第五部分《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》

第五部分（第十、十一章）新《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》解讀1一、新規(guī)則修訂的背景和意義2012年12月6日，財(cái)政部正式頒布了新修訂的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第71號(hào)），并要求于2013年1月1日起在全國施行。新規(guī)則在財(cái)政體制改革需要和行政單位自身加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的背景下出臺(tái)。

（一）適應(yīng)和體現(xiàn)財(cái)政改革的需要隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、公共財(cái)政體系的建立以及各項(xiàng)財(cái)政改革的深入推進(jìn)，原規(guī)則某些方面已經(jīng)不能完全適應(yīng)改革和發(fā)展的要求。外部環(huán)境變化主要包括：國庫集中支付、政府收支分類、部門預(yù)算、工資津補(bǔ)貼、國有資產(chǎn)管理、政府采購改2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則2革、“收支兩條線”改革。各項(xiàng)財(cái)政改革對行政單位財(cái)務(wù)管理提出了新的要求。例如，以編制綜合預(yù)算為核心內(nèi)容的部門預(yù)算改革打破了原先按經(jīng)費(fèi)類別編制預(yù)算和進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的模式，對行政單位預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算收支內(nèi)容以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等都做出了新的規(guī)定。對此，行政單位所有的收支，不論經(jīng)費(fèi)性質(zhì)，都應(yīng)當(dāng)納入《規(guī)則》的規(guī)范范圍，并且按照部門預(yù)算的新規(guī)定加強(qiáng)管理。因此，為適應(yīng)財(cái)政改革的新要求，出臺(tái)新《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》。

此外，適時(shí)修訂《規(guī)則》也符合財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理要求。財(cái)政精細(xì)化管理是當(dāng)前管理模式變革的必然趨勢。20世紀(jì)80年代初，西方國家掀起了新公2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則3共管理運(yùn)動(dòng)，主張采用工商管理的理論、方法來提高公共管理部門的管理質(zhì)量和效率。精細(xì)化管理的思想和方法被廣泛應(yīng)用于世界各國政府部門和公共管理領(lǐng)域，并取得顯著成效。我國各行各業(yè)現(xiàn)在也積極引入精細(xì)化管理思想，并在各級(jí)政府和公共管理領(lǐng)域得到積極應(yīng)用。財(cái)政部門作為政府公共管理的重要職能部門，也不能脫離公共管理的一般性特征。精細(xì)化管理被引入財(cái)政管理領(lǐng)域，是管理模式變革背景下的大勢所趨。

（二）進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理的需要從進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理的角度看2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則4近年來，隨著形勢發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，行政單位的經(jīng)費(fèi)保障水平不斷提高，財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和形式也在不斷發(fā)生變化，行政單位財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，都需要財(cái)政部在行政單位財(cái)務(wù)制度層面予以明確。

（三）促進(jìn)行政單位更好地履行職能的需要近年來，隨著行政單位承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)越來越重，而其財(cái)務(wù)管理水平與履行職能需要相比還有很大的差距。需要通過進(jìn)一步修訂完善《規(guī)則》的相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)厲行節(jié)約、降低行政成本，保障重點(diǎn)、兼顧一般等要求，進(jìn)一步提高行政單位財(cái)務(wù)管理水平。2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則5二、新規(guī)則修訂的基本原則

（一）堅(jiān)持厲行節(jié)約，降低行政成本厲行節(jié)約，降低行政成本是貫穿這次《規(guī)則》修訂一條主線。修訂后的《規(guī)則》在總則、預(yù)算管理、支出管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督等章節(jié)的相關(guān)規(guī)定中都體現(xiàn)了控制和降低行政成本的要求。具體表現(xiàn)在：一是在總則中關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)管理的基本原則方面，增加了“降低行政成本”的原則規(guī)定，這是對行政單位厲行節(jié)約財(cái)務(wù)管理工作理念的進(jìn)一步強(qiáng)化。二是在預(yù)算管理方面，明確規(guī)定：行政單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，按照收支平衡的原則，合理安排各項(xiàng)資金，不得超預(yù)算安排支出。2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則6三是在支出管理方面，明確規(guī)定：行政單位的支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并增加了“建立健全支出管理制度”的要求。同時(shí)，還有針對性地強(qiáng)調(diào)行政單位應(yīng)當(dāng)“對節(jié)約潛力大、管理薄弱的支出進(jìn)行重點(diǎn)管理和控制”。四是在資產(chǎn)管理方面，明確規(guī)定：行政單位應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、從嚴(yán)控制、保證工作需要的原則合理配置資產(chǎn)，防止行政單位超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍配置資產(chǎn)，奢侈浪費(fèi)等問題。五是在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，建立起覆蓋行政單位預(yù)算管理、收支管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理的全方位監(jiān)督體系。強(qiáng)調(diào)“行政單位應(yīng)當(dāng)建立健全2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則7內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財(cái)務(wù)信息”，在行政單位形成單位內(nèi)部、財(cái)政部門、審計(jì)部門，以及社會(huì)公眾多方面共同監(jiān)督，遏制行政成本較快增長的工作機(jī)制。（二）反映財(cái)政改革成果，體現(xiàn)財(cái)政改革方向自原《規(guī)則》施行以來的15年，是公共財(cái)政建設(shè)和財(cái)政改革十分重要的15年，先后實(shí)施了部門預(yù)算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購改革、非稅收入管理、“收支兩條線”改革、政府收支科目改革等一系列。這次修訂堅(jiān)持《規(guī)則》與財(cái)政改革要求相適應(yīng)的原則，結(jié)合行政單位財(cái)務(wù)管理的實(shí)際，把部門預(yù)算等一系列財(cái)政改革的成果，吸納、體現(xiàn)到《規(guī)則》2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則8中來，使行政單位財(cái)務(wù)制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，更加符合各項(xiàng)財(cái)政改革的要求。新規(guī)則增加部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、績效管理、票據(jù)管理等改革的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定行政單位實(shí)行定額、定項(xiàng)撥款，超支不補(bǔ)，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法；要求行政單位應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)收入與支出全部納入單位預(yù)算，實(shí)行“一個(gè)單位一本預(yù)算”，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，使行政單位收支管理更加全面完整。（三）保持現(xiàn)有框架體系，充實(shí)完善相關(guān)內(nèi)容1998年頒布的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的框架體系基本符合行政單位財(cái)務(wù)管理需要，并且大部分規(guī)定現(xiàn)2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則9在仍然適用。因此，這次修訂基本保持原《規(guī)則》的框架體系不變，只對與財(cái)政改革和管理要求不相適應(yīng)的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修訂和完善。修訂后的《規(guī)則》較原規(guī)則增加了十四條，修訂內(nèi)容主要包括：一是將《規(guī)則》的適用范圍擴(kuò)大到行政單位所有的財(cái)務(wù)活動(dòng)，而不僅限于行政經(jīng)費(fèi)。二是修改了行政單位的預(yù)算管理辦法，將“結(jié)余留用”改為“結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”，并增加了決算管理的內(nèi)容。三是刪除了預(yù)算外資金收入管理的內(nèi)容，并規(guī)定行政單位的各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則10算，統(tǒng)一管理。四是規(guī)定行政單位支出包括“基本支出”和“項(xiàng)目支出”，增加了支出管理的有關(guān)規(guī)定。五是規(guī)范了行政單位資產(chǎn)管理，在資產(chǎn)分類中增加了“在建工程”和“無形資產(chǎn)”，在流動(dòng)資產(chǎn)分類中增加了“零余額賬戶用款額度”、“應(yīng)收及暫付款項(xiàng)”和“存貨”；修改了固定資產(chǎn)的分類，提高了固定資產(chǎn)的單位價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格資產(chǎn)配置、使用和處置管理等。六在行政單位財(cái)務(wù)管理中引入負(fù)債概念。七是充實(shí)了行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容。此外，還對行政單位財(cái)務(wù)管理的基本原則、主要2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則11任務(wù)、財(cái)務(wù)分析的內(nèi)容和指標(biāo)等進(jìn)行了修訂。三、新規(guī)則修訂的主要內(nèi)容與原《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（1998年實(shí)施）相比，2013年頒布的新《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》全面而完整地界定了行政單位的財(cái)務(wù)管理制度，并對以前的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了重大改革。修訂后的《規(guī)則》共分十一章六十三條，共4928字。而原《規(guī)則》共分十一章四十九條，共4442字。新《規(guī)則》在基本維持原結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，作了全面修改補(bǔ)充，新《規(guī)則》較原《規(guī)則》增加了十四條。新舊規(guī)則的主要變化表現(xiàn)在八個(gè)方面：（一）擴(kuò)大了《規(guī)則》規(guī)范的經(jīng)費(fèi)范圍2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則12新《規(guī)則》明確了新《規(guī)則》適用于各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)、政黨組織（統(tǒng)稱為行政單位）的財(cái)務(wù)活動(dòng)（第二條）。新《規(guī)則》將《規(guī)則》的適用范圍擴(kuò)大到行政單位所有的財(cái)務(wù)活動(dòng)，而不僅限于行政經(jīng)費(fèi)。為適應(yīng)事業(yè)單位分類改革的需要，在第十一章附則中規(guī)定了參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位對于本規(guī)則的適用問題?！皡⒄展珓?wù)員法管理的事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度的適用，由財(cái)政部另行規(guī)定”（第六十一條）。但“行政單位所屬獨(dú)立核算的企業(yè)、事業(yè)單位分別執(zhí)行相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度，不執(zhí)行本規(guī)則”（第六十一條）。（二）完善了行政單位的預(yù)算管理辦法新規(guī)則基本沿用了原《規(guī)則》關(guān)于行政單位預(yù)算2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則13管理辦法的表述，但根據(jù)財(cái)政管理改革的要求和行政單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理的有關(guān)規(guī)定，將“結(jié)余留用”修改為“結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”（第九條），并在第二章預(yù)算管理中增加了決算的編制、管理的內(nèi)容（第十三條和第十四條）。（三）規(guī)范了行政單位收入管理一是刪除了預(yù)算外資金收入管理的內(nèi)容，明確行政單位的收入包括財(cái)政撥款收入和其他收入（第十五條）。二是增加了收入管理的有關(guān)要求，明確規(guī)定“行政單位的各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”（第十七條）。

2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則14（四）強(qiáng)化了行政單位支出管理一是規(guī)范了行政單位支出的分類。規(guī)定行政單位支出包括“基本支出”和“項(xiàng)目支出”（第十八條）。二是強(qiáng)化了支出管理的要求，增加了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、績效管理、票據(jù)管理等改革的相關(guān)規(guī)定。明確規(guī)定“行政單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度和政府采購制度等規(guī)定”（第二十二條）、“行政單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)支出的績效管理，提高資金的使用效益”（第二十三條）、“行政單位應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)各類票據(jù)管理，確保票據(jù)來源合法、內(nèi)容真實(shí)、使用正確，不得使用虛假票據(jù)”（第二十四條）。（五）明確了行政單位結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則15按照財(cái)政部門有關(guān)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理的規(guī)定，將原《規(guī)則》第五章“結(jié)余管理”修改為“結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理”。新《規(guī)則》規(guī)范了行政單位結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理。分別規(guī)定了對結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的概念（第二十五條、第二十六條），同時(shí)考慮到中央和地方關(guān)于結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理可能存在的差異，對結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的管理僅作原則性規(guī)定，即“財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的管理，應(yīng)當(dāng)按照同級(jí)財(cái)政部門的規(guī)定執(zhí)行”（第二十七條）。（六）加強(qiáng)了行政單位資產(chǎn)管理規(guī)范了行政單位資產(chǎn)管理，根據(jù)改革實(shí)踐，進(jìn)一步完善資產(chǎn)的分類和定義，規(guī)范資產(chǎn)的配置、使用、2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則16處置管理，鼓勵(lì)行政單位開展資源共享、裝備共建工作。明確規(guī)定行政單位不得舉借債務(wù)，不得對外提供擔(dān)保。具體表現(xiàn)在：一是調(diào)整了資產(chǎn)的分類。在資產(chǎn)分類中增加了“在建工程”和“無形資產(chǎn)”，在流動(dòng)資產(chǎn)分類中增加了“零余額賬戶用款額度”、“應(yīng)收及暫付款項(xiàng)”和“存貨”。二是提高了固定資產(chǎn)單位價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。修改了固定資產(chǎn)的分類，提高了固定資產(chǎn)的單位價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。三是嚴(yán)格了資產(chǎn)配置、使用和處置等方面規(guī)定。特別強(qiáng)調(diào)行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產(chǎn)對外投資或者舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體；除法律、行政法2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則17規(guī)另有規(guī)定外，行政單位不得舉借債務(wù)，不得對外提供擔(dān)保（第三十九條）；未經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，行政單位不得將占有、使用的國有資產(chǎn)對外出租、出借（第四十條）。四是鼓勵(lì)行政單位開展資源共享、裝備共建（第四十一條）。（七）引入了負(fù)債的概念，并強(qiáng)調(diào)行政單位不得舉借債務(wù)，不得用國有資產(chǎn)對外擔(dān)保將原《規(guī)則》第七章“應(yīng)繳款項(xiàng)和暫存款項(xiàng)的管理”修改為“負(fù)債管理”。在行政單位財(cái)務(wù)管理中引入負(fù)債概念（第四十三條），規(guī)范了應(yīng)繳款項(xiàng)管理。根據(jù)第四十三條“負(fù)債是指行政單位所承擔(dān)的能以貨2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則18幣計(jì)量，需要以資產(chǎn)或者勞務(wù)償還的債務(wù)，包括應(yīng)繳款項(xiàng)、暫存款項(xiàng)、應(yīng)付款項(xiàng)等?！毙姓挝灰婪ㄈ〉?，應(yīng)當(dāng)上交財(cái)政的罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資產(chǎn)處置和出租出借收入，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中與其他單位或個(gè)人發(fā)生的預(yù)收、代管等待結(jié)算款項(xiàng)，以及因購買材料、物資或接收勞務(wù)而應(yīng)付給供應(yīng)單位或個(gè)人的款項(xiàng)等，都屬于行政單位負(fù)債的范疇?！缎姓挝粫?huì)計(jì)制度》也使用的是負(fù)債的概念。因此，在行政單位財(cái)務(wù)管理中引入了負(fù)債的概念是符合行政單位財(cái)務(wù)管理的實(shí)際需要的，也有利于保持行政單位財(cái)務(wù)制度與會(huì)計(jì)制度的一致性。但《規(guī)則》中所說的負(fù)債不等同于債務(wù)，在理解行政單位負(fù)債的問題2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則19上，要注意將這兩個(gè)概念區(qū)分開來?！兑?guī)則》中所說的負(fù)債是與資產(chǎn)相對應(yīng)的一個(gè)會(huì)計(jì)要素，是財(cái)務(wù)管理中的一個(gè)特定的概念，與行政單位通過銀行貸款等途徑舉債形成的債務(wù)是有本質(zhì)區(qū)別的。此外，新《規(guī)則》規(guī)定“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政單位不得舉借債務(wù)，不得用國有資產(chǎn)對外擔(dān)?！?。這是因?yàn)椋盒姓挝怀袚?dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等各項(xiàng)職能，其開展工作所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政預(yù)算安排。目前一些行政單位不同程度地存在著借債現(xiàn)象，并且債務(wù)規(guī)模偏大，不僅影響了行政單位正常工作的開展，也使行政單位面臨較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，損害了政府形象。為此，2013年新行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則20《規(guī)則》明確規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政單位不得舉借債務(wù)。1995年出臺(tái)的《中華人民共和國擔(dān)保法》明確規(guī)定，除法律規(guī)定外，國家機(jī)關(guān)不得為保證人?！缎姓挝粐匈Y產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部第35號(hào)令）規(guī)定，“行政單位不得用國有資產(chǎn)對外擔(dān)保，法律另有規(guī)定的除外。”據(jù)此，《規(guī)則》明確規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政單位不得對外擔(dān)保。（八）充實(shí)了行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容充實(shí)