澳大利亞海洋管理體制研究報告

PAGEPAGE40提交農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局委托研究項目： 澳大利亞海洋管理體制研究報告喻常森朱波（AndrewChub）中山大學大洋洲研究中心副教授澳大利亞西澳洲大學博士生 目錄序言7澳大利亞海洋管理組織8澳大利亞政府的組織機構(gòu)8(Ⅰ)政府部門8(Ⅱ)專門機構(gòu)8(Ⅲ)法定機構(gòu)8澳大利亞海洋管理體系的主要參與方8(Ⅰ)邊防指揮部8(Ⅱ)澳大利亞海關(guān)與邊防局10(Ⅲ)澳大利亞國防部隊12(IV)澳大利亞漁業(yè)管理局15(V)澳大利亞海洋安全局19(VI)澳大利亞農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、森林部20澳大利亞海洋管理各部門之間的聯(lián)系22“全能政府”方式22“領(lǐng)導機構(gòu)”概念22主要和次要的利益相關(guān)方23應對海上安全威脅的領(lǐng)導機構(gòu)23(Ⅰ)在保護區(qū)域內(nèi)的非法活動24(Ⅱ)自然資源的非法開采24(Ⅲ)海洋污染24(IV)違禁進口和出口24(V)非正規(guī)的海上移民25(VI)對海上生物安全的協(xié)調(diào)25(Ⅶ)海盜、搶劫和海上暴力26(Ⅷ)海上恐怖主義26海關(guān)和邊境防衛(wèi)局與農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、森林部的諒解備忘錄27聯(lián)邦和州各機構(gòu)的職責分工28澳大利亞有關(guān)海洋管理的法規(guī)及界定29近海海洋立法29刑法29澳大利亞的海上區(qū)域劃分30(Ⅰ)沿海水域（3海里限制區(qū)域）31(Ⅱ)領(lǐng)海（12海里限制區(qū)域）31(Ⅲ)毗連區(qū)（24海里限制）31(IV)專屬經(jīng)濟區(qū)（200海里限制）31(V)延伸大陸架32澳大利亞漁業(yè)區(qū)32澳大利亞當前海洋管理中存在的問題及對中國的借鑒意義33澳大利亞海洋管理體系中的問題33供中國考慮的問題34附錄：澳大利亞海洋執(zhí)法資產(chǎn)36澳大利亞海關(guān)和邊境防衛(wèi)局36澳大利亞國防部隊36澳大利亞海上安全局38進一步研究的推薦閱讀材料40圖表圖表1：澳大利亞邊防指揮部的組織結(jié)構(gòu)10圖表2：澳大利亞海關(guān)及邊境保護局的組織圖表12圖表3：國防部及澳大利亞國防部的組織結(jié)構(gòu)14圖表4：澳大利亞漁業(yè)管理局的組織結(jié)構(gòu)15圖表5：澳大利亞海事安全局的組織圖表19圖表6：農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和森林部的組織圖表21圖表7：澳大利亞海洋司法區(qū)域的概念圖30表格表格1：在保護區(qū)域進行非法活動危險管理的主要機構(gòu)23表格2：處理自然資源非法開采的主要機構(gòu)24表格3：處理海洋污染威脅的主要機構(gòu)24表格4：處理違禁進出口的主要機構(gòu)24表格5：處理無規(guī)律海洋移民的主要機構(gòu)25表格6：協(xié)調(diào)海上生物安全威脅管理的主要機構(gòu)25表格7：海盜、搶劫和海上暴力威脅的處理機構(gòu)26表格8：海洋恐怖主義威脅管理的主要機構(gòu)26地圖地圖1：澳大利亞海上搜救區(qū)18地圖2：2002年海上犯罪行為發(fā)生海域毗連區(qū)28地圖3：澳大利亞海洋司法30序言作為一個島國，澳大利亞的邊防戰(zhàn)略很大程度上是海洋戰(zhàn)略。除了澳大利亞首度直轄區(qū)外，所有的州和地區(qū)都有海岸和港口。澳大利亞國家安全、經(jīng)濟和環(huán)境都暴露在外部的威脅下，這些威脅可能通過澳大利亞的港口和長達59000公里的海岸線進入到人口稀少的內(nèi)陸。按照《聯(lián)合國海洋法公約》，澳大利亞擁有1100萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)，在這個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)澳大利亞也有重大的國家利益。外部的政治和經(jīng)濟動蕩會導致偷渡到澳大利亞的現(xiàn)象時有發(fā)生。非法捕撈威脅到澳大利亞漁業(yè)的持續(xù)發(fā)展。外來的害蟲和疾病威脅到澳大利亞的自然環(huán)境、農(nóng)業(yè)和居民健康。澳大利亞的富饒對于那些進行違禁品的非法交易和企圖逃稅的人來說具有很大的吸引力。污染，恐怖主義和海盜也被視為澳大利亞領(lǐng)海的潛在威脅。澳大利亞的海洋管理體系最大的特點是政府各部門全面參與，并且圍繞威脅管理這一核心概念組建起來。作為澳大利亞綱領(lǐng)性的文件，《澳大利亞海洋安全指南》清晰地列出了針對澳大利亞海洋國家利益的8大威脅。●非法開采自然資源：主要是來自外國的非法捕撈?！癖Ｗo區(qū)內(nèi)的非法活動：包括近海石油與天然氣設備和專屬經(jīng)濟區(qū)的活動●偷渡入境：主要是那些企圖移居澳大利亞的人●違禁品進出口：走私●海上恐怖主義：包括海上襲擊和從海上發(fā)動的對澳襲擊●海盜，海上搶劫與暴力事件●生態(tài)安全：害蟲或疾病的傳入●海洋污染：原油泄漏、非法排放、廢棄危險品這些各種各樣的問題（或者說是澳大利亞政府界定下的威脅）都有可能在澳大利亞的領(lǐng)海區(qū)域內(nèi)發(fā)生，需要包括從聯(lián)邦到各州的政府官員的共同參與。因此，澳大利亞政府致力于在政府各部門全面參與的海洋管理體系下促進不同政府部門之間的合作。本研究報告將會分成四章。第一章介紹了主要負責海洋管理的澳大利亞行政機構(gòu)；第二章則講述了澳大利亞政府各部門全面參與的海洋管理辦法和不同機構(gòu)的聯(lián)絡系統(tǒng)；第三章列舉了澳大利亞海洋管理活動的相關(guān)法律法規(guī)；第四章將將討論澳大利亞領(lǐng)海管理的現(xiàn)存問題，并提出幾點中國海洋管理制度建設值得借鑒的建議。澳大利亞海洋管理機構(gòu)澳大利亞政府的組成澳大利亞政府的行政功能現(xiàn)在由19個業(yè)務部門行使，每一組都有一個部和其他行政組織，如管理局、委員會、法定機構(gòu)以及其他團體。澳大利亞總理從議會成員中任命部長去負責這些部門，一個部門里所有的行政部門直接或間接向部長負責。(Ⅰ)政府各部門澳大利亞的國家部門根據(jù)澳大利亞憲法設立。每一個部由部長領(lǐng)導并向部長負責。澳大利亞各部一般相當于中國政府里的國務院部委。與澳大利亞海洋執(zhí)法體系聯(lián)系最為緊密的部門是國防部、司法部和農(nóng)（業(yè)）漁（業(yè)）和林業(yè)部。(Ⅱ)專門機構(gòu)專門機構(gòu)是與國防部并存的一系列行政組織。專門機構(gòu)是在1997年《金融管理與問責法案》的基礎上建立起來的，它們在財政上獨立并直接向相關(guān)部長負責。一些專門機構(gòu)是法定機構(gòu)，因為他們的功能和結(jié)構(gòu)都是經(jīng)由法律途徑建立起來的。還有一些專門機構(gòu)是根據(jù)1999年《公共服務法案》運作，這就意味著他們可以招募和雇傭他們自己的員工。澳大利亞海關(guān)與邊防局和澳大利亞漁業(yè)管理局都是基于上述兩個法案設立的法定專門機構(gòu)。它們各自具有法定義務，財政上獨立，可以雇傭自己的員工，并且直接向相關(guān)部長負責。(Ⅲ)法定機構(gòu)法定機構(gòu)是指由通過法律建立并被授權(quán)代表相關(guān)政府（州、地區(qū)、聯(lián)邦），負責制定和執(zhí)行法律法規(guī)的機關(guān)單位。由法定機關(guān)制定的法律條文一般作為規(guī)章制度來執(zhí)行。事實上，議會經(jīng)常為了提高效率，增加透明度，鞏固問責制和完善兩黨制而委派代表到法定機構(gòu)負責制定法律。在本報告將重點分析作為主要法定機構(gòu)的澳大利亞海洋安全局的功能。2.澳大利亞海洋管理體系的主要參與者(Ⅰ)邊防指揮部澳大利亞主要的海洋執(zhí)法組織是邊防指揮部（borderprotectioncommand--BPC）設置目標與基本任務●提供統(tǒng)一的民用和軍用船只和飛機去保護澳大利亞的海洋利益免受前述8種安全威脅?！翊硐嚓P(guān)機構(gòu)執(zhí)行澳大利亞法律。邊防指揮部是在2005年3月成立的多部門工作小組，統(tǒng)一指揮民用、軍用船只和飛機保護澳大利亞的海洋利益。它可以動用澳大利亞海關(guān)與邊防局和澳大利亞皇家海軍等相關(guān)部門的各種資源。邊防指揮部受澳大利亞政府指揮與控制，目的在于采取有效措施去應對8種被澳大利亞認定為威脅國家利益的海洋安全威脅活動：非法開發(fā)自然資源；保護區(qū)內(nèi)非法活動；偷渡入境；違禁品進出口；海上恐怖主義，海盜與海上搶劫與暴力事件；生態(tài)安全危害；和海洋污染。邊防指揮部是澳大利亞政府各部門全面參與保護國家海洋利益戰(zhàn)略的重要組成部分。它的員工來自國防部、海關(guān)與邊防局、漁業(yè)管理局，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)局，并代表這些部門執(zhí)行澳大利亞法律。（b）海洋管理活動●監(jiān)管●執(zhí)法●情報分析為了偵查和阻止針對澳大利亞海洋利益的威脅，邊防指揮部從澳大利亞海關(guān)與邊防局和澳大利亞國防部部署了船只和飛機進行海上監(jiān)測和空中巡邏，并提供衛(wèi)星縮略成像服務。偵查活動旨在探測非法捕撈和非法移民。邊防指揮部也會進行定期的巡邏去保護近海的石油天然氣設備。當發(fā)現(xiàn)安全威脅，邊防指揮部會聯(lián)絡其他相關(guān)部門制定適當?shù)膽獙Υ胧ㄔ斠姷诙拢?，然后在它的指揮下部署船艦并根據(jù)澳大利亞政府的法律執(zhí)行程序作出反應。近些年來，邊防指揮部最常見的執(zhí)法活動是攔截那些搭載外國國民的涉嫌非法入境的船只，許多這些船只都集中在西北海岸，希望根據(jù)聯(lián)合國難民公約在澳大利亞獲得庇護。邊防指揮部設有兩個情報分析中心，分別是針對海洋安全的中心和海上安全情報辦公室。前者是澳大利亞海洋信息整合中心，它集中了在澳大利亞海洋環(huán)境中活動的船艦信息，包括船員、貨物、定位、航線、速度和?？扛鄣雀鞣N船只具體信息的數(shù)據(jù)庫。目的主要是為了防范海上恐怖主義。后者是邊防指揮情報中心，它的功能在于處理和分析情報，為邊防指揮部的監(jiān)測和反應任務提供風險評估。（c）組織結(jié)構(gòu)運作特點：統(tǒng)一指揮圖示1.邊防指揮部運作結(jié)構(gòu)在民用職能方面，邊防指揮部主要向澳大利亞海關(guān)與邊防局的首席執(zhí)行官負責，而至于軍事職能，它主要向澳大利亞國防部負責。邊防指揮部這一機制在于集中控制軍用和民用船只飛機，按照澳大利亞法律來應對上述指定的八種安全威脅，“統(tǒng)一指揮”是其機制運行。邊防指揮部的指揮官從澳大利亞海關(guān)與邊防局和澳大利亞國防部獲得民用資產(chǎn)和軍用資產(chǎn)的使用權(quán)和控制權(quán)，并被委派進行民事海洋執(zhí)法。指揮官通過位于堪培拉的澳大利亞海洋安全行動中心進行針對民用資產(chǎn)控制的培訓，而通過位于達爾文市的澳大利亞國防軍639聯(lián)合特遣部隊總部進行對軍事資產(chǎn)指揮的培訓?，F(xiàn)任的指揮官是擁有兩星軍銜的澳大利亞皇家海軍少將戴維.約翰斯頓。（d）執(zhí)法依據(jù)作為一個多部門的特別工作組，邊防指揮部代表其他澳大利亞政府機構(gòu)進行執(zhí)法活動，行使由《海關(guān)法案》、《移民法案》和《漁業(yè)管理法案》賦予的權(quán)力。（II）澳大利亞海關(guān)與邊防局澳大利亞海關(guān)與邊防局（后稱“海關(guān)邊防局”）是澳大利亞政府部門中負責維持邊界安全與完整的機構(gòu)。a)目標與任務●監(jiān)督和制止跨越澳大利亞邊界的非法商品交換和人員活動。海關(guān)邊防局是直屬司法部長的澳大利亞政府專門機構(gòu)，并直接對內(nèi)務部部長負責。它的目的在于監(jiān)督和制止越過澳大利亞邊界的非法商品交換和人員活動。海關(guān)邊防局雇傭了超過5500個員工去從事一系列與邊防和進出口相關(guān)的工作，以及參與海洋管理活動。例如，海關(guān)邊防局對機場乘客進行安檢工作，掃描郵包和海運集裝箱確認是否存有非法藥品，對進口商品征稅以及情報分析等。在越來越多的人乘船到澳大利亞尋求庇護之后，澳大利亞海關(guān)局在2008年改名為海關(guān)邊防局并被賦予對海洋走私查處的全部政府責任。b.)海洋管理活動 ●情報搜集 ●巡邏 ●提供武裝執(zhí)法人員 ●為邊境保護配置人員海關(guān)邊防局擁有一個由8艘海灣級巡邏艇（2013年到2015年之間將會被新的海岬級巡邏艇替代）和三艘裝甲艦組成的巡邏隊，搭載了海關(guān)邊防局的海洋單位的執(zhí)法人員。這些人員接受在海洋上使用武力、進行船舶搜索和武裝登機等訓練。海關(guān)邊防海上指揮部擁有對于海關(guān)和邊境保護船只和飛機擁有總的指揮權(quán)。這些船主要用于搜索走私、毒品和武器進口、逮捕外國漁船、搜集信息和情報、管理環(huán)境污染和幫助搜索與援救活動。海上支持指揮部是上面提到的邊防指揮部的一個組成部分（見上文）。因此海關(guān)邊防局船只經(jīng)常會在邊防指揮部的指揮下活動——盡管并不總是如此。c)組織結(jié)構(gòu)澳大利亞海關(guān)邊防局是澳大利亞政府的司法部長下屬的一個部長級機構(gòu)，負責部長是當前的內(nèi)政部長杰森·克萊爾。司法部長對該部門的部長和其部門與機構(gòu)負全責，包括影響部門預算的問題。在司法部長的預算報告中，包含了相關(guān)執(zhí)法、維持秩序和安全等各種行動小組費用。正如圖2所示，海關(guān)邊防局的責任遠大于海洋執(zhí)法的范疇。海運業(yè)務支持部門對在資產(chǎn)部分提到的海關(guān)邊防局的船只和飛機擁有全權(quán)控制權(quán)，但是其執(zhí)行秩序經(jīng)常會收到邊防保護指揮部的查詢和質(zhì)問。澳大利亞海關(guān)邊防局是澳大利亞政府的總檢察部門的一個部長級機構(gòu)，負責部長是當前的內(nèi)政部長Jason

Clare?？倷z察部門對該部門的部長和其部門與機構(gòu)負全責，包括影響部門預算的問題。在總檢察部門的預算陳訴中，法律、秩序和代理安全組的維持涵蓋了海關(guān)邊防局的內(nèi)容。

正如圖2背面所示，海關(guān)邊防局指揮中心的責任遠大于海洋執(zhí)法的范疇。它對海關(guān)邊防局的船只和飛機擁有全面指揮權(quán)，但是，主要命令還是由海關(guān)邊防保護局指揮部統(tǒng)一下達。d.)法律依據(jù)海關(guān)邊防局的主要權(quán)威來源于澳大利亞聯(lián)邦憲法中有關(guān)海關(guān)稅收以及貿(mào)易與商品法律的相關(guān)規(guī)定，而。這些在1901年《海關(guān)法案》和1995年《海關(guān)關(guān)稅法案》中得到闡述。海關(guān)邊防局也通常代表其他政府機構(gòu)，負責管理涉及到跨境商品和人員流動。澳大利亞海關(guān)成立于1985年6月10日，它是依據(jù)1985年海關(guān)管理法案的4（1）節(jié)相關(guān)規(guī)定成立的。(III.)澳大利亞國防部隊為澳大利亞防務負責的軍事組織就是澳大利亞國防部隊。目的和任務保障澳大利亞國內(nèi)和海外利益地區(qū)穩(wěn)定澳大利亞防務軍由澳大利亞陸軍、皇家海軍和皇家空軍以及預備役部隊組成。全職軍人人數(shù)超過了55000人。澳大利亞防務軍成立于1976年，目的是將三種軍事力量統(tǒng)一到單一的統(tǒng)領(lǐng)機制中。負責陸上行動澳大利亞陸軍現(xiàn)在擁有30000多的全職軍人。澳大利亞皇家海軍擁有超過14000的全職軍人和51艘軍艦。澳大利亞皇家空軍擁有17000全職軍人和275架戰(zhàn)機。澳大利亞2013年政府國防白皮書闡述了澳大利亞防御力量的目的，即：“防止或打敗針對澳大利亞領(lǐng)土的攻擊；為澳大利亞周邊的穩(wěn)定和安全做出貢獻；并更好地實現(xiàn)澳大利亞地國際義務。”澳大利亞防御力量執(zhí)行著10項海外任務，大部分是在阿富汗、東帝汶和所羅門群島地區(qū)。目前，在防御澳大利亞本土的軍事行動中唯一的任務就是執(zhí)行任務的堅決性。 軍隊參與澳大利亞海洋管理的任務b.）海洋管理系統(tǒng)的活動沿海巡邏監(jiān)視飛行為邊界保護指揮機構(gòu)提供人員澳大利亞國防部隊對澳大利亞海洋執(zhí)法貢獻主要表現(xiàn)為組建639聯(lián)合特遣隊，也稱為“堅強行動”。根據(jù)可接觸的公開信息，有超過500名的隸屬澳大利亞國防部對的軍人參與到了澳大利亞政府的海洋邊界保護的行動中。總部設在達爾文的639聯(lián)合特遣部隊有權(quán)代表邊境指揮部，向澳大利亞皇家海軍的阿米代爾級巡邏艦和澳大利亞皇家空軍監(jiān)視飛機發(fā)出命令，阻止任何來自海上的安全威脅，特別是在非法偷渡和外國的非法捕撈。而那些沒有參加“堅強行動”的澳大利亞防務軍部隊，當他們遭遇突發(fā)事件的時候，可以通過現(xiàn)場存在和標準報告程序為總體海洋監(jiān)管及安全做出貢獻。c.)組織結(jié)構(gòu)澳大利亞國防軍由DavidHurley將軍擔任司令。在國防部長的指揮下與國防文職部門并行運行。澳大利亞國防軍與國防部門一起組成了澳大利亞國防組織，這個組織由國防軍和國防部門最高政府雇員-國防秘書長聯(lián)合領(lǐng)導。這種兩頭政治是澳大利亞政府結(jié)構(gòu)所獨有的。如邊防局組織結(jié)構(gòu)圖展示，澳大利亞國防軍國內(nèi)海洋安全行動需經(jīng)由聯(lián)合行動的司令之手，此人是聯(lián)合行動指揮部的負責人。聯(lián)合行動指揮部是澳大利亞國防軍聯(lián)合部隊部署的最高決策者。639聯(lián)合特遣隊的指揮官與邊防部指揮官同屬一人，他直接向聯(lián)合行動的司令負責。639聯(lián)合特遣隊的副司令負責邊防部隊日常邊境保護行動，并根據(jù)司令部要求，與海關(guān)和邊境保衛(wèi)部門協(xié)調(diào)行動。d.)法律授權(quán)澳大利亞憲法的第51條賦予了澳大利亞政府制定有關(guān)澳大利亞國防和國防軍法律的權(quán)力。憲法第119條規(guī)定了聯(lián)邦政府防御澳大利亞免遭入侵的責任，并列出了政府能在國內(nèi)動用部隊的情況：“根據(jù)在州政府申請，聯(lián)邦應該保護任何一個州不被入侵并對國內(nèi)暴力展開反擊。”正是在這個基礎之上，澳大利亞國防軍開展在沿海邊界保護的行動。(IV.)澳大利亞漁業(yè)管理局澳大利亞漁業(yè)管理局為澳大利亞政府中負責澳大利亞捕漁業(yè)區(qū)漁業(yè)資源的可持續(xù)化管理任務的機構(gòu)。目的和任務*對澳大利亞捕魚區(qū)的魚類資源的管理澳大利亞漁業(yè)管理局成立于1991年，職責是代表澳大利亞社會，負責聯(lián)邦漁業(yè)資源有效管理和可持續(xù)性利用。這是一個專門機構(gòu)，與農(nóng)林漁部業(yè)務范圍相同。澳大利亞漁業(yè)管理局和農(nóng)林漁部一道直接向農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和森林部部長負責。一般說來，澳大利亞漁業(yè)管理局負責澳大利亞捕魚區(qū)商業(yè)捕魚的規(guī)劃和管理，不僅僅是在沿海水域。各州和特區(qū)政府的相關(guān)部門負責規(guī)劃和管理轄區(qū)內(nèi)沿岸和內(nèi)陸的商業(yè)捕魚，同時也包括對所有娛樂性捕釣活動的管理。海洋管理活動對于所有澳大利亞捕魚區(qū)內(nèi)的國內(nèi)外船只非法捕魚活動的偵查、研究、制止和逮捕。捕魚許可證管理漁業(yè)數(shù)據(jù)收集和分析合法職能包過了保證與澳大利亞漁業(yè)管理局國內(nèi)漁業(yè)管理措施的一致性，保證得到許可證的外國船只遵守澳大利亞海洋管理體系規(guī)定；在澳大利亞捕魚區(qū)內(nèi)監(jiān)視和逮捕沒有得到許可證的外國漁船，包過實施制止和逮捕行動。澳大利亞漁業(yè)管理局的官員通過與其他國內(nèi)的機構(gòu)及緊密地合作，開展制止和逮捕行動，以確保在澳大利亞漁業(yè)區(qū)的漁業(yè)資源，其他國內(nèi)機構(gòu)包括海關(guān)與邊界保護局、澳大利亞國防軍和公訴機關(guān)等。并與國際漁業(yè)管理組織和國外漁業(yè)機構(gòu)建立聯(lián)系。按重要程度，將澳大利亞漁業(yè)管理局在制止非法、未經(jīng)報告和非常規(guī)捕魚這三大主要領(lǐng)域工作排列如下：北部水域：澳大利亞在這個水域與東帝汶、印度尼西亞和巴布新幾內(nèi)亞有邊界的重合。大部分非法、未經(jīng)報告和非常規(guī)捕魚的漁民來自印度尼西亞和巴布新幾內(nèi)亞，他們的捕捉目標是鯊魚、海水熱帶魚、熱帶龍蝦或者海參。南部海洋的赫德島和麥當勞群島：澳大利亞對些南部極地水域的巴塔哥尼亞美露鱈和鯖冰魚捕撈活動進行管理。正常情況下，澳大利亞漁業(yè)管理局官員參與海事和邊界保護局巡邏船只上執(zhí)行公務，并與法國海軍巡邏船一道進行聯(lián)合漁業(yè)巡邏活動。太平洋：在太平洋海域上，澳大利亞漁業(yè)管理局參加了美國海岸警衛(wèi)隊的巡邏任務。這些負責在水域中防止非法、未報告和費正規(guī)途徑的捕魚巡邏，這一活動，從屬于中西太平洋漁業(yè)委員會的海洋保護措施的一部分。澳大利亞漁業(yè)管理局在堪培拉設有總辦公室，在大堡礁附近的達爾文和星期四島嶼設有地方辦公室。這些辦公室主要負責制定有關(guān)監(jiān)視和資源使用的計劃，并將這些信息提交給公訴機關(guān)，用來對因從事非法捕魚被逮捕的人提起控告。澳大利亞漁業(yè)管理局也向其他澳大利亞政府機構(gòu)提供證據(jù)收集和調(diào)查程序的培訓，幫助這些政府機構(gòu)加強執(zhí)行1991年通過的《促進漁業(yè)管理法案》能力。澳大利亞漁業(yè)管理局作為邊防指揮部內(nèi)的一個實體單位，參與協(xié)助任何出現(xiàn)的危險分析。組織結(jié)構(gòu)澳大利亞漁業(yè)管理局的責任由委員會和最高行政長官共同承擔。委員會負責國內(nèi)漁業(yè)的管理，而最高行政長官負責在澳大利亞的漁場中作業(yè)的外國漁船管理，并為委員會提供決策咨詢。最高行政長官也是委員會成員，并且是被指定為全日制的。所有其他委員會成員被指定為按計時付酬的。委員會成員的任命來源于專門領(lǐng)域的權(quán)威。澳大利亞漁業(yè)管理局是根據(jù)《1997年財政責任法案》中規(guī)定而設立的實體部門，這就意味著，在財政撥款方面，它由相關(guān)政府部長負責。澳大利亞漁業(yè)管理局委員最高行政長官漁業(yè)作業(yè)總經(jīng)理漁業(yè)管理行政經(jīng)理聯(lián)合服務處A/g總經(jīng)理信息、計劃和數(shù)據(jù)管理達爾文外國協(xié)調(diào)行動國外政策、計劃和國際漁場協(xié)調(diào)行動北部漁場與共同管理海底和中層水域的漁場金槍魚和國際漁場環(huán)境、政策、經(jīng)濟和調(diào)查服務第一執(zhí)行秘書處和交流部財政法律服務人力資源企業(yè)支持IT支持與操作應用與技術(shù)表4：澳大利亞漁業(yè)管理局的組織結(jié)構(gòu)d.)法律授權(quán)澳大利亞漁業(yè)管理局的功能和結(jié)構(gòu)的法令分別依據(jù)1991年的《漁業(yè)經(jīng)營法案(FMA)》和1991年《漁場管理法令(FAA)》。澳大利亞漁業(yè)管理局同時受到1984年《托雷斯海峽漁業(yè)法案》的約束。(V.)澳大利亞海洋安全局(AMSA)澳大利亞海洋安全局是澳大利亞政府授權(quán)成立的海洋安全和環(huán)境保護方面的專門機構(gòu)。a,)目標和任務加強海運安全負責起草海洋環(huán)境保護規(guī)定履行澳大利亞國際海洋義務澳大利亞海洋安全局是在1991年1月1日的澳大利亞議會批準設立的具有法定權(quán)威的機構(gòu)。其職責包括，負責海洋安全基礎設施建設和維護、在澳大利亞搜索和救援區(qū)域開展搜救工作以及海洋環(huán)境的保護。澳大利亞海洋安全局負責落實國際海洋組織的安全維護的責任，除了搜救任務之外，還包過巨型液體和固體貨船、危險物品、普通貨船、集裝箱船的運輸安全，同時包括對貨物升降裝置的標準制定和運行。澳大利亞海洋安全局也負責一系列的常規(guī)的安全機制的執(zhí)行，如一般事故的報告。它也對澳大利亞處理海洋環(huán)境突發(fā)事件的國家計劃的管理，這個計劃涵蓋整個國家政府和企業(yè)，一杯對重大海洋污染事故和海事傷亡事件作出有效的反應。海事管理活動負責澳大利亞國際救援合作中心的運行維持對于海上交通的援助海洋環(huán)境保護制定確保安全的各項措施澳大利亞海洋安全局負責澳大利亞救援與合作中心的運作，后者負責協(xié)調(diào)在澳大利亞搜尋與救援領(lǐng)域中的海上和空中搜救行動的協(xié)調(diào)。而澳大利亞搜尋與救援領(lǐng)域遠遠超出了其專屬經(jīng)濟區(qū)的面積，達到了5280萬平方千米，包含了印度洋、太平洋和南大洋。澳大利亞救援與合作中心的人員構(gòu)成，包括海軍、海軍陸戰(zhàn)隊、空軍、民航或者警察的服役背景的人員。澳大利亞救援與合作中心也協(xié)調(diào)醫(yī)療轉(zhuǎn)運、廣播海洋安全信息和操作澳大利亞船舶報告系統(tǒng)。這個系統(tǒng)與關(guān)于海洋人員安全的國際公約(SOLAS)一致，被設計用來增加海洋上人員的安全性。澳大利亞海洋安全局從澳大利亞航空救援部租賃了5架道尼爾328-120型飛機用來為五大戰(zhàn)略地域提供搜救服務。澳大利亞海洋安全局的一項關(guān)鍵責任就是澳大利亞海洋航行援助的管理。澳大利亞海洋安全局在澳大利亞海岸線周圍360處地點提供了由470項針對海上航路援助組成的網(wǎng)狀系統(tǒng)，以幫助航海者筑造一個安全有效的航行通道。網(wǎng)狀系統(tǒng)包過了傳統(tǒng)燈塔、信號浮標、浮標、雷達信標，不同的全球定位系統(tǒng)與自動識別系統(tǒng)基站，廣播驗潮儀和測量表。澳大利亞海洋安全局的另一項責任是實施法律法規(guī)來保護澳大利亞的海洋環(huán)境。大部分這項工作遵循73/78防污公約（1973年通過的防止船舶污染的國際公約，作為1978年的修訂協(xié)議），例如強化禁止船舶排放油、污水和垃圾。另外，所有在離岸處開采石油和天然氣的負責人必須向澳大利亞海洋安全咨詢。澳大利亞海洋安全局的主要職責還維護大堡礁和托雷斯海峽船舶交通服務(REEFVTS)，這項職責已經(jīng)由澳大利亞和昆士蘭政府落實到位了，目的在于改善這些地區(qū)船舶交通安全與效率和保護他們的獨特的環(huán)境。澳大利亞海洋安全局與州和領(lǐng)地政府一道對負責檢查在澳大利亞水域航行的船舶的適航性、安全、污染預防、以及在某些地區(qū)實施強制引航，如托雷斯海峽。作為一個法定機構(gòu)，澳大利亞海洋安全局可以在其發(fā)現(xiàn)違反其規(guī)定的情況下提出控告。c.)組織架構(gòu)澳大利亞海洋安全局職責的廣泛性和多樣性從它的組織結(jié)構(gòu)上便可見一斑。澳大利亞海洋安全局的主要職責有八個部門，其中有五個直接負責澳大利亞水域中的“前線”海事和環(huán)境安全。澳大利亞海洋安全局由首席執(zhí)行官負責，而執(zhí)行官則向基礎設施和交通部部長報告。澳大利亞救援指揮中心是澳大利亞海洋安全局的應急反應分部。應急反應分部的總負責向報告來澳大利亞海洋安全局的首席執(zhí)行官報告，而后者又向基礎設施和交通部報告。地圖一：澳大利亞海上搜救區(qū)d.)法律授權(quán)澳大利亞海事安全局是依照《1990年澳大利亞海事安全局法令》成立的機構(gòu)。它是由《1997年聯(lián)邦政府和公司法案》所管轄。澳大利亞海事安全局海事調(diào)查員可以根據(jù)《1912年航海法案》的授權(quán)登船進行檢查和扣押不適航或不合格船舶。澳大利亞海事安全局實施《海上生命安全國際公約》（1974ChVI和ChVII）的條款，確認這些傳播是否符合“船舶港口國”條款對貨物進行驗證，包括積載、分離、包裝和文件手續(xù)。澳大利亞海事安全局也實施73/78管理公約，即《1973年船舶污染防治公約》，按照1978年協(xié)議修改，禁止從船舶排放燃油、污水和垃圾。（VI.）農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)部農(nóng)、林、漁業(yè)部是澳大利亞設置德州針對農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展進行管理的國家部委。)目的和任務*確保澳大利亞農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)的競爭力和可持續(xù)性。農(nóng)、漁、林部是政府負責執(zhí)行政策和制定措施確保澳大利亞農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)的競爭力、收益性和可持續(xù)性的部門。范圍涵蓋從制定計劃來鼓勵可持續(xù)的資源管理，到干旱援助、氣候變化、自由貿(mào)易協(xié)定，大多數(shù)有關(guān)澳大利亞的海事管理系統(tǒng)以及生物安全。b.)海事管理活動*海洋生物安全威脅的預防農(nóng)、漁、林業(yè)部的海事管理，主要通過生物安全服務集團（即澳大利亞檢疫檢驗服務局）來保護澳大利亞的農(nóng)業(yè)遠離外部生物危害，比如外來疾病和病蟲害。澳大利亞的檢疫法規(guī)是世界上最為嚴格的，由于它整個國土的地理位置，使得它可以避免來自世界其他地方的許多植物和動物性疾病。農(nóng)、漁、林業(yè)部負責動物、植物和人的檢疫等邊界控制，包括乘客和貨物，在港口、機場和購物中心使用X射線機和嗅探犬來檢測可能對澳大利亞生物安全造成危害的物質(zhì)。設在堪培拉的邊境保衛(wèi)局也有來自農(nóng)、漁、林業(yè)部的生物安全官員。c.)組織結(jié)構(gòu)農(nóng)、漁、林業(yè)部是國家層面上對農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)負責管理的一個部門。生物安全服務集團在該部副秘書長RonaMellor的直接領(lǐng)導下，由五個與安全相關(guān)的部門，負責生物安全。（見表6背面）d.)法律授權(quán)農(nóng)、漁、林部的邊境安全執(zhí)法活動根據(jù)《1908年澳大利亞檢疫法案》的指導下進行。澳大利亞農(nóng)、林、漁業(yè)部DepartmentofAgriculture,FisheriesandForestry（DAFF）組織結(jié)構(gòu)圖2013年4月1日啟用總機：+61262723933第二章各部門之間的聯(lián)系1.“全能政府”的路徑早在21世紀初的恐怖襲擊之后，對安全的關(guān)注促使一些政府，主要是說英語國家的政府，尋找能夠更好地協(xié)調(diào)政府機構(gòu)的做法。澳大利亞政府運用“全能政府”路徑的方法直接提供整體性服務和處理跨轄區(qū)重疊和組合的問題。一份發(fā)表于2004年的提名為《連接政府》的澳大利亞政府報告以下面的范式總結(jié)出“全能政府”路徑：整個政府指，公共服務機構(gòu)進行跨部門之間的合作以實現(xiàn)共同目標，作為一個整體的政府回應特定的問題。方式可以是正式的也可以是非正式的。它們可以集中精力于政策的制定、項目的管理和服務的提供。全能政府路徑尋旨在建立政府機構(gòu)間水平的和垂直的聯(lián)系，更好地利用稀缺的資源和資產(chǎn)，減少策略實施的沖突，協(xié)調(diào)利益，特別是特定領(lǐng)域利益相關(guān)各方的行動。在澳大利亞，全能政府策略的實施，伴隨著中央政治參與者更重要的角色扮演，比如司法部長、總理和內(nèi)閣。它也需要設立新的組織單位，比如說領(lǐng)導機構(gòu)、內(nèi)閣委員會、多部門機構(gòu)和跨機構(gòu)協(xié)作單位。全能政府策略本質(zhì)上是協(xié)商式的，負責相關(guān)政府機構(gòu)的部長可能在所負責的事務上產(chǎn)生分歧，或者在如何處理組織之間的事務時出現(xiàn)混亂。澳大利亞政府已經(jīng)運用了全能政府路徑的方法來管理所定義的對國家海洋利益可能產(chǎn)生的以下八大威脅：非法開采自然資源：主要是外國非法捕魚；在保護區(qū)進行非法活動：比如逼近近海石油和天然氣設施；違規(guī)的海域進入：主要是有意移民澳大利亞的人；禁止的進/出口：走私；海上恐怖主義：包括海上襲擊和從海上發(fā)動攻擊；海盜、海上搶劫或海上暴力活動；生物安全：害蟲或疾病的引入；海洋污染：泄漏、非法傾倒和危險垃圾。2.“領(lǐng)導機構(gòu)”的概念全能政府路徑的中心是“領(lǐng)導機構(gòu)”的概念，在這個概念下，個別政府機構(gòu)被挑選出來，負責對某一特定領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用。一個“領(lǐng)導機構(gòu)”需要建立和維護信息，這樣才可以為其他機構(gòu)使用，通過保護隱私和安全來增加信任度。領(lǐng)導機構(gòu)的地位取決于問題的具體性和緊迫性，可以隨著政府對問題的解決的進程而變化。舉例來說，來自澳大利亞漁業(yè)管理局、澳大利亞國防和海關(guān)以及邊境保護局的官員，都可以同時登上海軍巡邏艇。來自這三個機構(gòu)中的任何一個的官員都可以擔任一個給定問題的領(lǐng)導機構(gòu)的角色。如果該船的任務是逮捕非法的外國漁船，澳大利亞漁業(yè)局則可以擔當領(lǐng)導機構(gòu)的角色。如果該船是為了攔截禁止性進口，那么將由海關(guān)邊防局擔當領(lǐng)導機構(gòu)。如果該船遇到海盜或海上暴力，邊境保護局將成為領(lǐng)導機構(gòu)。澳大利亞政府的海上威脅管理包括三個階段，每個階段都有一個指定的領(lǐng)導機構(gòu)：*預防和準備*反應*恢復因此，例如，負責監(jiān)督檢測違規(guī)移民的領(lǐng)導機構(gòu)是海關(guān)邊防局（預防和準備階段），一旦違規(guī)遷移的“威脅”被發(fā)現(xiàn)，就到了反應階段，邊境保護局成了領(lǐng)導機構(gòu)，協(xié)調(diào)所涉及的問題。然后，如果無證移民被逮捕，恢復階段則是移民和公民事務部擔當領(lǐng)導機構(gòu)，負責移民的接收、處理和清除。領(lǐng)導機構(gòu)不是一直進行“水上”攔截或者暴力的使用。在許多案例中，這些行動由一個主要的利益相關(guān)者進行，比如說邊境保護局、澳大利亞國防軍或者是聯(lián)邦或州的警察。在大堡礁海洋公園非法捕魚的一個案例可以作為一個例子：大堡礁海洋公園管理當局將成為領(lǐng)導機構(gòu)。邊境保護局、澳大利亞聯(lián)邦警察或者州警察可以作為主要的利益相關(guān)者執(zhí)行任務，而澳大利亞漁業(yè)局可能作為第二利益相關(guān)者參與監(jiān)管?？偫砗蛢?nèi)閣部可能會代表整個政府回應任何威脅，如果必要的話，舉例來說，如果這個威脅是對國際政治具有嚴重威脅或重大意義的話。3、主要和次要利益相關(guān)者在澳大利亞的全能政府戰(zhàn)略中，除了“領(lǐng)導機構(gòu)”，其他和一個特殊問題或時間領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)機構(gòu)被定義為“利益相關(guān)者”。主要利益相關(guān)者是指那些將回應給定問題的機構(gòu)。次要利益相關(guān)者可能在復雜或特定的威脅反應、意想不到后果的威脅，或需要額外支持的威脅中發(fā)揮作用。領(lǐng)導機構(gòu)的選擇，以及對給定的安全威脅回應的主要和次要利益相關(guān)者取決于威脅的性質(zhì)和背景。邊境保護命令文件《澳大利亞海事安全安排指南》在一系列可能的情況下，規(guī)定了哪個機構(gòu)應該承擔領(lǐng)導機構(gòu)職責，以及哪些機構(gòu)作為主要和次要利益相關(guān)者。當情況復雜或者模糊時，機構(gòu)和政府或者大臣之間可能會發(fā)生這些角色擔當?shù)膮f(xié)商和討論。如果有必要的話，總理和內(nèi)閣部門可能之間應對安全威脅。應對海事安全威脅的領(lǐng)導機構(gòu)下表顯示了威脅管理的三個階段，在應對八類海事安全威脅的領(lǐng)導機構(gòu)的擔當。這些信息包含在《澳大利亞海事安全安排指南》的4-11章。（I.）在保護區(qū)的非法活動表1：保護區(qū)內(nèi)非法活動威脅管理的領(lǐng)導機構(gòu)預防和準備回應恢復圍繞石油和天然氣平臺或管道的活動資源、能源和旅游部門邊境保護局和國家或地區(qū)法律執(zhí)行機構(gòu)圍繞電信、電纜的活動澳大利亞通信和權(quán)威媒體涉及到環(huán)境或歷史保護區(qū)的活動環(huán)境、水產(chǎn)部和州或領(lǐng)地環(huán)境機構(gòu)在大堡礁海洋公園的活動大堡礁海洋公園管理當局主要利益相關(guān)者*澳大利亞漁業(yè)管理局主要負責非法捕魚活動*邊境保護局負責控制、交通、監(jiān)控或要求的命令或控制*澳大利亞的南極部門負責南極島嶼的環(huán)境保護*海關(guān)邊防局負責所要求的執(zhí)行或運輸需求*澳大利亞聯(lián)邦警察和州或領(lǐng)地警察負責武裝執(zhí)法或協(xié)助起訴（II.）非法開采自然資源表2：負責非法開采自然資源的領(lǐng)導機構(gòu) 預防和準備反應恢復專屬經(jīng)濟區(qū)的非法捕魚活動或由外國船只進行的捕魚活動澳大利亞漁業(yè)管理局澳大利亞船只在3海里界限內(nèi)的非法捕魚活動州或領(lǐng)地的漁業(yè)管理局門威脅或迫害野生動物環(huán)境、水資源部門非法開采非生物資源資源、能源和旅游部在大堡礁海洋公園進行的活動大堡礁海洋公園管理當局主要利益相關(guān)者：邊境保護局根據(jù)需要執(zhí)行海關(guān)或邊境保護根據(jù)需要執(zhí)行情報機構(gòu)根據(jù)需要收集分析相關(guān)情報澳大利亞聯(lián)邦警察或州或特區(qū)警察為了公安執(zhí)法或協(xié)助起訴（III.）海洋污染表3：應對海洋污染威脅的領(lǐng)導機構(gòu)預防和準備應對恢復沿海水域的海洋污染澳大利亞海洋安全局和州或領(lǐng)地政府超出沿海水域的海洋污染澳大利亞海洋安全局主要利益相關(guān)者：●大堡礁海洋公園管理當局(IV)違禁進口和出口表格4：處理違禁進出口的主要機構(gòu)預防和準備應對恢復海關(guān)和邊境防衛(wèi)部主要的利益相關(guān)者：●農(nóng)、林、漁業(yè)部負責檢疫問題上確保生物安全●受進出口影響的商業(yè)部門，決定禁止性進出口的價值，決定是否要提起控訴●進行情報收集和分析的情報機構(gòu)●負責武裝執(zhí)法和控告的澳大利亞聯(lián)邦、州、領(lǐng)地警察(V)無規(guī)律的海上移民表格5：處理無規(guī)律海上移民的主要機構(gòu)預防和準備應對恢復澳大利亞海關(guān)和邊境防衛(wèi)局邊防指揮部移民與公民事務部主要的利益相關(guān)者：●澳大利亞國防部隊根據(jù)需要對運送、武裝反應和監(jiān)督承擔責任●司法部在需要提供政府法律指引的情況下承擔責任，澳大利亞危機協(xié)調(diào)小組在需要情況下承擔責任，而如果需要大規(guī)模危機回應時，澳大利亞的危機支援小組承擔責任●澳大利亞海上安全局負責監(jiān)督和對國際海上人命安全公約及污染問題作出回應●海關(guān)和邊境防衛(wèi)部在有交通、反應和監(jiān)督需要的情況下承擔責任●情報機構(gòu)負責情報的收集和分析●總理和內(nèi)閣部負責高層次的政策建議●澳大利亞聯(lián)邦警察或各州、領(lǐng)地警察負責武裝執(zhí)法和控訴(VI)對海上生物安全的協(xié)調(diào)表格6：協(xié)調(diào)海上生物安全威脅管理的主要機構(gòu)預防和準備應對恢復對海洋商業(yè)生物的威脅農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和森林部對海洋生物的威脅環(huán)境、水資源、遺產(chǎn)和藝術(shù)部對公共健康的威脅健康和高齡事務廳主要的利益相關(guān)者：●澳大利亞漁業(yè)管理局負責規(guī)范漁業(yè)活動和對在澳大利亞漁業(yè)區(qū)的非法漁業(yè)活動進行阻止，包括對外國非法漁船的處理。●澳大利亞農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和森林部負責檢疫安全的生物安全●海關(guān)和邊境防衛(wèi)部負責對違禁進出口品行為進行阻止和攔截●環(huán)境、水資源、遺產(chǎn)和藝術(shù)部對環(huán)境或本地物種威脅進行管理●大堡礁海洋公園管理局對公園中的環(huán)境及本地物種威脅進行管理(Ⅶ)海盜、搶劫和海上暴力表格7：海盜、搶劫和海上暴力威脅的處理機構(gòu)預防和準備應對恢復更適宜用州和領(lǐng)地而非聯(lián)邦法律處理的犯罪活動基礎設施和交通部（通過交通安全辦公室）州和領(lǐng)地的執(zhí)法機構(gòu)（如水上警察）發(fā)生在州和領(lǐng)地港口及內(nèi)水的海盜、搶劫和暴力活動州和領(lǐng)地的執(zhí)法機構(gòu)（如水上警察）上述情況之外的海盜、搶劫和暴力活動邊防指揮部主要的利益相關(guān)者：●澳大利亞國防部在有交通、武裝反應和監(jiān)督需要的情況下承擔責任●司法部在需要政府法律方向或者大規(guī)?；謴偷那闆r下承擔責任●澳大利亞海事安全局規(guī)劃和監(jiān)督海洋安全活動以及對國際海上人命安全公約及污染問題作出回應●海關(guān)和邊境防衛(wèi)部在有交通、反應和監(jiān)督需要的情況下承擔責任●情報機構(gòu)負責情報的收集和分析●總理和內(nèi)閣部負責高水平的政策建議●澳大利亞聯(lián)邦警察或各州、領(lǐng)地警察負責武裝執(zhí)法和控訴(Ⅷ)海上恐怖主義表格8：海洋恐怖主義威脅管理的主要機構(gòu)預防和準備回應恢復基礎設施、交通部（通過交通安全辦公室）邊防指揮部主要的利益相關(guān)者：●澳大利亞國防部隊在有轉(zhuǎn)運、武裝反應和監(jiān)督需要的情況下承擔責任●司法部在需要提供政府法律指導、危機協(xié)調(diào)（安全保護協(xié)調(diào)中心）或大規(guī)?；謴?EMA)時●澳大利亞海事安全局規(guī)劃和監(jiān)督海洋安全活動以及對國際海上生命安全公約及污染問題作出回應●海關(guān)和邊境防衛(wèi)部在有交通、反應和監(jiān)督需要的情況下承擔責任●情報機構(gòu)負責情報的收集和分析●總理和內(nèi)閣部負責高水平的政策建議●澳大利亞聯(lián)邦警察或各州、領(lǐng)地警察負責武裝執(zhí)法和控訴海關(guān)、邊境防衛(wèi)部、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、森林部三者之間的諒解備忘錄2004年的《政府連接報告》指出，政府組織之間的諒解備忘錄是建立全能政府形式的關(guān)鍵組成部分。農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、森林部（DAFF）和澳大利亞邊境防衛(wèi)部等所有涉海部門之間均簽署了特殊諒解備忘錄。這一諒解備忘錄定義了這些部門之間在合作范圍和目標上各自所扮演的角色。條款中有一項規(guī)定是各個機構(gòu)中的自身官員將會參與定期舉行的高等級會議，當部長所考慮的問題影響到所有的機構(gòu)時，他們將聯(lián)合進行會商。此外，備忘錄還規(guī)定他們將就共同利益交換資源和信息。海關(guān)與邊境保護局通常在處理海洋安全威脅時承擔領(lǐng)導責任，是重要的利益相關(guān)者。然而在很多情況下，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、森林部是第二利益相關(guān)者。、海關(guān)與邊境保護局的活動都對農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、森林部具有一定影響。例如，涉及澳大利亞生物安全的海洋威脅上，海關(guān)與邊境保護局是主要的利益相關(guān)者，負責攔截對澳大利亞農(nóng)業(yè)構(gòu)成生物安全威脅物種的進口。農(nóng)業(yè)、漁業(yè)與森林部同時必須為海關(guān)與邊境安全部提供高水平的建議。聯(lián)邦和州/領(lǐng)地各機構(gòu)的職責分工地圖2：《2002年海上犯罪行為法案》劃定的毗連區(qū)就海洋安全威脅來說，州、領(lǐng)地和聯(lián)邦機構(gòu)之間的職責分工主要針對威脅發(fā)生的地點、各機構(gòu)應對威脅應對能力、可能適用的法律方面而有所不同?？傮w來說，州和領(lǐng)地的海域警察通常都會對包括非法捕魚等犯罪行為作出反應，只要這些反應在他們的能力范圍之內(nèi)。否則，邊防指揮部將可能承擔起主要機構(gòu)的角色，涉及到海關(guān)與邊境保護局或者澳大利亞國防部隊的工作當中。有關(guān)發(fā)生在沿海水域以外，但卻在專屬經(jīng)濟區(qū)或澳大利亞漁業(yè)區(qū)之內(nèi)的非法捕魚行為，澳大利亞漁業(yè)管理局是在澳大利亞海關(guān)和邊境防衛(wèi)部支持下采取行動。而州/領(lǐng)地或者聯(lián)邦的其他機構(gòu)的參與情況，都隨威脅的特殊性質(zhì)而不同。國家層面和州層面的的政府職責分工中，最為明確的就是和海洋犯罪相關(guān)的東西。在領(lǐng)海中（多達12海里——見第三章），自動適用州的刑法。然而，在更為遠海域的法律適用問題一直難以界定——這是由于澳大利亞刑法的主體是在各州層面上生效的。因此，2000年聯(lián)邦海上犯罪行為就規(guī)定了各州和領(lǐng)地刑法可以適用于澳大利亞周邊的海洋。正如在地圖2中所示的每一個“毗連區(qū)”。第三章澳大利亞有關(guān)海洋管理的法規(guī)及界定1.近海海洋立法正如我們在上文提到的，在法律權(quán)威方面由個別獨立的法律分支機構(gòu)來執(zhí)行。澳大利亞聯(lián)邦政府在海洋管轄權(quán)限方面的海上執(zhí)法條款主要包含在以下的立法中： ●《1901年海關(guān)法案》 ●《1958年移民法案》 ●《1908年檢疫法案》 ●《1991年漁業(yè)管理法案》 ●《1999年環(huán)境保護與生物多樣性保護法案》 ●《1903年國防法案》(近海部分：3A)2.刑法澳大利亞聯(lián)邦法律以及各州和領(lǐng)地的法律適用于領(lǐng)海范圍內(nèi)，也可以由各州在其領(lǐng)域內(nèi)適用于外國公民。從領(lǐng)海邊界到專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，澳大利亞聯(lián)邦和各州、領(lǐng)地的法律適用于澳大利亞公民和在其范圍內(nèi)澳大利亞船舶上的人。在同樣的領(lǐng)域內(nèi)，澳大利亞司法部長對在上述領(lǐng)域內(nèi)在外國船舶上的澳大利亞公民既有執(zhí)法權(quán)。正如在前面章節(jié)《2000年海上犯罪法》中的第六部分指出的，該項法案就是為了彌補因為在澳大利亞刑法適用于公民、艦船以及某些在澳大利亞附近水域的外國艦船時帶來的多種管轄的麻煩。該項法案在圖2中用“相鄰區(qū)域”表示。澳大利亞各州，北領(lǐng)地，安順和卡特爾島嶼領(lǐng)地擁有大量相鄰的區(qū)域。在相鄰區(qū)外，經(jīng)司法部長的書面同意，杰維灣特區(qū)法律也可以適用。地圖3：澳大利亞海洋司法3.澳大利亞的海上區(qū)域圖表7：澳大利亞海洋司法區(qū)域的概念圖（1）沿海水域（3海里限制區(qū)域）澳大利亞各州和北領(lǐng)地的海域最低潮位置向外延伸3海里為沿海水域。沿海水域的水體中區(qū)域和水下大陸架的管轄權(quán)限屬于相鄰的各州和領(lǐng)地,構(gòu)成澳大利亞各州和領(lǐng)地的組成部分。而沿海資源管理，如漁業(yè)和石油等，則是根據(jù)《離岸憲法協(xié)定》（OCS）進行管轄。澳大利亞議會在20世紀80年代通過了一系列的立案，并在1982年1月到1983年2月間開始生效，包括：1980年《沿海水域（州權(quán)力）法案》、1980年《沿海水域法案（以各州命名）》、1980年《沿海水域法案（北方領(lǐng)地權(quán)力）》、1980年《沿海水域法案（北領(lǐng)地命名）》。聯(lián)邦政府有權(quán)利用沿海水域從事航行、檢疫、通訊、國防的用途。各州及領(lǐng)地的刑法適用在沿海區(qū)域，也能適用于相鄰區(qū)域。（2）領(lǐng)海（12海里限制區(qū)域）從澳大利亞各州和領(lǐng)地的海邊最低潮向外延伸12海里為澳大利亞的領(lǐng)海，這與《聯(lián)合國海洋公約》和1973年《海洋和淹沒土地法案》規(guī)定相一致。根據(jù)這些法律，澳大利亞的主權(quán)范圍延伸到其領(lǐng)海、海床、海底以及之上的空中。聯(lián)邦法律和各州、領(lǐng)地的法律適用于澳大利亞領(lǐng)海范圍內(nèi)。對澳大利亞領(lǐng)海權(quán)行使主要限制在于允許外國船只在其領(lǐng)海范圍的無害航行。（3）毗鄰區(qū)（24海里限制區(qū)）正如《聯(lián)合國海洋公約》和1973年《海洋和淹沒土地法案》規(guī)定的，在這個區(qū)域內(nèi)，澳大利亞可以行使類似于在其領(lǐng)海范圍的一些法律措施，如可以有效組織和懲罰違反其海關(guān)、經(jīng)濟移民、衛(wèi)生法律和規(guī)定的行為。（4）專屬經(jīng)濟區(qū)（200海里范圍內(nèi)）澳大利亞擁有世界上第三大面積的海上專屬經(jīng)濟區(qū)，總面積為1138萬平方公里，這些范圍內(nèi)的經(jīng)濟專屬于大都是基于大陸領(lǐng)土基線劃出的。澳大利亞擁有超過12000個島嶼，其中包括圣誕島、吉林科克斯島嶼、赫德和麥克唐納群島、諾福克島嶼、珊瑚海島嶼和阿什莫爾和卡捷島。然而這些島嶼相對比較小，根據(jù)《聯(lián)合國海洋公約》關(guān)于島嶼的定義（例如要能夠維持人類生存或者經(jīng)濟活動）能夠擁有大片水域和水底資源的經(jīng)濟權(quán)利。例如吉林科斯島嶼、諾?？藣u嶼以及赫德和麥克唐納島嶼可以擁有上述的經(jīng)濟權(quán)利。澳大利亞宣稱擁有的專屬經(jīng)濟區(qū)也包括南極洲海岸的大片海域，并宣稱擁有南極大陸42%的土地。然而，這種宣稱僅僅被幾個小國家認可。澳大利亞已經(jīng)簽署了大量有關(guān)南極洲的國際公約，因此同意不再向南極洲宣稱擁有領(lǐng)土，也實行一些列的限制性活動，這些活動包括不在南極地區(qū)進行軍事行動、不在南極洲開礦和勘探自然資源，以及實行嚴格的檢疫制度，以保護南極洲的自然生態(tài)環(huán)境。為了和《聯(lián)合國海洋公約》和《1973年海洋和淹沒土地法案》規(guī)定一致，澳大利亞1994年《海洋立法修正案》詳細規(guī)定，澳大利亞的主權(quán)還可以延伸至專屬經(jīng)濟區(qū)，這個前提是只能用于勘探和開發(fā)以及保護和管理這些水域的自然資源，也可以在這些水域從事如利用水力資源、洋流以及風能發(fā)電等活動。管轄權(quán)的延伸目的是為了保護和保存海洋環(huán)境，以及行使相關(guān)的權(quán)利和履行相關(guān)義務。澳大利亞專屬經(jīng)濟區(qū)的外延界限是是根據(jù)《海洋和淹沒土地海洋法案》的規(guī)定首次制定的宣言，該宣言在1994年7月26日制定，并在1994年7月29日出版在《S290公報》中。專屬經(jīng)濟區(qū)界限一般是從領(lǐng)?；鶞示€延伸至200海里，但是在宣言中澳大利亞在處理與相關(guān)國家重疊的專屬經(jīng)濟區(qū)時，澳大利亞的專屬經(jīng)濟區(qū)宣稱的范圍小于200海里，尤其在北部與印度尼西亞的專屬經(jīng)濟區(qū)重疊問題上。盡管沒有有關(guān)專屬經(jīng)濟區(qū)的雙邊協(xié)議，專屬經(jīng)濟區(qū)的界定主要根據(jù)《1991年漁業(yè)管理法》中“除外水域”的聲明中，該聲明在1992年2月24日出版在《第S52公報》中。（5）延伸大陸架大陸架的延伸是指從領(lǐng)?；鶞示€為起點延伸到200海里專屬經(jīng)濟區(qū)以外的海底和海床區(qū)域，延伸大陸架的邊緣是大陸架的邊界，這是根據(jù)《聯(lián)合國海洋公約》第76條款的規(guī)定。根據(jù)《聯(lián)合國海洋公約》的規(guī)定，澳大利亞的主權(quán)可以延伸至延伸大陸架，只能用于以下目的：可以在海床和海底地區(qū)進行勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源和其他的非生物資源和附著生物資源。在這些區(qū)域，澳大利亞的管轄權(quán)限可以包括相關(guān)的海洋活動研究以及相關(guān)的權(quán)利和義務。4、澳大利亞的漁業(yè)區(qū)域《1991年漁業(yè)資源管理法》規(guī)定了澳大利亞的漁業(yè)區(qū)域，這些規(guī)定也包括在2007年《海洋立法修正案》中法律條款的相關(guān)規(guī)定中。澳大利亞的漁業(yè)區(qū)包括以下：●澳大利亞專屬經(jīng)濟區(qū)邊界附近的水域；●也包括澳大利亞每一個外部領(lǐng)土范圍內(nèi)專屬經(jīng)濟區(qū)邊界附近的水域但不包括以下：每個州或者內(nèi)部領(lǐng)地范圍內(nèi)沿海水域和內(nèi)部水域；也不包括“例外水域”的水域范圍。澳大利亞漁業(yè)區(qū)域基本上與澳大利亞專屬經(jīng)濟區(qū)相重合，除了1992年2月24日《第S52號公報》中“例外水域”的聲明的水域。該聲明有著重大作用（詳見d段中的定義）?！袄馑颉甭暶髟谕欣姿购{和南極洲兩個區(qū)域內(nèi)起作用（1992年聲明中第5和第6部分）。澳大利亞海洋管理存在問題及其對中國的借鑒意義1.澳大利亞海洋管理體制當前的問題●資源缺乏●情報失誤 ●邊境保護問題的政治化澳大利亞海洋管理體制面臨著可怕的挑戰(zhàn)。投入的資產(chǎn)，例如巡邏船和偵察機都相對較少（見附錄）。然而在澳大利亞需要管轄的海岸線和海洋區(qū)域卻非常廣闊。同時，政府認為澳大利亞國家利益面臨多樣化的既有和潛在威脅。如今，所有的澳大利亞政府機構(gòu)都因為政府的預測收入的減少而面臨著可能的資金削減。正如海關(guān)和邊境保護《2012-2013年度計劃》所顯示的：“海關(guān)和邊境保護的運作環(huán)境在現(xiàn)在和可預測的將來可以被總結(jié)為，對發(fā)生在跨越多渠道的物理和電子環(huán)境下的邊境流通缺乏有效的管理資源?！辫b于需求不斷增加而資源較少的環(huán)境趨勢，海關(guān)及邊境保護等機構(gòu)認識到單純的防止對澳大利亞海洋邊境規(guī)定的破壞是一項徒勞的任務。因此，這必須依靠情報而不是單純物理層面的管理，而資產(chǎn)評估也必須對短缺資源進行管理。然而，近來在澳大利亞邊境保護體系中有很多情報工作失敗的例子。一個最近的例子是在2013年4月9日，當時38名移民者搭乘一艘駛自斯里蘭卡的漁船穿越印度洋，并且在澳大利亞管轄的海域內(nèi)行駛了數(shù)千米而未被發(fā)現(xiàn)。只是到最后該船駛?cè)敕比A的杰拉爾頓港才被發(fā)現(xiàn)，并使當?shù)鼐用翊鬄槌泽@。一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并沒有對船只進行攔截的可行性情報。因此，這件事成為澳大利亞海洋情報搜集網(wǎng)絡缺陷的一個明顯警示。杰拉爾頓港的事情并不僅僅只是情報的失敗，西澳大利亞洲州長科林●巴奈特因此批評聯(lián)邦機構(gòu)，尤其是海關(guān)和邊境保護工作的不充分。巴奈特說他的洲政府在船只到達之后，在處理這件事上“扮演了主要角色”。然而，實際應該明顯扮演主要角色的是海關(guān)和邊境保護部。再者，巴奈特還抱怨說聯(lián)邦機構(gòu)對信息了解“并不及時”。因此，盡管澳大利亞政府從聯(lián)邦層次上在各個不同的機構(gòu)之間創(chuàng)造關(guān)聯(lián)機制，并在部署其全能政府的道路上已經(jīng)前進了很多，但是聯(lián)邦和洲層面的這一關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)機制還是很不充分的。世界各地紛爭不斷，這使澳大利亞對很多無家可歸或是受迫的人以及一些經(jīng)濟移民來說成為一片“樂土”。聯(lián)合國難民重新安置項目通常包括花費多年不確定的時間來為難民營尋找安全的場所。澳大利亞政府在兩大主要政黨的領(lǐng)導下針對外來船只制定了強硬的制止政策，包括強制拘留和在馬努斯島啟動的離岸程序。此外，在過去的13年中，發(fā)生過多起尋求庇護者在乘坐船只沉沒后而導致死亡的事件。然而，難民和尋求政治庇護者通常不僅僅在他們本國面臨迫害和虐待，在澳大利亞的一些鄰國他們也面臨這些遭遇。這些鄰國當中，有很多都未簽署聯(lián)合國難民公約。因此，這些無家可歸和受到迫害的人群（包括經(jīng)濟移民）有強烈的愿望進入澳大利亞，即使是乘坐人口走私者所經(jīng)營的小船只。澳大利亞海洋法執(zhí)法機構(gòu)面臨的一個問題是尋求庇護問題的政治化。澳大利亞的政策被批評為不人道的，并且是違反聯(lián)合國國際人權(quán)標準和它曾簽署的《聯(lián)合國難民公約》的。聯(lián)合國難民事務高級專員納維●皮萊稱澳大利亞強制拘留的政策是非法的，違反了澳大利亞在國際人權(quán)事務上所承擔的義務。一個必須要問的問題是，為什么澳大利亞政府明知有損其國際聲譽卻還要堅持這一強硬政策？實際上，在批評澳大利亞在應對排著隊涌入的移民時的政治抑制政策時，聯(lián)合國高級專員就給出了答案。據(jù)一些學者，如昆士蘭大學的馬特●麥當勞指出，乘船進入澳大利亞者的安全化問題（也就是將這一現(xiàn)象視為對澳大利亞國家利益的威脅）導致了對短期政治收益問題的利用。這使海洋執(zhí)法部門陷入了困難的境地，同時政府又不可避免的希望海洋執(zhí)法能夠阻止在澳大利亞陸地的非常規(guī)登陸。具有爭議的結(jié)果是稀缺資源的大規(guī)模浪費。2.供中國考慮的問題●軍民整合以優(yōu)化資產(chǎn)使用●全能政府的建立以便加強專門化和水平協(xié)調(diào)能力●對威脅進行整體管理 中國的海洋管理體系，特別是執(zhí)法機構(gòu)不論是在國內(nèi)還是國外一直都是關(guān)注的焦點。官僚的競爭、管轄范圍