城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)張玉英課件

城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)

什么是城市災(zāi)害城市災(zāi)害是指由于發(fā)生不可控制或未加控制的因素造成的，對城市系統(tǒng)中的生命財產(chǎn)和社會物質(zhì)財富造成重大危害的自然事件和社會事件。城市災(zāi)害幾乎包含著災(zāi)害類型的全部，其災(zāi)害機理充滿復(fù)雜的規(guī)律性。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，把突發(fā)災(zāi)難性事件分為四大類，分別是：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應(yīng)急管理的內(nèi)涵應(yīng)急管理是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)公共事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產(chǎn)安全，促進社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。應(yīng)急管理的內(nèi)涵

城市應(yīng)急管理理論的歸屬城市應(yīng)急管理理論歸屬于危機理論，它是以社會事件、自然災(zāi)害、交通事故等為主題的危機理論，又稱之為公共危機理論。

城市應(yīng)急管理理論的演變20世紀60—80年代，西方危機管理研究出現(xiàn)了一次高潮，研究領(lǐng)域從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟、社會領(lǐng)域擴展。從自然災(zāi)害領(lǐng)域向公共危機管理領(lǐng)域擴展，相繼出現(xiàn)一批具有影響力的理論著作。

城市應(yīng)急管理理論的發(fā)展演變20世紀80年代末以來，國際社會和各國政府開始重視對城市突發(fā)公共事件的研究和應(yīng)對。1988年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)制定了《區(qū)域突發(fā)事件的認識與準備計劃》2005年聯(lián)合國減災(zāi)大會提出：“在所有的社會階層，特別是社區(qū)，建立應(yīng)急機制和提高應(yīng)急能力’’，宗旨在于促使公眾增強對區(qū)域中可能發(fā)生的突發(fā)公共事件的認識，制定合作行動計劃，特別是加強對突發(fā)公共事件的預(yù)防工作。

我國城市應(yīng)急管理體系的形成2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》?！犊傮w預(yù)案》共6章，分別為：總則、組織體系、運行機制、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理和附則。我國城市應(yīng)急管理體系的形成《預(yù)案》的推出背后有一個完整的體系，即“一案三制’’，其中“一案”即總體預(yù)案，而“三制”即體制、機制和法制。國家在以人為本、依法規(guī)范、分級負責、資源整合、平戰(zhàn)結(jié)合的大原則下，建立健全“一案三制”的應(yīng)對體系。（一）應(yīng)急管理體制目前，世界各國大都設(shè)立了統(tǒng)一領(lǐng)導應(yīng)對突發(fā)事件的專門工作機構(gòu)，負責突發(fā)事件防范處置的綜合協(xié)調(diào)。其中，主要包括兩種應(yīng)急管理體制模式：一是單部門型；二是綜合協(xié)調(diào)型。

美國的應(yīng)急管理體制

我國的應(yīng)急管理體制我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制是一種建立在政治動員基礎(chǔ)上的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和部門分割型體制，存在臨時性、模糊性、協(xié)調(diào)不暢等問題。由于責權(quán)利界定不清，我國應(yīng)急管理長期缺乏綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)，多龍治水、上下不暢，不同地區(qū)和部門在信息、資源、人力調(diào)動上不能共享、難以有效整合，這不僅導致各種設(shè)備和人力資源重復(fù)投入或大量閑置，也使得在突發(fā)事件發(fā)生時各地區(qū)、各部門職責不明，甚至互相推諉，最終致使喪失最佳搶險救災(zāi)時機。

（二）應(yīng)急管理機制應(yīng)急管理機制以應(yīng)急管理全過程為主線，涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后各個時間段，包括預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、善后恢復(fù)與重建等多個環(huán)節(jié)。

我國的應(yīng)急管理機制根據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合應(yīng)急管理工作流程，我國應(yīng)急管理機制可分為九大部分：一是預(yù)防與應(yīng)急準備機制：通過預(yù)案編制管理、宣傳教育、培訓演練、應(yīng)急能力和脆弱性評估等，做好各項基礎(chǔ)性、常態(tài)性的管理工作，從更基礎(chǔ)的層面改善應(yīng)急管理。二是監(jiān)測與預(yù)警機制：通過危險源監(jiān)控、風險排查和重大風險隱患治理，盡早發(fā)現(xiàn)導致產(chǎn)生突發(fā)事件苗頭的信息并及時預(yù)警，減少事件產(chǎn)生的概率及其可能造成的損失。

我國的應(yīng)急管理機制三是信息報告與通報機制：按照信息先行的要求，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，有效整合現(xiàn)有的信息資源，拓寬信息報送渠道，規(guī)范信息傳遞方式，做好信息備份，實現(xiàn)上下左右互聯(lián)互通和信息的及時交流。四是應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機制：通過信息搜集、專家咨詢來制定與選擇方案，實現(xiàn)科學果斷、綜合協(xié)調(diào)、經(jīng)濟高效的應(yīng)急決策和處置。

我國的應(yīng)急管理機制七是善后恢復(fù)與重建機制：積極穩(wěn)妥地開展生產(chǎn)自救，做好善后處置工作，把損失降到最低，讓受災(zāi)地區(qū)和民眾盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活和工作秩序，實現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機轉(zhuǎn)換。八是調(diào)查評估和學習機制：遵循公平、公開、公正的原則，引入第三方評估機制，開展應(yīng)急管理過程、災(zāi)后損失和需求等方面的評估，以查找、發(fā)現(xiàn)工作中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出防范和改進措施，不斷完善應(yīng)急管理工作。

我國的應(yīng)急管理機制九是應(yīng)急保障機制：建立人財物等資源清單，明確資源的征用、調(diào)用、發(fā)放、跟蹤等程序，規(guī)范管理應(yīng)急資源在常態(tài)和非常態(tài)下的分類與分布、生產(chǎn)和儲備、監(jiān)控與儲備預(yù)警、運輸與配送等，實現(xiàn)對應(yīng)急資源供給和需求的綜合協(xié)調(diào)和與優(yōu)化配置。我國的應(yīng)急管理機制存在的主要問題管理工作分屬于不同的部門，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的應(yīng)急處置指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)；應(yīng)急管理信息系統(tǒng)落后，部門間應(yīng)急信息資源共享程度低，應(yīng)急管理信息化建設(shè)滯后；自然災(zāi)害和災(zāi)難事故的報警渠道不清，信息阻塞遲緩；搶險救災(zāi)專業(yè)隊伍分散于相關(guān)部門，數(shù)量不足，實力不強：應(yīng)急評估指標體系不健全；減災(zāi)專業(yè)技能培訓及防災(zāi)知識普及不夠

（三）應(yīng)急管理法制狹義的應(yīng)急管理法制指應(yīng)急管理法律、法規(guī)和規(guī)章，即在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和，其核心和主干是憲法中的緊急條款和統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對法或緊急狀態(tài)法。應(yīng)急管理法律法規(guī)是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎(chǔ)，是一個國家應(yīng)急管理的依據(jù)，也是一個國家法律體系和法律學科體系的重要組成部分

（三）應(yīng)急管理法制為有效應(yīng)對各種突發(fā)事件，世界各國在應(yīng)急管理中首先開展的工作就是制定相關(guān)的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在應(yīng)急管理中的職權(quán)和職責，確定依法對抗緊急狀態(tài)和危機情境的法治原則。如美國、英國、俄羅斯、土耳其、加拿大等國就制定了應(yīng)對各種公共緊急狀態(tài)的統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》。與常規(guī)狀態(tài)下的法律運作機制相比，應(yīng)急管理法制具有權(quán)力優(yōu)先性、緊急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟有限性等特點。

我國的應(yīng)急管理法制存在的問題我國目前法律、法規(guī)部門色彩很重，對突發(fā)公共事件發(fā)生時本部門的一些相關(guān)反應(yīng)都做了規(guī)定，但對牽涉到的其他一些合作部門行為沒有加以明確。我國頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，但仍未產(chǎn)生一部專門的《減災(zāi)法》、緊急狀態(tài)法。緊急狀態(tài)法的缺失導致我國采取的大部分緊急對抗措施大多無法律依據(jù)。

我國涉及災(zāi)民生活救助的法律法規(guī)仍是空白。我國的應(yīng)急管理法制存在的問題我國應(yīng)進一步加強應(yīng)急管理立法工作，加快綜合性、應(yīng)急性救災(zāi)法規(guī)制定完善工作。明確各級政府部門對應(yīng)急管理應(yīng)負的法律責任，科學定位不同政府部門應(yīng)急響應(yīng)和實施管理分工與合作職責、任務(wù)等，用完善的法規(guī)體系來確保應(yīng)急管理工作的順利開展。

（四）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急預(yù)案，即預(yù)先制定的緊急行動方案，指根據(jù)國家和地方的法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，綜合本部門、本單位的歷史經(jīng)驗、實踐積累和當?shù)靥厥獾牡赜?、政治、民族、民俗等實際情況，針對各種突發(fā)事件而事先制訂的一套能切實迅速、有效、有序解決突發(fā)事件的行動計劃或方案，從而使政府應(yīng)急管理工作更為程序化、制度化，做到有法可依、有據(jù)可查。（四）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急預(yù)案要求在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急管理機構(gòu)與職責、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等預(yù)先做出具體安排，用以明確事前、事發(fā)、事中、事后各個進程中，誰來做、怎樣做、何時做以及相應(yīng)的資源和策略等。應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，為迅速、有效、有序地開展應(yīng)急行動，政府組織管理、指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急資源和應(yīng)急行動的整體計劃和程序規(guī)范。

（四）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急預(yù)案的主要功能是以確定性應(yīng)對不確定性，針對最壞的情況做最好的打算，化不確定性的突發(fā)事件為確定性的常規(guī)事件，轉(zhuǎn)應(yīng)急管理為常規(guī)管理。一般說來，一個完善的預(yù)案體系應(yīng)包括預(yù)案制定管理、預(yù)案評估管理、基于預(yù)案的輔助決策技術(shù)等，同時預(yù)案的制訂應(yīng)該具有針對性、可行性、及時性和全面性等特點。

我國的應(yīng)急預(yù)案存在的問題目前，我國應(yīng)急預(yù)案的框架體系已經(jīng)確立，但在宏觀預(yù)案體系不夠完備，體現(xiàn)在：各類預(yù)案在編制過程中相互脫節(jié)，甚至各類預(yù)案之間存在矛盾或者重復(fù)，沒有做到整個預(yù)案體系在邏輯上的完備性。預(yù)案體系在微觀層面的不完備性，體現(xiàn)在：預(yù)案需求分析不足導致應(yīng)急預(yù)案的針對性較差；預(yù)案框架結(jié)構(gòu)與層次不盡合理，表述冗余，不夠清晰準確；分級響應(yīng)和應(yīng)急指揮在內(nèi)的運作程序缺乏作出決策的依據(jù)和標準。我國應(yīng)急預(yù)案存在的問題城市政府要進一步完善各類預(yù)案，形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。要切實加強預(yù)案的動態(tài)管理，根據(jù)實際情況變化，及時修訂完善，增強預(yù)案的針對性和可操作性。要進一步強化預(yù)案演練，從中發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗，提高實戰(zhàn)能力，確保一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，能夠在應(yīng)急管理中發(fā)揮有效作用?！耙话溉啤钡膽?yīng)急管理體系評價“一案三制”是基于四個維度的綜合體系，它們具有不同的內(nèi)涵屬性和功能特征。其中，體制是基礎(chǔ)，機制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提，它們共同構(gòu)成了應(yīng)急管理體系不可分割的核心要素?！耙话溉啤钡膽?yīng)急管理體系評價“一案三制”是應(yīng)急管理體系的四個核心要素完備的應(yīng)急管理體系應(yīng)包含主體、方法、制度、前提等四個要素。首先要有實現(xiàn)既定目標的主體，這個主體可以是組織也可以是個人。其次，要有有效的方法和流程來開展工作，實現(xiàn)各種政策、目標等。第三，要有法律規(guī)范和制度保障，確保執(zhí)行到位。第四，要科學制定預(yù)案并結(jié)合預(yù)案進行培訓演練，提高實際操作水平。我國應(yīng)急管理體系建設(shè)中的關(guān)鍵問題災(zāi)害安全文化的建立與普及發(fā)揮非政府機構(gòu)、民間救助的力量社區(qū)普及應(yīng)急減災(zāi)文化FEMA一直崇尚的理念就是“減緩上投資一美元，恢復(fù)上節(jié)約兩美元”。而減緩的核心就是一種應(yīng)急文化。

聯(lián)合國在“國際防災(zāi)戰(zhàn)略"(ISDR)中提出了“在2l世紀建設(shè)更安全的世界"的三大戰(zhàn)略之一就是“從強調(diào)政府的作用到重視推進建設(shè)災(zāi)害應(yīng)對能力強的社區(qū)"。2005年，聯(lián)合國減災(zāi)大會也提出“在所有的社會階層，特別是在社區(qū)建立防災(zāi)機制和提高防災(zāi)能力"。

災(zāi)害經(jīng)濟學家曾經(jīng)提出一個正在受到日益重視的“十分之一”法則：在災(zāi)前投入一分資金用于災(zāi)害的準備和預(yù)防，通過降低災(zāi)害發(fā)生的概率或者避免災(zāi)難的發(fā)生，人類可以降低十分的損失。

我國應(yīng)急管理體系建設(shè)中的關(guān)鍵問題建立第三方獨立機構(gòu)的事后評估及監(jiān)察機制評估機制包括①對突發(fā)事件的分類分級指標體系；②預(yù)案及預(yù)案庫的有效性；③對應(yīng)對效果的評估體系；④對體系整體和各機構(gòu)應(yīng)對能力的評估等。應(yīng)急管理