PPP模式操作流程及審計(jì)方法必講

PPP模式操作流程及審計(jì)方法——國(guó)家體育場(chǎng)“鳥巢”案例江金滿法學(xué)博士律師高級(jí)審計(jì)師審計(jì)署計(jì)算機(jī)領(lǐng)軍人才第一部分PPP模式操作流程目錄第二部分PPP融資項(xiàng)目審計(jì)方法什么是PPP模式“鳥巢”融資方案后奧運(yùn)境況第一部分PPP模式操作流程1PPP定義

Public-Private-Partnerships

政府民間合作廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值。

PPP有廣義和狹義之分。一.什么是ppp2PPP模式的本質(zhì)PPP融資方式的操作流程政府或項(xiàng)目發(fā)起人中標(biāo)單位通過國(guó)際招標(biāo)授予特許權(quán)一定比例的資金一定比例的資金項(xiàng)目公司融資、建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資并取得一定回報(bào)之后3PPP模式的功能及特點(diǎn)ppp模式是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，反映了廣義的公私合營(yíng)關(guān)系，運(yùn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和國(guó)營(yíng)企業(yè)的私有化改造等領(lǐng)域。其特點(diǎn)是：通過引入私營(yíng)企業(yè)，將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，以便更好地為社會(huì)服務(wù)。4BOT與PPP（一）共同點(diǎn)1、這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。2、兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。3、兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)，一般都以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。

（二）區(qū)別1、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同

以BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級(jí)關(guān)系發(fā)生相互作用的。在組織機(jī)構(gòu)中沒有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標(biāo)——自身利益最大化

PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。2、運(yùn)行程序不同BOT模式運(yùn)行程序包括：確立項(xiàng)目階段-招投標(biāo)--成立項(xiàng)目公司--項(xiàng)目融資--項(xiàng)目建設(shè)--項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理--項(xiàng)目移交

PPP模式運(yùn)行程序包括：

選擇項(xiàng)目合作公司--確立項(xiàng)目--成立項(xiàng)目公司--招投標(biāo)和項(xiàng)目融資--項(xiàng)目建設(shè)--項(xiàng)目運(yùn)行管理-項(xiàng)目移交優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)BOT1.項(xiàng)目融資的所有責(zé)任都轉(zhuǎn)嫁給私人企業(yè)，減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責(zé)任；2.政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；3.組織機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易；4.項(xiàng)目回報(bào)率明確，嚴(yán)格按照中標(biāo)價(jià)實(shí)施，政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少；5.拓寬資金來源，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；1.公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)查了解、談判和磋商過程，以致項(xiàng)目前期過長(zhǎng)，使投標(biāo)費(fèi)用過高；2.投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過大，沒有退路，使融資舉步維艱；3.參與項(xiàng)目各方存在某些利益沖突，對(duì)融資造成障礙；PPP1.可促進(jìn)政府管理改革，政府可實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移；2.政府與私企權(quán)利共享，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系；3.使私企在項(xiàng)目前期即可參與，有利于充分利用私企先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；4.政府和私企共同參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，可達(dá)成互利合作目標(biāo)；5.有意向私企可盡早與政府接觸，減少投標(biāo)費(fèi)用招標(biāo)時(shí)間；1.對(duì)于政府而言，確定合作公司有一定難度，而且在合作中要負(fù)有一定責(zé)任，增加了政府風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)；2.組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對(duì)參與方的管理水平有一定要求；3.如何設(shè)定項(xiàng)目的回報(bào)率可能成為一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問題

1996年的巴塞羅那奧運(yùn)會(huì)

1998年法國(guó)世界杯的體育場(chǎng)館建設(shè)倫敦地鐵PPP運(yùn)作模式

南非的奈爾斯布魯特市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)

巴西于2004年12月通過“公私合營(yíng)（PPP）模式”法案

美國(guó)最著名的4大職業(yè)聯(lián)賽俱樂部(MLB、NBA、NFL、NHL)所擁有的82個(gè)體育場(chǎng)館的31%都是用PPP模式興建的。武廣高鐵北京地鐵四號(hào)線北京亦莊天然氣項(xiàng)目國(guó)家體育館“鳥巢”1項(xiàng)目概況項(xiàng)目名稱：國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目位置：北京奧林匹克公園中心區(qū)南部建設(shè)用地：工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米座位數(shù)量：場(chǎng)內(nèi)觀眾坐席約為91000個(gè)，其中臨時(shí)坐席約11000個(gè)開工時(shí)間：2003.12.24竣工時(shí)間：2008.6.28項(xiàng)目法人單位介紹：

國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的投融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的國(guó)家體育場(chǎng)賽后運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。

國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目總投資35億元。北京市政府?dāng)M采用PPP的融資模式解決資金的籌措問題。項(xiàng)目資金來源包括資本金、信托貸款、銀行貸款、預(yù)收項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入投入和北京市政府提供的次級(jí)債務(wù)。

項(xiàng)目公司前期運(yùn)營(yíng)收入，可用于項(xiàng)目建設(shè)資金扣除預(yù)收運(yùn)營(yíng)收入4.9億元后，項(xiàng)目實(shí)際投資30.1億元，北京市政府和聯(lián)合體公司按51%:49%的比例提供資金支持。2

項(xiàng)目融資計(jì)劃和融資結(jié)構(gòu)投資方比例組成北京市政府51%15.35億資本金5.95億元，占項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的51%;債務(wù)資金支持為9.4億元中信聯(lián)合體49%14.75億資本金5.72億元，占項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的49%；信托貸款3億元

融資方式包括股權(quán)融資與債務(wù)融資兩種。股權(quán)融資占項(xiàng)目總投資的1/3，北京市政府和投標(biāo)聯(lián)合體之出資人按51%:49%的比例出資。債務(wù)融資占項(xiàng)目總投資的2/3，其中，外部融資由北京市政府和投標(biāo)聯(lián)合體以出資人按51%:49%的比例協(xié)助解決或者提供資金支持，剩余部分由流動(dòng)負(fù)債解決。北京國(guó)資公司5.95億元股本11.67億元外資25%聯(lián)合體公司24%國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目公司債務(wù)融資18.4億元預(yù)收現(xiàn)金4.95億元信托收益憑證3億元銀行貸款6.03億元49%政府次級(jí)債務(wù)9.4億元51%北京市政府中信聯(lián)合體通過國(guó)際招標(biāo)授予特許權(quán)51%49%中信聯(lián)合體融資、建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)鳥巢2008年奧運(yùn)會(huì)后30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。3

項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)的中標(biāo)人中標(biāo)人名稱：中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體聯(lián)合體成員項(xiàng)目管理顧問項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略合作伙伴項(xiàng)目設(shè)計(jì)顧問中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國(guó)金州控股集團(tuán)法國(guó)萬喜大型建筑工程公司、法國(guó)布依格建筑公司法蘭西體育場(chǎng)公司澳大利亞H.O.KSports+Venue+Event公司聯(lián)合體中，中信的出資比例是65%（牽頭方），城建占30%，美國(guó)金州占5%占了45%的權(quán)重4

評(píng)標(biāo)因素的權(quán)重

政府選擇PPP模式，說明了全球化背景下業(yè)主發(fā)包的項(xiàng)目越來越趨向巨型化和復(fù)雜化，作為發(fā)包方的業(yè)主，對(duì)承包商的能力要求越來越高，除了基本的價(jià)值組合能力外，更重要的是承包商的融資能力，即帶資承包的能力。評(píng)標(biāo)因素權(quán)重1510202555155(A)建筑設(shè)計(jì)優(yōu)化方案（含投資估算）(B)建設(shè)方案(D)運(yùn)營(yíng)方案(C)融資方案(F)保險(xiǎn)方案(G)移交方案(E)財(cái)務(wù)分析(H)對(duì)合同文件的響應(yīng)“鳥巢”項(xiàng)目法人招標(biāo)各評(píng)標(biāo)因素的權(quán)重5所涉及到具體方面項(xiàng)目策劃項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案全球招標(biāo)項(xiàng)目法人全球招標(biāo)施工總承包項(xiàng)目管理咨詢供應(yīng)商全球招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商6

融資風(fēng)險(xiǎn)管理信托發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目投資超資的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)收運(yùn)營(yíng)收入不足或延期的風(fēng)險(xiǎn)管理資金保障風(fēng)險(xiǎn)管理融資成本風(fēng)險(xiǎn)管理外匯風(fēng)險(xiǎn)管理信托發(fā)行具有發(fā)行的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，可能影響項(xiàng)目建設(shè)資金不能及時(shí)到位。本項(xiàng)目安排解決的辦法是，在信托計(jì)劃募集資金不足3億元人民幣時(shí)，余額在銀行提供的授信額度中解決。由于銀行貸款利率高于信托貸款利率，這樣將相應(yīng)增加項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)費(fèi)用。項(xiàng)目投資總額為35億元人民幣，如果超支并非由于北京市政府要求的變動(dòng)所致，則超支部分由聯(lián)合體公司承擔(dān)，聯(lián)合體公司承諾對(duì)項(xiàng)目公司追加相應(yīng)的投資，追加的投資視超支額度安排由聯(lián)合體公司對(duì)項(xiàng)目公司單方面增加注冊(cè)資本金，或解決相應(yīng)的債務(wù)資金，且增資不影響北京市政府對(duì)項(xiàng)目公司的任何權(quán)益?？紤]用于項(xiàng)目投資的預(yù)收運(yùn)營(yíng)收入4.9億元期限及金額的不確定性，而影響所需的建設(shè)資金時(shí)，在優(yōu)化建筑設(shè)計(jì)方案增加投資2.5億元以內(nèi)，由投標(biāo)人解決;超出2.5億元的部分，由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和投標(biāo)人按51%和49%的比例解決。銀行授信額度已解決了預(yù)收運(yùn)營(yíng)收入的不確定性所帶來的籌資風(fēng)險(xiǎn)。資金保障風(fēng)險(xiǎn)管理融資成本風(fēng)險(xiǎn)管理外匯風(fēng)險(xiǎn)管理

國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目債務(wù)融資額中涉及的融資成本風(fēng)險(xiǎn)主要包括銀行貸款利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目超支帶來的利息成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)期，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)，已在銀行貸款的利息支出中考慮了利率上漲的風(fēng)險(xiǎn)因素。本項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際情況采取短期的工程墊資和賒銷采購(gòu)減少銀行貸款;采用票據(jù)、信用證等金融工具降低項(xiàng)目利率風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。資金保障風(fēng)險(xiǎn)管理融資成本風(fēng)險(xiǎn)管理外匯風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目公司注冊(cè)資本中包括外資出資的外匯來源約0.28億美元，項(xiàng)目工程的外匯支出約0.45億美元，不足部分通過人民幣購(gòu)匯或用人民幣支付。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)，建設(shè)期匯率基本穩(wěn)定，因此未考慮匯率風(fēng)險(xiǎn)問題。7

特許權(quán)協(xié)議

項(xiàng)目公司將依據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的約定取得有關(guān)體育場(chǎng)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。北京市政府依據(jù)《特許權(quán)協(xié)議》的約定有權(quán)監(jiān)督、介入及接管體育場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)。2003年8月9日，中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體作為項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)的中標(biāo)方與北京市政府草簽了《特許權(quán)協(xié)議》、與北京市政府和北京奧組委草簽了《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》，并與北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司簽訂了《合作經(jīng)營(yíng)合同》。協(xié)議規(guī)定：國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司經(jīng)營(yíng)期限自2003年12月17日至2038年12月31日。屆時(shí)國(guó)家體育場(chǎng)將被無償移交給北京市政府，并確保所有設(shè)備實(shí)施處于良好運(yùn)行狀態(tài)且能夠操作國(guó)際大型賽事。同時(shí)，中信聯(lián)合體將依托被授予國(guó)家體育場(chǎng)30年的運(yùn)營(yíng)權(quán)，期間政府不參與任何分紅。從這些協(xié)議可以看出，通過PPP模式的運(yùn)用，確保了政府少投入，在減少政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，促使合作企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作，是項(xiàng)目的盈利預(yù)期大大增強(qiáng)。主營(yíng)：旅游不知支撐多久

從2008年國(guó)慶節(jié)至今“鳥巢”已經(jīng)接待308萬游客，按門票50元/張計(jì)算，僅門票一項(xiàng)就實(shí)現(xiàn)收入約為1.54億元。這項(xiàng)收入會(huì)隨著奧運(yùn)會(huì)的遠(yuǎn)去迅速下降。兼營(yíng)：商業(yè)演出

國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司副總經(jīng)理張恒利介紹，如果辦娛樂性活動(dòng)，比如演唱會(huì)，場(chǎng)租最低200萬元。北京國(guó)安俱樂部在選擇本賽季主場(chǎng)時(shí)，也由于“鳥巢”的高額租金退而求其次。

“鳥巢”目前已經(jīng)承接了四場(chǎng)演出5月1日成龍演唱會(huì)（“鳥巢”在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束之后第一次舉辦對(duì)外演出，每日?qǐng)鲎?50萬元。）6月1日大型兒童音樂劇6月30日中國(guó)北京鳥巢夏季音樂會(huì)8月份張藝謀大型歌劇《圖蘭朵》

“考慮到群眾無法接受出售鳥巢冠名權(quán)這種商業(yè)運(yùn)作，因此暫不作考慮”，張恒利說?！傍B巢”目前運(yùn)營(yíng)最大的困難就是缺乏“活動(dòng)鏈”，只有“活動(dòng)鏈”充足，140套左右的豪華包廂才能出租或出售出去。

中信聯(lián)合體正在籌劃新的運(yùn)營(yíng)方式，今后還將實(shí)現(xiàn)從單一的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館到多功能產(chǎn)業(yè)基地的轉(zhuǎn)變，逐步推出精品旅游、高端演出以及大型文化體育賽事等項(xiàng)目。商演主要分為日夜兩場(chǎng)，日?qǐng)鲅莩鰧⒃O(shè)置極限運(yùn)動(dòng)、小型秀場(chǎng)等活動(dòng)；夜場(chǎng)則以精品劇場(chǎng)秀為主。

歐盟出資啟動(dòng)的“聯(lián)系亞洲計(jì)劃（Asia-LinkProgramme）”于2004年批準(zhǔn)資助了一個(gè)歐亞交流項(xiàng)目------PPP競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)歐亞聯(lián)絡(luò)網(wǎng)（EU-AsiaNetworkofCompetenceEnhancementonPublic-PrivatePartnerships，），旨在通過項(xiàng)目成員單位的合作，提高項(xiàng)目成員國(guó)在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資的研究和應(yīng)用水平。第二部分PPP融資項(xiàng)目審計(jì)方法如何對(duì)政府融資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督呢？筆者認(rèn)為要解決如何審的問題，我們就必須對(duì)政府融資項(xiàng)目項(xiàng)目的特征以及這些特征會(huì)對(duì)審計(jì)造成什么樣的影響有所認(rèn)識(shí)，只有認(rèn)識(shí)清楚才能采取相應(yīng)的較為適宜方法和措施。一般而言，政府融資項(xiàng)目項(xiàng)目除了具有工程技術(shù)復(fù)雜、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特征外，還具有建設(shè)模式新、相關(guān)法律環(huán)境差等特征。雙方權(quán)利義務(wù)不清、監(jiān)督管理薄弱這些特征相互交織和作用，往往給審計(jì)工作造成很大的困難與影響。鑒于上述政府融資項(xiàng)目項(xiàng)目所具有的特征及對(duì)審計(jì)的影響，結(jié)合審計(jì)部門專業(yè)審計(jì)力量不足的實(shí)際，筆者通過自身在某BT項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)踐，認(rèn)為審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)采取了以下方針和措施，方能較好的確保審計(jì)工作的順利推進(jìn)，對(duì)政府融資項(xiàng)目的順利實(shí)施起到保駕護(hù)航的作用。采取以下審計(jì)方法和措施

一、堅(jiān)持審計(jì)與相關(guān)職能部門協(xié)同的方式，著力消除因技術(shù)、政策、制度的匹配和“不確定性”對(duì)審計(jì)工作影響。