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政府投資項目經(jīng)濟評價準則研究研究報告要說明的主要內(nèi)容政府投資項目的界定、經(jīng)濟評價的原則和主要內(nèi)容財務分析社會經(jīng)濟影響分析經(jīng)濟評價參數(shù)(社會折現(xiàn)率)政府投資項目的界定、經(jīng)濟評價的原則和主要內(nèi)容政府投資項目主要界定為政府〔包括政府屬性的各類投資公司和資產(chǎn)經(jīng)營公司〕出資的經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性的公共或準公共項目。有無對比、機會成本等原則是適合各種場合的通用原則。新建、改擴建、經(jīng)濟分析和財務盈利能力分析都應遵循。只是出發(fā)點和角度的不同。社會折現(xiàn)率時間價值(各類時間節(jié)約價值的默認值見附錄4)生命價值經(jīng)濟評價參數(shù)項目評價具體內(nèi)容分析的結(jié)論資源配置是否有效率?在各種備選方案中選擇了最好的方案?費用-效益分析
1.原理與準則(理論推導見附錄1)2.效益與費用的界定
3.效益與費用的量化
4.評價方法與指標費用-效果分析〔相關(guān)指標見附錄2〕方法的優(yōu)缺點和適用性經(jīng)濟分析政府和社會的其它目標的實現(xiàn)或影響程度?宏觀經(jīng)濟指標與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)利益主體的分配公平分配與弱勢群體社會經(jīng)濟影響分析實施、資金籌措方案的可行性?項目的資金來源和運用是否能夠平衡?對投資主體是否有吸引力?政府財政是否能承受?政府投資項目的民間參與〔PPP〕項目融資(各國政府貸款有關(guān)說明見附錄3)項目收費和費用的分攤財務生存能力分析清償能力分析盈利能力分析政府現(xiàn)金流分析財務分析是否存在顛覆性的風險?主要風險是否已考慮規(guī)避措施?風險辨識風險估計風險評價〔風險疊加與案例見附錄5、6〕風險分析經(jīng)濟分析
經(jīng)濟分析和費用—效益分析(CBA)
效益和費用的界定
效益和費用的量化與影子價格
分析判據(jù)和指標
費用—效果分析(CEA)
方法的適用性和優(yōu)缺點經(jīng)濟分析和費用—效益分析(CBA)經(jīng)濟分析的目標是追求資源配置的效率,即Pareto或潛在的Pareto準則;在市場機制導向的經(jīng)濟中,具備一定條件下,市場的投資準則與改進效率準則相一致;CBA是基于類似于市場投資的方法框架,具有較高的透明性—這正是公共開支民主化所需要的。
國際組織和其他國家的公共開支準則
AustraliaTreasuryDepartment,ProjectEvaluationGuidelines,May2000;HMTreasury(U.K),AppraisalandEvaluationinCentralGovernment(TheGreenBook),LONDON:THESTATIONERYOFFICE,1997;2003DepartmentofFinanceandPersonnelofNorthernIreland,TheNIPrefacetotheGreenBook;SwissFederalOfficeofPublicHealth,GuidelinesforHealthProgramme&ProjectEvaluationPlanning,1997;QueenlandTreasury,OverdraftFacilitiesOperationalGuidelinesforthePublicSector,
March1998;TheScottishOffice,NationalPlanningPolicyGuideline:NPPG17,1999;AsianDevelopmentBank,GuidelinesForThePreparationofProjectPerformanceAuditReports,2000;OMB(USA),Benefit—CostAnalysisofFederalPrograms,Fed.Reg.57,1992.效益和費用的界定最為重要的是區(qū)分真實的(real)和錢幣性(pecuniary),以免重復計算;外部效果;稅收和補貼;系統(tǒng)性項目和分期投資問題;真實的和錢幣性的區(qū)分例子
效益
費用農(nóng)田灌溉項目真實的直接有形的增加農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出設施投資和運行費用無形的美化環(huán)境野生動植物減少間接有形的減輕土地沙化減少水資源無形的穩(wěn)定農(nóng)村社會
錢幣性的農(nóng)機、農(nóng)藥和化肥行業(yè)增收食品加工行業(yè)成本降低真實的和錢幣性的區(qū)分例子城市軌道交通項目效益
費用
真實的直接有形的節(jié)省出行時間設施投資和減少交通事故運行費用無形的減輕空氣污染減少地下空間間接有形的緩解地面交通阻塞
錢幣性的土地、房產(chǎn)升值真實的和錢幣性的區(qū)分例子教育項目(專業(yè))效益
費用
真實的直接有形的增加就業(yè)收入設施和教職工工資無形的豐富生活意義讀書時間的機會成本間接有形的減少犯罪無形的提升道德水準
錢幣性的增加了教職工的收入真實的和錢幣性的區(qū)分例載人宇宙飛行效益
費用
真實的直接有形的暫時不清楚火箭、飛船等研制無形的空間探險樂趣空間污染間接有形的空間科學實驗無形的國際聲譽
錢幣性的發(fā)射基地附近的土地升值稅收和補貼的處理DDSSS’S’tebaDDSSS’Secdt產(chǎn)出投入系統(tǒng)性項目和分期投資問題在整個系統(tǒng)項目還未啟動前,效益和費用建議采用PackageDeal——盡可能將所有子項目都綁在一起解決效益和費用的對應問題,不應將效益人為地分攤給不具有獨立經(jīng)濟功能的子項目,也不應為“預留效益”人為地扣減投資費用。當決策點移至系統(tǒng)性項目的后期時,例如郵電通訊項目中接入網(wǎng)的擴容、農(nóng)田水利項目中灌溉渠的增加等,效益和費用應遵照有無對比和區(qū)別沉沒成本(SunkCost)和機會成本的原則。效益在利舊設施中分攤等做法都是不正確的。
效益和費用的量化與影子價格對于非邊際性或收費不足以反映效益的項目,要考慮消費者剩余的變化;鑒于市場化的進程,可以不再作全面的貨物影子價格的測算,必要時由項目自行測算進出口平價;直接使用實際匯率;新就業(yè)職工的勞動力投入經(jīng)濟費用(影子工資)為零。新就業(yè)職工的勞動力投入經(jīng)濟費用(影子工資)為零的理由《方法與參數(shù)》:就業(yè)凈效益=工資與福利–?(工資與福利)影子工資=名義工資本研究建議:就業(yè)凈效益=3/2(工資與福利–?(工資與福利)影子工資=0分析判據(jù)和指標建議經(jīng)濟分析效率判據(jù)的主要指標為:經(jīng)濟凈現(xiàn)值(ENPV)和效益費用比(B/C);對于經(jīng)營性項目經(jīng)濟內(nèi)部收益率(EIRR)可作為補充指標;以上更改的理由是:與國際接軌;在項目方案排序和選擇時,EIRR指標偏好于收益快、效益近期好的項目;ENPV和B/C
預留了效益和費用采用不同折現(xiàn)率的可能性。在計算B/C指標時,為避免隨意性,按國際慣例,只有那些實際現(xiàn)金性支出作為分母,其他均作為效益在分子上加減。費用-效果分析這種方法避開效益貨幣化的困難,直接用效果指標〔物理量單位〕來度量項目的效益,而費用仍用貨幣單位。通過比較不同備選方案的費用和效果,以費用效果比或效果費用比,選擇實現(xiàn)同樣目標而費用最小的方案;或者,在給定費用下選擇效果最大的方案。這種方法只能從若干備選方案中選擇“最好的方案”,但是,我們還是無法從中得出這個“最好的方案”是否值得實施的結(jié)論。
費用-效果分析這種方法的關(guān)鍵是:要形成盡可能多的可行方案;要找準能正確反映目標實現(xiàn)程度的指標;要有充分的理由說明為什么選擇所議方案而放棄其他的備選方案。在公共項目中,費用—效果分析有廣泛的應用可能性。醫(yī)療、衛(wèi)生、安全和環(huán)境項目廣泛采用的效果指標增加的壽命年限YLGs(YearsofLifeGained);增加的健康壽命年限HYLGs(HealthyYearsofLifeGained,);自理能力調(diào)整后的延長壽命DALYs(Disability-Adjusted-Life-Years);質(zhì)量調(diào)整壽命年限QALYs(QualityAdjustedLifeYears)。有關(guān)生命的費用/效果比是怎樣算出來的設某種預防措施的現(xiàn)值是200萬元,受益人口100萬,可使某種疾病的發(fā)病率從0.1‰降至0.05‰。這種病治愈的概率為80%,死亡為20%,不論死亡和治愈的治療費用和病人的機會成本平均為2萬元/人。該地區(qū)人口的平均壽命為70歲,平均患病的年齡為15歲。增加壽命年限為:
YLGs=(70-15)×20%×(0.1‰-0.05‰)×106
=550人年;預防措施的總費用是:cost=2×106–20,000×(0.1‰-0.05‰)×106
=100萬元;該項預防措施的費用/效果是:cost/YLGs=100/550=1,818元/人年。費用效果比指標舉例1、如果通過法案強制要求廠商給汽車安裝安全帶,那么等于每花69美元就可以救一個人一年的生命。2、黑人新生兒作鐮狀紅細胞貧血檢查(sickle-cellanaemiascreening),等于240美元就可“買”一個人一年的生命。3、給婦女作乳房X光檢查,等于810美元“買”一年人命。4、給65歲以上的人接種肺炎疫苗,等于2000美元“買”一個人一年的生命。5、勸告那些一天吸一盒以上煙的人戒煙,等于9800美元“買”一個人一年的生命。6、促使30歲以上的人吃低膽固醇的食物,等于19000美元“買”一年的生命。7、要限定核電場的放射線的標準,等于要花一億八千萬美元能“買”一年人命。8、為橡膠輪胎工場安裝苯的排放控制裝置,一年生命的價格就會高達二百億。---HarvardRiskResearchCenter費用效果比指標舉例2000年我國初等義務教育生均公用經(jīng)費的支出:全國平均492元最高的?。ㄊ校?756元最低的?。ㄊ校?61元1999年政府對醫(yī)療衛(wèi)生人均的補貼支出:醫(yī)院8.7元防疫站2.8元CBA和CEA的優(yōu)缺點和適用性效率目標不是惟一的,補償準則將使項目的選擇有利于高收入階層。在項目層次上考慮公平的必要性?在一定程度上考慮了公平分配:影子工資;時間、延長生命等效果指標。很多項目的效益無法量化和貨幣化。采用各種模擬技術(shù);采用費用—效果分析;盡可能量化(貨幣化)是實現(xiàn)透明化和民主化的一種過程。財務分析項目融資與民間的參與(PPP)項目收費和費用分攤財務生存能力(financialviability)分析清償能力(liquidity)分析盈利能力(profitability)分析政府現(xiàn)金流(governmentcashflow)分析利益主體的受益受損分析PPP的背景
公用物品和公共服務的提供(provision)和生產(chǎn)(production)不完全是一回事。政府投資項目可以通過政府采購和招標的方式,由民營部門生產(chǎn)。由于技術(shù)的進步,使得一些公用物品的排他性成為可能,并使自然壟斷屬性行業(yè)也不斷出現(xiàn)市場競爭的可能性。日益增多的〔雖然還不是結(jié)論性的〕大量證據(jù)表明:通過市場導向的資源配置,公共部門的效率低于民營部門。因此,民營部門不僅生產(chǎn)公用物品,還有可能參與公共項目的投資、運行和管理。這種公私合作〔public-private-partnership—簡稱PPP〕趨勢已成為一種世界性的潮流。PPP不同于私有化PPP不同于一般意義上的民營化。后者除了私人擁有外,其運作主要受制于市場機制和政府一般性的規(guī)制(regulation);PPP則不同,合作各方的責任、風險和回報主要受制于特許權(quán)出〔受〕讓合約(ConcessionAgreement)。政府在這種模式下還承擔不同程度的責任:如提供土地、保證一些資源的供應,作出必要的允諾以及過程的監(jiān)管。
根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗,項目需要越多的資本投資、技術(shù)越復雜、收費越容易、地方性越強,那么民間資本介入的程度就可以越高。
--法國財政部Jean-YvesPerrot&GautierChatelus(2000),
FinancialofMajorInfrastructureandPublicServiceProject:Public-PrivatePartnership.PPP的適用性PPP項目的財務分析在BOT模式下,項目清償能力和全部投資盈利能力分析的主體就是特許權(quán)的受讓公司;項目的計算期要與受讓期保持一致,也就不存在期末資產(chǎn)余值的回收。如果是BOO模式,則與一般的營利性項目的財務分析沒有實質(zhì)性的區(qū)別。如果是BTO模式,建造和運行就可能是不同的受讓主體,就有必要對這些主體分別進行財務分析??傊?,財務分析應建立在受讓合約規(guī)定的基礎(chǔ)之上。項目財務清償能力分析這是從項目主持人的角度分析資金供應和周轉(zhuǎn)是否充足,以免項目因資金不足而無法啟動或中斷。這種分析是在原“資金來源和應用表”的基礎(chǔ)上進行的,我們建議稱之為“用于財務計劃的現(xiàn)金流量表”(cashflowforthefinancialplanning)。由于有很多政府投資項目是非盈利性的,因此其資金來源〔現(xiàn)金流入〕一律從銷售收入〔服務收費,沒有收費的為零〕算起,而不從利潤總額算起。這種分析對任何項目都是要做的,除非項目不花錢。投資盈利能力分析
應區(qū)分作為投資的現(xiàn)金流和純財務的貨幣現(xiàn)金流。從投資主體考慮的非貨幣的資源耗用和升值〔如土地、人力資本和無形資產(chǎn)等等〕都應按機會成本原則計算投入或回報,作為投資現(xiàn)金流的組成部分。盈利能力分析包括全部投資盈利分析和權(quán)益投資盈利性分析。前者是在“全部投資現(xiàn)金流量表”(不宜稱為項目財務現(xiàn)金流量表)的基礎(chǔ)上計算項目的全部投資盈利能力指標。項目不是投資的主體,而是投資的載體。因此,這里的“全部”可理解為全部投資者(包括間接投資者——債權(quán)人)合在一起的投資現(xiàn)金流。投資盈利能力分析所有者權(quán)益(equity)投資者盈利能力分析是在“權(quán)益投資現(xiàn)金流量表”(不宜稱之為資本金財務現(xiàn)金流量表)基礎(chǔ)上計算盈利能力指標。“資本金”一詞容易引起混亂:狹義的會理解為注冊資本(registeredcapital);廣義的又可理解為“資本”(capital),包括了權(quán)益資本(equitycapital)和債務資本(debtcapital)。投資盈利能力分析所有的盈利能力分析的凈現(xiàn)金流量都應算到企業(yè)所得稅后。其評價準則應是投資的內(nèi)部收益率(FIRR)與資金來源的加權(quán)平均成本〔加一定的風險溢價〕的比較確定:FIRR≥
WACC
=∑jWejRej+∑kWlk(1-T)Rlk社會經(jīng)濟影響分析(1)項目對宏觀經(jīng)濟指標和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響,包括項目對GDP的影響、對財政和國際收支的影響、對各個產(chǎn)業(yè)部門的影響;(2)相關(guān)利益主體的效益與費用分配:把“項目主體”分拆為政府〔財政和作為權(quán)益投資者〕、民間投資者、項目就業(yè)職工和消費者〔受益群體〕四部份;(3)公平分配和弱勢群體(低收入者、殘疾人、下崗失業(yè)者、非自愿的移民和拆遷戶、邊遠地區(qū)及少數(shù)民族和地區(qū)性受歧視婦女等)的損益分析。表4-1相關(guān)利益利益主體
受益〔受損〕現(xiàn)值計算基礎(chǔ)
備注政府
政府現(xiàn)金流量表1、必要時可細分中央和相關(guān)的若干個地方政府;2、調(diào)整為實價。民間投資者
投資各方現(xiàn)金流量表指政府以外的所有權(quán)益投資者;作為外部效果,必要時可包括項目主要投入物的供應商和產(chǎn)出物的競爭對手。項目就業(yè)的職工實際工資和福利所得減影子工資必要時,包括作為外部效果的對上下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生就業(yè)的影響。消費者和受益群體
支付意愿減實際支付受益群體也包括受損群體,其計算基礎(chǔ)為負的支付意愿加補償。合計
國民經(jīng)濟效益費用凈流量如果包括境外投資者和境外職工,嚴格地應稱國內(nèi)經(jīng)濟,與GDP相一致。
經(jīng)濟評價參數(shù)—社會折現(xiàn)率英國財政部2003年綠皮書規(guī)定的最新的長期社會折現(xiàn)率為:3.5%〔計算期0—30年段〕;3.0%〔計算期31—75年段〕;2.5%〔計算期76—125年段〕;2.0%〔計算期126—200年段〕;1.5%〔計算期201—300年段〕;1.0%〔計算期301年以遠〕。
經(jīng)濟評價參數(shù)—社會折現(xiàn)率美國的預算管理辦公室〔OMB〕在1992年之前建議的折現(xiàn)率是10%,1992年以后降為7%,但各部門用的不統(tǒng)一:環(huán)境保護署〔EPA〕,對火車頭引擎廢氣排放標準制定時采用的折現(xiàn)率是7%;對含鉛油漆標準的折現(xiàn)率是3%;對新汽車的空氣污染控制項目的只對費用折現(xiàn),折現(xiàn)率為10%;瀕危野生動植物保護的折現(xiàn)率是3%〔只對費用折現(xiàn),不對效益折現(xiàn)〕;能源部〔DOE〕頒布的消費產(chǎn)品節(jié)能項目的折現(xiàn)率是7%;藥品食品署〔FDA〕管理的項目一般只對費用折現(xiàn),折現(xiàn)率為7%〔醫(yī)療設備為10%〕。
中國社會折現(xiàn)率的估算結(jié)果(時間序列:1978-200
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