論流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?松花江水污染事件的新視角

論流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫纫灰凰苫ń廴臼录男乱暯?bmgl/wrfz/200605/t20060508_4313.htm閆海發(fā)布日期：2006-05-08［感謝作者授權(quán)］［摘要］松花江水污染事件值得我們認(rèn)真反省，以促進(jìn)我國(guó)環(huán)境法律制度的發(fā)展。事件背后是分處松花江上下游的吉林和黑龍江兩省之間由于相互性，而長(zhǎng)期存在的利益沖突，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫仁腔饷艿闹饕椒āＡ饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償法律制度的框架包括補(bǔ)償主體與受償主體、補(bǔ)償資金的籌集、流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)以及補(bǔ)償資金的支付等內(nèi)容。［關(guān)鍵詞］流域生態(tài)補(bǔ)償；科斯定理；松花江水污染事件；水法2005年底，中國(guó)石油吉林石化公司雙苯廠的爆炸事故，約100噸苯類(lèi)物質(zhì)流入松花江，其間400多萬(wàn)人口的哈爾濱市停水4天以及污染越境俄羅斯等，讓松花江水污染事件成為國(guó)內(nèi)外輿論的焦點(diǎn)。但是，危機(jī)何嘗不是轉(zhuǎn)機(jī)，例如1930年比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件、1948年美國(guó)多諾拉煙霧事件、1952年英國(guó)倫敦?zé)熿F事件、1955年美國(guó)洛杉磯光化學(xué)煙霧事件以及日本50、60年代的熊本水俁、四日哮喘、富山骨痛病、愛(ài)知米糠油四大公害事件幾乎都是各國(guó)環(huán)境立法的轉(zhuǎn)振點(diǎn)，因此認(rèn)真總結(jié)和反思松花江水污染事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)將有助于我國(guó)環(huán)境法律制度的迅速發(fā)展。目前，理論、實(shí)務(wù)以及公眾的反省主要集中在三個(gè)方面。其一，松花江水污染事件暴露我國(guó)的環(huán)境應(yīng)急機(jī)制的諸多弊端，例如缺乏足夠法律依據(jù)；預(yù)警監(jiān)測(cè)不準(zhǔn)確；應(yīng)急信息通報(bào)不及時(shí)、不充分甚至存在隱瞞；應(yīng)急儲(chǔ)備不充足；應(yīng)急評(píng)估的失靈以及民間組織的參與不足等，［1］初步的回應(yīng)是2006年1月國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》。其二，我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局的結(jié)構(gòu)性環(huán)境隱患，例如部分大中型化工石化企業(yè)規(guī)劃在江河湖海沿岸、人口稠密區(qū)以及自然保護(hù)區(qū)，致使重特大水污染事件的發(fā)生概率較高，2006年2月國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局掀起“第二次環(huán)境風(fēng)暴”，發(fā)布《關(guān)于檢查化工石化等新建項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》，針對(duì)環(huán)境敏感區(qū)附近的涉及投資金額約4500億元的127個(gè)重點(diǎn)化工石化類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查。其三，事件后續(xù)的救濟(jì)機(jī)制的完善，20多家哈爾濱餐飲、洗浴業(yè)者聯(lián)名起訴松花江水污染事件的肇事者吉林石化公司，要求其承擔(dān)治理松花江的清污費(fèi)用以及賠償哈爾濱停水期間造成的各項(xiàng)損失，北京大學(xué)法學(xué)院6位師生以自然物（鱘鯉魚(yú)、松花江、太陽(yáng)島）作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域生態(tài)環(huán)境，還有學(xué)者認(rèn)為可以針對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的不作為提出行政賠償。［2］以上觀點(diǎn)在一定程度上揭示松花江水污染事件的成因，并且指出我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)的重大缺陷與不足，但是這些尚不是問(wèn)題的全部，還有更層次的矛盾有待進(jìn)一步分析與解決。有記者調(diào)查證明，松花江水污染由來(lái)已久，曾經(jīng)的母親河已經(jīng)是我國(guó)有機(jī)污染最嚴(yán)重的河流之一，而位于松花江上下游的吉林與黑龍江兩省就松花江污染治理產(chǎn)生很多摩擦，甚至事件發(fā)生后，還有些吉林官員懷疑，這是黑龍江在借題發(fā)揮，“做文章”和“作秀”。［3］搬遷沿江不合理設(shè)置的化工企業(yè)是解決松花江水污染的基本方案，值得思考的是，黑龍江是否應(yīng)當(dāng)因此給予吉林補(bǔ)償？如果應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，又應(yīng)當(dāng)如何操作呢？筆者認(rèn)為，松花江乃至國(guó)內(nèi)其他類(lèi)似流域問(wèn)題的治理之道是構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。二?為什么補(bǔ)償科斯定理已經(jīng)成為自然資源配置的基礎(chǔ)理論。比較分析普通法上若干妨礙問(wèn)題的判決之后，科斯指出，如果產(chǎn)權(quán)被清晰地界定，且交易成本為零，那么不管產(chǎn)權(quán)如何進(jìn)行初始界定，市場(chǎng)交易都會(huì)促成資源配置的最優(yōu)化。［4］不妨將松花江水污染事件簡(jiǎn)約化，并且嵌入科斯分析模式，假設(shè)松花江水污染造成損失為x，為防止水污染事件的發(fā)生，或者吉林投入治理成本y，或者黑龍江投入治理成本z，則依據(jù)科斯定理，法律不論是賦予吉林以污染權(quán)（方案A），還是賦予黑龍江以拒絕污染權(quán)（方案B），最終的結(jié)果都是相同的（參見(jiàn)下圖），即通過(guò)兩省無(wú)成本的協(xié)商談判，治理責(zé)任都由治理成本最小的一方擔(dān)任，都能達(dá)成資源的最優(yōu)化配置。x>y>z x>z>y方案A：吉有污染權(quán) 黑主動(dòng)支付z予以治理黑向吉支付y，請(qǐng)求吉治理方案B:黑有拒絕污染權(quán)吉向黑支付z，請(qǐng)求黑治理吉主動(dòng)支付y予以治理但是，權(quán)利在制定法上的界定卻與科斯定理大相徑庭，通常而言，是一方獲得拒絕污染權(quán)，而不是另一方擁有污染權(quán)。對(duì)于理論與現(xiàn)實(shí)的偏差，大致有兩種解釋思路。思路之一是科斯定理的延伸思考?？扑苟ɡ淼倪壿嬈瘘c(diǎn)是交易成本為零，但是“交易成本在經(jīng)濟(jì)中的作用相當(dāng)于物理學(xué)中的摩擦力”，［5］摩擦力在物理世界中無(wú)所不在，交易成本也是客觀存在，因此，科斯定理的第二律就是，交易成本為正的情況下，權(quán)利的初始界定會(huì)形成效率不同的資源配置，而有效的權(quán)利分配應(yīng)當(dāng)是使交易成本最小化?，F(xiàn)實(shí)中，如果污染者主體單一，而被污染者眾多，則被污染一方獲得拒絕污染權(quán)應(yīng)當(dāng)是交易成本最小的權(quán)利配置方案。但是在松花江水污染事件中，認(rèn)定方案A一定比方案B的交易成本低則缺乏足夠理由。思路之二是對(duì)科斯定理的批判?？扑棺鳛榧冃士剂拷?jīng)濟(jì)學(xué)家是不管“分配正義”問(wèn)題的；他只由“社會(huì)整體”及“總量最大化”的立場(chǎng)來(lái)看世界，而不問(wèn)個(gè)人之間得失損益的情況。［6］但是不能因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中拒絕污染權(quán)受到廣泛認(rèn)可，便貿(mào)然推定被污染者具有比污染者更高道德優(yōu)越性。筆者認(rèn)為，科斯定理一方面是拓寬市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作空間，另一方面則是揭示“相互性”的存在，而對(duì)于后者認(rèn)知，乃是以正義方式配置權(quán)利的基礎(chǔ)。流域是以水為主體的、動(dòng)態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，流域上下游之間是密不可分的統(tǒng)一體，“相互性”在松花江流域的上游吉林與下游黑龍江之間存在。如果上游過(guò)度砍伐森林、破壞植被及排放污水，則下游就會(huì)飽受河床淤積、洪水泛濫及清潔水源缺乏之苦。相反地，如果保障下游的生態(tài)需求，則上游應(yīng)積極地植樹(shù)造林，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、耕作模式和消費(fèi)方式，而這些涉及大量投入與損失，將暫時(shí)降低上游地區(qū)的發(fā)展速度和居民生活水平。現(xiàn)實(shí)生活中，正是未能全面認(rèn)識(shí)流域的“相互性”，環(huán)境保護(hù)被片面強(qiáng)調(diào)，即環(huán)境污染和破壞引發(fā)的環(huán)境災(zāi)難或公害危害人類(lèi)健康、生命和財(cái)產(chǎn)安全，損害環(huán)境承載能力，威脅人類(lèi)社會(huì)的未來(lái)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)實(shí)施環(huán)境保護(hù)。但是，環(huán)境污染和破壞是開(kāi)發(fā)與利用資源的伴生物，如果實(shí)施環(huán)境保護(hù)，那么就會(huì)抑制資源開(kāi)發(fā)與利用，影響該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活與發(fā)展，換言之，環(huán)境保護(hù)的另一面就是“環(huán)境剝奪”。［7］1986年第41屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《發(fā)展權(quán)宣言》，第1條指出，發(fā)展權(quán)“是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與，促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)”。為保障下游公民在良好環(huán)境中生活的環(huán)境權(quán)，上游公民不僅承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的顯性投入義務(wù)，還將承擔(dān)犧牲自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)的隱性義務(wù)。因此，上游公民的發(fā)展權(quán)與下游公民的環(huán)境權(quán)之間具有內(nèi)在沖突，技術(shù)水平、社會(huì)觀念以及輕重緩急等都是權(quán)衡法益應(yīng)考慮的因素，當(dāng)前，天平越來(lái)越傾斜向環(huán)境權(quán)一側(cè)。界定權(quán)利僅是沖突解決的第一個(gè)層次，尚須進(jìn)一步探討的是如何分擔(dān)權(quán)利運(yùn)行成本，權(quán)利的公平性取決于權(quán)利成本分配的正當(dāng)與合理。外部性是描述“相互性”的另一種方法，上游的環(huán)境污染和破壞是一種負(fù)外部性，而環(huán)境保護(hù)則是一種正外部性，下游公民的環(huán)境權(quán)恰恰是后者的產(chǎn)物。因此，環(huán)境權(quán)的正義配置，應(yīng)當(dāng)是下游對(duì)上游具有收益外溢的行為予以流域生態(tài)補(bǔ)償，而不是放任搭便車(chē)。生態(tài)補(bǔ)償從狹義的角度理解，是指對(duì)由人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱(chēng)。廣義的生態(tài)補(bǔ)償還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境水平而進(jìn)行的教育科研費(fèi)用的支出。［8］筆者所指的流域生態(tài)補(bǔ)償是下游對(duì)由于保護(hù)環(huán)境而失去發(fā)展機(jī)會(huì)的上游以?xún)?yōu)惠政策、資金、實(shí)物等形式的補(bǔ)償制度。如上所述，流域生態(tài)補(bǔ)償是追求正義配置環(huán)境權(quán)的必要工具，通過(guò)上下游結(jié)成利益共同體，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)外部性的內(nèi)部化，有助于克服環(huán)境保護(hù)的搭便車(chē)現(xiàn)象，是激勵(lì)公共產(chǎn)品的足額供給和實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增殖的一種制度安排。而且流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于我國(guó)具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義，失衡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與流域分布高度切合，一般而言，上游往往是貧困地區(qū)，而下游則是發(fā)達(dá)地區(qū)。環(huán)境治理需要大量資金，而這是貧困的上游地區(qū)根本負(fù)擔(dān)不起的。盡管一再?gòu)?qiáng)調(diào)環(huán)境敏感區(qū)應(yīng)當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，但是這并非一蹴而就，更何況受經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平的局限，可供選擇的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)相當(dāng)有限。貧困與環(huán)境惡化之間形成惡性循環(huán)，出現(xiàn)所謂“貧困污染”和“生態(tài)難民”的現(xiàn)象。流域生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)公平、公正原則，其實(shí)也是發(fā)達(dá)地區(qū)反哺貧困地區(qū)的重要機(jī)制之一，抑制環(huán)境沖突和社會(huì)沖突，縮小地區(qū)間差距，促進(jìn)流域內(nèi)的和諧與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益”協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三、如何補(bǔ)償生態(tài)補(bǔ)償首次進(jìn)入我國(guó)法律制度是1998年《森林法》的修改，增補(bǔ)一款，“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理?！?000年《森林法實(shí)施條例》又進(jìn)一步明確，“防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營(yíng)者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！贝送?，諸如1998年廣東省人民政府頒布《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》等地方法規(guī)、規(guī)章中也有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定。松花江水污染事件之后，2005年12月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》將“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”列為建立和完善環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制之一。實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)工程主要有：一是1998年長(zhǎng)江、松花江及嫩江洪災(zāi)后啟動(dòng)的以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為內(nèi)容的“天然林保護(hù)工程”；二是1999年以“再造秀美河川”為目的，著重解決重點(diǎn)地區(qū)水土流失、土地沙化問(wèn)題的“退耕還林（草）工程”，其中江河源都是工程主要地區(qū)，因此也應(yīng)當(dāng)視為流域生態(tài)補(bǔ)償。此外，在我國(guó)一些地方也已涌現(xiàn)小流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案，例如北京向承德、張家口支付水源涵養(yǎng)林保護(hù)費(fèi)和水土保持費(fèi)用、廣東每年向東江上游江西省尋烏、安遠(yuǎn)和定南三縣支付1.5億元以及浙江東陽(yáng)與義烏之間首例水權(quán)交易等。［9］以上流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐存在大量問(wèn)題：第一，缺乏法律制度的支撐，制度內(nèi)補(bǔ)償對(duì)象幾乎局限于植樹(shù)造林方面，制度外的若干嘗試不夠規(guī)范和權(quán)威，近似扶貧與恩賜；第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，對(duì)于積極投入部分補(bǔ)償有限，消極的發(fā)展機(jī)會(huì)犧牲則根本沒(méi)有補(bǔ)償，嚴(yán)重傷害受償者的積極性；第三，補(bǔ)償過(guò)程漏損較多，以中央預(yù)算直接補(bǔ)償個(gè)人，不僅違反受益原則，而且由于上下層級(jí)多，難以有效監(jiān)督和管理?？傊?，建立規(guī)范、公平的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫葎?shì)在必行。流域生態(tài)補(bǔ)償大致分為市場(chǎng)補(bǔ)償和行政補(bǔ)償，市場(chǎng)補(bǔ)償是市場(chǎng)交易主體，在價(jià)格機(jī)制的推動(dòng)下，通過(guò)資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易，達(dá)成資源補(bǔ)償和保護(hù)環(huán)境的目的，例如水權(quán)轉(zhuǎn)讓、排污權(quán)交易等，但是市場(chǎng)補(bǔ)償對(duì)產(chǎn)權(quán)界定、環(huán)境監(jiān)管以及市場(chǎng)環(huán)境有較高的要求，目前使用范圍相當(dāng)有限，因此，筆者側(cè)重構(gòu)建流域生態(tài)的行政補(bǔ)償法律制度。（一） 流域生態(tài)補(bǔ)償主體與受償主體流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑硎巧舷掠沃g存在相互性，保護(hù)環(huán)境的投資成本與機(jī)會(huì)犧牲由上游獨(dú)自承擔(dān)顯然違背公正價(jià)值，理想的補(bǔ)償方式是“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)投入”，即由具體受益者依據(jù)受益程度對(duì)不同程度的貢獻(xiàn)者予以針對(duì)性的補(bǔ)償，但是這種個(gè)人對(duì)個(gè)人的補(bǔ)償模式成本過(guò)大，甚至根本不能操作。筆者認(rèn)為在流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是橫向補(bǔ)償為主，縱向補(bǔ)償為輔。雖然環(huán)境保護(hù)的受益者和貢獻(xiàn)者最終都是具體個(gè)人，但是作為本轄區(qū)內(nèi)公共利益的代表，地方政府代表具體受益者和貢獻(xiàn)者成為補(bǔ)償主體與受償主體就具有相對(duì)合理性，這里的地方政府應(yīng)與流域特征相一致，國(guó)家確定的重要江河、湖泊的流域應(yīng)當(dāng)以省級(jí)政府為宜，例如松花江流域中，吉林省政府和黑龍江省政府就分別是補(bǔ)償主體與受償主體，其他流域則應(yīng)當(dāng)以市級(jí)政府為宜。（二） 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌集資金積累和籌措不足是建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠款i問(wèn)題，資金籌集應(yīng)是多渠道的，例如財(cái)政補(bǔ)貼、行政罰款、社會(huì)捐贈(zèng)和環(huán)保彩票等，但是筆者認(rèn)為環(huán)境稅費(fèi)是重要和穩(wěn)定來(lái)源。［10］狹義上的環(huán)境稅費(fèi)是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出的污染稅費(fèi)，即根據(jù)污染所造成的危害對(duì)排污者征稅費(fèi)，用稅費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)私人成本與社會(huì)成本之間的差距，使外部成本內(nèi)部化，又稱(chēng)庇古稅。廣義上的環(huán)境稅費(fèi)除污染稅費(fèi)外，還包括資源使用稅費(fèi)，即對(duì)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、利用者，按照其開(kāi)發(fā)利用資源的程度征收的稅費(fèi)。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌集主要依賴(lài)對(duì)水資源稅費(fèi)的征收，體現(xiàn)使用者付費(fèi)原則，具有激勵(lì)與引導(dǎo)作用。2002年修正《水法》第48條明確規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)，2006年國(guó)務(wù)院頒布《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》又規(guī)定，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)備案，并且征收的水資源費(fèi)分別解繳中央和地方國(guó)庫(kù)。筆者認(rèn)為，水資源費(fèi)的征收應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)上游的生態(tài)補(bǔ)償支出，因此應(yīng)當(dāng)由流域管理機(jī)構(gòu)制定，并且統(tǒng)一納入流域生態(tài)補(bǔ)償基金。（三） 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)流域是以河流為中心，由分水嶺包圍，從源頭到河口構(gòu)成完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的水文單元，具有自然和功能的內(nèi)在統(tǒng)一性，但是流域的干支流、上下游、左右岸被人為劃分多個(gè)行政區(qū)域，地方利益、外部性以及搭便車(chē)等可能在行政區(qū)域之間制造矛盾，以鄰為壑、轉(zhuǎn)嫁污染、推諉責(zé)任的事情就會(huì)經(jīng)常發(fā)生，因此世界各國(guó)普遍設(shè)立流域性管理機(jī)構(gòu)，例如最早的1933年美國(guó)田納西流域管理局。2002年修正《水法》第12條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”。目前主要設(shè)立長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會(huì)以及太湖流域管理局，代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責(zé)，負(fù)責(zé)本流域水行政執(zhí)法、水政監(jiān)察、水行政復(fù)議工作，組織編制流域綜合規(guī)劃及有關(guān)的專(zhuān)業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，統(tǒng)一管理流域水資源，流域水資源保護(hù)工作，組織制定或參與制定流域防御洪水方案并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施等。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予管理生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓毮?，?fù)責(zé)規(guī)劃流域生態(tài)補(bǔ)償、管理和使用生態(tài)補(bǔ)償基金、監(jiān)測(cè)生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)以及處理有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)募m紛。（四）流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц堆a(bǔ)償主體依法征收水資源費(fèi)，按照當(dāng)?shù)厝丝?、GDP總值、財(cái)政規(guī)模等確定的比例向流域管理機(jī)構(gòu)繳納，形成流域生態(tài)補(bǔ)償基金，流域管理機(jī)構(gòu)管理和使用生態(tài)補(bǔ)償基金，一部分用于培育上游的生態(tài)恢復(fù)和增殖功能，例如涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治、防護(hù)林工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、修建水利設(shè)施等，另一部分撥付給受償主體自行支配。受償主體則除按照單位或個(gè)人的環(huán)境保護(hù)顯性或者隱性成本和損失予以直接補(bǔ)償外，還可留存部分補(bǔ)償資金用于實(shí)現(xiàn)間接補(bǔ)償，例如增加本轄區(qū)就業(yè)、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、發(fā)展污染密集度低的替代產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持等方面支出。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц兑韵嚓P(guān)地區(qū)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)所投入的成本和經(jīng)濟(jì)損失量為依據(jù)，經(jīng)濟(jì)損失量應(yīng)從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所引起的損失、人員失業(yè)的損失、放棄使用資源所產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本等方面加以計(jì)算和匯總。因此，還應(yīng)當(dāng)建立綠色GDP和生態(tài)環(huán)境審計(jì)體系，明確生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和額度以及對(duì)生態(tài)補(bǔ)償投入進(jìn)行成本一一效果分析。四、結(jié)語(yǔ)松花江水污染事件給予的警示是全方位的，事件的發(fā)生不是偶然的，制度上的缺陷是主要原因，因此反思也不能局限于制度執(zhí)行層面，而應(yīng)就制度本身予以分析。流域生態(tài)補(bǔ)償不僅是對(duì)松花江水污染回應(yīng)，而且具有普適性的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義：第一，流域生態(tài)補(bǔ)償是保證權(quán)利具有公平正義屬性的重要工具之一，流域環(huán)境治理中明顯存在成本收益的空間異置、外部性和“搭便車(chē)”現(xiàn)象，因此公正地分擔(dān)權(quán)利的成本是下游的環(huán)境權(quán)與上游的發(fā)展權(quán)和解共生的基礎(chǔ)；第二，流域生態(tài)補(bǔ)償是構(gòu)建和諧社會(huì)的制度保障，流域上下游間相互性的本質(zhì)是利益沖突，必須改變“貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)，富余地區(qū)受益”的局面，和諧社會(huì)不是回避、壓制矛盾，而是運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫韧咨平鉀Q利益沖突；第三，流域生態(tài)補(bǔ)償是科學(xué)發(fā)展觀的制度創(chuàng)新，任何人的發(fā)展不能凌駕其他人之上，流域年環(huán)境保護(hù)的利益共享、責(zé)任共擔(dān)，才能實(shí)現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。而法制化是保障流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施和運(yùn)行的前提，筆者建議《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫燃{入，并制定《流域生態(tài)補(bǔ)償法》予以具體化。[1]戚建剛、楊小敏：《“松花江水污染”事件凸顯我國(guó)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制的六大弊端》，載《法學(xué)》2006年第1期，第25—29，110頁(yè)。曾珊：《松花江污染事件是否存在行政賠償?shù)姆煽臻g一一從行政不作為違法的角度看》，載《法學(xué)》2006年第2期，第30—36頁(yè)。宋雪蓮：《走近松花江》，載