突發(fā)公共事件應急預案編制與管理

第10頁共10頁突發(fā)公共事件應急預案編制與管理1、前言?應急預案?，又稱應急?計劃，是針?對可能的突?發(fā)公共事件?，為保證迅?速、有序、?有效地開展?應急與救援?行動、降低?人員傷亡和?經(jīng)濟損失而?預先制定的?有關計劃或?方案。它是?在辨識和評?估潛在的重?大危險、事?件類型、發(fā)?生的可能性?及發(fā)生過程?、事件后果?及影響嚴重?程度的基礎?上，對應急?機構與職責?、人員、技?術、裝備、?設施(備)?、物資、救?援行動及其?指揮與協(xié)調?等方面預先?做出的具體?安排，它明?確了在突發(fā)?公共事件發(fā)?生之前、發(fā)?生過程中以?及剛剛結束?立后，誰負?責做什么，?何時做，以?及相應的策?略和資源準?備等。編?制應急預案?是我國"一?案三制"應?急體系建設?工作中的重?要內容，也?是突發(fā)公共?事件應急準?備工作的基?礎，我國《?防洪法》、?《抗震減災?法》、《安?全生產(chǎn)法》?、《消防法?》、《傳染?病防治法》?等法律法規(guī)?中均有明確?規(guī)定。_?__及其部?門制定并實?施了《國家?突發(fā)公共事?件總體應急?預案》、_?__件專項?預案、__?_件部門預?案和省級預?案；各市、?縣政府也大?都制定了總?體應急預案?;截至__?_年___?月，我國己?制訂各級應?急預案約_?__萬件，?基本覆蓋各?類突發(fā)公共?事件，全國?應急預案體?系基本形成?，對提高我?國應對突發(fā)?公共事件的?整體水平具?有重要意義?。但由于我?國應急體系?建設工作起?步時間較短?，在應急預?案編制過程?中也出現(xiàn)了?一些問題，?主要表現(xiàn)在?·一些預案?格式、內容?雷同，脫離?本部門實際?;預案文檔?冗長，多則?可達數(shù)百頁?，查詢使用?困難;不同?層次、類型?預案之間聯(lián)?接融合性不?夠，缺乏標?準化交互程?序;預案過?于注重文本?文件形式，?而忽視培訓?、演練等預?案管理內容?;一些預案?科技水平較?低，先進技?術方法應用?不夠。這些?差距與問題?在今后預案?編制工作中?應引起在意?。2、編?制應急預案?的基本認識?一是假定?事件肯定發(fā)?生。制定?應急預案的?一個重要前?提是準備事?件肯定發(fā)生?，應急管理?可能涉及到?預防、應急?響應和事后?調查處理與?整改，但應?急預案的對?象主要是在?應急響應階?段，即使是?應急準備工?作也是強調?針對事件發(fā)?生的準備。?預防是公共?安全管理的?基本原則，?但不是應急?預案的特點?、工作目標?和主要內容?。二是應?急事件具有?不可預見性?和嚴重破壞?性。突發(fā)?公共安全事?件是在難以?預見情況下?突然爆發(fā)，?而且具有擴?展、放大和?激變的潛力?，一旦失控?可由事件轉?化為危機，?對國家政治?、經(jīng)濟、社?會秩序和人?民生命與財?產(chǎn)安全形成?沖擊。應急?預案的對象?不是日常工?作中緊急的?一般性問題?，而是用常?規(guī)管理無法?應對的不可?預見和具有?破壞性的頂?級事件。?三是應急預?案的重點是?應急響應的?指揮協(xié)調。?突發(fā)公共?事件往往誘?因復雜，形?勢多變，激?化迅速，而?且其時間和?空間分布范?圍難以把握?。幾乎每次?重大事件應?急響應活動?都涉及到幾?十個部門、?上百個單位?，少則百人?，多則數(shù)萬?人，還可能?出現(xiàn)跨地區(qū)?，甚至跨國?境的復雜情?況。從這個?意義上講，?每一次應急?響應都是一?個復雜開放?的巨系統(tǒng)，?使這個系統(tǒng)?能夠快速、?高效運行關?鍵是多機構?的聯(lián)合指揮?與協(xié)調。應?急預案的主?要功能就是?建立統(tǒng)一、?有序、高效?的運行機制?。四是應?急指揮的核?心是控制。?從系統(tǒng)動?力學觀點，?公共安全事?件的誘發(fā)、?發(fā)展和演變?是一個“能?量”轉換的?動力過程。?應急指揮的?核心就是應?用反饋機制?，合理應用?應急力量和?資源，把握?時機，盡早?切斷事故正?效應鏈，采?取常規(guī)與非?常規(guī)措施，?如緊急狀態(tài)?下的媒體導?向和公共關?系處理等，?強化控制力?度，防止事?件向危機方?向轉化，對?己出現(xiàn)的危?機，將其破?壞力和影響?范圍都控制?在最低級別?。五是應?急預案應覆?蓋應急準備?、初級響應?、擴大應急?和應急恢復?全過程。?根據(jù)國外應?急管理經(jīng)驗?和近年來我?國“一案三?制”工作實?踐，普遍的?認識是應急?預案不僅注?重應急響應?活動，還應?包括應急準?備和應急恢?復這兩部分?為重要內容?，而且為了?突出“第二?反應”和“?屬地為主”?的原則，應?急響應活動?須明確劃分?為初級響應?和擴大應急?兩個階段。?六是預案?只寫能做到?的。應急?預案與應急?體系建設規(guī)?劃有原則區(qū)?別。應急預?案是應急、?活動的具體?指導，應急?活動必須是?以現(xiàn)有能力?和資源為基?礎。動員現(xiàn)?有力量和整?合存量資源?成為應急預?案編制與實?施的基本原?則。未來建?設目標和規(guī)?劃內容不應?列在應急預?案中。七?是強調預案?的培訓、宣?傳和演練。?針對預案?目標與內容?的培訓、宣?傳和演練是?應急預案管?理的基礎，?在美國國家?應急預案編?制指南的前?言中提出“?沒有經(jīng)過培?訓和演練的?任何預案文?件只是束之?高閣的一紙?空文”;“?預案不僅是?讓人看，更?重要的是要?在實踐活動?中切實應用?”。應急預?案中列入的?所有功能和?活動都必須?經(jīng)過培訓演?練，包括切?實提高領導?干部在內的?各類應急工?作人員的意?識和能力，?熟悉和掌握?應急響應程?序和方法。?在培訓和演?練中發(fā)現(xiàn)的?問題可以成?為預案修改?更新的參考?。3.預?案基本結構?與內容3?.1預案分?類各類潛?在突發(fā)公共?事件，其風?險類型和規(guī)?模有很大差?異。因此，?在編制應急?預案時應當?結合實際，?做到重點突?出，反映出?本地區(qū)的主?要事故風險?，并合理地?劃分各類預?案的適用范?圍，保證各?類預案之間?的無縫聯(lián)接?。預案的?分類方法:?如按行政區(qū)?域可劃分國?家級、省級?、市級、區(qū)?(縣)和企?業(yè)預案;按?突發(fā)公共事?件的類型，?可劃分為自?然災害、事?故災難、公?共衛(wèi)生事件?和社會安全?事件等預案?;按預案適?用范圍和功?能進行分類?，如將城市?的應急預案?可劃分為綜?合預案、專?項預案和現(xiàn)?場預案以及?單項預案。?3.1.?1綜合預案?綜合預案?也是總體預?案，是預案?體系的頂層?設計，總體?上闡述城市?的應急方針?、政策、應?急___結?構及相應的?職責，應急?行動的總體?思路等。通?過綜合預案?可以很清晰?地了解城市?的應急體系?基本構架及?預案的文件?體系，可以?作為本部門?應急管理工?作的基礎。?3.1.?2專項預案?專項預案?是針對某種?具體、特定?類型的緊急?事件，例如?危險物質泄?漏和某類自?然災害等的?應急響應而?制定。專項?預案是在綜?合預案的基?礎上充分考?慮了某特定?危險的特點?，對應急的?形式、__?_機構、應?急活動等進?行更具體的?闡述，具有?較強的針對?性。3.?1.3現(xiàn)場?預案現(xiàn)場?預案是在專?項預案的基?礎上，根據(jù)?具體情況需?要而編制，?針對特定場?所，通常是?風險較大場?所或重要防?護區(qū)域等所?制定的預案?。例如，危?險化學品事?故專項預案?下編制的某?重大危險源?的場內應急?預案等?，F(xiàn)?場預案具有?更強的針對?性和對現(xiàn)場?具體救援活?動更具體的?操作性。?3.1.4?單項預案?單項預案是?針對大型公?眾聚集活動?(例如經(jīng)濟?、文化、體?育、民俗、?娛樂、集會?等活動)和?高風險的建?設施工活動?(例如城市?人口高密度?區(qū)建筑物的?定向___?、水庫大壩?合攏、城市?生命線施工?維護等活動?)而制定的?臨時性應急?行動方案。?預案內容主?要是針對活?動中可能出?現(xiàn)的緊急情?況，預先對?相關應急機?構的職責、?任務和預防?性措施做出?的安排。?3.2預案?的基本結構?由于各類?預案各自所?處的行政層?次和適用的?范圍不同，?其內容在詳?略程度和側?重點上會有?所差別，但?都可以采用?基于應急任?務或功能的?“1+4”?預案編制結?構，即一個?基本預案加?上應急功能?設置、特殊?風險預案、?標準操作程?序和支持附?件構成。?3.2.1?基本預案?基本預案是?對應急、管?理的總體描?述。主要闡?述被高度抽?象出來的共?性問題，包?括應急的方?針、___?體系、應急?資源、各應?急___在?應急準備和?應急行動中?的職責、基?本應急響應?程序以及應?急預案的演?練和管理等?規(guī)定。3?.2.2應?急功能設置?應急功能?是對在各類?重大事故應?急救援中通?常都要采取?的一系列基?本的應急行?動和任務，?如指揮和控?制、警報、?通訊、人群?疏散、人群?安置和醫(yī)療?等。針對每?一應急功能?應確定其負?責機構和支?持機構，明?確在每一功?能中的目標?、任務、要?求、應急準?備和操作程?序等。應急?預案___?能設置數(shù)量?和類型要因?地制宜。?3.2.3?特殊風險管?理特殊風?險管理是基?于重大突發(fā)?公共安全事?件風險辨識?、評價和分?析的基礎上?，針對每一?種類型的特?殊風險，明?確其相應的?主要負責部?門、有關支?持部門及其?相應承擔的?職責和功能?，并為該類?風險的專項?預案的制定?提出特殊要?求和指導。?3.2.?4標準操作?程序按照?在基本預案?中的應急功?能設置，各?類應急功能?的主要負責?部門和支持?機構須制定?相應的標準?操作程序，?為___或?個人履行應?急預案中規(guī)?定的職責和?任務提供詳?細指導。標?準操作程序?應保證與應?急預案的協(xié)?調和一致性?，其中重要?的標準操作?程序可作為?應急預案的?附件或以適?當?shù)姆绞揭?用。標準操?作程序的描?述應簡單明?了，一般包?括目的與適?用范圍、職?責、具體任?務說明或操?作步驟，負?責人員等。?標準操作程?序本身應盡?量采用活動?檢查表形式?，對每一活?動留有記錄?區(qū)，供逐項?檢查核對時?使用。己做?過核對標記?的檢查表，?成為應急活?動記錄的一?部分。標準?操作程序是?可以保證在?事件突然發(fā)?生后，即使?在沒有接到?上級指揮命?令的情況下?可在第一時?間啟動，提?高應急響應?速度和質量?。3.2?.5支持附?件主要包?括應急救援?支持保障系?統(tǒng)的描述及?有關附圖表?，包括:通?訊系統(tǒng);信?息網(wǎng)絡系統(tǒng)?;警報系統(tǒng)?分布及覆蓋?范圍;技術?參考(后果?預測和評估?模型及有關?支持軟件等?);專家_?__;重大?危險源登記?表、分布圖?等。3.?3應急預案?的基本內容?應急預案?內容一般由?___個核?心要素和_?__個二級?要素構成。?這些要素既?是編制預案?的依據(jù)，也?是預案評審?的要點。?4.應急預?案的編制過?程應急預?案編制過程?一般分為下?面五個步驟?：一是成?立預案編制?小組。這?是應急預案?編制工作的?重要環(huán)節(jié)，?對實現(xiàn)應急?管理的基本?原則具有很?重要的作用?，同時，為?各個應急部?門提供了一?個非常重要?的協(xié)作與交?流機會，有?利于統(tǒng)一應?急各方的觀?點和意見。?預案編制小?組的成員一?般應包括:?行政___?或其代表，?應急管理部?門；消防、?公安、環(huán)保?、衛(wèi)生、市?政、醫(yī)院、?醫(yī)療急救、?衛(wèi)生防疫、?郵電、交通?管理等有關?部門；廣播?、電視等新?聞媒體;法?律顧問、有?關企業(yè)以及?上級政府或?應急機構代?表和技術專?家等。預案?編制小組的?成員確定后?，須確定編?制計劃，明?確任務分工?，保證預案?編制工作的?科學有序。?二是風險?分析和應急?能力評估。?風險分析是?應急預案編?制的基礎。?風險分析結?果不僅有助?于確定應急?工作重點，?提供劃分預?案編制優(yōu)先?級別的依據(jù)?，而且也為?應急、準備?和應急響應?提供必要的?信息和資料?。風險分析?包括危險識?別、脆弱性?分析和風險?評估。危?險識別:危?險識別目的?是識別可能?存在的重大?危險因素，?分析本地區(qū)?的地理、氣?象等自然條?件、工業(yè)和?運輸、商貿?、公共設施?等的具體情?況，總結本?地區(qū)歷史上?曾經(jīng)發(fā)生的?重大事故，?來識別出可?能發(fā)生的自?然災害和重?大事故等_?__。脆?弱性分析要?確定的是:?一旦發(fā)生危?險事故，最?容易受到?jīng)_?擊破壞的地?區(qū)或單位，?以及最可能?出現(xiàn)波動或?激變的環(huán)節(jié)?。脆弱性分?析結果應提?供下列信息?:受事故或?災害嚴重影?響的區(qū)域，?以及該區(qū)域?的影響因素?(例如，地?形、交通、?風向等);?預計位于脆?弱帶中的人?口數(shù)量和類?型(例如，?居民、職員?、敏感人群?醫(yī)院、學校?、療養(yǎng)院、?托兒所);?可能遭受的?財產(chǎn)破壞，?包括基礎設?施和運輸線?路;可能的?環(huán)境影響;?可以標明最?需要保護的?地區(qū)、單位?和人群。?風險評估:?根據(jù)脆弱性?分析的結果?，評估突發(fā)?公共事件發(fā)?生時，造成?破壞(或傷?害)的可能?性，以及可?能導致的實?際破壞(或?傷害)程度?。通?？赡?會選擇對最?嚴重的情況?(頂級事件?)進行分析?。風險分析?可以提供下?列信息:發(fā)?生事故和環(huán)?境異常的可?能性，或同?時發(fā)生多種?緊急事故的?可能性;對?人造成的傷?害類型(急?性、延時或?慢性的)和?相關的高危?人群;對財?產(chǎn)造成的破?壞類型(暫?時、可修復?或永久的)?;以及對環(huán)?境造成的破?壞類型(可?恢復或永久?的)。應?急能為評估?:依據(jù)風險?分析的結果?，對已有的?應急、資源?和應急能力?進行評估，?包括城市和?企業(yè)應急資?源的評估，?明確應急救?援的需求和?不足。應急?資源包括應?急人員、應?急設施(備?)、裝備和?物資等;應?急能力包括?體制和機制?運行狀況與?人員的技術?、經(jīng)驗和接?受的培訓等?，應急能力?評估還應注?意發(fā)現(xiàn)應急?體系中的缺?陷和不足。?編制預案時?，應當在評?價與潛在危?險相適應的?應急資源和?能力的基礎?上，選擇最?現(xiàn)實、有效?的應急策略?。三是編?寫應急預案?應急預案?的編制必須?基于重大事?故風險的分?析結果、參?考應急資源?需求和現(xiàn)狀?以及有關法?律法規(guī)要求?。此外，預?案編制時應?充分收集和?參閱已有的?應急預案，?以最可能地?減小工作量?和避免應急?預案的重復?和交叉，并?確保與其他?相關應急預?案的協(xié)調和?一致。四?是應急預案?評審與發(fā)布?。為保證?應急預案的?科學性、合