淺談提前終止PPP項目的直接成本清算

淺談提前終止PPP項目的直接成本清算

Summary：從某一公路PPP項目提前終止清算實踐出發(fā)，提出具體解決方案。Keys：提前終止；PPP項目；清算；直接成本引言PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新投融資模式，對促進(jìn)全國各地的城市建設(shè)發(fā)展以及公共設(shè)施項目的提質(zhì)增效發(fā)揮了巨大的作用，同時也存在各種不同風(fēng)險，經(jīng)常會提前終止PPP項目，一旦提前終止，就面臨清算。提前終止的時間節(jié)點(diǎn)及原因各不相同，處理機(jī)制均不一致，且目前相關(guān)文件中未明確及規(guī)范如何進(jìn)行清算，而筆者參與了某一公路PPP項目清算工作，現(xiàn)粗淺地談?wù)勗赑PP項目合同未簽訂就已提前終止情況下，如何合理清算該項目各參建單位的項目直接成本。1.相關(guān)概念根據(jù)2014年12月30日財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）約定如下：1.1提前終止指的是在PPP項目的生命周期內(nèi)，由于某些事項的發(fā)生導(dǎo)致PPP項目合同提前解除。1.2提前終止事由：1.政府方違約；2.項目公司違約；3.政府方選擇終止；4.不可抗力事件。1.3提前終止處理機(jī)制1.3.1回購義務(wù)實踐中，只有在項目公司違反PPP合同約定導(dǎo)致項目終止的情形下，政府才不承擔(dān)回購的義務(wù)而是享有回購的選擇權(quán)，即政府可以選擇是否回購該項目。但對于一些涉及公眾利益和公共安全的、需要保障持續(xù)供給的PPP項目，在PPP合同中有可能約定了即使在項目公司違約導(dǎo)致項目終止的情形下，政府仍有回購的義務(wù)。1.3.2回購補(bǔ)償補(bǔ)償原則是確保項目公司不因項目提前終止而受損或獲得額外利益（即項目公司獲得的補(bǔ)償?shù)扔诩僭O(shè)該P(yáng)PP項目按原計劃繼續(xù)實施的情形下項目公司所能夠獲得的經(jīng)濟(jì)收益）。補(bǔ)償范圍：（1）項目公司尚未償還的所有貸款（包括但不限于剩余貸款本金和利息、提前還貸的違約金、逾期償還的利息及罰息）；（2）項目公司股東在項目終止之前投資項目的資本金總和；（3）因項目提前終止所產(chǎn)生的第三方費(fèi)用或其他費(fèi)用。包括但不限于支付承包方的違約金、雇傭人員的補(bǔ)償金等；項目公司的經(jīng)濟(jì)損失。1.4項目公司違約事件補(bǔ)償方法通常采用市場價值法或賬面價值法，在具體項目中適用哪種補(bǔ)償方法，需經(jīng)專項評估后采用。但一般原則是，盡可能避免政府不當(dāng)?shù)美⑶夷軌蛭谫Y方的項目融資。此外，根據(jù)上述方法計算出的補(bǔ)償金額，還要扣減政府因終止該項目而產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用和損失。1.5自然不可抗力補(bǔ)償原則是由雙方共同分擔(dān)風(fēng)險。補(bǔ)償范圍包含未償還融資方的貸款、項目公司股東在項目終止前投入項目的資本金以及欠付承包商的款項，同時會扣除保險理賠金額，且不包括預(yù)期利潤損失。上述回購補(bǔ)償原則及范圍，為清算工作的重要依據(jù)。2.項目情況介紹2.1項目概況XX省某公路項目路線全長124.14公里，項目估算總投資203.77億元，建設(shè)工期48個月。采用“建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）”運(yùn)作模式和“設(shè)計施工總承包（EPC）”建設(shè)管理模式實施。全線橋梁69座，其中特大橋4座，涵洞101道；主線隧道23座，其中特長隧道1座；立交22處；全線共設(shè)收費(fèi)站5處；服務(wù)區(qū)1處；高速公路管理所1處；養(yǎng)護(hù)工區(qū)1處；隧道管理站2處。2.2試驗段概況試驗段路線全長12.922公里，采用雙向4車道和雙向6車道一級公路標(biāo)準(zhǔn)，路基寬度分別采用25.5米和33米，設(shè)計速度均為80公里/小時。工期24個月。2.3截止評估基準(zhǔn)日項目實施情況2.3.1招標(biāo)情況第一階段：試驗段招標(biāo)2017年7月以傳統(tǒng)管理模式完成了該項目試驗段施工、監(jiān)理單位公開招標(biāo)，并與中標(biāo)單位簽訂了合同。工期2年。第二階段：全線以PPP模式進(jìn)行社會資本公開招標(biāo)由實施機(jī)構(gòu)作為招標(biāo)人，按PPP模式對該項目社會資本進(jìn)行了公開招標(biāo)，2017年12月，向社會資本投資人聯(lián)合體發(fā)出了中標(biāo)通知書。建設(shè)期4年，運(yùn)營期30年。目前，該項目僅簽署投資協(xié)議及項目聯(lián)合體協(xié)議，政府出資人代表與社會資本共同成立了項目公司，但PPP合同未簽署。第三階段：監(jiān)理、中心試驗室招標(biāo)項目公司作為招標(biāo)人，對全線的監(jiān)理及中心試驗室進(jìn)行了公開招標(biāo)，2018年4月完成監(jiān)理和中心試驗室的公開招標(biāo)，并簽訂了合同。監(jiān)理標(biāo)段合同工期30-36個月，中心試驗室標(biāo)段合同工期45個月。2.3.2該項目的進(jìn)展情況除試驗段完成臨建場站及零星實體工程（量約占合同金額0.4%），其余監(jiān)理、中心試驗室及各總承包單位均只完成臨建場站搭設(shè)。2.3.3項目公司概況項目公司先期由社會資本聯(lián)合體牽頭人獨(dú)資注冊成立，后期通過增資工商登記變更，注冊資本增加至項目資本金金額，股東增加了政府出資人代表和中選聯(lián)合體其他社會資本成員。2.4提前終止原因2.4.1政府資本金方面按照財金(2018)23號文件中的相關(guān)規(guī)定，該項目政府方使用產(chǎn)業(yè)投資基金作為部分政府資本金出資屬于債務(wù)性資金，不能作為政府出資。2.4.2融資貸款方面項目在融資過程中，各金融機(jī)構(gòu)提出，該項目工程可行性研究報告中通行費(fèi)數(shù)據(jù)測算遠(yuǎn)高于實際情況，預(yù)期收益難以覆蓋成本，無法通過金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控部門審批，不予融資貸款。2.4.3社會資本方投資方面因項目建設(shè)規(guī)模變化，部分社會資本方無追加投資意愿。3.具體分析3.1從項目終止原因分析，清算應(yīng)采用“不可抗力以及政府和社會投資人協(xié)商終止”的原則及范圍。3.2從本項目招標(biāo)情況，是本項目已招標(biāo)、發(fā)出中標(biāo)通知書，但未簽署PPP合同。對于提前終止違約的相關(guān)約定，經(jīng)查閱招標(biāo)文件，由于項目實施較早約定不完善。3.3從項目實施情況，可以看出，項目在建設(shè)初期已停工，清算的主體應(yīng)該是各參建方的臨建工程及試驗段零星實體工程。4.清算難點(diǎn)分析臨建工程為非實體工程，量價確定較為復(fù)雜，具體如下：4.1計量方面：項目公司僅僅設(shè)置相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如：場地硬化的砼標(biāo)號要求，項目部、拌和站、鋼筋加工棚及工地試驗室的面積指標(biāo)、試驗室儀器配置種類等硬性要求，無具體數(shù)量及細(xì)部尺寸，各家報送的臨建方案也與實際不同，且項目公司和監(jiān)理對此臨建實際完成工程量，一般不愿意確認(rèn)，可能無法提供圖紙或提供與現(xiàn)場不符的圖紙。臨建工程比較瑣碎，內(nèi)容非常繁雜，若現(xiàn)場勘驗前，若事先不約定好如何勘驗，會耗費(fèi)大量精力，最終反而效果不好。4.2單價方面：無批復(fù)的施工圖預(yù)算，且送審單價無法核實是否合理，無價格標(biāo)準(zhǔn)。5.解決問題5.1項目情況調(diào)研5.1.1收集被清算單位需清算費(fèi)用明細(xì)資料，了解項目費(fèi)用種類，便于制定相應(yīng)對策；5.1.2抽取某一項目，進(jìn)行現(xiàn)場初勘，了解現(xiàn)場實際情況；5.1.3組織各參建單位（如：項目實施機(jī)構(gòu)、項目公司、監(jiān)理單位、總承包單位）座談，了解其想法。5.2編制現(xiàn)場勘驗方案因項目的特殊性，需進(jìn)行現(xiàn)場勘驗，特制定現(xiàn)場勘驗方案，具體如下：5.2.1項目實施情況介紹：同前，此處不再贅述。5.2.2需現(xiàn)場勘驗的內(nèi)容。5.2.2.1實體部分試驗段總包單位完成的土方開挖及刷坡工程量、隧道進(jìn)口處砼上拱圈及管棚施工工程量。5.2.2.2臨建實體(1)總包的臨建實體為駐地辦、砼拌合站、鋼筋加工棚、料倉、工地試驗室、施工便道、施工便橋、龍門吊、存梁區(qū)及制梁區(qū)基座及基礎(chǔ)及以上所有區(qū)域場地硬化、排水溝、邊坡防護(hù)等。(2)監(jiān)理及中心試驗室的臨建實體為出租房及簡單裝修、臨時搭設(shè)的板房及簡單裝修、場地硬化。(3)閑置施工設(shè)備及工地試驗室儀器、儀表等器材。5.2.2.3不需現(xiàn)場勘驗的內(nèi)容除監(jiān)理和中心實驗室按合同約定辦理外，總包的現(xiàn)場勘驗內(nèi)容不包括如下內(nèi)容：(1)現(xiàn)場CI設(shè)計的內(nèi)容，如：臨建的標(biāo)識、標(biāo)牌、旗幟、企業(yè)宣傳標(biāo)志等；(2)辦公家具，如：辦公座椅、文件柜、辦公沙發(fā)、會議桌、窗簾等；(3)辦公用品、辦公設(shè)施，如：辦公易耗品、打印機(jī)、電腦、復(fù)印機(jī)、電視、電話、顯示屏、路由器、網(wǎng)絡(luò)線、投影儀等；(4)維護(hù)等輔材，如：扳手、螺絲刀、勞保用品等；(5)現(xiàn)場堆放的材料，如：砂石、水泥等；(6)小型施工器具，如：水平儀、水準(zhǔn)儀、全站儀等；(7)生活用品及廚房用品。如：床及床上用品、衣柜、衣櫥、鍋碗瓢盆、冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)等。(8)施工及辦公車輛；(9)其他，如：經(jīng)項目公司認(rèn)可的可不計物品。5.2.2.4現(xiàn)場勘驗計劃：略。5.2.2.5現(xiàn)場勘驗步驟(1)由被勘驗單位出具施工草圖、注明施工工藝、需現(xiàn)場計量的實體工程量清單（計量單位、工程量、計算過程等）；(2)現(xiàn)場勘驗組根據(jù)監(jiān)理審核的臨建方案對草圖進(jìn)行初步復(fù)核，由施工方準(zhǔn)備測量設(shè)備（如：鋼卷尺、皮尺、水準(zhǔn)儀等），安排人員操作測量設(shè)備，項目管理公司確認(rèn)數(shù)據(jù)、第三方機(jī)構(gòu)居間證實，最后形成會簽記錄。5.2.2.6相關(guān)事項的說明(1)現(xiàn)場勘驗工作，必須一次性完成，被勘驗單位應(yīng)提供便于現(xiàn)場核實的條件（如：測量設(shè)備、人員安排等），依據(jù)事先確定的現(xiàn)場勘驗辦法進(jìn)行核實，并積極配合現(xiàn)場勘驗工作。若因被勘驗單位原因?qū)е卢F(xiàn)場核實工作無法開展，其需承擔(dān)無法核實的后果。(2)現(xiàn)場勘驗僅對勘驗時，肉眼能看到的需勘驗事項記錄備案，無法看到的（如：已搬離現(xiàn)場的設(shè)備機(jī)具及材料、隱蔽工程）不予確認(rèn)，請被勘驗單位提交相關(guān)證明材料，經(jīng)項目管理公司書面確認(rèn)后，也可以作為補(bǔ)充材料計入；(3)現(xiàn)場勘驗記錄由被勘驗單位、項目管理公司、第三方機(jī)構(gòu)共同會簽，需當(dāng)天會簽完畢；若被勘驗單位，借故（無故或提出不合理要求等）不簽字，由項目公司和第三方機(jī)構(gòu)會簽。(4)經(jīng)和項目公司溝通后，監(jiān)理不參加本次現(xiàn)場勘驗，已完實體質(zhì)量不在本次勘驗范圍內(nèi)。5.3清算咨詢范圍及要求5.3.1項目各駐地辦、中心試驗室、總承包項目經(jīng)理部，試驗段項目經(jīng)理部，項目公司?？偝邪鼏挝怀杀痉譃榕R建設(shè)施、工程實體、間接費(fèi)、其他費(fèi)用等。通過對項目開工至評估基準(zhǔn)日，各參建單位已發(fā)生的各項費(fèi)用，進(jìn)行清算咨詢，為造價評估、財務(wù)審計提供成本核算依據(jù)。5.3.2被清算方需提供的資料（含電子版）；(1)建設(shè)單位（項目公司）的機(jī)構(gòu)設(shè)置、公司管理制度、工作流程等；(2)項目可行性研究報告及其批復(fù)、初步設(shè)計文件、初步設(shè)計概算及其批復(fù)等；(3)招投標(biāo)資料：工程招標(biāo)公告、招標(biāo)文件及補(bǔ)充答疑文件、工程量清單、投標(biāo)文件及投標(biāo)澄清文件、投標(biāo)報價、評標(biāo)報告、中標(biāo)通知書、全套招標(biāo)圖紙；(4)合同資料：投資協(xié)議、工程施工合同、補(bǔ)充合同及協(xié)議、供應(yīng)商合同等；(5)已完工程送審報價及軟件版、工程量計算書；(6)工程勘察和設(shè)計施工圖，設(shè)計變更及說明；(7)施工過程中各方簽證的圖紙會審紀(jì)要、會議紀(jì)要、設(shè)計變更、工程聯(lián)系單、現(xiàn)場簽證；(8)與工程清算有關(guān)的工程隱蔽驗收資料，已完工程報驗單（含相應(yīng)測量資料、檢驗試驗單），中間交工證書，監(jiān)理簽認(rèn)的工程量確認(rèn)單等；(9)施工組織設(shè)計、專項施工方案；(10)甲供材料設(shè)備清冊和業(yè)主對乙購材料設(shè)備的核價清單（如有）；(11)工程用水電費(fèi)計量情況（如有）；(12)工程質(zhì)量目標(biāo)、業(yè)主或監(jiān)理簽認(rèn)的進(jìn)度計劃和實際工期；建設(shè)單位對工程承包合同有關(guān)工程質(zhì)量、工期、安全等方面的考核資料（如有）。(13)工程款支付明細(xì)表；(14)其他有關(guān)工程清算資料。(15)以上資料，需由提供方蓋章確認(rèn)。5.4清算咨詢方法5.4.1總包實體工程審核方法(1)由被清算單位據(jù)實報送書面的工程量確認(rèn)材料（須由監(jiān)理、建設(shè)、項目公司等共同蓋章確認(rèn)）及清算費(fèi)用明細(xì)；(2)由第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合圖紙對該資料的完整性、真實性進(jìn)行初步認(rèn)定；(3)由被清算單位、監(jiān)理單位、項目公司及第三方機(jī)構(gòu)對該資料的真實性、現(xiàn)場符合性等進(jìn)行現(xiàn)場核實并共同簽字確認(rèn)；(4)由第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合書面資料及現(xiàn)場實際予以審定，并以合同約定的計價方式予以計價；(5)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應(yīng)電子檔、掃描件、計價軟件版本等。5.4.2總包實體工程以外的審核方法(1)由被清算單位據(jù)實報送書面的工程量確認(rèn)材料（需提供材料包括但不限于：平面布置圖、施工圖紙、施工方案或施工組織設(shè)計、具體詳盡做法、簽證變更資料、設(shè)備規(guī)格型號、材料品種、厚度、人員設(shè)備進(jìn)退場時間、工程量計算式等資料，上述資料原則上由監(jiān)理、建設(shè)、項目管理等共同蓋章確認(rèn)）及清算費(fèi)用明細(xì)（需提供材料包括但不限于：招投標(biāo)文件、合同、補(bǔ)充協(xié)議、簽證變更資料、租賃協(xié)議、購置發(fā)票、工資標(biāo)準(zhǔn)、組價預(yù)算書面蓋章版本及軟件版本、計價說明）；(2)由被清算單位、監(jiān)理單位、項目公司及第三方機(jī)構(gòu)對該資料的真實性、現(xiàn)場符合性等進(jìn)行現(xiàn)場核實并共同簽字確認(rèn)，最終由第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合書面資料及現(xiàn)場實際予以審定；(3)按定額計價和合理分包價分別計算費(fèi)用，兩者原則上以低者計入，單價無依據(jù)的，原則上按定額價計入；公路定額價均未考慮利潤；(4)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應(yīng)電子檔、掃描件、計價軟件版本等。5.4.3監(jiān)理及中心試驗室的審核方法(1)生活費(fèi)：20元/天；(2)試驗室儀器儀表：工地試驗室的儀器儀表，有發(fā)票的，按發(fā)票單價計入，無發(fā)票的，按評估單價計入，依據(jù)經(jīng)濟(jì)壽命參考年限，計算折舊費(fèi)；(3)車輛費(fèi)：根據(jù)工作量考慮生產(chǎn)用車數(shù)量及租賃費(fèi)和燃油費(fèi)等；(4)辦公設(shè)施、生活設(shè)施及CI費(fèi)等：按各自合同中“駐地標(biāo)準(zhǔn)化及信息化費(fèi)用”總額計入，若未安裝東方新軟件，則扣除該費(fèi)用；(5)現(xiàn)場建設(shè)費(fèi)：房租均按兩年計入，板房按實際勘驗面積計入；(6)人員工資：對于有監(jiān)理事項的按各自計量付款人數(shù)計入，停工期按3人（高監(jiān)、專監(jiān)、監(jiān)理員）計入，工資標(biāo)準(zhǔn)按合同約定標(biāo)準(zhǔn)。5.4.4項目公司相關(guān)費(fèi)用的審核方法(1)由項目公司申報為本項目發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，如：管理費(fèi)、代付費(fèi)用(前期費(fèi)、預(yù)付款、計量支付款)等，需提供材料包括但不限于：管理費(fèi)計入依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)合同、協(xié)議、支付憑證、入賬憑證、省市相關(guān)文件等；(2)由第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合書面資料及實際予以認(rèn)定；(3)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應(yīng)電子檔、掃描件等。5.4.5間接費(fèi)等其他費(fèi)用的審核方法(1)由各單位自行申報、舉證，責(zé)任自擔(dān)，具體包括但不限于：現(xiàn)場CI、辦公家具、辦公用品、辦公設(shè)施、維護(hù)等輔材、現(xiàn)場堆放的材料、小型施工器具、生活用品及廚房用品、施工及辦公車輛、經(jīng)項目公司認(rèn)可的可不計物品、間接費(fèi)、財務(wù)費(fèi)等費(fèi)用。(2)由第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合書面資料予以審核，最終通過談判解決。(3)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應(yīng)電子檔、掃描件等。5.5清算咨詢步驟(1)編制清算方案及現(xiàn)場勘驗方案；(2)對現(xiàn)場已完實體工作量聯(lián)合項目公司、原施工單位、監(jiān)理單位