第四章 政策的制定(下)

第四章政策的制定（下）第四節(jié)政策的規(guī)劃與決擇公共政策問題的提出與認(rèn)定是整個政策過程的開始，公共政策過程中最核心的階段是公共政策方案的規(guī)劃與抉擇，包括公共政策制定中的目標(biāo)確定、政策規(guī)劃、政策方案評估和抉擇四個環(huán)節(jié)和過程。這個階段之所以重要，就因?yàn)樗哪繕?biāo)定位、體系程序和方法技術(shù)等都會直接關(guān)系到公共政策產(chǎn)出的質(zhì)量和水平。

一、公共政策目標(biāo)的確定

（一）何謂公共政策目標(biāo)公共政策問題得以認(rèn)定之后，政策制定者首當(dāng)其沖要考慮的就是確定有關(guān)政策目標(biāo)。盡管在實(shí)際的公共政策制定過程中往往并不完全能夠立即做到政策目標(biāo)的明晰化（源于客觀條件的制約、人們的主觀認(rèn)識的局限性、政策目標(biāo)的多元性及對立性），但作為邏輯的一般過程，還是需要首先弄清有關(guān)政策目標(biāo)的抉擇問題，而后才能考慮為了實(shí)現(xiàn)某一或某些政策目標(biāo)所要進(jìn)行的政策方案的規(guī)劃問題。所謂政策目標(biāo)，就是有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動（制定政策）在未來所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。1．關(guān)于公共政策目標(biāo)的特征根據(jù)上述定義，政策目標(biāo)一般主要具有如下兩大特征：（1）問題的針對性。任何政策目標(biāo)都不是憑空產(chǎn)生的，幾乎都建立在對一定的社會問題的關(guān)注、關(guān)懷之上。缺少對有關(guān)問題的針對性，任何政策目標(biāo)都難以立足。這些問題不僅僅是過去或現(xiàn)實(shí)已經(jīng)存在的重大問題，而且還可以是未來可能出現(xiàn)的重大社會問題。例如當(dāng)今的老齡化社會政策目標(biāo)和環(huán)保政策目標(biāo)等都是如此。(2)未來的預(yù)期性。政策目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)是針對有關(guān)社會問題，最終的落腳點(diǎn)也是要通過一定的政策行動在未來實(shí)現(xiàn)對有關(guān)問題的解決，因而必然存在對未來的預(yù)期性。這種預(yù)期性往往涉及對未來社會環(huán)境變化、人們價值觀念變化等問題的把握。2．關(guān)于政策目標(biāo)的分類從不同的視角出發(fā)，我們可以把公共政策目標(biāo)劃分成諸多不同的類型：（1）根據(jù)公共政策目標(biāo)所著眼的時間范圍，可有長遠(yuǎn)政策目標(biāo)和近期政策目標(biāo)以及其他的政策目標(biāo)類型（如一些中長期政策目標(biāo)和中短期政策目標(biāo)）。（2）根據(jù)公共政策目標(biāo)所服務(wù)的地域或空間范圍，可有全國性政策目標(biāo)和地方性政策目標(biāo)；國內(nèi)政策目標(biāo)和對外政策目標(biāo)；全局性政策目標(biāo)和局部性政策目標(biāo)等。（3）依據(jù)政策本身所屬的社會領(lǐng)域，可有政治統(tǒng)治性和管理性政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)、文化政策目標(biāo)以及社會政策目標(biāo)等；與此相類似的則是，依據(jù)政策目標(biāo)本身所屬的社會領(lǐng)域，可有政策的政治性目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)、文化性目標(biāo)和社會性目標(biāo)。（4）依據(jù)政策所服務(wù)的主體是普通社會大眾還是社會少數(shù)人群體，可有公益性政策目標(biāo)和特殊性政策目標(biāo)。政策所服務(wù)的少數(shù)人群體既可能是少數(shù)特權(quán)強(qiáng)勢群體，也可能是少數(shù)弱勢群體，因而特殊性政策目標(biāo)又存在維護(hù)強(qiáng)勢利益目標(biāo)和維護(hù)弱勢利益目標(biāo)的區(qū)分。此外，我們還可以按照更細(xì)微的標(biāo)準(zhǔn)將上述一些分類再作進(jìn)一步的區(qū)分；或者按照吸收了幾種標(biāo)準(zhǔn)的混合標(biāo)準(zhǔn)來作其他的劃分；或者按照上述并未提及的標(biāo)準(zhǔn)作其他劃分，如根據(jù)目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性程度可區(qū)分出實(shí)質(zhì)性政策目標(biāo)和象征性政策目標(biāo)，根據(jù)政策目標(biāo)彼此的重要程度可分成主要政策目標(biāo)和次要政策目標(biāo)等。3．基本的公共政策目標(biāo)依據(jù)政策目標(biāo)的地位，可有基本目標(biāo)和具體目標(biāo)之分。其中，基本目標(biāo)也稱元目標(biāo)，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中，一般包括公平、效率、自由和安全幾個方面。政策具體目標(biāo)（也稱次目標(biāo)），往往都由這幾個目標(biāo)派生出來，或最終都要服務(wù)于這幾個目標(biāo)。所謂公平，簡單地理解即每人或每個群體得到同樣的利益。就分配而言，它總會涉及三大內(nèi)容：第一，從分配對象方面看，它涉及誰有權(quán)得到分配、不同層級如何分配、不同群體如何分配等問題；第二，從分配物來看，它涉及可分配事物的范圍多大、可分配物的價值如何等問題；第三，從分配過程來看，它涉及競爭機(jī)會是否平等、統(tǒng)計學(xué)意義上的平等分配過程、投票等政治參與機(jī)會平等問題。對于這些問題，我們還可以把它們歸納為三種公平：第一是機(jī)會公平，每人都有同等的獲取分配物的機(jī)會，但不保證每位最終都能得到，例如抓鬮決定、投票決定、平等競爭等都屬于機(jī)會公平。第二是分配公平，這又有兩種情況：一是分配物對于一定范圍的人群是一樣的，但對于該范圍以外的人可能就不同，如某單位分房子，該單位的人每人一套，但該單位以外的人是沒有權(quán)利參與分配；二是在不同的個體或集體之間是平等的，但對這些個體的背后或群體內(nèi)部的每個人來說則可能并不平等，例如，每個職工的工資即便都一樣，但這些職工每個家庭成員數(shù)目有多有少，這樣他們的家庭人均收人也就會不一樣。第三是最終狀態(tài)公平，它會充分滿足每個人不同的偏好和實(shí)際需求和價值追求，例如按需分配。所謂效率，就是在給定投入的最大化產(chǎn)出。它通常既需要考慮投入、成本、努力等因素，還要考慮產(chǎn)出、效益、成果等因素，更要把兩方面的因素加以比較。在投入方面，它涉及如何計算投入，如何確定某種投入與某種產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)，如何確定某種投入的機(jī)會成本（投入于某種事物就意味著犧牲對其他事物的投入）？在產(chǎn)出方面，主要涉及：第一，如何確定產(chǎn)出目標(biāo)，如學(xué)校是爭取科研多出成果，追求教學(xué)多培養(yǎng)人才，還是希望咨詢多為社會服務(wù)；第二，在多種產(chǎn)出目標(biāo)的條件下如何決定這些目標(biāo)的組合比例，如對一個學(xué)校，如果教學(xué)、科研和服務(wù)都要做，這三者的地位和比重問題如何安排？所謂自由，學(xué)界爭論很多。孟德斯鳩認(rèn)為：“在一個有法律的社會里，自由僅僅是：一個人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不被強(qiáng)迫去做他不應(yīng)該做的事情?！薄白杂墒亲龇伤S可的一切事情的權(quán)利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌娜艘餐瑯訒羞@個權(quán)利?！奔s翰·密爾主張，在自由的邊界（不傷害他人）內(nèi)，政府應(yīng)該越少干涉自由越好。簡言之，自由就是人們能做他們想做的事情，除非會傷害其他人和群體的利益。這里主要涉及政府或社會對個人行為的干涉范圍到底如何界定？也就是對人群存在什么樣的傷害（如物質(zhì)損傷，環(huán)境破壞、心理，感情或精神道德傷害以及傷害到什么程度等）才有必要由政府或社會來干涉？與此相應(yīng)的問題就是如何防范和制約政府或社會對人們造成傷害。所謂安全，簡單的理解就是生理生存上的最低需求。按我們通常的分類，安全的種類主要有人身安全、財產(chǎn)安全、社會安全、國家安全、信息安全、心理安全等。其中后兩種安全是當(dāng)今十分突出的新安全類型。隨著信息社會的到來，人們的信息獲取越來越容易，但人們的信息安全利益也越來越容易受到損害，并且因?yàn)槭艿酵獠啃畔_擊的可能性越來越強(qiáng)烈，心理安全的問題也越來越突出，人們極容易受到一些能造成心理恐怖的信息的影響。對于公平與自由、自由與效率、效率與安全、公平與安全之間的關(guān)系，人們的認(rèn)識也很不一致。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，這些目標(biāo)之間的關(guān)系本身就是極端復(fù)雜的，既有一致性，也會有相互沖突之處。案例：婦女回家問題的爭論2001年3月7日，全國政協(xié)九屆四次會議上的一份大會發(fā)言大膽倡議：鼓勵已婚女職工退出工作崗位，返回家中相夫教子、操持家政。持此觀點(diǎn)的王賢才委員還于6日向大會提交相關(guān)提案，建議修訂《婚姻法》時明確，夫婦只有一方工作的，家庭財產(chǎn)應(yīng)強(qiáng)制視為夫婦共有財產(chǎn)，以此保障“回家婦女”的權(quán)利。王賢才委員說：“男女平等不是一個狹隘的概念，男女有別、男女分工不同是社會進(jìn)步的表現(xiàn)?！彼鲝?，凡是妻子辭去工作從事家政的，丈夫一方的單位應(yīng)給付1.5倍的工資，即“丈夫的工資加妻子的一半工資”。但王玉玨委員則對鼓勵“婦女回家”的提法堅決反對！她表示，如果讓婦女回家，建國以來倡導(dǎo)的男女平等就白費(fèi)了，是歷史的倒退。婦女沒有經(jīng)濟(jì)地位，其他權(quán)利就無從保障，就會任人宰割。她還告訴記者，她和其他幾位委員正在撰寫一份提案，建議政府幫助下崗女職工重新就業(yè)。在這個案例中，我們可以討論的問題很多。從公平與效率的關(guān)系角度，主要的問題在于：回家與不回家哪個對婦女更公平？回家與不回家哪個更會增進(jìn)家庭和社會的效率？從女權(quán)主義者的觀點(diǎn)來看，多少年斗爭取得的婦女工作權(quán)益方面的歷史性成果會因?yàn)樽寢D女回家而喪失殆盡，也就是說他們會認(rèn)為這不符合追求婦女公平權(quán)益的目標(biāo)要求。但從社會分工和婦女實(shí)際的權(quán)益狀況來看，婦女既工作又操持家務(wù)的負(fù)擔(dān)實(shí)際上比單純操持家務(wù)和單純工作的負(fù)擔(dān)都大，如果一味地不讓婦女回家就在事實(shí)上會加劇婦女權(quán)益的不公平狀況。至于婦女回家與否與效率的關(guān)系，女權(quán)主義者會說回家固然會增進(jìn)家庭效率，但會有損社會效率，因?yàn)樯鐣倪M(jìn)步少不了婦女對社會工作的廣泛參與。但也有人會說，婦女兼顧工作和家庭雙重負(fù)擔(dān)，最后兩者很可能都做不好；如果允許婦女回家，她們專司家政既可以提高家庭效率，也有助于提高社會效率，比如可以解決一些社會失業(yè)的問題。如果從自由與安全的角度，主要的問題則有：回家與不回家哪個對于婦女來說更自由？回家與不回家哪個更能保障婦女的社會地位，也就是說哪個對她們可能更安全？對此爭議也會很多。對于上述這些問題，不同的人從不同的角度都會有不同的看法。案例當(dāng)中兩位委員截然相反的觀點(diǎn)就是明證。一般公眾對此也不會只有一種意見。據(jù)2001年3月8日一一4月28日期間30290名網(wǎng)民投票結(jié)果顯示：15．2％的網(wǎng)民堅決反對婦女回家，21．3％的網(wǎng)民支持婦女回家，56．2％的網(wǎng)民認(rèn)為這應(yīng)該讓她們或我們自己決定是否回家，另有7．4％的網(wǎng)民認(rèn)為無所謂。這個案例清楚地顯示，實(shí)際公共政策的目標(biāo)選擇的確十分困難。該案例的有關(guān)公共政策必須充分考量回家與不回家對婦女、家庭和社會等各方面在公平、效率、自由與安全等多元目標(biāo)上所產(chǎn)生的復(fù)雜影響，以及它們之間的平衡和協(xié)調(diào)問題，最后還要根據(jù)大多數(shù)人的意愿讓人們自己去選擇要不要婦女回家，并輔之以相應(yīng)的配套措施。比如，如果婦女選擇回家，會增進(jìn)家庭效率，但其各方面權(quán)益應(yīng)該得到相應(yīng)的公平保障。如果婦女選擇工作，其各方面權(quán)益容易得到保障，但政府或有關(guān)部門一般要考慮幫助建立社會化的家政服務(wù)體系或提供一定的家政開支性的福利補(bǔ)貼來解決婦女們工作時的后顧之憂?？梢姡舱叩囊?guī)劃者和制定者面對如此復(fù)雜的政策多目標(biāo)選擇時的一項(xiàng)重要工作，就是要盡量找到它們之間的平衡點(diǎn)，以最大限度地把它們有機(jī)地兼顧起來。（二）確定政策目標(biāo)的意義在政策制定過程中，盡管人們因環(huán)境和自身理性能力的限制而往往難以迅速明確有關(guān)政策目標(biāo)，尤其是那些事關(guān)長遠(yuǎn)和大局或者涉及一些細(xì)節(jié)的具體政策目標(biāo)，從而使得人們只能漸進(jìn)地明確有關(guān)目標(biāo)，但這一事實(shí)并不能否定我們在政策制定中有關(guān)政策目標(biāo)的確定對政策制定過程的意義。就一般意義而言，確定政策目標(biāo)的價值意義主要體現(xiàn)為如下兩點(diǎn)：1、它能為制定政策方案提供方向性指導(dǎo)。政策目標(biāo)就是政策方案所要遵循的方向，如果目標(biāo)不明確，政策方案也就失去了明確的方向。這不僅不利于政策方案的抉擇，更不利于政策方案的貫徹，最終不利于有關(guān)公共政策問題的解決。2、它能為政策方案的規(guī)劃和實(shí)施提供核心的評估標(biāo)準(zhǔn)。雖然政策評估的標(biāo)準(zhǔn)和方法很多，但最核心的標(biāo)準(zhǔn)仍然是把方案的可能后果、實(shí)際后果與政策原本的目標(biāo)進(jìn)行對比，看兩者的差距到底有多大，以及產(chǎn)生這種差距的原因何在，從而決定是修改政策方案和完善實(shí)施手段與步驟，還是調(diào)整政策目標(biāo)；甚至完全廢止有關(guān)政策。正因?yàn)槊鞔_政策目標(biāo)對于政策制定、執(zhí)行和評估都意義重大，我們在政策制定的過程中就必須盡一切可能去弄清有關(guān)公共政策問題的實(shí)質(zhì)和各種成因，考量各種因素及其未來走向，明確制定切實(shí)有效而又具體的政策目標(biāo)，為政策制定做好鋪墊。有些政策目標(biāo)即便一時間不能明確，也需要不斷地探索并盡可能快地予以明確。（三）確定政策目標(biāo)的原則如何確定政策的具體目標(biāo)呢？在確定政策具體目標(biāo)時，我們通常應(yīng)該根據(jù)政策目標(biāo)本身的特點(diǎn)和政策制定與執(zhí)行過程中的實(shí)際要求以及有關(guān)倫理價值性考量來進(jìn)行。具體說來，我們應(yīng)該遵循以下原則：1、實(shí)事求是實(shí)事求是是科學(xué)研究的基本要求，同樣也是確定政策目標(biāo)的一個基本原則。依據(jù)該原則，政策目標(biāo)的確定首先必須從實(shí)際的公共政策問題出發(fā)，而不能從主觀意愿出發(fā)。根據(jù)問題的實(shí)質(zhì)和表現(xiàn)形式及其成因，有針對性地制定解決問題所要達(dá)到的目標(biāo)。其次，實(shí)事求是原則還要求我們在確定政策目標(biāo)時一定要切實(shí)可行，既不能好高騖遠(yuǎn)，不切實(shí)際，也不能出于決策者個人或群體的某種打算而降格以求。其中最關(guān)鍵的是政策目標(biāo)要有可行性，既有充足的社會資源（經(jīng)濟(jì)、人力、技術(shù)、信息和權(quán)力資源等）可資配置，且有占主導(dǎo)地位的可控環(huán)境條件的配合。2．面向未來政策目標(biāo)本身的一個重要特征就是對未來的預(yù)期性，該特征要求我們在確定政策目標(biāo)時必須面向未來。具體說來，我們對于有關(guān)政策目標(biāo)的確定一定要充分考慮有關(guān)公共政策問題本身、成因和環(huán)境條件等將來會發(fā)生的變化或延續(xù)的情況，從而讓我們制定的政策目標(biāo)符合未來發(fā)展的需要。例如我國目前的人口政策目標(biāo)就應(yīng)該充分考慮未來老齡化社會的有關(guān)問題，及早籌劃，免得臨渴掘井，手足無措。3．系統(tǒng)協(xié)調(diào)我們在制定政策目標(biāo)時常常會遇到多重政策目標(biāo)的困擾，尤其當(dāng)它們相互矛盾和沖突時更甚。這就需要我們在政策目標(biāo)的確定階段就力求讓同一政策的多項(xiàng)目標(biāo)相互協(xié)調(diào)，也讓某項(xiàng)政策的目標(biāo)與已有政策的有關(guān)目標(biāo)或即將出臺的其他政策的目標(biāo)相一致。這既可以避免政策目標(biāo)的混亂，也有利于制定、實(shí)施和評估有關(guān)的政策方案。為此，我們一方面需要運(yùn)用系統(tǒng)論、控制論及運(yùn)籌學(xué)等觀點(diǎn)和方法來對有關(guān)的政策目標(biāo)作全面考量；另一方面，更重要的是我們在確定公共政策目標(biāo)時要弄清問題的實(shí)質(zhì)所在，盡可能地逐步將目標(biāo)數(shù)量減少到最低數(shù)量，因?yàn)槟繕?biāo)越少，一項(xiàng)政策的制定、實(shí)施和評估就會越容易。4．明確具體一旦能確定有關(guān)政策目標(biāo)，就要使目標(biāo)具體明確。對于目標(biāo)中的有關(guān)概念、時間要求、目標(biāo)內(nèi)容、相關(guān)條件等都要進(jìn)行清晰界定或說明，最好做到表達(dá)準(zhǔn)確，含義清楚單一，各項(xiàng)要求詳細(xì)具體，能量化的予以量化等，以利于理解和操作。只有目標(biāo)明確具體，才能為方案的規(guī)劃、選定和執(zhí)行創(chuàng)造一個良好的開端和前提條件，否則，其后的政策過程將遇到許多麻煩。5．倫理考量任何公共政策的目標(biāo)都會涉及社會中的一些倫理價值考量，如前述有關(guān)公共政策元目標(biāo)追求的價值——自由、安全、公平和效率等。對這些問題，不同的社會主體都會有不同的立場和偏好，但一定的社會在這些問題上都會有居于統(tǒng)治地位的價值觀念。公共政策作為統(tǒng)治階級和階層實(shí)現(xiàn)其利益和意志的重要工具和手段，必然會在政策目標(biāo)的考量中體現(xiàn)他們的價值偏好。但有時統(tǒng)治階級為了更好地維持統(tǒng)治的穩(wěn)定，也會考量社會大眾的利益需求，甚至反映一些社會弱勢群體的利益和需求。就一般意義而言，在現(xiàn)代民主社會中，任何政策的目標(biāo)都不能侵犯公民的各項(xiàng)法定權(quán)利，都要確保民主程序的穩(wěn)定有效，為人們提供可靠的安全保障，既體現(xiàn)相對的社會公平，關(guān)心幫助社會中的一些弱勢群體，同時也要不影響社會的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和正常發(fā)展。也就是說，在每一項(xiàng)政策目標(biāo)的確定中要主動地將上述有關(guān)社會倫理和價值因素考慮進(jìn)去。二、公共政策方案的規(guī)劃（一）政策規(guī)劃的含義和特征政策規(guī)劃也稱政策構(gòu)建。許多學(xué)者從不同的視角曾給予它不同的界定。廣義的政策規(guī)劃被界定為政策制定的整個過程。此處是從狹義上來界定：政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評估政策方案與行動步驟的過程。也就是說，它應(yīng)將問題界定、目標(biāo)確定、政策抉擇等從“政策規(guī)劃”這一概念中剔除出去。對政策規(guī)劃的特征主要強(qiáng)調(diào)如下兩點(diǎn)：（1）從政策規(guī)劃的主體來說，多元化和政府主導(dǎo)并存。參與政策規(guī)劃的主體通常是多元的，但其中政府往往起著發(fā)起規(guī)劃、組織規(guī)劃、幫助規(guī)劃（提供規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)、信息等條件）等作用。顯然，政府起的是主導(dǎo)作用。（2）從時間進(jìn)程上來看，政策規(guī)劃主要存在于政策目標(biāo)的確定與政策抉擇之間。在實(shí)際的政策過程中，政策的修正性規(guī)劃還可能存在于政策執(zhí)行過程之中，然而作為政府決策過程中的政策規(guī)劃還是主要存在于政策目標(biāo)的確定和政策抉擇之間的階段。它僅僅涉及對于有關(guān)政策目標(biāo)實(shí)施方案的構(gòu)建和評估，也即僅涉及方案設(shè)計和方案擇優(yōu)兩個方面。（二）政策規(guī)劃的主體到底有哪些主體會參與到公共政策的規(guī)劃中去呢？對此，國外有的學(xué)者主要強(qiáng)調(diào)政府或執(zhí)行機(jī)構(gòu)（含總統(tǒng)和官僚機(jī)構(gòu)）、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)構(gòu)、參與投票的公眾以及一些社會權(quán)力代理者（如一些社會組織）等的作用。有的從政策系統(tǒng)的復(fù)雜性出發(fā)強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃的次系統(tǒng)和次主體，如在美國就有基于利益驅(qū)動的由利益集團(tuán)、議會委員會和政府執(zhí)行局之間的所謂“鐵三角”關(guān)系；等等。我國也有一些學(xué)者對此進(jìn)行了研究。林水波、張世賢認(rèn)為，介入政策規(guī)劃的主體包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)和利益團(tuán)體四類。這些分類簡潔明晰，做了粗線條描述。要特別強(qiáng)調(diào)的是如下兩個方面：1．政策規(guī)劃的政府主導(dǎo)化我們在強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃主體多元化的同時，還必須注意政府主導(dǎo)化問題。需要說明的是，這種主導(dǎo)主要體現(xiàn)在規(guī)劃的組織和管理方面，并不是說政府的規(guī)劃方案必須占主導(dǎo)地位。無論是政府還是其他各類規(guī)劃主體在規(guī)劃過程中的地位，從對真理性的追求來說都應(yīng)是平等的。但是在現(xiàn)實(shí)的政策規(guī)劃過程中，政府可能不僅僅在規(guī)劃組織與管理上占主導(dǎo)地位，在規(guī)劃方案進(jìn)入抉擇階段上也可能常常占主導(dǎo)地位。其中既有政府地位的影響，也有政府在設(shè)計方案時往往比較務(wù)實(shí)等原因。但是，我們應(yīng)盡可能避免政府地位對規(guī)劃方案帶來的負(fù)面影響。2．政策規(guī)劃的主體多元化政策主體既可以是單一式的，也可以是多元式的。目前無論在西方還是在中國都存在單一式政策規(guī)劃主體現(xiàn)象，只是在中國更為普遍和常見。在單一式中，主體通常為政府有關(guān)機(jī)構(gòu)。多元式主體的類型則如上述學(xué)者所論及的情況。從一般意義上看，這兩種模式是各有利弊的。單一式規(guī)劃主體——政府的優(yōu)勢在于它對有關(guān)問題有具體詳細(xì)的了解，對問題能從全局上進(jìn)行考量。但是缺陷在于：政府本身也有自利性和價值偏好，因而單純的政府規(guī)劃不能確保公正；同時政府對一些問題的理性認(rèn)知能力也是有限的，單純由政府做出的規(guī)劃也難以保證科學(xué)；單一式政府規(guī)劃將各方利益主體排除于規(guī)劃過程之外，這種政策規(guī)劃明顯缺乏民主性。而多元式規(guī)劃主體中除政府以外的其他主體雖然可能對實(shí)際情況缺乏深入、全面的了解，也可能會從局部利益出發(fā)，規(guī)劃失之片面，但它們的參與畢竟可以對政府規(guī)劃起到制約、補(bǔ)充等作用，既有利于克服各方的自利性，保障社會公正。也有利于匯聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。因此，在現(xiàn)代公共政策過程中，除了那些機(jī)密性和緊急性程度很高的政策規(guī)劃可以由政府獨(dú)自完成外，政策規(guī)劃主體的多元化則是各國通行的模式。我國更應(yīng)該對此給予特別的關(guān)注，盡快并盡可能好地采用這一模式。為了實(shí)現(xiàn)政策規(guī)劃主體的多元化，不少國家通常會特別重視充分發(fā)揮各類政策分析組織（政策咨詢或參謀組織）的作用。這些組織按照它們與政府的關(guān)系可以分為政府內(nèi)與政府外兩大類。政府外的政策分析或咨詢組織有大學(xué)的政策研究機(jī)構(gòu)，也有一些營利性的政策咨詢公司，還有一些非營利的思想庫（ThinkTank）。同時，許多國家還特別重視采取聽證制度實(shí)現(xiàn)政策規(guī)劃主體的多元化。聽證，最早源于西方的司法實(shí)踐，后來被逐漸運(yùn)用到立法實(shí)踐和行政實(shí)踐之中，從而成為政府政策過程（尤其是政策規(guī)劃過程）中的一項(xiàng)重要的制度形式。其核心要求是政府在作規(guī)劃政策方案時要聽取有關(guān)專家、有關(guān)管理主體、有關(guān)利益代表和公眾的意見，以利于政策規(guī)劃和抉擇的透明化、科學(xué)化、民主化、公正化和規(guī)范化。聽證往往會針對特定的政策問題，主要以會議的形式聽取社會各方和有關(guān)專家的意見，有著比直接選舉和廣泛求諫以及座談會等形式更多的優(yōu)點(diǎn)。其中最大的優(yōu)點(diǎn)就是能克服代議民主制的不足，實(shí)現(xiàn)各方利益主體、官員、專家與百姓之間面對面的直接交流和溝通，從而發(fā)揚(yáng)民主，維護(hù)公平，達(dá)成共識，并提高決策的質(zhì)量與水平。中國個別地方（如深圳）自20世紀(jì)80年代末在價格決策領(lǐng)域就引入了聽證制度。全國層面從1996年開始先后在行政處罰、公共價格調(diào)整和人大立法以及一些司法領(lǐng)域都建立了這項(xiàng)制度。由于中國的基礎(chǔ)性權(quán)力配置制度（含直接選舉制度及政黨制度等）還不完善，而且短期內(nèi)難有大的變化，因此，中國一定時期內(nèi)的聽證制度及其實(shí)踐必將在公共決策體制變革當(dāng)中發(fā)揮比它在西方社會更大、更直接和更有效的影響作用?？梢姡犠C制度是適應(yīng)中國現(xiàn)實(shí)需要的一種非常重要的公共決策體制變革。案例：青島出租車價格聽證會2000年9月23日，在青島市廣播電視中800平米的演播廳里，青島市物價局舉行了價格聽證方面的全國首次電視與廣播現(xiàn)場直播。會議由宋力局長親自主持，與會的不僅有來自市人大、市政協(xié)、市政府各相關(guān)部門、其他社會組織及科研院所的代表和專家學(xué)者，還有通過社會公開征求的10名出租車業(yè)代表及7名消費(fèi)者代表，一共35人。會上有20名代表當(dāng)場發(fā)表了意見，會后又有9名代表以書面形式表達(dá)了意見，只有6名代表沒有發(fā)表意見。另有許多市民通過電話、傳真、信件和電子郵件等方式也表達(dá)了他們的意見。這次聽證會主要是因?yàn)閲H國內(nèi)市場燃油價連連上升而急需調(diào)整出租車價格而召開。各方代表經(jīng)過3個小時緊張激烈的發(fā)言，最后大多數(shù)代表比較傾向于調(diào)價方案三。但后來政府的定價選擇的卻是調(diào)價方案一。因?yàn)榉桨敢慌c方案三差別不大，但卻能兼顧出租車主與乘客雙方的利益，特別是能保護(hù)廣大短途乘客的利益少受損失。由這個案例我們明顯可以看到，這次聽證會通有效地擴(kuò)大了價格決策過程中的公眾參與性，改變了過去價格決策全由政府物價部門一家說了算的局面，各有關(guān)部門和各有關(guān)利益主體以及相關(guān)專家的代表都能到會面對面地表達(dá)自己的政策主張，相互溝通和交流思想，更重要的是媒體直播使得普通公眾實(shí)際上也能間接參與到這一活動之中，從而真正實(shí)現(xiàn)了政策規(guī)劃主體的多元化。最重要的是通過這種方式做出的公共決策，使得政策規(guī)劃的各方在互動之中容易達(dá)成很多共識，最后各方對政策過程和政策結(jié)果都比較滿意，從而有利于出租業(yè)行業(yè)的正常發(fā)展、乘客利益的正當(dāng)保護(hù)和整個社會的穩(wěn)定發(fā)展。（三）政策方案的設(shè)計原則1．信息原則信息是政策規(guī)劃的基礎(chǔ)材料，從某種意義上講，政策規(guī)劃的過程就是信息的收集、整理、加工和處理的過程，政策規(guī)劃的成效很大程度上依賴于信息的全面、具體、準(zhǔn)確、及時。如果沒有充分的信息保障，政策規(guī)劃也只能是“巧婦難為無米之炊”。2000年3月8日，原湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平懷著一個共產(chǎn)黨員的忠誠和對農(nóng)民的深切同情、對中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的深切憂慮，以《一個鄉(xiāng)黨委書記的心里話》為題，用扎實(shí)的數(shù)據(jù)、詳盡的材料，向朱镕基總理反映“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的基層真實(shí)情況。中央領(lǐng)導(dǎo)人動情批復(fù)，引發(fā)了后來一場“聲勢浩大”的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革。2．系統(tǒng)原則系統(tǒng)性是社會問題的重要特征之一。任何政策問題都不是孤立存在的。在社會大系統(tǒng)內(nèi)，不同范圍、領(lǐng)域、層次的社會問題存在著相互聯(lián)系、相互制約的辯證統(tǒng)一關(guān)系，這就要求政策規(guī)劃工作的參與者必須牢固樹立系統(tǒng)觀念，在決策活動中要根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，正確處理整體與局部、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、主要目標(biāo)與次要目標(biāo)的關(guān)系。考慮問題應(yīng)以大局為著眼點(diǎn)，從事物的整體出發(fā)，去認(rèn)識、分析和處理局部性問題。人們對系統(tǒng)的認(rèn)識是隨著對自然界和人類社會認(rèn)識能力的提高而不斷深化的。早在古代，人們對系統(tǒng)就有了樸素的認(rèn)識，并能夠利用系統(tǒng)方法解決一些實(shí)際問題。我國北宋真宗年間，皇城失火，皇宮全部燒毀。真宗命大臣丁渭主持修復(fù)工作。當(dāng)時既需要清理廢墟，又需要挖土燒磚，還需要從外地運(yùn)送大批建筑材料。擺在面前的難題很多，丁渭提出了這樣一個方案：首先把皇宮前面的大街挖成一條大溝，利用挖出來的土就地?zé)u，然后把京城附近的河水引入大溝，通過沛水從外地運(yùn)進(jìn)建筑材料，等皇宮修復(fù)之后，再把碎磚爛瓦填入溝中，最后修復(fù)原來的大街。丁渭的建筑方案可謂一舉三得。一舉就是挖溝，省去從遠(yuǎn)方運(yùn)土燒磚，是謂一得；引水入溝把陸路運(yùn)輸改為水路運(yùn)輸，省工省時，節(jié)約了運(yùn)輸費(fèi)用，提高了運(yùn)輸效率，是謂二得；同時還解決了瓦礫的處理問題，是謂三得。雖然挖溝取土?xí)簳r破壞了一條完好的大街，從局部角度看，可謂巨大損失，但從工程的全局來看，是非常有利的。丁渭的修復(fù)方案包含了系統(tǒng)思想的重要內(nèi)容，丁渭其人也因此被后人譽(yù)為運(yùn)用系統(tǒng)方法解決實(shí)際問題的先人。丁渭的樸素系統(tǒng)論思想在歷史上有著很大貢獻(xiàn)。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的日益發(fā)展，人們對系統(tǒng)的認(rèn)識越來越深入。系統(tǒng)思想在我國現(xiàn)階段政府決策中也起著非常重要的作用。建國以來，我們在公共決策問題上曾有過許多大的失誤，如工業(yè)上提出以鋼為綱，造成國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比例失調(diào)；再如環(huán)境保護(hù)方面出現(xiàn)的短期行為，對可持續(xù)發(fā)展帶來極大危害。這些歷史教訓(xùn)應(yīng)引起我們的反思。政府決策應(yīng)統(tǒng)籌考慮，既見樹木，又見森林，避免出現(xiàn)以偏概全的錯誤。3．預(yù)測原則政策規(guī)劃是對未來事物所作的行為設(shè)計和方案抉擇，是一種面向未來的活動。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?？茖W(xué)預(yù)測是保證政策規(guī)劃成功的必要前提。只有建立在可靠預(yù)測基礎(chǔ)上的政策方案，才是具有現(xiàn)實(shí)可行性的政策方案。預(yù)測的作用表現(xiàn)在兩個方面：（1）從偶然中發(fā)現(xiàn)必然。1967年，日本常駐蘇聯(lián)的商務(wù)人員有兩三個星期沒有看到蘇聯(lián)外貿(mào)部的高級官員在公開場合露面。他們將這一偶然發(fā)現(xiàn)的情況及時通報了東京，引起日本決策層的高度重視。他們馬上通知日本駐各國的商務(wù)人員，迅速查找蘇聯(lián)外貿(mào)部高級官員的確切所在。結(jié)果發(fā)現(xiàn)他們都到了美國，正與美國政府有關(guān)人士進(jìn)行秘密的糧食貿(mào)易談判。得到這一情報后，日本決策層進(jìn)行了認(rèn)真分析。他們認(rèn)為，一下派出這么多高層人士到美國談判，絕不會是一筆小買賣，蘇聯(lián)肯定是要大批購買糧食，一定會引起國際市場的糧價上漲。日本作為糧食進(jìn)口國，不能等閑視之。根據(jù)這種分析，日本政府適時購進(jìn)了相當(dāng)數(shù)量的糧食，避免了因價格上漲所造成的損失?？梢?，從偶然中發(fā)現(xiàn)必然，從小事件中發(fā)現(xiàn)大問題對決策會大有幫助。（2）從局部掌握全局。1982年2月底，墨西哥愛爾基瓊火山猛烈噴發(fā)，火山灰形成大量云團(tuán)，美國氣象部門抓住這個偶然事件，對氣象資料認(rèn)真分析，預(yù)測出1983年會出現(xiàn)世界性氣候異常，可能導(dǎo)致大雨和干旱等災(zāi)害。由此認(rèn)為，世界谷物將大幅度減產(chǎn)，蘇聯(lián)作為進(jìn)口大國，一定會把目光投向美國，如果美國能減少播種面積就會迫使蘇聯(lián)以較高的價格購買美國小麥。而蘇聯(lián)為購買糧食只能被迫出售黃金和壓縮軍費(fèi)，從而引起1983—1984年度的金價下跌和軍備競賽的緩解。根據(jù)這種分析，美國政府采取了一系列對策。事實(shí)證明，美國的這種判斷是正確的。預(yù)測需要有認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度。唐山大地震中發(fā)生的奇跡足以說明這點(diǎn)。1976年7月28日，中國唐山發(fā)生了里氏7．8級強(qiáng)烈地震，幾十萬人遇難。然而，距震中唐山僅100公里之遙、同樣受到毀滅性地震襲擊的青龍縣，竟神話般地?zé)o一傷亡。1996年，隨著新華社、美國《紐約時報》、聯(lián)合國廣播中心等多家新聞機(jī)構(gòu)連篇累犢地對青龍縣減輕地震災(zāi)害的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了報道，一個帶有傳奇色彩的名字——王春清進(jìn)入了人們的視線。是他的一份震前會議記錄挽救了青龍縣成千上萬父老鄉(xiāng)親的生命。1976年7月13日，初到青龍縣科委地震辦公室工作的王春清趕到唐山，參加了國家地震局召開的京津唐渤張地區(qū)地震工作經(jīng)驗(yàn)交流會。當(dāng)時對京津唐地區(qū)的地震分析，國家地震局有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為遼寧海城地震之后，方圓幾百公里范圍內(nèi)不會有7級以上的強(qiáng)震。而國家地震局分析預(yù)報室京津組組長汪成民等少數(shù)專家則認(rèn)為，近期唐山、灤縣一帶地上、地下情況異常，應(yīng)給予關(guān)注。7月16日晚，汪成民利用會議休息時間召集了一個自由座談會。王春清參加了會議并作了詳細(xì)的筆記，他記載著：“1976年7月22日至8月5日，京津唐渤張地區(qū)有5級左右的地震，下半年到明年可能有七八級地震?！?月21日，王春清回到青龍縣，他立即向縣科委和縣革委會辦公室作了匯報，縣委書記冉廣歧得知情況后非常重視。7月25日晚，縣常委會議進(jìn)行了專門研究和部署，當(dāng)天還召開了全縣電話會議，并在“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”會議上向與會的800多人作了震情通報，宣傳了防震知識。1976年7月28日凌晨3時42分，地震發(fā)生。離7．8級震中115公里，離7．1級震中僅60公里的青龍縣房屋倒塌18萬間，除一位老人震后因驚嚇?biāo)烙谛呐K病外，全縣無一人傷亡。4．客觀原則實(shí)事求是，尊重客觀規(guī)律，把握政策對象及其環(huán)境的主要特征，一切從實(shí)際出發(fā)，克服政策規(guī)劃過程中的主觀隨意性，這是政策規(guī)劃最基本的要求。只有做到這一點(diǎn)，才能大大減少政策規(guī)劃的主觀盲目性。5．智囊原則借助外腦，發(fā)揮思想庫的作用，讓專家參與，這是現(xiàn)代政策規(guī)劃不可缺少的外部條件。楚漢之爭劉邦得勝，欣喜之余，對眾臣道：“吾所以有天下者何？”聽了幾個大臣的回答，他認(rèn)為都沒說到點(diǎn)子上，言道：“夫運(yùn)籌策帷帳之中，決勝于千里之外，吾不如子房；填國家，撫百姓，給饋餉，不絕糧道，吾不如蕭何；連百萬之軍，戰(zhàn)必勝，功必取，吾不如韓信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。項(xiàng)羽有一范增而不能用，此其所以為我擒也。”由此看來。劉邦之所以能夠取勝，關(guān)鍵在于他能夠聽取別人的意見；項(xiàng)羽之所以最終失敗，主要是因?yàn)樗麆傘棺杂茫豢下犎「邊⒌囊庖姟?．優(yōu)化原則比較和選擇是政策規(guī)劃最突出的特征，追求優(yōu)化是政策規(guī)劃當(dāng)然的目標(biāo)。在決策科學(xué)中，人們習(xí)慣把只有一個備選方案、沒有其他選擇余地的決策條件稱為“霍布森選擇”。1631年，劍橋商人霍布森販馬時附上了一個條件：只準(zhǔn)挑選離欄門最近的馬。這實(shí)際上就是不讓挑選，“霍布森選擇”由此得名。值得注意的是，在情況非常嚴(yán)峻，無他路可走時，“霍布森選擇”也有可能帶來好的結(jié)果，如韓信的“背水之戰(zhàn)”。但一般說來，在絕大多數(shù)的情況下都不會有好的結(jié)果，如馬謖失街亭。管理上有一條重要的格言：“當(dāng)看上去只有一條路可走時，這條路往往是錯誤的。”這句格言主要還是想鼓勵人們探求更多的出路，擺脫惟一選擇的困境，力爭多種方案中的擇優(yōu)。美國政府在處理古巴導(dǎo)彈危機(jī)時所作的方案選擇就充分體現(xiàn)了擇優(yōu)的原則。古巴導(dǎo)彈危機(jī)1962年3月17日，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫得到克格勃的密報，稱美國已經(jīng)完全做好了進(jìn)攻古巴的一切軍事準(zhǔn)備，美國中央情報局也已制定好推翻卡斯特羅政權(quán)的周密計劃，并得到了美國總統(tǒng)肯尼迪的批準(zhǔn)。因?yàn)榇饲疤K聯(lián)曾得到過美國不進(jìn)攻古巴的口頭允諾，所以在獲得克格勃的情報后，蘇聯(lián)政府決策層認(rèn)為，美國過去的允諾是在故意蒙騙蘇聯(lián)，而蘇聯(lián)卻信以為真。古巴政權(quán)目前危在旦夕，蘇聯(lián)絕不能坐視旁觀，因?yàn)檫@事關(guān)冷戰(zhàn)時期的戰(zhàn)略地位。1962年5月在與古巴領(lǐng)導(dǎo)人秘密磋商后，蘇聯(lián)政府決定鋌而走險，開始在古巴秘密部署導(dǎo)彈，以遏制美國入侵古巴的戰(zhàn)略企圖。1962年10月，蘇聯(lián)在古巴部署導(dǎo)彈，從而引起美國的強(qiáng)烈反應(yīng)，爆發(fā)了震驚世界的古巴導(dǎo)彈危機(jī)。美蘇兩個核大國眼珠對眼珠，劍拔弩張，劇烈對抗，使世界處于核戰(zhàn)爭的邊緣。如何正確處理這次危機(jī)？美國總統(tǒng)肯尼迪召集了重要的政府閣員進(jìn)行緊急磋商，他們重點(diǎn)討論了下列六項(xiàng)對策，在對正反兩方面意見進(jìn)行充分討論的基礎(chǔ)上，做出了群體的選擇。方案一：無所作為。對蘇聯(lián)在古巴建立導(dǎo)彈基地一事不予理睬。分析：用設(shè)置在蘇聯(lián)本土的遠(yuǎn)程導(dǎo)彈對美國實(shí)施攻擊與從古巴進(jìn)行導(dǎo)彈攻擊在本質(zhì)上并無太大區(qū)別，真正的危險不是蘇聯(lián)所采取的行動而是美國的過度反應(yīng)。如果美國采取一種無所謂的姿態(tài)，那么就會使赫魯曉夫自討沒趣，瞎忙活一場。對此方案的否定意見提出了如下理由：(1)過低估計了蘇聯(lián)這次行動的軍事意義，蘇聯(lián)在古巴建立導(dǎo)彈基地不僅能夠使其軍事進(jìn)攻能力成倍增加，改變美蘇間的戰(zhàn)略平衡，而且蘇聯(lián)從古巴對美國實(shí)施導(dǎo)彈攻擊會使美國的早期預(yù)警能力完全遭到挫敗。進(jìn)一步講，蘇聯(lián)不會就此止步，它將尋找機(jī)會，加強(qiáng)部署，投入更大力量發(fā)展短程導(dǎo)彈，這種趨勢對美國極為不利。（2）蘇聯(lián)以捍衛(wèi)古巴革命成果為借口，悍然在美國的家門口舞刀弄槍，它的這次部署有著不可否認(rèn)的政治意義。如果認(rèn)為其只是出于防務(wù)性需要，對此不應(yīng)神經(jīng)過敏，那就大錯特錯了。蘇聯(lián)的這次行動說明它根本沒有把美國總統(tǒng)在多種場合提出的鄭重警告放在眼里，已經(jīng)向美國提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，如果美國無所作為，那么其今后的國際許諾將不會有人相信，外強(qiáng)中干的形象將成為世人的笑談。方案二：施加外交壓力。呼吁聯(lián)合國或美洲國家組織進(jìn)行干預(yù)，或者與赫魯曉夫進(jìn)行秘密或公開的接觸。分析：不論通過哪種形式的外交努力，最后的裁定總會伴有一定的交換條件，如美國從意大利和土耳其撤出其導(dǎo)彈部署。當(dāng)然，美國如果這樣去做確實(shí)是無關(guān)痛癢的事，肯尼迪總統(tǒng)也曾在多種公開場合表示過這樣的姿態(tài)，撤可以，卻絕不能選擇這樣的時機(jī)，美國的這種讓步會大長蘇聯(lián)之士氣，大滅美國之威風(fēng)，使蘇聯(lián)人得寸進(jìn)尺，胃口越來越大。而且，歐洲國家會認(rèn)為美國在關(guān)鍵時刻為了自己的利益而犧牲歐洲的利益，是不可信賴的朋友，在“竊賊”面前，不應(yīng)考慮怎樣進(jìn)行妥協(xié)，而應(yīng)考慮如何抓住“竊賊”。此項(xiàng)方案有許多不利的條件：蘇聯(lián)是聯(lián)合國安理會的成員，它對安理會的決議具有一票否決權(quán)。外交斡旋所耗費(fèi)的時間往往是很長的，也是難以預(yù)料的，這會使蘇聯(lián)贏得充裕的時間把在古巴的導(dǎo)彈基地部署完畢，增加其在談判桌上的法碼。派秘使與赫魯曉夫進(jìn)行接觸，會把外交上的主動權(quán)拱手相讓，使自己處于非常被動且十分軟弱的地位。兩國政府首腦的峰會接觸，必然導(dǎo)致美國的繼續(xù)讓步，否則就將難以取得任何進(jìn)展。方案三：秘密接觸卡斯特羅。利用各種渠道，通過多種手段，許諾優(yōu)厚條件，設(shè)法使卡斯特羅與蘇聯(lián)分裂，從而解決古巴導(dǎo)彈危機(jī)。分析：古巴導(dǎo)彈危機(jī)為美國提供了分裂國際社會主義陣營的一次機(jī)會，如果古巴能夠在各種利益的強(qiáng)大誘惑下投入美國的懷抱，將是再好不過的事惰。但是，這種結(jié)果的可能性到底有多大，誰都難以做出判斷。而且，“請神容易送神難”，導(dǎo)彈設(shè)施屬于蘇聯(lián)，蘇聯(lián)軍人全權(quán)負(fù)責(zé)運(yùn)輸、安裝、保護(hù)和控制導(dǎo)彈，所以，會不會撤出導(dǎo)彈最終還要取決于蘇聯(lián)人的決定。方案四：武裝入侵古巴。導(dǎo)彈危機(jī)正好為美國入侵古巴提供了一個借口，可以使美國實(shí)現(xiàn)其消滅卡斯特羅統(tǒng)治的多年愿望。分析：這個對策直接且簡單，不僅能夠徹底摧毀蘇聯(lián)設(shè)在古巴的導(dǎo)彈基地，而且可以消滅卡斯特羅的政權(quán)統(tǒng)治。美國軍方已經(jīng)為此進(jìn)行了長期的準(zhǔn)備，在加勒比地區(qū)集中了強(qiáng)大的軍事力量，只是由于沒有適當(dāng)?shù)慕杩趯?shí)施這種行動，現(xiàn)在正是一次難得的機(jī)會。但是，武裝入侵并非上策，似缺少理性的考慮。發(fā)動地面進(jìn)攻將使美軍面對面地和2萬多蘇聯(lián)軍人發(fā)生沖突，這會把美蘇兩個超級大國拖入核戰(zhàn)爭的邊緣。不僅如此，比較現(xiàn)實(shí)的問題是，蘇聯(lián)很有可能發(fā)動對西柏林的軍事進(jìn)攻，從而導(dǎo)致更大規(guī)模的軍事沖突。方案五：實(shí)施外科手術(shù)式空襲。轟炸蘇聯(lián)在古巴建立的導(dǎo)彈基地，可以顯示美國的強(qiáng)硬態(tài)度。分析；這是一種積極有效的反應(yīng)方式，首先能夠使蘇聯(lián)在古巴的導(dǎo)彈系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，其次能夠使蘇聯(lián)人明白美國處理這次導(dǎo)彈危機(jī)的堅定決心，即只要發(fā)現(xiàn)威脅美國國家利益的事情，美國就會首先采取堅決的反擊行動。當(dāng)然，空襲行動也面臨一定的困難：轟炸能做到像一次外科手術(shù)一樣嗎？蘇聯(lián)的轟炸機(jī)同樣可以轟炸美國本土或美軍在國外的基地。沒有炸毀的一些導(dǎo)彈設(shè)施有可能發(fā)射導(dǎo)彈攻擊美國。轟炸越密集，蘇聯(lián)軍人傷亡的可能性就越大，蘇聯(lián)在國內(nèi)和國際各方面的壓力下，有可能采取報復(fù)性行動?？找u要想取得理想的效果就應(yīng)采取突然襲擊的方式，但這與美國人的傳統(tǒng)價值觀背道而馳，美國人忘不了“珍珠港事件”給他們帶來的傷痛。方案六：進(jìn)行海上封鎖。通過這種常規(guī)形式來處理核沖突，把下一步棋的決策包袱甩給赫魯曉夫。分析：這是一種間接的軍事行動，在無所作為與武裝入侵之間進(jìn)行折衷選擇，既可避免一定的戰(zhàn)爭風(fēng)險又足以表示美國堅定且不妥協(xié)的態(tài)度。決策在進(jìn)退兩難之時，中庸之道往往成為最佳的選擇。美國的這種反應(yīng)方式會把難題留給赫魯曉夫，看他下一步如何動作，然后再進(jìn)一步采取相應(yīng)對策。相對而言，海軍的介入對美國來說是最可取的軍事對抗形式，美國海軍具有舉世公認(rèn)的強(qiáng)大實(shí)力，而且又是在自已的家門口實(shí)施封鎖行動，成功的把握很大。美國若采取這種常規(guī)的形式處理核沖突，那么在繼之而來的非核對抗中，美國都將保持絕對的優(yōu)勢，因?yàn)槊绹诔Ｒ?guī)武器的裝備方面占有明顯的質(zhì)量優(yōu)勢。然而，實(shí)施海上封鎖也不是沒有困難的：它同樣是戰(zhàn)爭行為，不僅違反聯(lián)合國憲章和國際法，而且會嚴(yán)重傷害周邊一些友好國家的利益，引起它們的強(qiáng)烈不滿。這種行動勢必引起蘇聯(lián)在世界其他地方對美國采取一定的報復(fù)行動。海上封鎖雖然排除了進(jìn)行空中打擊的可能性，可一旦蘇聯(lián)艦只不聽警告，美軍勢必首先開火，從而導(dǎo)致一定的人員傷亡，引起蘇聯(lián)的報復(fù)行動。此外，古巴的艦只也可能主動進(jìn)攻，挑起軍事沖突。海上封鎖對島上正在建設(shè)的導(dǎo)彈基地并不會構(gòu)成直接的威脅，從而給蘇聯(lián)人提供了搞拖延戰(zhàn)術(shù)的機(jī)會，使他們能夠爭取時間，盡快完成導(dǎo)彈基地的建設(shè)。決策小組進(jìn)行了多日的討論，對每項(xiàng)方案的利弊都進(jìn)行了全面的分析。通過比較鑒別，他們最終選擇了進(jìn)行海上封鎖的方案，并以空中打擊作為備用手段。他們認(rèn)為在六個可行性方案中，無論是從戰(zhàn)略角度還是從戰(zhàn)術(shù)角度來看，海上封鎖都是最優(yōu)的選擇，可以獲得最大的價值。后來事態(tài)發(fā)展的結(jié)果也證實(shí)了這一點(diǎn)：1962年10月22日，肯尼迪發(fā)表了電視講話宣布，立即對古巴進(jìn)行全面海上封鎖，任何進(jìn)出古巴的船只都將受到美國軍隊的打擊。10月25日赫魯曉夫致電肯尼迪，希望能夠?qū)で蠼鉀Q這次危機(jī)的可行方案。10月28日，美蘇迅速達(dá)成協(xié)議：蘇聯(lián)將全部拆除部署在古巴的導(dǎo)彈并在聯(lián)合國進(jìn)行核查之后運(yùn)回本國，美國則允諾拆除前不久剛剛在土耳其部署完畢的導(dǎo)彈基地，并保證不會發(fā)動對古巴的軍事進(jìn)攻。美國政府之所以會做出這種選擇，還源于這樣一個原則，正像肯尼迪在總結(jié)危機(jī)教訓(xùn)時所指出的那樣：“核大國在保護(hù)自己重要利益的同時，注意不要把對手逼上絕境，使他要么選擇丟人的慘敗，要么選擇發(fā)動核戰(zhàn)。如果真發(fā)生了這樣的事，那就是我們政策的重大失敗，或者說是我們對世界末日的追求?！痹谠S多情況下，給對手只有一種選擇的棋并不是好棋。7．效益原則規(guī)劃不能不作成本效益分析，其目標(biāo)是以較低的資源消耗換取較高的政策收益。當(dāng)然，這種收益不能單純以金錢作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。盡管政策制定要講經(jīng)濟(jì)效益，但更要考慮社會效益。既要講直接效益，又要講綜合效益。阿斯旺水壩的教訓(xùn)埃及20世紀(jì)70年代初竣工的阿斯旺水壩是蘇聯(lián)援建的，預(yù)計可以使尼羅河兩岸灌溉面積擴(kuò)大3億畝。水壩一方面給埃及帶來了廉價的電力，控制了水旱災(zāi)害，灌溉了農(nóng)田；另一方面卻破壞了尼羅河流域的生態(tài)平衡，遭到了一系列未曾料到的自然報復(fù)：（1）由于尼羅河泥沙和有機(jī)物質(zhì)沿壩積存到水庫底部，使尼羅河兩岸的綠洲失去了肥源，土壤日趨鹽漬化、貧瘠化。（2）由于尼羅河河口供沙不足，河口三角洲平原從向海中伸延變?yōu)槌懙赝丝s，一些工廠、港口、國防工事有跌入地中海的危險。（3）由于缺乏來自陸上的鹽分和有機(jī)物，盛產(chǎn)沙丁魚的魚場毀于一旦（埃及1961年產(chǎn)沙丁魚15000噸，1965年500噸，1971年就幾乎絕跡了，沙丁魚搬家給埃及的國民經(jīng)濟(jì)造成重大損失）。（4）由于大壩阻隔，尼羅河下游奔流不息的活水變成了相對靜止的湖泊，為血吸蟲和瘧蚊的繁殖提供了生存條件，致使水庫一帶的居民血吸蟲病率達(dá)80％以上。這一切使埃及付出了沉重的代價。其他國家在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，一些大型項(xiàng)目的建設(shè)也有過類似的情況。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒我們，政策規(guī)劃要考慮綜合效益，應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)論證，權(quán)衡利弊得失，三思而后行。8．可行原則政策規(guī)劃應(yīng)注重可行性分析，認(rèn)真考慮主客觀多種制約因素，如時間、空間、能力、技術(shù)、人力、物力等。非洲某國政府為了趕上西方的現(xiàn)代化發(fā)展步伐，從1975年開始，制定和推行了雄心勃勃的“第三次國家建設(shè)計劃”。它們多方貸款，一下子從國外定購了大約1600萬噸水泥和大批其他建筑材料，用于建設(shè)新的公路、機(jī)場和高樓大廈，實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化。不久，歐洲各國的大型運(yùn)輸船隊滿載著水泥和其他建筑材料，云集在港口外?？墒?，這項(xiàng)宏偉計劃的制定者們未曾考慮當(dāng)?shù)睾８鄞a頭的實(shí)際吞吐量，進(jìn)行了非常不慎重的決策。這一疏忽的后果極為嚴(yán)重。單憑碼頭現(xiàn)有的裝卸能力，不要說運(yùn)載其他建筑材料的船只，單就滯留在港口外的水泥運(yùn)輸船而言，沒有半年左右的時間是卸不完的。這個國家政府的官僚決策，沒有更多地考慮可行性問題，這種看似很小的疏忽直接導(dǎo)致了“第三次國家建設(shè)計劃”的全面破產(chǎn)，使該國付出了慘重的代價，背上了沉重的債務(wù)包袱。9．兼聽原則在政策方案的論證過程中應(yīng)注意聽取不同的意見?！耙庖娡耆恢聲r不輕易做出選擇”，這是一條非常重要的規(guī)劃思想，體現(xiàn)了事物矛盾運(yùn)動的規(guī)律?！巴耆恢隆蓖谏w了事物的本質(zhì)，特別是那種輕易形成的一致很可能并不是真正意義上的一致，英明的判斷和正確的抉擇往往都是在不同意見的激烈爭辯和交鋒中取得的。見解的沖突被認(rèn)為是通往正確之路的一種有利工具，因?yàn)樗梢允谷藗冏⒁獾絾栴}的各個方面。從這種角度來看，矛盾斗爭的一致才是真正意義上的一致?！凹媛爠t明”應(yīng)該成為決策者時刻牢記的重要信條。美國通用汽車公司總裁斯隆先生在主持一次高級經(jīng)理人員的決策會議時，發(fā)現(xiàn)大家提出的都是“一邊倒”的意見，他起身問大家：“是不是在座的各位看法都完全一致？”與會者都點(diǎn)頭稱是，以為斯隆要最后拍板結(jié)束會議了，出乎大家意料的是，斯隆沒有這樣去做。他只是說：“那好，現(xiàn)在我宣布暫時休會，直到我們能聽到不同意見為止?！蔽覈拼奶诶钍烂袷且晃怀錾恼渭?，很能聽取不同的意見。宰相魏征是位講話不留情面的人，經(jīng)常當(dāng)著滿朝文武的面直言不諱地指出皇帝決策中的缺點(diǎn)。李世民兼聽則明，所以才有了歷史上著名的“貞觀之治”。魏征去世，太宗萬分惋惜，他說：“夫以銅為鏡，可以正衣冠；以古為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失；朕常保此三鏡，以防己過。今魏征逝，遂亡一鏡矣?！庇谑菦Q定設(shè)置專門監(jiān)督群臣行事和給皇帝提意見的官職，并推行“五花判事”，使國家“鮮有敗事”，這是盛唐之世得以持續(xù)的重要原因。10、時效原則“機(jī)不可失，時不再來?！庇行r候，客觀情況的變化會創(chuàng)造某種機(jī)會，不能你是否利用，這種機(jī)會錯過了就不會再來。由于短暫的時間差，成功的希望會成為泡影。所以決策者不可優(yōu)柔寡斷，坐失良機(jī)，要敢于承擔(dān)風(fēng)險，把握決策時間。三、政策方案的評估擬定出政策方案后，接下來要做的就是政策方案的評估。評估是對各項(xiàng)政策方案效果的預(yù)測性分析和比較。在這個環(huán)節(jié)，政策規(guī)劃者需要利用掌握的信息，對每種方案的收益、成本和可能遇到的問題進(jìn)行預(yù)測，對方案實(shí)施的可靠性和可行性進(jìn)行分析，并且說明每種方案的優(yōu)缺點(diǎn)。政策方案的評估涉及兩個方面的內(nèi)容，一個是預(yù)測性評估，另一個是可行性評估。1、預(yù)測性評估政策規(guī)劃是一項(xiàng)立足現(xiàn)實(shí)卻又面向未來的活動，因此需要對未來作出一定的判斷，以把握政策制定的方向。這種面向未來的判斷不是脫離現(xiàn)實(shí)去憑空設(shè)想，而是立足現(xiàn)實(shí)又不停留于現(xiàn)實(shí)，以現(xiàn)實(shí)作為起點(diǎn)，根據(jù)現(xiàn)有的知識和經(jīng)驗(yàn)，對未來進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測。（1）預(yù)測的概念及意義所謂預(yù)測，就是立足過去和現(xiàn)在，預(yù)料和推測事物發(fā)展的未來。預(yù)測是人類固有的一種行為，充分體現(xiàn)了人類活動的主觀能動性。自古以來，人們對于預(yù)測就有著非常濃厚的興趣，但那時候限于知識和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，預(yù)測多為巫師占卜、抽簽算命、信天由地，很難擺脫宿命的怪影。隨著社會的進(jìn)步和科技的發(fā)展，人們逐漸發(fā)現(xiàn)客觀事物的發(fā)展變化帶有一定的規(guī)律性，如果能夠認(rèn)識它們的運(yùn)動規(guī)律，就能把握其變化趨勢和預(yù)知其發(fā)展前景，對其未來的走向作出正確的判斷?，F(xiàn)代科學(xué)預(yù)測就是在這樣的認(rèn)識基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展起來的?？茖W(xué)預(yù)測要以科學(xué)理論為指導(dǎo)，以知識和經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，運(yùn)用各種預(yù)測方法和技術(shù)，分析和判斷所掌握的多種信息，對事務(wù)未來發(fā)展的可能狀態(tài)作出合理的估計和推斷。預(yù)測的發(fā)展首先來自決策的需要，其目標(biāo)就是為決策提供合理的依據(jù)。預(yù)測的內(nèi)容會隨著決策的不同需要而有所變動，一般而言，預(yù)測的作用更多地體現(xiàn)在備選方案的內(nèi)容評估方面。它要評價未來選擇的多種可能性，以及每種選擇所要承擔(dān)的風(fēng)險和所能得到的收益。（2）預(yù)測的方法第一，專家會議法。是指以專家為索取信息的對象，通過會議討論的形式，對決策對象未來的發(fā)展趨勢和狀況進(jìn)行分析和判斷的預(yù)測方法。專家會議法具有如下優(yōu)點(diǎn)：集思廣益、信息放大；思維共振、有利創(chuàng)新；優(yōu)勢互補(bǔ)、智能疊加；知識共享、互相啟發(fā)。其最明顯的優(yōu)勢在于當(dāng)缺少足夠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和沒有類似經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，它能夠起到非常有效的預(yù)測效果。專家會議法往往被用于項(xiàng)目規(guī)模宏大且環(huán)境條件復(fù)雜的預(yù)測情境。然而，面對面的專家會議方法也存在一些局限，如參加會議的人數(shù)有限，代表性不充分，意見表達(dá)受到一定限制，看問題不全面；權(quán)威人物影響較大，容易出現(xiàn)“樂隊效應(yīng)”，即某些人的意見嚴(yán)重影響集體的看法；忽視少數(shù)人的意見，表現(xiàn)出從眾傾向；專家之間的意見交流會受到心理因素的干擾，如固執(zhí)己見、感情用事、以人劃線、聽不得不同意見等；專家的語言表達(dá)能力和信息接受能力對會議中的意見交流也會構(gòu)成很大影響。第二，德爾菲法。德爾菲是古希臘的一個地名，阿波羅神殿的所在地。后人用德爾菲比喻神的高超預(yù)見力。德爾菲法由美國蘭德（RAND）公司命名并首先使用。這種預(yù)測方法是對傳統(tǒng)專家會議法的改進(jìn)和發(fā)展。德爾菲法采用匿名通信和反復(fù)征求意見的形式，使專家們在互不知曉、彼此隔離的情況下交換意見，再把這些意見經(jīng)過技術(shù)處理后得出預(yù)測的結(jié)果。德爾菲法需要設(shè)計意見征詢表。具體要求是：問題含義要明確，以免應(yīng)答者對問題產(chǎn)生不同的理解，出現(xiàn)所答非所問的情況。如“到哪一年（未來10年還是未來20年甚至更遠(yuǎn)）小汽車（什么樣的小汽車）可以進(jìn)入普通家庭（什么樣的家庭可以被稱為普通家庭）？”這樣的問題就比較模糊，缺少具體的指標(biāo)，對這個問題的不同理解會導(dǎo)致不同的答案。問題具有獨(dú)立性，對一個問題的回答不應(yīng)以對另一個問題的回答為條件。如“到哪一年某城市的私人轎車擁有量可以超過50萬輛？”這種問題涉及公路建設(shè)的發(fā)展、家庭收入的提高等一系列前提條件，如果不事先進(jìn)行說明，就很難做出預(yù)測?；卮饐栴}的方法要統(tǒng)一，否則就難以對預(yù)測的結(jié)果做出比較。如“某件事發(fā)生的可能性有多大？”這樣的問題，回答起來就難以統(tǒng)一。因?yàn)槭录l(fā)生的概率總是隨著時間的推移而增大的，如果沒有具體的時間條件，預(yù)測的結(jié)果是役法比較的。使用德爾菲法要經(jīng)過幾輪調(diào)查：第一輪：把意見征詢表寄給專家小組的成員，請他們填寫意見。預(yù)測工作小組收回調(diào)查表后，進(jìn)行初步的統(tǒng)計和計算，發(fā)現(xiàn)具有共識性的意見和看法。第二輪：將第一輪得到的相對比較集中的意見再反饋給每位專家，要求他們以此為參考，重新填寫意見。如果他做出的第二輪預(yù)測仍與多數(shù)人的意見不符，則要求他陳述理由，說明為什么他的意見不同于大多數(shù)人的意見。預(yù)測工作小組收到調(diào)查先后就要根根新的數(shù)很重新講行統(tǒng)計和計算。第三輪：將第二輪統(tǒng)計結(jié)果及有些專家的陳述理由告知每位專家，請他們在此基礎(chǔ)上進(jìn)行新的預(yù)測。下圖描述了德爾菲法的一般程序。二輪結(jié)果預(yù)測工作小組結(jié)果專家（所有被征詢者）一輪結(jié)果三輪結(jié)果第一輪第三輪第二輪征詢表征詢表征詢表例：我國上海市政府前兩年就曾借用德爾菲法的原則，進(jìn)行過一次小規(guī)模的政策咨詢，調(diào)查對象確定為45人，都是有關(guān)專家和政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)測的內(nèi)容是：上海市當(dāng)前急需解決的十大問題是什么？要求被征詢者按輕重緩急的順序進(jìn)行填寫。從第一輪的統(tǒng)計結(jié)果看，問題提得很分散，經(jīng)歸納整理后仍有107個問題。調(diào)查小組從中選擇了20個意見比較集中的問題進(jìn)行第二輪咨詢，要求每個人從這20個問題里選出10個問題。兩輪過后意見就比較統(tǒng)一了，有10個問題均超過了半數(shù)，上海市在專家和領(lǐng)導(dǎo)中搞的這次預(yù)測咨詢，對上海市政府的政策制定具有重要的參考價值。第三，投入－產(chǎn)出分析其基本做法就是對政策方案的各種投入與產(chǎn)出之間的相互關(guān)系進(jìn)行定性和定量的分析和對比。這種方法源自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，更強(qiáng)調(diào)量化的分析。但在政策領(lǐng)域，并不能一味追求定量分析，因?yàn)閷?shí)際存在大量不易于量化的投入項(xiàng)和產(chǎn)出項(xiàng)，我們不得不使用一些定性分析的方法。第四，時間序列法時間序列預(yù)測法就是通過編制和分析時間序列，根據(jù)時間序列所反映出來的發(fā)展過程、方向和趨勢，進(jìn)行類推或延伸，借以預(yù)測下一段時間或以后若干年內(nèi)可能達(dá)到的水平。其內(nèi)容包括：收集與整理某種社會現(xiàn)象的歷史資料；對這些資料進(jìn)行檢查鑒別，排成數(shù)列；分析時間數(shù)列，從中尋找該社會現(xiàn)象隨時間變化而變化的規(guī)律，得出一定的模式；以此模式去預(yù)測該社會現(xiàn)象將來的情況。它包括簡單平均和加權(quán)平均兩種形式。簡單平均是也稱算術(shù)平均法。即把若干歷史時期的統(tǒng)計數(shù)值作為觀察值，求出算術(shù)平均數(shù)作為下期預(yù)測值。這種方法基于下列假設(shè)：“過去這樣，今后也將這樣”，把近期和遠(yuǎn)期數(shù)據(jù)等同化和平均化，因此只能適用于事物變化不大的趨勢預(yù)測。如果事物呈現(xiàn)某種上升或下降的趨勢，就不宜采用此法。加權(quán)平均是指根據(jù)各期實(shí)際值對預(yù)測值的影響大小，分別進(jìn)行加權(quán)，并以加權(quán)平均值作為下一階段的預(yù)測值。第五，回歸分析法在現(xiàn)實(shí)生活中，人們發(fā)現(xiàn)某些變量之間存在著一定的因果關(guān)系。一個變量的變化總會引起另一變量的變化。當(dāng)人們能夠準(zhǔn)確地測定其數(shù)量關(guān)系時，就表現(xiàn)為函數(shù)關(guān)系；當(dāng)人們難以準(zhǔn)確測定其數(shù)量關(guān)系時，就表現(xiàn)為相關(guān)關(guān)系。人們?yōu)榱硕康匕盐帐挛锏囊蚬?guī)律，就需要把變量間的相關(guān)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹瘮?shù)關(guān)系。這種轉(zhuǎn)化的中介就是回歸分析。所謂回歸分析就是根據(jù)相關(guān)因素的大量實(shí)測數(shù)據(jù)來近似地確定變量間函數(shù)關(guān)系的分析方法。經(jīng)回歸分析所建立的函數(shù)軌跡應(yīng)盡可能接近于已測數(shù)據(jù)。由此就可以從一個或多個變量的數(shù)值去估計另一個變量的數(shù)值。這種回歸函數(shù)反應(yīng)了事物內(nèi)部各個因素的變化關(guān)系及其發(fā)展趨勢。依據(jù)自變量和因變量之間關(guān)系的復(fù)雜程度，回歸分析可分為線性和非線性兩類。其中線性方程又可依自變量數(shù)目的多少分為一元線性回歸和多元線性回歸。一元線性回歸的一般表達(dá)式為：y＝a+bx現(xiàn)在如果有了n對實(shí)測數(shù)（X1,Y1）,(X2,Y2)……(Xn,Yn)，那么求回歸函數(shù)的問題實(shí)際上就成為求函數(shù)系數(shù)a和b的問題了。第六，趨勢外推法指根據(jù)事物歷史和現(xiàn)實(shí)的資料，探索事物發(fā)展和變化的規(guī)律，從而推測出事物未來發(fā)展?fàn)顩r的一種預(yù)測方法。盡管在現(xiàn)實(shí)生活中，預(yù)測對象在各種隨機(jī)的外界條件下運(yùn)動，表現(xiàn)出大量的偶然性，但其固有的本質(zhì)不會改變，其發(fā)展和變化往往存在著一定的規(guī)律性。人們一旦能夠發(fā)現(xiàn)和掌握這種規(guī)律，就可以參照歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行外導(dǎo)性推斷，從而預(yù)測事物未來發(fā)展的狀況。第七，馬爾可夫模型在實(shí)際生活中，人們發(fā)現(xiàn)一些事物的變化過程只與事物的近期狀態(tài)有關(guān)，而與事物的過去狀態(tài)無關(guān)，即事物第n次的試驗(yàn)結(jié)果僅取決于第n－1次的試驗(yàn)結(jié)果；第n－1次的試驗(yàn)結(jié)果又只取決于第n－2次的試驗(yàn)結(jié)果。這種轉(zhuǎn)移過程的整體稱為馬爾可夫鏈。

馬爾可夫分析模型只需要近期得到的數(shù)據(jù)，不需要大量的歷史數(shù)據(jù)。這種預(yù)測方法既可用于短期預(yù)測，也可用于長期預(yù)測。

（二）政策方案的可行性評估可行性評估主要涉及的是方案實(shí)施在主客觀條件和政策預(yù)期效果方面的可行性問題。評估應(yīng)圍繞政策目標(biāo)進(jìn)行，支用定性和定量的分析方法，系統(tǒng)研究政策方案的實(shí)施條件，以確保政策方案的順利實(shí)施。政策方案的可行性評估一般包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，政治可行性。即政策方案獲取政治資源支持的程度（獲得合法地位和被政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)接受的可能性）和對政治價值觀的影響。第二，經(jīng)濟(jì)可行性。即政策執(zhí)行中獲取政策資源的可能性。其中包括一般性資源（人力、財力和物力）和特殊性資源（信息資源等）。政策資源是一個寬泛的概念，包括自然資源和人文資源、國內(nèi)資源和國外資源等多種內(nèi)容。第三，行政可行性。即政府行政部門在執(zhí)行能力和工作效率方面的支持程度。第四，法律可行性。即政策方案是否符合國家憲法和法律的有關(guān)原則和條款。第五，技術(shù)可行性。即在現(xiàn)有技術(shù)條件下實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性。第六，社會可行性。即社會對政策方案的認(rèn)同和支持的可能性。其中傳統(tǒng)文化、道德觀念、社會環(huán)境和意識形態(tài)都是重要的影響因素。臺灣學(xué)者林水波和張世賢在其《公共政策》一書中提出政策方案的可行性評估應(yīng)考慮四個層次的內(nèi)容，即適當(dāng)、可能、可行和實(shí)驗(yàn)。所謂適當(dāng)，就是要考慮政策方案是否符合政策相關(guān)人員的心理感受，是否合乎社會的基本價值理念，是否合乎社會的政治文化，是否合乎歷史傳統(tǒng)，出臺的時機(jī)是否合適等問題；所謂可能，就是要考慮政策制定和實(shí)施的政策資源、政府能力、社會共識和國際環(huán)境等因素；所謂可行，就是要從政治、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面考慮政策實(shí)施的可行性；所謂實(shí)驗(yàn)，就是要對政策方案進(jìn)行小范圍的驗(yàn)證。四、政策方案的選擇1、選擇的意義和內(nèi)涵決策是一種面向未來的活動，而未來會出現(xiàn)多種的可能性。當(dāng)人們能夠運(yùn)用一些方法預(yù)知這些可能性時，就可以根據(jù)現(xiàn)有條件進(jìn)行選擇，并努力使這種選擇成為現(xiàn)實(shí)。決策過程實(shí)質(zhì)上就是選擇的過程，選擇性是決策過程最重要的特性。在實(shí)際的決策過程中，人們往往很難在政策方案的設(shè)計與選擇之間劃分出一個明確的界限。設(shè)計本身就包含著選擇，決策行為是一個不間斷的選擇過程。西蒙認(rèn)為，任何細(xì)微行為的決策，必然涉及更廣泛的決策。例如，一個人邁步前行，是為了到郵局去；到郵局是為了寄信；寄信是為了向某人傳遞信息；傳遞信息是為了使某人有所行動；如此等等，每一項(xiàng)決策都包含著目標(biāo)的選擇和行動的選擇。而這種選擇可能又是其它一些選擇的中介。從這個意義上講，政策方案的選擇并非只是始于方案的選擇階段。選擇，就是在對備選方案進(jìn)行全面評估的基礎(chǔ)上擇優(yōu)的過程。一般來講，做好了評估工作，政策規(guī)劃者就容易對政策方案進(jìn)行比較和鑒別了。并能夠根據(jù)政策目標(biāo)對最佳方案作出判斷。這里還需要說明的是，擇優(yōu)有時候還表現(xiàn)為一種綜合的活動，即以一個較好的政策方案為藍(lán)本，吸取其它一些方案的長處，創(chuàng)新出一個更為滿意的政策方案。

2、選擇的規(guī)則政策方案的選擇必然會遇到程序和規(guī)則問題，即擇案規(guī)則。所謂擇案規(guī)則就是決策群體選定最終政策方案的程序和方法，它的確定對最終選擇有著非常大的影響，就同一個組織而言，運(yùn)用不同的擇案規(guī)則很可能會導(dǎo)致完全不同的選擇結(jié)果。以下是一些可供選擇的擇案規(guī)則：1．一票否決規(guī)則即全體一致原則，指決策群體所有成員必須意見完全一致才可最終選定某個備擇方案，如果有任何人持不同意見，方案就不能通過?，F(xiàn)實(shí)中有很多這樣的實(shí)例，如聯(lián)合國安理會在形成決議時，必須以常任理事國一致同意為前提條件。全體一致原則表現(xiàn)出以下兩點(diǎn)特征：（1）決策者平等分享決策權(quán)；（2）決策者中沒有人因最終的方案選擇而利益受損，即決策者都能由此獲得一定的收益。盡管全體一致原則從公平角度而言具有很多誘人之處，但它絕非應(yīng)用廣泛的擇案形式。這主要還是因?yàn)槠渲写嬖诘摹坝憙r還價”的難題。從理論上講，大家共同受益，雙贏或都贏并非是不可實(shí)現(xiàn)的。但從現(xiàn)實(shí)角度看，由于人們的價值取向、興趣愛好、利益預(yù)期是多種多樣的，所以要達(dá)到一個使大家都滿意、利益互不損害的“最優(yōu)”方案是非常難的、甚至是不可能的。實(shí)際上大家不得不進(jìn)行一而再、再而三的“討價還價”，一次性協(xié)商就能解決問題的情況是極少出現(xiàn)的。因而，人們往往為了最終的選擇賠上時間、精力、物質(zhì)和金錢，這種損失有可能超出他們從該方案中所能獲得的收益，由此導(dǎo)致了許多“無奈的選擇”和決策活動中的“策略行為”。例如，假定甲乙兩人在一致同意的前提下