淺談宏觀調控法的法理解析

淺談宏觀調控法的法理解析

淺談宏觀調控法的法理解析摘要：宏觀調控是現代市場經濟的內在要求，它作為國家調節(jié)經濟的高級形式，具有宏觀性、總體性、間接性。宏觀調控法是調整國家對社會經濟宏觀調控中發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱，它是建立在市場失靈和政府失靈理論基礎上的。以此構建的宏觀調控法體系分為宏觀調控基本法和宏觀調控特別法。關鍵詞：宏觀調控宏觀調控法市場失靈政府失靈體系我國正在大力進行社會主義市場經濟建設，同時黨中央也提出了“依法治國”方略，二者相輔相成的，是有機的和諧統(tǒng)一。社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完善的法制來規(guī)范和保障。要高度重視法制建設，做到改革開放與法制建設的統(tǒng)一，運用法律手段管理經濟。社會主義市場經濟體制建立的過程就是經濟法制化的過程，即在經濟體制改革中，國家必須制定法律，加強對經濟的宏觀調控和指導，為經濟健康發(fā)展有效的保駕護航。宏觀調控法律是我國市場經濟的發(fā)展的需要，是基本的經濟法律規(guī)范之一，其在市場經濟中具有舉足輕重的地位。一、宏觀調控概述調控，就是施控主體按照給定的條件和預定的目標，對受控客體施加影響，糾正偏差的一種行動。由此出發(fā)，經濟學界對宏觀調控進行了種種界定。如，有人認為，宏觀經濟調控簡言之就是運用經濟手段對社會總供給與社會總需求的狀況加以調節(jié)，使之能夠趨于和基本保持在供求均衡的狀態(tài)。⑴有的認為，宏觀調控是以國家社會為主體，從經濟運行總體的角度，對國民經濟活動進行自覺的調節(jié)與控制，只有當國家或政府有意識地把經濟運動點量的均衡作為目標而進行的調控，才能稱作宏觀調控。⑵還有人沒有給宏觀調控直接定義，認為宏觀調控是政府最重要的一項經濟職能，政府實行宏觀調控的目標在于經濟增長、充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、國際收支平衡，為實現上述目標，政府宏觀調控的主要對象，是總供給和總需求以及決定和影響總供給和總需求的各種因素。⑶法學界對宏觀調控也進行了闡釋。有人指出，宏觀調控是指國家為維護社會整體利益，彌補市場失靈，實現宏觀經濟總量的基本平衡和經濟結構的優(yōu)化，引導國民經濟持續(xù)、健康、適度地發(fā)展，對市場所進行的總體調節(jié)和控制。⑷有的認為，宏觀調控是指政府經濟管理部門通過經濟總量的調節(jié)、控制、組織市場經濟運行，引導經濟發(fā)展，宏觀調控的對象是總需求與總供給，是市場和市場之間的關系，其對象不是單個企業(yè)的經濟活動。⑸以上各種對宏觀調控的界定，都從不同的角度指出了其某些特征。然而，諸多概念的最大缺限在于混淆了宏觀調控和國家調節(jié)的區(qū)別。對此，漆多俊教授對宏觀調控予以科學界定：“所謂宏觀調控，其實就是國家用來調節(jié)經濟的各種促導方式發(fā)達并形成系統(tǒng)后的綜合體現，是國家運用促導系統(tǒng)調節(jié)經濟的一種總稱或通稱”。也說明了二者的區(qū)別，⑹也就是說，宏觀調控是這樣一種國家調節(jié)經濟的基本形式：“國家從社會經濟的宏觀調控和總體角度，運用國家計劃、經濟政策和各種調節(jié)手段，引導和促進社會經濟活動，以調節(jié)社會經濟的結構和運行，維護和促進社會經濟協調、穩(wěn)定和發(fā)展”。⑺這種概念從法律意義上指明了宏觀調控的主體（國家），對象（宏觀經濟的結構和運行），體系（國家計劃，經濟政策和各種調節(jié)手段）及其性質（引導和促進社會經濟活動）等方面的特征。對宏觀調控特征的認識，需要在和其它相關概念的比較中獲得。宏觀調控與國家調節(jié)經濟的其他方式比較，它的著眼點和目的就是社會經濟的宏觀結構和總體運行，國家需要在充分把握社會經濟總體結構和運行狀況的基礎上，遵循客觀經濟規(guī)律，確定國家調節(jié)的目標，所實行的措施影響到社會經濟的全局，它所采用的方式重在對社會經濟活動予以引導和促進。此外，宏觀調控與高度集中計劃體制下的國民經濟管理有明顯區(qū)別。在計劃經濟體制下，國民經濟管理的主要特征是宏觀管理與微觀管理合二為一，計劃、財政、銀行等部門既負責國家的宏觀管理，又直接組織安排企業(yè)的經濟活動，宏觀目標是通過對微觀的直接干預來實現的；政府通過包羅萬象的計劃，統(tǒng)管資源配置，無視市場機制的作用。而在市場經濟體制下，宏觀調控則承認企業(yè)獨立的主體地位，注重間接性，除法律法規(guī)特殊規(guī)定之外，不直接干預企業(yè)內部正常的生產經營活動。宏觀調控與市場經濟的一般意義上的經濟管理也不同，從法理上講，“管理是行政法的范疇；宏觀調控是利用國家的權力，來直接影響原來的平等者之間的關系，無論是調控市場還是調控企業(yè)，都涉及到這一問題”。⑻通過以上比較，可以得出宏觀調控的如下特征：首先，從性質上看，宏觀調控是國家調節(jié)經濟的高級階段。國家干預社會經濟，通常采用禁止、參與、促導三種方式。禁止是國家干預經濟的第一種動作，具有滯后性和被動性。參與則是國家在洞悉經濟運行狀況的基礎上，以國家財力直接投入和運營，達到對社會經濟調節(jié)的目的，是國家的一種主動調節(jié)。促導則更是通過編制計劃，制定政策，運用各種經濟調節(jié)手段，引導和促進社會經濟主體的經濟行為，沿著國家預定的方向和途徑運行，實現國家調節(jié)的預定目的，這是更進一步自覺的國家調節(jié)，是國家高度主觀能動性的體現。是不是同一個概念，最好使用相同詞匯！其次，從調控對象上看具有普遍性、總體性、宏觀性。宏觀調控的著眼點是社會經濟的宏觀結構和總體運行，注重總供給、總需求、總產出、總消費等事關一國國民經濟總體的方面，所實行的措施影響到社會經濟的全體，而非僅針對某個個體。即宏觀調控是對宏觀經濟的調節(jié)，而非針對微觀經濟，其調控范圍涉及一國范圍內的全部主體，而非少數個體，其調控措施具有普遍適用性，通常不會因人而異。第三，從調控的手段看具有經濟性、間接性、系統(tǒng)性。宏觀調控通過編制經濟和社會發(fā)展計劃及長遠規(guī)劃，指明全社會經濟發(fā)展的目標，引導市場經濟主體的行為，通過經濟政策分解計劃目標，通過利率、稅率、匯率等經濟杠桿調節(jié)社會經濟，無不具有經濟性、間接性的特點。并且，計劃、經濟政策、調節(jié)手段相互協調，構成一個有機聯系的整體。二、宏觀調控法的概念和特征國家宏觀調控影響社會經濟的全局，宏觀調控措施的適用又具有廣泛和普遍性，因此必須由國家制定政策和法律，以規(guī)范宏觀調控中有關各主體的行為，維護宏觀調控秩序，保障國家宏觀調控順利進行和目標的實現。宏觀調控法是調整國家對社會經濟宏觀調控中發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱。學界對此沒有異義，但由于對宏觀調控的性質、范圍、手段等存在不同的看法，對宏觀調控法的認識上存在差異也就難免了。上文談到宏觀調控作為國家調節(jié)經濟的一種方式，它具有宏觀性、總體性，調控措施的促導性等特點。宏觀調控的主要作法是制定社會經濟發(fā)展計劃和長遠規(guī)劃，制訂各種經濟政策，并綜合運用財政、稅收、金融、外匯、價格等各種經濟調節(jié)手段，完善各種基礎設施，建立社會保障制度和各種公共服務體系等等，以保障國家調節(jié)，實現國家經濟管理意圖和經濟發(fā)展目標。為此，國家需要制定計劃法、各種經濟政策法和關于各種調節(jié)手段運用的法律，這些法律就是宏觀調控法。換言之，宏觀調控法，統(tǒng)指國家運用經濟計劃、經濟政策和各種經濟手段，引導和促進社會經濟協調、穩(wěn)定和發(fā)展的法律。⑼作為一種行為規(guī)范，它的調整對象包括國家宏觀調控中發(fā)生的國家同它的各級和各部門機關之間、各級和各部門國家機關之間、各國家機關同企事業(yè)等社會組織或公民之間（宏觀調控似乎與公民的經濟行為關系不大）的社會關系。宏觀調控法的功能和任務，是規(guī)范國家宏觀調控中各有關主體的行為，維護宏觀調控秩序，保障國家宏觀調控順利進行和目標實現。宏觀調控法同經濟法律體系中的微觀經濟法相比較，有以下特點。首先，法律規(guī)范適用的廣泛和普遍性。這是由宏觀調控的宏觀性、總體性及其措施適用的廣泛性和普遍性決定的。它涉及社會經濟各個層面，適用對象十分廣泛，微觀經濟法的各個部門調整的社會關系范圍要狹小，并且其主體也都受宏觀調控法的管轄和制約。其次，宏觀調控法的體系龐大，包括的內容和法律形式豐富而多樣。宏觀調控的措施和手段多種多樣，并互相關聯，形成一個系統(tǒng)工程，因此宏觀調控法也是一個較為龐大的體系，它由多種內容和形式的法律規(guī)范構成。其內容包括國家計劃、各種經濟政策、各種調節(jié)手段運用的法律規(guī)范，其法律形式包括許多綜合性或單項的立法，包括許多的法律和行政法規(guī)。第三，倡導性規(guī)范的大量采用。雖然它不可避免地存在某些強行性規(guī)范和任意性規(guī)范，但更加重視運用倡導性規(guī)范，引導和鼓勵社會經濟主體的行為，與此相適應的是在法律后果方面有許多獎勵性規(guī)定，這種情況是同宏觀調控主要屬于促導型的調節(jié)方式這一特點相關聯的。最后，宏觀調控法的許多內容和規(guī)定具有較大的發(fā)展性。因為國家宏觀調控的目標、任務和所采取的措施，需要根據不同時期的國內和國際政治、經濟、社會形勢加以確定和予以調整，國家計劃、經濟政策和調節(jié)手段的運用不能一成不變。宏觀調控法中有些主要是關于國家經濟管理體制和程序方面的規(guī)定，而有些則主要是關于政策性的實體規(guī)定。以上兩方面都有一定的發(fā)展性，而后者發(fā)展性則更為明顯。三、宏觀調控法的理論基礎———市場失靈和政府失靈與計劃經濟體制相比，市場經濟在優(yōu)化資源配置、推動社會生產力的發(fā)展方面，具有明顯的和巨大的優(yōu)越性，可以說沒有市場就不會有現今人類的文明。但是，市場并不是最優(yōu)的而只是相對最滿意的資源配置形式。⑽市場存在著一系列功能性缺陷，例如，市場機制本身不能保證公平競爭，在規(guī)模經濟效益顯著的行業(yè)容易形成壟斷，從而阻礙公平競爭的市場秩序、技術進步和經濟發(fā)展。市場調節(jié)的微觀性、滯后性、自發(fā)性和盲目性，使其無法解決宏觀經濟綜合平衡和宏觀經濟波動問題，從而導致經濟周期的存在而帶來生產力的巨大破壞和資源的嚴重浪費。市場信息在量上的不充分和在分布上的不均勻，市場主體之間的信息不對稱現象，難以靠市場機制克服。市場經濟本身難以保證公正的收入分配，容易導致貧富兩極分化的加劇，進而引發(fā)地區(qū)、行業(yè)、民族、階層之間的利益矛盾和社會沖突。在生產社會化的環(huán)境下，市場機制的缺陷，會導致市場失靈現象的普遍存在，甚至會引發(fā)經濟危機等嚴重事件。所謂市場失靈，是指由于許多因素使市場在資源配置方面呈現出低效率運行的一種非理想的狀態(tài)。市場失靈，表現為公共產品失靈、外部效應、壟斷尤其是自然壟斷、其他市場缺陷（如敗德行為、不正當競爭）等現象。⑾有學者認為，市場失靈在微觀上表現為某種產品的供求失衡，中觀上表現為區(qū)域產業(yè)結構的失衡，宏觀上表現為總供給和總需求的失衡。⑿還有學者認為，狹義的、原始意義的“市場失靈”，是指市場資源配置效率的失靈，廣義的“市場失靈”，除了市場資源配置效率的失靈外，還指市場在社會福利分配公平方面的失靈。⒀市場失靈作為市場機制的固有屬性，市場機制本身無法對其加以克服的，克服市場失靈的惟一途經就是獨立于市場機制的外力對市場的干預。在諸種外力形式中，國家以其獨有的強制性、權威性而成為了當然的干預主體。政府作為國家的實體代表，代表著社會公共利益，具有一定的強制力，使其在糾正市場失靈方面具有某些明顯的優(yōu)勢，例如征稅權、禁止權、處罰權、較低的交易費用等優(yōu)勢。⒁市場主體對市場失靈的恐慌，導致了市場對政府干預經濟的無限依賴，而這種依賴導致了對政府能力的無限信任，政府被視為無所不能、無所不為。而事實上的政府并非萬能的，它也有自身的能力邊界，無所不能的政府必然是無能政府，最后必將是一無所能。而且，市場主體作為經濟人的自利特性是導致市場失靈的一個重要原因，政府作為市場的干預主體，除了追求公共利益以外，應該沒有自己特有的偏好。但現實中的政府及其官員都有自身的偏好，都是經濟人，有可能過度地關注自身的利益?！霸谡?，一種不斷重復的傾向是保住自己的權力范圍，抗拒變革，建立各種獨立王國，擴大自己的控制地盤，不管是否需要都要保住項目和計劃?！雹右虼耍矔ъ`，即政府作用的結果不能達到預期的社會公共目標或者損害了市場經濟的效率或者帶來自身低效率的狀態(tài)。這就表明：政府干預不能克服所有的市場失靈，在某種情形下，反而會使問題更復雜、更棘手。市場的失靈與政府失靈表明，市場機制和國家干預都不是最優(yōu)的社會資源配置形式，完全自由的市場機制或者過度的國家干預都無法保障市場經濟的穩(wěn)定運行與持續(xù)發(fā)展。這正如學者所言：“我們不主張‘市場萬能’，但更不主張‘干預萬能’。我們總是希望把政府干預放在一個足以促進社會經濟發(fā)展的合理框架之內?！雹远遥罢深A行為要獲得市場主體的容忍和理解，合乎規(guī)律地發(fā)揮糾正市場失靈的職能，需要規(guī)范化、制度化作為其存在的合理基礎。”⒄為了將政府干預行為限定在合理的范圍內以實現市場與政府關系的良性互動，法律在賦予或確認政府干預經濟的權力的同時，謹慎地配置干預權并規(guī)范其行使的范圍與程序。因此，經濟法既是政府干預經濟之法，更是限制政府干預經濟之法，力求在國家適度干預的價值目標下實現“政府干預”和“干預政府”的辯證統(tǒng)一，以實現經濟持續(xù)、快速、協調和穩(wěn)定的發(fā)展。宏觀調控的目的，就是為了克服市場失靈，保障市場機制積極功能的發(fā)揮，為市場經濟的穩(wěn)定發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。而宏觀經濟環(huán)境的穩(wěn)定性是經濟獲得發(fā)展的必要前提。宏觀調控法的作用，也就是要將宏觀調控與市場機制在法律和科學的限度內有效的結合起來，一方面必須保障公權力的正當、合法和高效率行使，以克服市場失靈。另一方面，它又必須以市場規(guī)律為基礎，充分合理地考慮和照顧市場主體的合法權益，將政府干預行為限定在法律規(guī)定的范圍內，以免其妨害自由市場機制的調節(jié)功能。四、宏觀調控法的體系宏觀調控法的體系是指由宏觀調控的各個部門所構成的一個多層次的有機聯系的統(tǒng)一整體。宏觀調控法的體系根據不同的標準可以進行不同的分類，學界對此意見仍未統(tǒng)一。大致可以劃分為橫縱兩種理論，橫向分支理論是從宏觀經濟法的功能、調整對象、調整方式和手段、涉及領域等角度，把宏觀經濟法劃分為不同的子法部門，這些子部門的法律地位是平行的，其具體功能是互補的。⒅如有的學者將其分為計劃產業(yè)法，投資、金融、財政、價格法，國有資產和自然資源管理法及對外貿易法等四部分?？v向分層理論是從宏觀調控的調控層位和具體制度環(huán)節(jié)出發(fā)，把宏觀經濟法按照調控的層位、次序、環(huán)節(jié)的遞進，依據一定的邏輯關系建立起宏觀調控法體系。如有學者將其分為關于宏觀調控手段的法律和關于宏觀調控主體目標、程序、協調運作等綜合問題的法律。這些分類均從某一側面對宏觀調控法的體系進行了一定程度的分析和把握，都有其合理的一面。但從國民經濟這個復雜的大系統(tǒng)的特點來看，從生產、分配、交換和消費的四大環(huán)節(jié)中的許多部門和單位構成，以及它們通過市場相互聯系制約，并在政府的宏觀調控下，圍繞宏觀調控目標，運用多種經濟政策，利用經濟、法律、行政手段的配合調控手段來看，宏觀調控法必須形成一個完整的法律體系。張富強教授認為，宏觀調控法的體系應由宏觀調控基本法和宏觀調控特別法構成。宏觀調控基本法是國家對國民經濟進行宏觀調控最基本的法律，主要規(guī)定宏觀調控的基本原則目標任務、宏觀調控主體及調控權力配置、宏觀調控決策和實施程序、經濟權利和義務、法律責任等方面內容，對各特別法起到統(tǒng)領作用。宏觀調控特別法按照宏觀調控政策工具的種類則涉及到宏觀調控的各個具體的領域和部門，主要包括計劃法、預算法、統(tǒng)計法、產業(yè)法、收入分配法、貨幣政策法、財政法、稅法、區(qū)域經濟協調法等。這樣構建了一個邏輯性較強的宏觀調控法律制度體系，為更好的完善它提供了理論支持和指導。參考文獻：［１］趙海寬：《經濟轉軌時期的宏觀調控與貨幣政策》，中國金融出版社１９９６年版，第２６頁．［２］趙錫武：《宏觀經濟管理》，武漢大學出版社１９８９年版，第２１４頁．［３］張律華：《政府經濟學概論》，湖北人民出版社，