中小學(xué)課后服務(wù)政策的價值分析

中小學(xué)課后服務(wù)政策的價值分析一、中小學(xué)課后服務(wù)政策的價值導(dǎo)向（一）事實(shí)價值：滿足家長的合理訴求，增強(qiáng)教育服務(wù)能力。事實(shí)價值特指教育政策實(shí)際是“為解決什么現(xiàn)實(shí)教育問題”服務(wù)的，是教育政策最直接的價值訴求，可視為教育政策的初價值。中小學(xué)課后服務(wù)系列政策出臺的直接目的是為解決下午放學(xué)后，中小學(xué)生尤其是小學(xué)生家長無法按時接管孩子的現(xiàn)實(shí)問題。（二）發(fā)展價值：減輕學(xué)生課外學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)學(xué)生安全、快樂成長。教育政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都旨在促進(jìn)一切學(xué)生的發(fā)展。課后服務(wù)政策最直接的價值對象是學(xué)生，解決素質(zhì)教育在課后的安全、有效、科學(xué)開展問題理應(yīng)成為其本體價值，學(xué)生的安全快樂成長才是其秉持的價值方向和價值目標(biāo)。各地出臺的課后服務(wù)系列政策，在內(nèi)容上堅決反對將課后服務(wù)作為課堂學(xué)習(xí)的補(bǔ)充和延伸，倡導(dǎo)為學(xué)生提供形式多樣的活動內(nèi)容，這在一定程度上將減輕學(xué)生的課外學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，使學(xué)生在課外快樂成長成為可能。此外，學(xué)校教育設(shè)備相對完善，作為學(xué)生健康成長和受教育的主要場地，與校外托管機(jī)構(gòu)相比，學(xué)校具備不可比擬的安全優(yōu)勢。（三）應(yīng)然價值：縮小課后成長差距，促進(jìn)教育公平。從學(xué)生的成長機(jī)會而言，課后服務(wù)政策將公平作為政策執(zhí)行過程的標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和規(guī)范學(xué)生發(fā)展，保障每個孩子都能在課后享有平等的成長機(jī)會，可縮小因家庭經(jīng)濟(jì)差異帶給學(xué)生的課后生活安排差距，將為處于弱勢群體的家庭的學(xué)生提供高質(zhì)量的教育服務(wù)，促進(jìn)其在課后時間的健康成長。二、中小學(xué)課后服務(wù)政策價值實(shí)現(xiàn)的限制我國公共教育服務(wù)體系尚不健全，中小學(xué)校師生比本來就存在不協(xié)調(diào)問題，利益相關(guān)者對學(xué)校教育的應(yīng)然期望與學(xué)校教育的實(shí)然狀態(tài)存在著復(fù)雜的互動與博弈，課后服務(wù)政策文本內(nèi)容還有待完善，加之中小學(xué)課后服務(wù)工作涉及面廣、制約因素較多，這一系列的問題都影響著課后服務(wù)政策價值的實(shí)現(xiàn)，決定了其在實(shí)踐中必然面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。（一）學(xué)?！爱?dāng)為”與“能為”的制度“陷阱”。課后服務(wù)政策存在價值與事實(shí)相矛盾的現(xiàn)象：重視學(xué)校對于課后服務(wù)政策的合目的性價值尺度，但違背了政策活動合規(guī)律性的價值尺度。各地的課后服務(wù)政策均強(qiáng)調(diào)學(xué)校在服務(wù)中的主體作用，明確指出服務(wù)人員以學(xué)校教師為主，卻忽視了學(xué)校硬件和軟件的承載力，忽視了學(xué)?？陀^條件的有限性，只關(guān)注學(xué)校應(yīng)該做什么，對學(xué)校能夠做到哪些、能夠做到什么程度缺乏考量。這樣的價值選擇和政策方案設(shè)計尚未建立在對學(xué)校“能為”的充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，將嚴(yán)重影響甚至削弱政策的有效性。從政策要求的服務(wù)承擔(dān)主體分析，課后服務(wù)政策尚未處理好學(xué)校教師課后服務(wù)工作與休息權(quán)保障的關(guān)系。誠然，基層教師作為學(xué)校的主要力量，理應(yīng)主動承擔(dān)課后服務(wù)工作，積極為解決“三點(diǎn)半難題”做好服務(wù)。但教師除了教學(xué)外，還有各種各樣與教學(xué)相關(guān)的工作需要去做。以教師為主開展課后服務(wù)，教師的課后時間將被占用，教師的工作任務(wù)不得不從學(xué)校搬回家里，長此以往，職業(yè)倦怠的出現(xiàn)也就不足為奇。此外，教師除了教師的角色本身，也需要履行其他社會身份所賦予的責(zé)任。在課后服務(wù)工作開展中，如何保障教師的休息權(quán)？這一問題尚未在政策文本中得以很好地體現(xiàn)和落實(shí)?；谡咛岢龅慕?jīng)費(fèi)來源及數(shù)量分析，學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障欠缺，存在投入的有限性與滯后性問題。課后服務(wù)政策中多數(shù)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)來源于專項(xiàng)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和獎勵經(jīng)費(fèi)，不同區(qū)域，平均撥款每年度在200元—500元之間。甚至有省份在文件中只規(guī)定課后服務(wù)嚴(yán)禁學(xué)校收費(fèi)，至于經(jīng)費(fèi)由哪個部門提供、提供多少額度均未作出說明。不難看出課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼不僅額度有限，而且經(jīng)費(fèi)保障的穩(wěn)定性有待提高。（二）課后服務(wù)評價體系的無意遮蔽。課后服務(wù)政策的有效實(shí)施需要與之相匹配的評價體系，以實(shí)時分析政策的價值選擇是否合目的性；檢驗(yàn)政策制定程序的合法性及其實(shí)質(zhì)內(nèi)容的適切性，做好政策服務(wù)內(nèi)容及形式的調(diào)試，避免政策制定與實(shí)施的脫節(jié)；監(jiān)測政策方案的可行性、有效性，掌握政策對問題的有效解決程度，縮小既定目標(biāo)價值與實(shí)際服務(wù)價值間的差距，防止政策失真或落空，有效解決“三點(diǎn)半難題”。但是，已頒布的課后服務(wù)政策忽視對服務(wù)目的、過程及其質(zhì)量的監(jiān)管，其價值的實(shí)現(xiàn)程度令人懷疑，破解“三點(diǎn)半難題”的常態(tài)化和持續(xù)性方案令人擔(dān)憂。雖然提出將課后服務(wù)工作納入中小學(xué)?？荚u體系，但課后服務(wù)政策尚未建立起能夠監(jiān)督課后服務(wù)實(shí)施的科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)，對于按什么標(biāo)準(zhǔn)考評、如何考評、考評主體是誰、考評結(jié)果如何使用等問題都沒有明確的指導(dǎo)，這將嚴(yán)重影響到課后服務(wù)的實(shí)施效果及質(zhì)量。在課后服務(wù)監(jiān)管工作上，南京“彈性離?！倍讲榭己酥贫认鄬ν晟?，實(shí)施較為成熟，較多考慮到了群眾滿意度。課后服務(wù)的直接作用對象是學(xué)生，這就決定了課后服務(wù)的評價最終要落實(shí)到促進(jìn)學(xué)生的成長發(fā)展上，這一根本性的服務(wù)價值應(yīng)該貫穿于服務(wù)的全過程，成為評價課后服務(wù)的核心指標(biāo)。如果政策制定的價值取向未能貫穿于政策的全過程，將會造就更多只見樹木、不見森林的“淺服務(wù)”。表面上課后服務(wù)工作開展得轟轟烈烈，學(xué)生的在校時間確實(shí)有了延伸，但學(xué)生的在校質(zhì)量有待考察。由此，評估課后服務(wù)的實(shí)施價值，不僅要從外在尺度上檢驗(yàn)課后服務(wù)政策的實(shí)施效果，更需要從內(nèi)在尺度上監(jiān)測課后服務(wù)的實(shí)施過程。（三）社會性主體權(quán)力與權(quán)利的模糊性邊界。權(quán)力作為個人獲取利益的工具和手段，其基本價值是為維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)個人權(quán)利服務(wù)的。家長有權(quán)力向政府表達(dá)課后接管孩子困難的訴求，同時作為孩子的監(jiān)護(hù)人也必須履行和承擔(dān)監(jiān)護(hù)孩子的責(zé)任。但家長表達(dá)服務(wù)需求的權(quán)力與家長應(yīng)該承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任顯現(xiàn)出嚴(yán)重的不匹配，課后服務(wù)工作中仍存在家庭教育缺位的隱患。課后服務(wù)的現(xiàn)有政策文本在服務(wù)主體、服務(wù)場所上均強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育為主，可能致使家長弱化教育責(zé)任，把孩子的教育推給學(xué)校。課后服務(wù)系列政策的出臺，確實(shí)減輕了家長接管孩子的負(fù)擔(dān)，但是如何從政策引領(lǐng)的角度處理好家庭教育與學(xué)校教育的關(guān)系還有待進(jìn)一步研究。社會組織機(jī)構(gòu)通過擁有的社會資源對課后服務(wù)工作產(chǎn)生影響力和支配力，人們將來自于社會組織的這種權(quán)力稱為社會權(quán)力。社會組織機(jī)構(gòu)通過行使社會權(quán)力，發(fā)動社會力量補(bǔ)充課后服務(wù)的供給，幫助解決學(xué)生的課外發(fā)展問題。但實(shí)際上，以教育托管機(jī)構(gòu)為首的課后服務(wù)機(jī)構(gòu)往往只關(guān)注自身的盈利權(quán)益，忽視了參與課后服務(wù)權(quán)力的規(guī)范性、合理性、合法性，在辦學(xué)條件、師資水平和服務(wù)內(nèi)容等方面良莠不齊，為學(xué)生提供的課后服務(wù)多是學(xué)校知識教育的補(bǔ)充和強(qiáng)化。此外，還不乏專門對學(xué)生進(jìn)行應(yīng)試培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)，這樣的服務(wù)偏離課后服務(wù)的旨趣。因此，課后服務(wù)系列政策都有意或無意地將社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)拒之門外，這又造成參與學(xué)校課后服務(wù)的學(xué)生數(shù)量劇增，同時缺乏監(jiān)管的課外托管機(jī)構(gòu)的課后服務(wù)只會越來越差。雖然有的地方政府將社區(qū)和校外活動中心納入課后服務(wù)的活動場域，但社區(qū)和校外活動中心在如何發(fā)揮自身的獨(dú)特價值、如何利用擁有的資源優(yōu)勢、真正承擔(dān)起課后服務(wù)工作中的社會責(zé)任上處于茫然狀態(tài)，這勢必削弱政策的價值。三、中小學(xué)課后服務(wù)政策的優(yōu)化路徑（一）制定價值凸顯的課后服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)。第一，課后服務(wù)政策必須制定與政策價值落實(shí)相匹配的監(jiān)管體系。一方面，各省市教育管理部門應(yīng)制定與學(xué)校課后服務(wù)政策相匹配的一整套評價體系。規(guī)定監(jiān)管主體，依據(jù)評價理論及服務(wù)內(nèi)容，制定評價標(biāo)準(zhǔn)，對評價結(jié)果的使用作出說明；不定期對學(xué)校服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)測指導(dǎo)，針對學(xué)校開展課后服務(wù)的情況，及時反饋服務(wù)問題，積極總結(jié)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，將評估的重點(diǎn)放在問題改進(jìn)、提高服務(wù)質(zhì)量上，保障課后服務(wù)價值的實(shí)現(xiàn)。另一方面，課后服務(wù)政策應(yīng)要求學(xué)校安排專門人員對課后服務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測，將發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及服務(wù)教師，降低安全事故的發(fā)生概率，增進(jìn)服務(wù)的效果。第二，課后服務(wù)政策應(yīng)規(guī)范校外服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)資質(zhì)，引導(dǎo)其建立有助于學(xué)生成長的課外服務(wù)體制。對校外的托管服務(wù)機(jī)構(gòu)必須按要求進(jìn)行注冊，嚴(yán)格規(guī)范其辦學(xué)條件、師資質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，對校外的課后服務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)管，由特定部門定時評估，并提出整改方案。第三，課后服務(wù)政策應(yīng)對校內(nèi)服務(wù)時間結(jié)束后滯留的孩子的托管問題進(jìn)行說明。如，在制定課后服務(wù)政策之前，應(yīng)針對本地區(qū)的課后服務(wù)需求時間進(jìn)行調(diào)研，要求本地各學(xué)校掌握家長能夠接管孩子的時間，對于超過服務(wù)時間的托管，學(xué)?？梢蕴峁┯袃敺?wù)；對于屢次不按時接管的家長，建立退出機(jī)制，以保障課后服務(wù)能夠長期有效開展。第四，課后服務(wù)政策應(yīng)在學(xué)生托管數(shù)量及規(guī)模上作出引導(dǎo)。各地方課后服務(wù)政策須根據(jù)本地區(qū)學(xué)校實(shí)際，規(guī)定每班托管人數(shù)的最大值，減少大班額托管引發(fā)的安全隱患及服務(wù)質(zhì)量欠佳問題，盡可能實(shí)現(xiàn)按需服務(wù)。（二）配套價值一貫性的政策體系。政策價值的實(shí)現(xiàn)離不開與政策價值相匹配的政策體系的建立。秉持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，建構(gòu)符合家長要求、滿足學(xué)生發(fā)展需要、利于學(xué)校施行的課后服務(wù)政策體系，維系政策目標(biāo)、手段、結(jié)果的一致性，減少課后服務(wù)政策在決策、執(zhí)行中價值觀的矛盾和混亂。以促進(jìn)學(xué)生的課外發(fā)展為價值目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃課程內(nèi)容及組織方式，保障課后服務(wù)政策形式價值與實(shí)質(zhì)價值的統(tǒng)一。課后服務(wù)作為一種有目的、有計劃、有組織的特殊的教育形式，根本上要解決的是素質(zhì)教育在課后時間如何安全、科學(xué)、有教育意義地開展的問題。課后服務(wù)不僅要滿足對學(xué)生的保護(hù)和看管這一第一層次的需求，更應(yīng)該發(fā)揮課外教育的優(yōu)勢，追求對學(xué)生進(jìn)行更高層次的引導(dǎo)和教育。課后服務(wù)政策可以在服務(wù)內(nèi)容上進(jìn)行引導(dǎo)，要求各學(xué)校寓教于樂，開發(fā)專門“課程”。根據(jù)不同學(xué)段學(xué)生特點(diǎn)，堅持低年級以游戲?yàn)橹?、中高年級以素質(zhì)拓展為主，提供可選擇的活動主題及內(nèi)容。此外，課后服務(wù)作為素質(zhì)教育的一種特殊組織形式，在政策文本中應(yīng)明確要求各學(xué)校制定服務(wù)計劃、確定實(shí)施方式。包括課后服務(wù)時間如何安排，建議制定課后服務(wù)課程表，合理安排活動、休息和作業(yè)輔導(dǎo)等組織形式，學(xué)校每學(xué)期開學(xué)前把課程內(nèi)容及組織方式的具體實(shí)施方案報所屬教育行政部門審批。明晰財政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，保證服務(wù)經(jīng)費(fèi)到位，為課后服務(wù)政策價值落地提供物質(zhì)保障。課后服務(wù)政策的順利實(shí)施離不開保障性政策的支持，尤其是在經(jīng)費(fèi)投入方面，不僅要保障經(jīng)費(fèi)投入的數(shù)量，更要保障經(jīng)費(fèi)投入的穩(wěn)定性與長期性，最重要的是制定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。首先，根據(jù)各地教育財政支付能力，適當(dāng)提高服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保障經(jīng)費(fèi)全額到位。對各級學(xué)校的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼怎么用、用在哪些地方作出指導(dǎo)。為低收入家庭提供免費(fèi)的課后服務(wù)，真正把錢用在刀刃上。其次，課后服務(wù)政策文本中應(yīng)完善經(jīng)費(fèi)承擔(dān)機(jī)制。在財政補(bǔ)貼不夠的情況下，是否應(yīng)考慮由高收入或有條件的家庭承擔(dān)部分費(fèi)用，確定國家財政補(bǔ)助、地方性補(bǔ)助與家庭承擔(dān)的合理比例，為課后服務(wù)工作的順利推行提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。（三）構(gòu)建價值共同體的多元合作機(jī)制。一方面，吸引多方人員共同參與，確保師資隊(duì)伍數(shù)量和質(zhì)量。首先，當(dāng)務(wù)之急是為課后服務(wù)工作提供專門教師，建立專兼職結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍，在服務(wù)人員的引進(jìn)上給予指導(dǎo)。如通過什么樣的方式、引進(jìn)哪些人員，是聘請離退休教師，招募志愿者，還是吸引社會教育機(jī)構(gòu)到學(xué)校參與服務(wù)。其次，課后服務(wù)政策需對參與課后服務(wù)的教師的任職資格作出規(guī)定，如學(xué)歷經(jīng)驗(yàn)、身體素質(zhì)等方面需具備哪些條件才可以申請參與課后服務(wù)工作；要求學(xué)校為參與服務(wù)的人員提供崗前培訓(xùn)和定期考核。再次，學(xué)校可以申請政府購買服務(wù)，由學(xué)校提供場所并作為監(jiān)管方，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的專門教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)施校管民辦的課后服務(wù)方式。另一方面，家校需就“三點(diǎn)半”后的學(xué)生發(fā)展問題達(dá)成合作共識，學(xué)校不能僭越，家長也不能缺席。正如有學(xué)者所說：“教育是公益事業(yè)，但學(xué)校不是‘無限責(zé)