第13章 應(yīng)急管理

公共管理概（第二版）朱立言謝明

主編新編21世紀(jì)公共管理系列教材2根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，所謂的突發(fā)事件，是“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。我們所說(shuō)的“突發(fā)事件”具有以下基本特征：（1）突發(fā)性。（2）公共威脅性。（3）緊急性。（4）不確定性。（5）擴(kuò)散性。13.1.1突發(fā)事件的定義與特征13.1突發(fā)事件概述3不同的國(guó)家對(duì)突發(fā)事件有不同的界定，也有不同的分類。在我國(guó)，突發(fā)事件按照發(fā)生原因、機(jī)理、過(guò)程、性質(zhì)和危害對(duì)象不同而被分為四大類：一是自然災(zāi)害二是事故災(zāi)難三是公共衛(wèi)生事件四是社會(huì)安全事件13.1.2突發(fā)事件的分類13.1突發(fā)事件概述4在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，突發(fā)事件的分級(jí)與突發(fā)事件預(yù)警分級(jí)是分別規(guī)定的。根據(jù)其第三條第二款：“按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?3.1.3突發(fā)事件的分級(jí)13.1突發(fā)事件概述5根據(jù)其第四十二條第二、第三款，我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警制度中，“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門(mén)制定”。13.1.3突發(fā)事件的分級(jí)13.1突發(fā)事件概述6所謂的應(yīng)急管理，就是為了預(yù)防與應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，將政府、企業(yè)和第三部門(mén)的力量有效組合起來(lái)而進(jìn)行的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)活動(dòng)。應(yīng)急管理包括四個(gè)階段，即減緩（mitigation）、準(zhǔn)備(preparedness)、響應(yīng)(response)、恢復(fù)(recovery)，分別代表應(yīng)急管理中的四種活動(dòng)。13.2.1應(yīng)急管理的定義與活動(dòng)13.2應(yīng)急管理的活動(dòng)與原則7應(yīng)急管理突出整合性與協(xié)調(diào)性，不僅強(qiáng)調(diào)事后的響應(yīng)與恢復(fù)，更強(qiáng)調(diào)事前的預(yù)防；不僅強(qiáng)調(diào)單災(zāi)種應(yīng)對(duì)，也強(qiáng)調(diào)多災(zāi)種的綜合應(yīng)對(duì)；不僅要求凸顯政府的力量，也要體現(xiàn)政府、企業(yè)與第三部門(mén)力量的組合。13.2.2應(yīng)急管理的基本特征13.2應(yīng)急管理的活動(dòng)與原則8應(yīng)急管理的使命有兩個(gè)：第一，將突發(fā)事件消滅于萌芽狀態(tài)，即有效地預(yù)防，充分地準(zhǔn)備；第二，突發(fā)事件發(fā)生后，實(shí)現(xiàn)影響的最小化，即快速地處置，妥善地恢復(fù)。（1）預(yù)防為主，防救結(jié)合。（2）以人為本，生命第一。（3）依靠科學(xué)，快速反應(yīng)。（4）社會(huì)動(dòng)員，全民參與。（5）軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合。（6）安全效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧。（7）信息公開(kāi)，引導(dǎo)輿論。13.2.3應(yīng)急管理的原則13.2應(yīng)急管理的活動(dòng)與原則9制預(yù)測(cè)預(yù)警處于應(yīng)急管理的“前哨”地位。其主要功能在于：預(yù)測(cè)可能發(fā)生的突發(fā)事件及其危害程度，督促社會(huì)公眾做好應(yīng)急準(zhǔn)備，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，最大限度地降低突發(fā)事件所導(dǎo)致的損失，為有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件贏得寶貴的時(shí)間。預(yù)測(cè)預(yù)警的關(guān)節(jié)點(diǎn)是對(duì)預(yù)測(cè)預(yù)警功能正常發(fā)揮至關(guān)重要的關(guān)鍵步驟。13.3.1預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制10在構(gòu)建預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制的過(guò)程中，要體現(xiàn)以下三個(gè)原則：（1）及時(shí)性原則。（2）準(zhǔn)確性原則。（3）全面性原則。13.3.1預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制11信息報(bào)送是政府及其有關(guān)部門(mén)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)及公民、法人或其他組織在應(yīng)急管理的過(guò)程中收集、報(bào)告、傳遞突發(fā)事件信息的活動(dòng)。在應(yīng)急管理中，信息的流動(dòng)可分為三類：信息的報(bào)送、信息的交流與信息的通報(bào)。信息報(bào)送過(guò)程可以分為初次報(bào)送、階段報(bào)送和總結(jié)報(bào)送三個(gè)階段。13.3.2信息報(bào)送機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制12突發(fā)事件決策是一種非常規(guī)狀態(tài)的非程序化決策，具有緊急性、主觀性、有限性、漸進(jìn)性和時(shí)效性等特點(diǎn)。通常，影響突發(fā)事件決策的不利因素包括：（1）界定不清的目標(biāo)及結(jié)構(gòu)不良的任務(wù)；（2）不確定性、模糊性和缺失的數(shù)據(jù)；（3）不斷變換及相互競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)；（4）動(dòng)態(tài)的、持續(xù)變化的條件；（5）行動(dòng)反饋循環(huán)（對(duì)變化了的條件做出實(shí)時(shí)的反應(yīng)）；（6）時(shí)間壓力；（7）高風(fēng)險(xiǎn)；（8）多重主體（團(tuán)隊(duì)因素）；（9）組織目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)；（10）經(jīng)驗(yàn)決策者。13.3.3決策處置機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制13突發(fā)事件決策者需要具備以下素質(zhì)：（1）決斷與創(chuàng)新能力。（2）前瞻與推斷能力。（3）靈活應(yīng)變能力。在突發(fā)事件處置的過(guò)程中，要特別注重采取以下七大措施：（1）救助性措施。（2）控制性措施。（3）保障措施。（4）預(yù)防性措施。（5）動(dòng)員性措施。（6）穩(wěn)定性措施。（7）協(xié)調(diào)性措施。13.3.3決策處置機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制14突發(fā)事件的信息發(fā)布是指由法定的行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)⑵湓谛惺箲?yīng)急管理職能的過(guò)程中所獲得或擁有的突發(fā)事件信息，以便于知曉的形式主動(dòng)向社會(huì)公眾公開(kāi)的活動(dòng)。信息發(fā)布是保障公民知情權(quán)的需要，也是對(duì)政府權(quán)力行使進(jìn)行民主監(jiān)督的需要，還是提高預(yù)防與處置突發(fā)事件效率的需要。13.3.4信息發(fā)布機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制15信息發(fā)布的主體是法定行政機(jī)關(guān)。信息發(fā)布的內(nèi)容包括：突發(fā)事件的性質(zhì)、程度和范圍、初步判明的原因、已經(jīng)和正在采取的應(yīng)對(duì)措施、事態(tài)發(fā)展趨勢(shì)、受影響的群體及其行為建議等。在信息發(fā)布中，必須遵循的基本原則包括：（1）統(tǒng)一性原則。（2）真實(shí)性原則。（3）及時(shí)性原則。（4）連續(xù)性原則。（5）公眾導(dǎo)向原則。信息發(fā)布的常用方式包括：（1）發(fā)布政府公報(bào)。（2）舉行新聞發(fā)布會(huì)。（3）擬寫(xiě)新聞通稿。（4）政府網(wǎng)站發(fā)布。（5）發(fā)送宣傳單。13.3.4信息發(fā)布機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制16

突發(fā)事件社會(huì)動(dòng)員是指為成功地預(yù)防和應(yīng)對(duì)非戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的突發(fā)事件而有效地調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)的人力、物力與財(cái)力的活動(dòng)。從本質(zhì)上看，社會(huì)動(dòng)員是政府資源與非政府資源以應(yīng)急管理為導(dǎo)向的整合，也是社會(huì)應(yīng)急潛力向社會(huì)應(yīng)急實(shí)力的轉(zhuǎn)化。13.3.5社會(huì)動(dòng)員機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制17從動(dòng)員規(guī)模上看，突發(fā)事件社會(huì)動(dòng)員可以分為局部動(dòng)員和整體動(dòng)員。從動(dòng)員對(duì)象上看，突發(fā)事件社會(huì)動(dòng)員可以分為：應(yīng)急人力動(dòng)員、應(yīng)急物資動(dòng)員、應(yīng)急財(cái)力動(dòng)員、應(yīng)急避難場(chǎng)所動(dòng)員、應(yīng)急交通運(yùn)輸動(dòng)員等。從動(dòng)員時(shí)序來(lái)看，突發(fā)事件社會(huì)動(dòng)員可分為：前期動(dòng)員、中期動(dòng)員與后期動(dòng)員三類。13.3.5社會(huì)動(dòng)員機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制18恢復(fù)是應(yīng)急管理過(guò)程中的一個(gè)階段，恢復(fù)重建機(jī)制是這一階段的重要機(jī)制。在恢復(fù)重建機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，我們必須要強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：（1）政府主導(dǎo)，公眾參與。（2）全面恢復(fù)，突出重點(diǎn)。（3）公平公正，關(guān)注弱者。（4）生產(chǎn)自救，多樣補(bǔ)償。（5）面向未來(lái)，尋求發(fā)展。13.3.6恢復(fù)重建機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制19所謂的“調(diào)查”是指為了解情況進(jìn)行考察（多指到現(xiàn)場(chǎng)），而“評(píng)估”是指“評(píng)議估計(jì)，評(píng)價(jià)”。為了真正實(shí)現(xiàn)提高應(yīng)急管理效能的目標(biāo)，調(diào)查評(píng)估必須體現(xiàn)以下基本原則：（1）客觀性原則。（2）獨(dú)立性原則。（3）規(guī)范性原則。（4）公眾參與性原則。（5）目標(biāo)導(dǎo)向性原則。13.3.7調(diào)查評(píng)估機(jī)制13.3應(yīng)急管理的主要機(jī)制關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)突發(fā)事件公共威脅性應(yīng)急管理預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制決策處置機(jī)制信息發(fā)布機(jī)制社會(huì)動(dòng)員機(jī)制20復(fù)習(xí)思考題1．什么是突發(fā)事件？突發(fā)事件主要有哪些特征？2．突發(fā)事件是如何進(jìn)行分類的？3．應(yīng)急管理的定義是什么？4．結(jié)合實(shí)際，