應急管理工作從管理到治理的轉型

應急管理工作從管理到治理的轉型本以為國內新冠疫情防控戰(zhàn)到4月8日武漢“解封”后就能進入收官階段。但萬萬沒想到，境外疫情發(fā)展會如此迅猛，至今仍未看到剎車的跡象。同在地球村，無人能夠置身事外。對我國而言，外防輸入、內防反彈將成為未來長時間的常態(tài)工作，可以說，至少在2020年，疫情防控常態(tài)化已成定局。疫情防控常態(tài)化給應急管理工作帶來了新的考驗，最突出的困擾就是曾經(jīng)習以為常的工作方式幾乎無用武之地。安全生產方面，我們習慣于到企業(yè)開展安全生產檢查。從年頭到年尾，檢查、整治一個接一個，應接不暇。為了杜絕形式主義，檢查要求“四不兩直”，直插企業(yè)、直插現(xiàn)場查隱患。會議一直是安全生產工作的重要載體，為了部署、安排、督促做好安全生產工作，年初有動員會、出了事故有警示會、推廣先進經(jīng)驗有現(xiàn)場會。宣傳培訓活動也是如此，場面大、氣勢大。機構改革后，應急管理工作傳承了安全生產面對面的工作方式，經(jīng)常開展大規(guī)模的自然災害大檢查、大整治。但是，疫情來了，打亂了過去所習慣的方式，“全覆蓋、無死角”成為了一句口號。面對面工作不行，在線監(jiān)管、線上監(jiān)督就成了必然的選擇。這些年，安全生產檢查、執(zhí)法信息化手段，大幅度提高了檢查和執(zhí)法效率，留下數(shù)據(jù)痕跡，為未來可能的大數(shù)據(jù)分析奠定了基礎。然而，安全信息化系統(tǒng)從執(zhí)法者的角度設計，唯一用戶是應急管理部門，為安全生產檢查、執(zhí)法提供了工具，所適用的也是檢查、執(zhí)法場景。所以，已有的安全生產檢查、執(zhí)法、隱患排查系統(tǒng)在疫情下幾乎用不上。以上可見，開會部署、現(xiàn)場檢查成了原安全監(jiān)管部門、應急管理部門的標簽，甚至于以前不少群眾管安監(jiān)局叫“安檢局”。標簽形成自有其深層次原因。我國是“政府主導”型行政管理體制，政府在經(jīng)濟、社會發(fā)展事務中發(fā)揮了主導作用。比如，在新冠疫情防控工作中，中央和各級政府就發(fā)揮了無可替代的主導作用，通過強有力的措施，有效地遏制了新冠疫情蔓延。但是，主導卻不是包辦，疫情防控工作歸根結底是一場“人民戰(zhàn)爭”，黨和政府作為核心，把全國人民都動員起來了，構筑了公共衛(wèi)生應急處置體系，充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織等單位作用，依靠廣大醫(yī)務人員、社區(qū)工作人員、公安干警、志愿者等各行各業(yè)人員力量，有力地推進了疫情防控、復工復產工作。在經(jīng)濟領域，上世紀90年代就完成轉型，市場為主配置經(jīng)濟資源，企業(yè)自負盈虧。政府不干預企業(yè)運作，政府主導主要體現(xiàn)在產業(yè)發(fā)展等宏觀管理方面。而在社會管理領域，計劃經(jīng)濟以來，政府習慣干預企業(yè)、單位的具體工作，是一種“微觀管理”。以企業(yè)安全生產為例，企業(yè)應該遵守法律法規(guī)，這是義務。但實際中，應急管理部門把主要精力放在企業(yè)的安全管理過程上，“手把手教企業(yè)做”，甚至代替企業(yè)履行安全生產主體責任?！靶g業(yè)有專攻”，在具體的安全專業(yè)能力上，政府工作人員絕不會比企業(yè)人員更專業(yè)；從管理效果來說，政府監(jiān)管是蜻蜓點水，而企業(yè)安全則是全過程、全流程的管理，更加專注和有效。更甚的是，在社會管理領域的政府主導存在擴大化的趨勢，逐漸演變成為“事事皆有部門管、事事皆有部門負責任”。但這只是一個美好的愿望，隨著市場和社會占有資源比重上升，政府資源自然下降，群眾民主和法制意識增強，政府管不了、不能管的空間大了。以家庭暴力為例，哪個部門來預防、哪個部門來監(jiān)管、哪個部門來承擔責任？所以說，這種美好的愿望落不了地。但是，這樣的說法還是很有市場的，按照這個說法，應急管理部門就應該對安全負責，對企業(yè)、自然災害等的不安全后果承擔“無限責任”。因此，只要出事故，無論是否有腐敗行為，在所有事故調查報告中幾乎都能發(fā)現(xiàn)應急管理部門工作人員為此承擔責任?！盁o限責任”帶來無限壓力，更帶來表面應付。趨利避害是人的本性，要減輕和避免責任，就只能按照現(xiàn)有邏輯加強部署、加強檢查、加強執(zhí)法。因此，轉發(fā)文件越來越多，“一轉免責”，文件滿天飛。而且，文件涉及內容越來越細，細到要求企業(yè)使用某項工藝、引入某個產品。“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，出一個事故搞一個整治，大檢查、大整治越來越多，“你未唱罷我登場”。以處罰論英雄，處罰越來越多，處罰多說明工作多、工作認真。各類總結匯報中，一個接一個放“衛(wèi)星”，數(shù)字一個比一個大。甚至于工作剛剛部署，總結、經(jīng)驗就出來了。長此以往，應急管理工作堪憂。黨中央提出，我國要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習中指出，我國要積極推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，其中的核心思想就是整合各方資源，推進安全生產和自然災害的共同治理。這是我國應急管理工作發(fā)展方向，也是當前疫情防控常態(tài)化下應急管理工作的急迫要求，應急管理工作不止是形式的轉型，更重要的要在理念、模式上轉型，要從“管理”轉型到“治理”。簡單來說，就是要做到“三有”。一是職責有邊?！胺o授權不可為，法定職責必須為，法無禁止皆可為”。按照事故和災害的全生命周期理論，政府及其相關部門在風險控制、預防準備、預測預警、應急處置等環(huán)節(jié)中各有自己的職責。比如應急管理部門，在安全生產預防、監(jiān)管均有職責，也有應急救援職責。當前，常見的一個問題就是部門職責交叉、混淆，亟待明確。比如，搶險救援經(jīng)常一起混用，搶險和救援無差別，在實際工作中經(jīng)常理不清。自然災害“防抗救”，筆者認為，“抗”為搶險，“救”為救援。依據(jù)這個理解，就可以劃分應急管理部門和行業(yè)監(jiān)管部門在搶險救援方面的職責，出了險情行業(yè)管理部門要負責搶險，涉及人員救援工作宜由應急管理部門負責。這個判斷只是個人理解，“親兄弟，明算賬”，需要頂層設計予以明確，劃定職責邊界，否則就會扯皮。另一個常見問題就是部門、單位職責清單比較空泛，看似清單，實際還是邊界模糊。最近，看了某省安全監(jiān)管責任清單，里面就是把職責原封不動地搬過來，個人感覺操作性不強。筆者以為，監(jiān)管責任清單應該是把職責進行闡述、分解，列出具體的工作項目，形成清單。只有職責有邊，責任才能有限。無論是政府部門也好，抑或是企業(yè)、社區(qū)或者相關單位也好，有明確的邊界，大家就能夠盡在既定范圍全力以赴，落實責任。二是工作有方。上文提到安全生產信息化工作，由于“管理”的思維，所以信息系統(tǒng)只能政府部門用，在疫情期間幾乎不能使用。按照“共同治理”的思路，應急管理需要政府、市場、社會共同參與，各自發(fā)揮作用。安全生產信息系統(tǒng)要成為治理的平臺，要讓企業(yè)、社會組織能夠參與進來，效果才能最大化。王婆賣瓜，自賣自夸。幾年前，我們開發(fā)的“黃埔區(qū)安全生產綜合監(jiān)督管理信息系統(tǒng)”現(xiàn)在有五六千用戶，其中90%以上是區(qū)內企業(yè)。通過系統(tǒng)，企業(yè)平時完善基礎信息，包括工藝、制度、應急資源等等，每周報送2次安全自查情況和危險化學品存量。企業(yè)從系統(tǒng)獲取政府監(jiān)管信息、知識，與監(jiān)管人員24小時可以互動。疫情開始后，系統(tǒng)在全國率先實施“復工復產備案”“防疫物資申購”等等功能，為疫情防控和復工復產做出了貢獻。雖然叫監(jiān)督信息系統(tǒng)，但是更準確地說是一個安全在線治理平臺，疫情期間企業(yè)和政府可以通過平臺互動，實現(xiàn)在線服務和監(jiān)管。當然，以現(xiàn)在的眼光看，這個系統(tǒng)技術不先進，在信息自動采集、云計算、大數(shù)據(jù)和人工智能運用方面還非常落后，還有很大的拓展空間。但是，這個例子已經(jīng)充分說明，思路決定出路，應急管理一定要堅持共同治理的思路，工作才會對路。三是協(xié)同有力。我國新冠疫情防控經(jīng)驗證明，我們的企業(yè)、社會組織、群眾蘊含了巨大的能量，只要有平臺、渠道，他們就能夠發(fā)揮巨大作用，能夠完成政府不能或者不方便完成的任務。所以，不要問群眾行不行，而要問我們會不會用。因此，要做好應急管理工作，一定要加強制度設計，以政府為整合、協(xié)同的核心，提供渠道和平臺，整合包括政府、市場、社會在內的所有資源。應急管理部門自然要成為核心中的核心，主動擔當協(xié)同各方的職責。在政府內部，加強改革力度，樹立應急管理核心權威，理順機制，對照著事故和災害生命周期，明確各部門、各單位風險控制、預警、預防、監(jiān)測和搶險職責，建立可操作的職責清單。其次是要構建常態(tài)下的聯(lián)絡、協(xié)調、研判機制。要打通政府部門間信息壁壘，加強政府與社會數(shù)據(jù)溝通，共享基礎數(shù)據(jù)，依托新一代信息技術，實施智能分析研判。再有，要構建統(tǒng)一有序、快速反應的指揮處置體系，加強應急隊伍、資源的儲備，快