng)目刺網(wǎng)特別是三重刺網(wǎng)在沿海（沿岸）大量捕撈幼魚、幼蟹，對漁業(yè)資源的損害越來越大；因此，其對資源和漁場秩序的破壞影響已不容忽視，作業(yè)結(jié)構(gòu)變化后的新問題和新矛盾正在逐漸顯現(xiàn)出來。4.新的資源利用和漁場秩序不合理的狀況已顯現(xiàn)75.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工作的順利實施。

當(dāng)前由于漁政執(zhí)法機構(gòu)絕大多數(shù)屬差額管理或自收自支的事業(yè)單位，一直未納入公務(wù)員序列或參照公務(wù)員進行管理，執(zhí)法經(jīng)費和人員工資未列入各級財政盤子，人員工資和管理經(jīng)費支出主要來源于所收取的漁業(yè)資源費、漁業(yè)資源損失賠償費和罰沒款。隨著漁業(yè)資源衰退、各項規(guī)費的收取難度越來越大，漁政執(zhí)法人員的工資都難以保障，管理經(jīng)費更無從談起。特別是對于伏休管理這項政策性強、持續(xù)時間長、管理密度高、執(zhí)法強度大的系統(tǒng)管理工程來講，這種以費養(yǎng)政的尷尬現(xiàn)狀，很難保障伏休管理工作的有效開展。5.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工86.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實是影響伏休管理整體效果的一大制約因素。部分漁政船、執(zhí)法車設(shè)施落后，超期服役，抗風(fēng)性差、安全系數(shù)低，自身安全難以保障，更無法滿足伏休管理工作的需要。另一方面，由于船多分散，漁港眾多，雖然規(guī)定所有應(yīng)休漁船必須進港集中，不得擅自離港或轉(zhuǎn)移停泊地點，不得從事加水、加冰、加油活動，但由于漁政管理信息化系統(tǒng)建設(shè)滯后，無法對漁船進行信息化和動態(tài)化管理，使部分漁船逃避監(jiān)管，違規(guī)出海。6.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實是97.伏季休漁管理制度不盡完善部分漁具不休漁，各類漁船休漁時間不一致，是影響伏季休漁管理工作的一大制度性制約性因素。如由于伏季休漁限制的是拖網(wǎng)漁船作業(yè)，并未限制拖蝦作業(yè)，于是大量漁船進行了作業(yè)調(diào)整，其中絕大部分轉(zhuǎn)產(chǎn)拖蝦作業(yè)，導(dǎo)致拖蝦漁業(yè)的捕撈強度連年攀升。部分不參與休漁的漁船的生產(chǎn)行為，極易造成其他應(yīng)休漁漁船的攀比違規(guī)，影響了伏季休漁工作大局，給伏休管理帶來很大難度，嚴(yán)重影響伏季休漁的整體效果。7.伏季休漁管理制度不盡完善108.社會各界對伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高

沒有真正實現(xiàn)由行業(yè)管理向綜合管理，由部門行為向政府行為的根本性轉(zhuǎn)變，管理中漁政部門單兵作戰(zhàn)，是影響伏休效果的一大社會性制約因素。如對市場的檢查、對供油供冰企業(yè)的檢查中，往往需要工商等部門的配合，但工商部門只負(fù)責(zé)對其合法證件持有情況進行檢查，漁政部門對其查處難度很大。8.社會各界對伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高119.目前休漁效果僅僅體現(xiàn)在休漁后的兩個月內(nèi)，在強大的捕撈壓力下，休漁效果難以逐年累積。由于捕撈能力并未減少。伏休后，由于資源出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象，受經(jīng)濟效益驅(qū)使，捕撈強度不但沒有得到控制，反而進一步惡性膨脹，每年開捕時，蓄勢待發(fā)的漁船便傾城而出，對魚類殺傷力極大，伏休帶來的資源好轉(zhuǎn)效果，當(dāng)年就被秋冬汛強度巨大的狂捕猛撈一掃而光。9.目前休漁效果僅僅體現(xiàn)在休漁后的兩個月內(nèi)，在強大的捕撈壓力12解決方案及建議1.進一步提升伏季休漁的社會影響力2.進一步理順漁政執(zhí)法體制3.進一步完善伏季休漁管理制度4.將獲得的燃油經(jīng)費補貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤5.堅持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實落實捕撈限額制度6.重視三漁問題，促進漁業(yè)水域的生態(tài)文明7.加強漁政管理能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平8.加強漁業(yè)資源調(diào)查研究力度，增強漁業(yè)管理的科學(xué)性解決方案及建議1.進一步提升伏季休漁的社會影響力131.進一步提升伏季休漁的社會影響力。建議國家有關(guān)部門積極爭取國務(wù)院對伏季休漁管理工作的重視和支持，以國務(wù)院名義主持召開全國性的伏季休漁管理工作會議或以國務(wù)院辦公廳的名義下發(fā)關(guān)于加強伏休管理的規(guī)范性文件，對伏休工作進行統(tǒng)一部署和要求，各省（自治區(qū)、直轄市）也要爭取以省（自治區(qū)、直轄市）政府的名義召開會議或下發(fā)文件，以此來進一步提高各級黨委、政府對伏休工作的重視程度。在伏休期間成立漁業(yè)、工商、公安等部門組成的伏季休漁管理工作指揮部，形成各部門密切協(xié)調(diào)、齊抓共管的良好局面，真正將伏季休漁工作由部門行為變?yōu)檎袨?，由行業(yè)管理變?yōu)榫C合管理。1.進一步提升伏季休漁的社會影響力。142.進一步理順漁政執(zhí)法體制。建議各級政府盡快將漁政執(zhí)法隊伍納入公務(wù)員序列或依照公務(wù)員進行管理，漁政執(zhí)法經(jīng)費列入各級財政計劃盤子。要不斷增加對漁政機構(gòu)的經(jīng)費投入，實行收支兩條線。同時在伏休期間成立伏休專項基金，避免漁政機構(gòu)因執(zhí)法經(jīng)費嚴(yán)重短缺而影響管理工作正常開展。2.進一步理順漁政執(zhí)法體制。153.進一步完善伏季休漁管理制度。本著有利于保護漁業(yè)資源、有利于實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用、有利于漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的原則，進一步完善伏季休漁管理制度，制定統(tǒng)一的伏休政策，將各類網(wǎng)具全部納入休漁范圍，做到休漁時間、休漁區(qū)域、休漁類型“三統(tǒng)一”，便于統(tǒng)一管理。要逐步實行生產(chǎn)漁船作業(yè)單一化，控制一船多具、多種作業(yè)。要逐步創(chuàng)造條件，在伏休后積極實施海洋捕撈“負(fù)增長”計劃，盡快實施捕撈限額制度，鞏固伏季休漁成果。3.進一步完善伏季休漁管理制度。164.將獲得的燃油經(jīng)費補貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤。

利用已用柴油補貼與海洋監(jiān)管相結(jié)合的杠桿調(diào)節(jié)手段，推進漁民在休漁期間遵紀(jì)守法，對違反或不服從管理的漁民，將根據(jù)具體情況進行經(jīng)濟制裁，扣減補貼經(jīng)費，甚至取消當(dāng)年或者數(shù)年的發(fā)放資格。海洋伏季休漁制度作為我國依法保護漁業(yè)資源的一項重要管理制度，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀和實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。國務(wù)院近期批準(zhǔn)實施的《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》中強調(diào)，要堅持和不斷完善海洋伏季休漁制度。只要按照黨的十六屆五中全會和國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要的通知》要求，不斷完善伏季休漁制度，繼續(xù)強化管理措施，切實提高伏休質(zhì)量，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)我國漁業(yè)經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。4.將獲得的燃油經(jīng)費補貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤。175.堅持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實落實捕撈限額制度在漁業(yè)管理政策措施方面，繼續(xù)鞏固和完善我國既有的海洋捕撈漁船“雙控”、伏季休漁、禁漁區(qū)、海洋捕撈零增長、產(chǎn)卵場保護等卓有成效的漁業(yè)管理措施，在此基礎(chǔ)上應(yīng)進一步拓展制定并盡快出臺實施相關(guān)新的行之有效的漁業(yè)管理措施。（1)投入控制層面。強化漁業(yè)許可制度，增補捕撈漁民資格和投入資本的審查規(guī)定、專業(yè)漁船漁法許可制度、專用漁具材料和網(wǎng)目選擇性規(guī)定；修改制定切實可行的漁船報廢制度；增補重要經(jīng)濟漁業(yè)資源種類的產(chǎn)卵場保護規(guī)定。（2）產(chǎn)出控制層面。增補并細(xì)化漁獲物最小可捕標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；在高新技術(shù)的支撐下，重建漁撈日志（自動）填報制度；在條件相對成熟的海區(qū)，試行單魚種TAC管理制度。5.堅持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實落實捕撈限額制度186.重視三漁問題，促進漁業(yè)水域的生態(tài)文明在漁區(qū)社會經(jīng)濟和漁業(yè)水域生態(tài)文明方面，應(yīng)高度重視三漁問題，切實做好沿海漁業(yè)社區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作，增加漁民收入，促進人與自然的和諧發(fā)展。（1）社會經(jīng)濟層面。建立實質(zhì)性的漁獲物產(chǎn)銷市場經(jīng)濟體系，保證捕撈漁民的勞動所得；加強漁港的功能建設(shè)，重視“魚”文化的挖掘與宣傳，促進漁區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；重視漁民子弟的教育問題，努力提高漁區(qū)人口的整體文化素質(zhì)，倡導(dǎo)精神文明與產(chǎn)業(yè)文明。（2）漁業(yè)水域生態(tài)文明層面。建立以生計漁業(yè)為內(nèi)涵的沿岸漁業(yè)管理模式，鼓勵漁區(qū)成立漁業(yè)協(xié)會實行自我監(jiān)督管理；繼續(xù)積極開展?jié)O業(yè)資源的增殖放流活動；繼續(xù)大力鼓勵與扶持人工魚礁建設(shè)，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展休閑漁業(yè)。6.重視三漁問題，促進漁業(yè)水域的生態(tài)文明197.加強漁政管理能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平（1）漁業(yè)管理體制改革層面。建議國家深化現(xiàn)有漁業(yè)分級管理體制的改革，建立有效的問責(zé)制度，授予國家漁業(yè)行政管理部門對地方重要漁業(yè)管理崗位的人事任免否決權(quán)，切實消除地方保護主義與執(zhí)法不公現(xiàn)象；建議國家將現(xiàn)有的漁政管理人員統(tǒng)一納入公務(wù)員管理體系，免除漁政執(zhí)法人員的生活保障之憂，消除以罰代管的現(xiàn)象。（2）執(zhí)法手段層面。建議國家增加投入，保障漁政人員的野外執(zhí)法能力；在縣級以上漁政管理部門，建立并使用作業(yè)漁船實時監(jiān)控系統(tǒng)，增強違規(guī)案例處置的目的性，降低執(zhí)法成本。（3）漁政人員自身管理層面。定期開展職業(yè)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；對漁政執(zhí)法人員進行考核上崗，提高綜合執(zhí)法水平。7.加強漁政管理能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平208.加強漁業(yè)資源調(diào)查研究力度，增強漁業(yè)管理的科學(xué)性（1）漁業(yè)資源調(diào)查與評估層面。建議國家將漁業(yè)資源監(jiān)測調(diào)查事業(yè)列入年度財政預(yù)算，堅持漁業(yè)資源的長年常規(guī)調(diào)查；相關(guān)科研單位每年應(yīng)針對特定的海域、特定的資源種類提出資源狀況評價報告和生物學(xué)可允許捕撈量。（2）漁業(yè)資源的基礎(chǔ)研究層面。深入對漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的功能及其演變過程進行研究，特別應(yīng)注重對重要經(jīng)濟魚種的產(chǎn)卵生態(tài)、索餌生態(tài)的跟蹤監(jiān)測研究；重視重要經(jīng)濟漁業(yè)資源的種群生物學(xué)動態(tài)研究；加強漁業(yè)生物多樣性的研究。（3）漁業(yè)管理應(yīng)用研究與戰(zhàn)略研究層面。注重對漁業(yè)管理信息化工作的輔助研究；注重我國漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的跟蹤調(diào)查，重視漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略研究。8.加強漁業(yè)資源調(diào)查研究力度，增強漁業(yè)管理的科學(xué)性21十余年伏季休漁制度的有效實施，凝聚了我國漁業(yè)管理、生產(chǎn)、科研教育以及各級政府乃至全社會的大量心血、汗水和智慧。實踐證明，該制度是維系我國現(xiàn)有漁業(yè)資源基礎(chǔ)的一項最為成功、最為有效的管理措施，對我國現(xiàn)階段海洋漁業(yè)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整功不可沒。盡管該制度的管理效果還存在著種種局限性，但是隨著國家的整體經(jīng)濟快速穩(wěn)步發(fā)展，隨著中央倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略部署進一步落實，這些問題一定會在今后的漁業(yè)實踐中逐步加以消化解決，不遠的將來一定會迎來一個人與自然和諧共處的中國海域。為此，要實現(xiàn)我國今后海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，除繼續(xù)強化與鞏固現(xiàn)有的伏季休漁以及其它相關(guān)管理措施所取得的成效外，還應(yīng)該從更廣的范圍、更多的層面來統(tǒng)籌開展我國的漁業(yè)管理和科研工作。我國今后海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展十余年伏季休漁制度的有效實施，凝聚了我國漁業(yè)管理22謝謝！

2009年12月12日

演講：BOTE

制作：jewelThankyouThankyouThankyou掌聲在哪里？黃渤海休漁恢復(fù)之日（視頻）謝謝！

2009年12月12日

演講：BOTE

制作：jew23伏季休漁制度主要問題及解決方法主講：陳芃州2007250026制作：俞佳偉2007250027伏季休漁制度主要問題及解決方法主講：陳芃州20072500241、什么是伏季休漁制度？伏季休漁，是經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)、由漁業(yè)行政主管部門組織實施的保護漁業(yè)資源的一種制度。它規(guī)定某些作業(yè)在每年的一定時間、一定水域不得從事捕撈作業(yè)。因該制度所確定的休漁時間處于每年的三伏季節(jié)，所以又稱伏季休漁。1、什么是伏季休漁制度？25伏季休漁制度存在的問題1.捕撈強度居高不下2.經(jīng)濟漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善3.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)4.新的資源利用和漁場秩序不合理的狀況5.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工作的順利實施。6.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后7.伏季休漁管理制度不盡完善8.社會各界對伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高9.休漁效果難以逐年累積伏季休漁制度存在的問題1.捕撈強度居高不下261.捕撈強度居高不下休漁的增產(chǎn)效果僅局限于當(dāng)年雖然我國近年來實施了漁船指標(biāo)雙控制度，但由于已有漁船基數(shù)大，再加上捕撈技術(shù)的提高，我國海洋捕撈強度遠遠超過了漁業(yè)資源的再生能力，漁業(yè)資源持續(xù)衰退之勢仍難以扭轉(zhuǎn)。休漁為漁業(yè)資源爭得了休養(yǎng)生息的機會，雖可使部分時段和海域的資源狀況有所好轉(zhuǎn)，但由于管理體制不到位，加上受利益驅(qū)使，開捕后捕撈強度不但沒有得到很好的控制，反而呈現(xiàn)出反彈，休漁期間增多的魚類資源補充群體經(jīng)不起開捕后過于強大的捕撈力量的沖擊，能殘存到第二年參加繁殖的剩余群體數(shù)量為數(shù)不多，休漁的資源養(yǎng)護成果一般在開捕2~3個月后便難以維持，其恢復(fù)資源的長期功效難以顯示。因此說，在現(xiàn)有捕撈強度居高不下的情況下，伏季休漁措施在一年中僅僅起到了對資源的短暫“養(yǎng)大”作用，而真正意義上的對資源的恢復(fù)作用難以實現(xiàn)。1.捕撈強度居高不下272.經(jīng)濟漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善就伏季休漁制度實施的長期效果而言，雖然伏季休漁制度的實施使東海區(qū)漁業(yè)資源數(shù)量有所恢復(fù)，并帶來了漁獲量和單位時間漁獲量持續(xù)數(shù)年增長的結(jié)果，但由于捕撈力量的連年遞增，其對恢復(fù)資源的種群結(jié)構(gòu)功效并未得到體現(xiàn)和質(zhì)的提高。以東海區(qū)小黃魚監(jiān)測資料為例，伏季休漁實施前的1992年～1994年7月～9月監(jiān)測時間段，小黃魚的漁獲組成主要由當(dāng)年生幼魚和1齡以上魚兩股群體組成。其中，當(dāng)齡魚的幼魚比例（大量實驗觀察小于130mm）為43.14%，體長大于初次性成熟140mm標(biāo)準(zhǔn)的剩余群體比例為56.86%。而最近的7月～9月監(jiān)測時間段，小黃魚的漁獲組成絕大多數(shù)為當(dāng)年生幼魚，其比例高達74.64%，剩余群體比例僅為25.36%。2.經(jīng)濟漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善283.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)現(xiàn)今的漁業(yè)生物群落結(jié)構(gòu)與伏季休漁制度實施前相比已發(fā)生了較大的變化，以東海北部為例，這種變化趨勢客觀上表現(xiàn)為漁業(yè)生物群落結(jié)構(gòu)正朝著愈加脆弱的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)特征為優(yōu)勢種類由20世紀(jì)60年代的底層優(yōu)質(zhì)魚類，轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代的中上層魚類，隨后轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在底層和中上層魚類均較少，群落結(jié)構(gòu)簡單的狀況；魚類生物多樣性指數(shù)均呈現(xiàn)由1964年到1982年升高，隨后又逐漸降低的趨勢；魚類群落長度譜呈現(xiàn)小型種類和小個體增多，大個體減少，且長度范圍變小的趨勢；漁業(yè)生物的營養(yǎng)級水平與1985年相比有了很大程度的下降，如小黃魚、藍點馬鮫、海鰻等營養(yǎng)級由1985年時的4.3、4.6、4.6分別降至目前的3.61、3.41、3.61。3.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)294.新的資源利用和漁場秩序不合理的狀況已顯現(xiàn)由于伏季休漁開始主要針對的是拖網(wǎng)和帆式張網(wǎng)作業(yè)，因此伏季休漁初期，漁民更多地是轉(zhuǎn)產(chǎn)于拖蝦漁業(yè)，其次是轉(zhuǎn)產(chǎn)于圍網(wǎng)、流刺網(wǎng)，再次是最近幾年發(fā)展起來的籠捕作業(yè)。這些作業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)盡管自行化解了東海區(qū)漁業(yè)行政部門長期難以解決的漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，并對維持東海區(qū)海洋捕撈產(chǎn)量的持續(xù)增長、漁民收入的增加和漁區(qū)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定起到了一定的作用，但是隨著拖蝦漁業(yè)也被列入休漁范疇后，受利益的驅(qū)使，近年來流刺網(wǎng)和籠捕作業(yè)規(guī)模出現(xiàn)了急劇增加的現(xiàn)象。流刺網(wǎng)作業(yè)放網(wǎng)越來越長，有時達到數(shù)十公里，網(wǎng)目越來越小，而且由單重發(fā)展到了三重（甚至還帶有網(wǎng)囊），小網(wǎng)目刺網(wǎng)特別是三重刺網(wǎng)在沿海（沿岸）大量捕撈幼魚、幼蟹，對漁業(yè)資源的損害越來越大；因此，其對資源和漁場秩序的破壞影響已不容忽視，作業(yè)結(jié)構(gòu)變化后的新問題和新矛盾正在逐漸顯現(xiàn)出來。4.新的資源利用和漁場秩序不合理的狀況已顯現(xiàn)305.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工作的順利實施。

當(dāng)前由于漁政執(zhí)法機構(gòu)絕大多數(shù)屬差額管理或自收自支的事業(yè)單位，一直未納入公務(wù)員序列或參照公務(wù)員進行管理，執(zhí)法經(jīng)費和人員工資未列入各級財政盤子，人員工資和管理經(jīng)費支出主要來源于所收取的漁業(yè)資源費、漁業(yè)資源損失賠償費和罰沒款。隨著漁業(yè)資源衰退、各項規(guī)費的收取難度越來越大，漁政執(zhí)法人員的工資都難以保障，管理經(jīng)費更無從談起。特別是對于伏休管理這項政策性強、持續(xù)時間長、管理密度高、執(zhí)法強度大的系統(tǒng)管理工程來講，這種以費養(yǎng)政的尷尬現(xiàn)狀，很難保障伏休管理工作的有效開展。5.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工316.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實是影響伏休管理整體效果的一大制約因素。部分漁政船、執(zhí)法車設(shè)施落后，超期服役，抗風(fēng)性差、安全系數(shù)低，自身安全難以保障，更無法滿足伏休管理工作的需要。另一方面，由于船多分散，漁港眾多，雖然規(guī)定所有應(yīng)休漁船必須進港集中，不得擅自離港或轉(zhuǎn)移停泊地點，不得從事加水、加冰、加油活動，但由于漁政管理信息化系統(tǒng)建設(shè)滯后，無法對漁船進行信息化和動態(tài)化管理，使部分漁船逃避監(jiān)管，違規(guī)出海。6.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實是327.伏季休漁管理制度不盡完善部分漁具不休漁，各類漁船休漁時間不一致，是影響伏季休漁管理工作的一大制度性制約性因素。如由于伏季休漁限制的是拖網(wǎng)漁船作業(yè)，并未限制拖蝦作業(yè)，于是大量漁船進行了作業(yè)調(diào)整，其中絕大部分轉(zhuǎn)產(chǎn)拖蝦作業(yè)，導(dǎo)致拖蝦漁業(yè)的捕撈強度連年攀升。部分不參與休漁的漁船的生產(chǎn)行為，極易造成其他應(yīng)休漁漁船的攀比違規(guī)，影響了伏季休漁工作大局，給伏休管理帶來很大難度，嚴(yán)重影響伏季休漁的整體效果。7.伏季休漁管理制度不盡完善338.社會各界對伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高

沒有真正實現(xiàn)由行業(yè)管理向綜合管理，由部門行為向政府行為的根本性轉(zhuǎn)變，管理中漁政部門單兵作戰(zhàn)，是影響伏休效果的一大社會性制約因素。如對市場的檢查、對供油供冰企業(yè)的檢查中，往往需要工商等部門的配合，但工商部門只負(fù)責(zé)對其合法證件持有情況進行檢查，漁政部門對其查處難度很大。8.社會各界對伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高349.目前休漁效果僅僅體現(xiàn)在休漁后的兩個月內(nèi)，在強大的捕撈壓力下，休漁效果難以逐年累積。由于捕撈能力并未減少。伏休后，由于資源出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象，受經(jīng)濟效益驅(qū)使，捕撈強度不但沒有得到控制，反而進一步惡性膨脹，每年開捕時，蓄勢待發(fā)的漁船便傾城而出，對魚類殺傷力極大，伏休帶來的資源好轉(zhuǎn)效果，當(dāng)年就被秋冬汛強度巨大的狂捕猛撈一掃而光。9.目前休漁效果僅僅體現(xiàn)在休漁后的兩個月內(nèi)，在強大的捕撈壓力35解決方案及建議1.進一步提升伏季休漁的社會影響力2.進一步理順漁政執(zhí)法體制3.進一步完善伏季休漁管理制度4.將獲得的燃油經(jīng)費補貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤5.堅持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實落實捕撈限額制度6.重視三漁問題，促進漁業(yè)水域的生態(tài)文明7.加強漁政管理能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平8.加強漁業(yè)資源調(diào)查研究力度，增強漁業(yè)管理的科學(xué)性解決方案及建議1.進一步提升伏季休漁的社會影響力361.進一步提升伏季休漁的社會影響力。建議國家有關(guān)部門積極爭取國務(wù)院對伏季休漁管理工作的重視和支持，以國務(wù)院名義主持召開全國性的伏季休漁管理工作會議或以國務(wù)院辦公廳的名義下發(fā)關(guān)于加強伏休管理的規(guī)范性文件，對伏休工作進行統(tǒng)一部署和要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也要爭取以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府的名義召開會議或下發(fā)文件，以此來進一步提高各級黨委、政府對伏休工作的重視程度。在伏休期間成立漁業(yè)、工商、公安等部門組成的伏季休漁管理工作指揮部，形成各部門密切協(xié)調(diào)、齊抓共管的良好局面，真正將伏季休漁工作由部門行為變?yōu)檎袨?，由行業(yè)管理變?yōu)榫C合管理。1.進一步提升伏季休漁的社會影響力。372.進一步理順漁政執(zhí)法體制。建議各級政府盡快將漁政執(zhí)法隊伍納入公務(wù)員序列或依照公務(wù)員進行管理，漁政執(zhí)法經(jīng)費列入各級財政計劃盤子。要不斷增加對漁政機構(gòu)的經(jīng)費投入，實行收支兩條線。同時在伏休期間成立伏休專項基金，避免漁政機構(gòu)因執(zhí)法經(jīng)費嚴(yán)重短缺而影響管理工作正常開展。2.進一步理順漁政執(zhí)法體制。383.進一步完善伏季休漁管理制度。本著有利于保護漁業(yè)資源、有利于實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用、有利于漁業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的原則，進一步完善伏季休漁管理制度，制定統(tǒng)一的伏休政策，將各類網(wǎng)具全部納入休漁范圍，做到休漁時間、休漁區(qū)域、休漁類型“三統(tǒng)一”，便于統(tǒng)一管理。要逐步實行生產(chǎn)漁船作業(yè)單一化，控制一船多具、多種作業(yè)。要逐步創(chuàng)造條件，在伏休后積極實施海洋捕撈“負(fù)增長”計劃，盡快實施捕撈限額制度，鞏固伏季休漁成果。3.進一步完善伏季休漁管理制度。394.將獲得的燃油經(jīng)費補貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤。

利用已用柴油補貼與海洋監(jiān)管相結(jié)合的杠桿調(diào)節(jié)手段，推進漁民在休漁期間遵紀(jì)守法，對違反或不服從管理的漁民，將根據(jù)具體情況進行經(jīng)濟制裁，扣減補貼經(jīng)費，甚至取消當(dāng)年或者數(shù)年的發(fā)放資格。海洋伏季休漁制度作為我國依法保護漁業(yè)資源的一項重要管理制度，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀和實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。國務(wù)院近期批準(zhǔn)實施的《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》中強調(diào)，要堅持和不斷完善海洋伏季休漁制度。只要按照黨的十六屆五中全會和國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要的通知》要求，不斷完善伏季休漁制度，繼續(xù)強化管理措施，切實提高伏休質(zhì)量，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)我國漁業(yè)經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。4.將獲得的燃油經(jīng)費補貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤。405.堅持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實落實捕撈限額制度在漁業(yè)管理政策措施方面，繼續(xù)鞏固和完善我國既有的海洋捕撈漁船“雙控”、伏季休漁、禁漁區(qū)、海洋捕撈零增長、產(chǎn)卵場保護等卓有成效的漁業(yè)管理措施，在此基礎(chǔ)上應(yīng)進一步拓展制定并盡快出臺實施相關(guān)新的行之有效的漁業(yè)管理措施。（1)投入控制層面。強化漁業(yè)許可制度，增補捕撈漁民資格和投入資本的審查規(guī)定、專業(yè)漁船漁法許可制度、專用漁具材料和網(wǎng)目選擇性規(guī)定；修改制定切實可行的漁船報廢制度；增補重要經(jīng)濟漁業(yè)資源種類的產(chǎn)卵場保護規(guī)定。（2）產(chǎn)出控制層面。增補并細(xì)化漁獲物最小可捕標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；在高新技術(shù)的支撐下，重建漁撈日志（自動）填報制度；在條件相對成熟的海區(qū)，試行單魚種TAC管理制度。5.堅持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實落實捕撈限額制度416.重視三漁問題，促進漁業(yè)水域的生態(tài)文明在漁區(qū)社會經(jīng)濟和漁業(yè)水域生態(tài)文明方面，應(yīng)高度重視三漁問題，切實做好沿海漁業(yè)社區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作，增加漁民收入，促進人與自然的和諧發(fā)展。（1）社會經(jīng)濟層面。建立實質(zhì)性的漁獲物產(chǎn)銷市場經(jīng)濟體系，保證捕撈漁民的勞動所得；加強漁港的功能建設(shè)，重視“魚”文化的挖掘與宣傳，促進漁區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；重視漁民子弟的教育問題，努力提高漁區(qū)人口的整體文化素質(zhì)，倡導(dǎo)精神文明與產(chǎn)業(yè)文明。（2）漁業(yè)水域生態(tài)文明層面。建立以生計漁業(yè)為內(nèi)涵的沿岸漁業(yè)管理模式，鼓勵漁區(qū)成立漁業(yè)協(xié)會實行自我監(jiān)督管理；繼續(xù)積極開展?jié)O業(yè)