基于社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)框架的草原治理比較

基于社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)框架的草原治理比較

第一節(jié)引言我國(guó)有4億公頃草原，占國(guó)土面積的41.7%，這些草原持續(xù)發(fā)揮著防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、固氮儲(chǔ)碳、維護(hù)生物多樣性等獨(dú)特的生態(tài)功能。北方草原達(dá)3.13億公頃，從東到西，構(gòu)成了4500公里之長(zhǎng)的綠色自然保護(hù)帶。草原這一綠色自然保護(hù)帶不僅是我國(guó)草地畜牧業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是我國(guó)乃至亞洲大部分國(guó)家重要的生態(tài)屏障。[1]然而，由于長(zhǎng)期遭受超載過(guò)牧、開(kāi)荒墾殖等人為的破壞，再加上全球氣候變暖等自然因素的影響，自20世紀(jì)60年代以來(lái)，我國(guó)草地生態(tài)環(huán)境日趨惡化[2]，沙塵暴等生態(tài)災(zāi)難頻發(fā)[3]，對(duì)國(guó)家生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。嚴(yán)峻的草原生態(tài)問(wèn)題引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。眾多自然科學(xué)家、技術(shù)專家最先著手從工程技術(shù)手段入手，尋求解決草原問(wèn)題的途徑，提出了圍欄封育、改良草地、改良畜種、建設(shè)人工草地等防治措施。[4]這些措施建議最終得到了高層決策者的采納，自2000年開(kāi)始，中央政府陸續(xù)組織實(shí)施了京津風(fēng)沙源治理、退牧還草、西南巖熔草地治理等重大生態(tài)工程；實(shí)行草畜平衡、禁牧舍飼和基本草原保護(hù)等制度；累計(jì)投入資金超過(guò)300億元，用于加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)。[5]一些典型草原地區(qū)退化趨勢(shì)得到遏制，沙化草原面積不斷縮小。2013年，全國(guó)草原綜合植被蓋度為54.2%，鮮草產(chǎn)量突破10.5億噸，為近十年來(lái)最高。然而，盡管我國(guó)草原保護(hù)建設(shè)工作取得了巨大成就，但目前全國(guó)草原超載過(guò)牧現(xiàn)象依然嚴(yán)重，中度和重度退化的草原面積仍占1/3以上。[6]近年來(lái)，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者也開(kāi)始注重從政策工具、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度安排等入手，尋求實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)發(fā)展的路徑。這些研究顯示，一系列草原治理措施政策并非如《全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》中所表述的那樣實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，并且這些治理措施導(dǎo)致了草場(chǎng)管理和利用的一系列現(xiàn)實(shí)困境，如牧民畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)難以為繼、傳統(tǒng)文化及知識(shí)消失等，而這些很可能是造成草原生態(tài)環(huán)境一直無(wú)法扭轉(zhuǎn)“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”趨勢(shì)的重要原因。陳潔、羅丹、韓俊等人通過(guò)大規(guī)模的案例調(diào)研和田野調(diào)查，對(duì)草原生態(tài)治理政策和項(xiàng)目進(jìn)行了綜合評(píng)估，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的草原生態(tài)治理往往以草和畜為出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，忽視了牧民的意愿，導(dǎo)致政策和項(xiàng)目常常得不到牧民的支持。[7]李文軍和張倩基于非平衡生態(tài)系統(tǒng)理論[8]，重新審視了內(nèi)蒙古畜草雙承包責(zé)任制的有效性。她們認(rèn)為，在干旱牧區(qū)實(shí)行私有化會(huì)削弱牧民從自然資源中的獲益能力，從而產(chǎn)生了“私地悲劇”，彈性承載力管理可能更有利于干旱半干旱地區(qū)的畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)和草場(chǎng)生態(tài)條件的保持。[9]王曉毅、荀麗麗等人從社會(huì)學(xué)視角出發(fā)，深入分析了牧民定居、草場(chǎng)承包、市場(chǎng)化和生態(tài)移民等制度政策在實(shí)際執(zhí)行時(shí)對(duì)社區(qū)層面牧民生產(chǎn)、生活的影響，認(rèn)為這些制度政策減少了社區(qū)可利用的自然資源和社會(huì)資本，加劇了社區(qū)的脆弱。[10]還有很多學(xué)者，如劉明遠(yuǎn)、楊理、楊立華人等則應(yīng)用各種治理理論和分析框架，指出當(dāng)前政府主導(dǎo)草原治理模式中存在的種種制度性缺陷和障礙，如將牧民排除在決策之外。[11]李文軍和張倩將當(dāng)前草原治理實(shí)際管理和具體操作中的種種問(wèn)題歸因于草原治理研究中長(zhǎng)期存在的困境：第一，草—畜—人的研究相互割裂。中國(guó)草原治理決策在很大程度上受到自然科學(xué)研究的左右，社會(huì)科學(xué)在草場(chǎng)管理和畜牧業(yè)發(fā)展方面的研究相當(dāng)有限，并且自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)內(nèi)部各學(xué)科之間，也存在很大程度的分割。各學(xué)科研究相互割裂，導(dǎo)致了其對(duì)于問(wèn)題的認(rèn)識(shí)以及提供的政策依據(jù)只能是局部的，不見(jiàn)整體。第二，對(duì)自然和社會(huì)系統(tǒng)管理的簡(jiǎn)單化。草原系統(tǒng)（特別是干旱半干旱牧區(qū)）是一個(gè)復(fù)雜的、多樣性的系統(tǒng)，具有高度的不可預(yù)測(cè)性。[12]傳統(tǒng)的治理措施和計(jì)劃都是基于一個(gè)假設(shè)，即未來(lái)是可以預(yù)測(cè)的（由已經(jīng)發(fā)生的模式推理而來(lái)），試圖以簡(jiǎn)單化、標(biāo)準(zhǔn)化的思維和方式來(lái)管理草場(chǎng)。在這種思維范式下制定的相關(guān)法律和政策，往往成為“符號(hào)法”或“空制度”，如草場(chǎng)承載力[13]、生態(tài)移民[14]等制度政策在實(shí)施中的種種表現(xiàn)就是如此。第三，極端的現(xiàn)代化意識(shí)形態(tài)。當(dāng)前草原治理措施背后還存在一種邏輯，即通過(guò)現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)可以改變環(huán)境。政府和一些專家學(xué)者常常將（他們認(rèn)為的）現(xiàn)代化知識(shí)體系（如畜牧業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)方案、經(jīng)營(yíng)模式等）凌駕于牧民的本土知識(shí)體系上，制定、執(zhí)行、推廣一系列不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和文化條件的政策和工程。社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)耦合分析及其框架建構(gòu)，是近幾年來(lái)國(guó)際自然資源治理和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域研究的熱門(mén)議題，它聚焦于自然系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的多元互動(dòng)，探尋這種互動(dòng)的規(guī)律和演變方向，以期為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供更契合當(dāng)?shù)貙?shí)際的、多樣化的治理手段和政策工具。[15]筆者希望從社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)理論出發(fā)，在方法論層面探索一條適合中國(guó)草原實(shí)際的并在多學(xué)科（或跨學(xué)科）基礎(chǔ)上將牧區(qū)社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)整合研究的路徑。希冀能夠?yàn)楫?dāng)前中國(guó)草原治理研究跨越固有困境提供一種新視野，并由此為未來(lái)中國(guó)草原治理的新發(fā)展提供更為有效的支撐。第二節(jié)研究方法一理論基礎(chǔ)傳統(tǒng)上，自然科學(xué)家在研究環(huán)境問(wèn)題時(shí)，把自然生態(tài)系統(tǒng)作為主要研究對(duì)象，人只是其中的一個(gè)外在者，而社會(huì)科學(xué)家則強(qiáng)調(diào)人類互動(dòng)的重要性，相對(duì)忽視這種互動(dòng)的環(huán)境背景。[16]由于各學(xué)科大多只關(guān)注其自身研究領(lǐng)域的具體問(wèn)題，很難產(chǎn)生交叉互動(dòng)，這導(dǎo)致其對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的研究容易陷入一種“萬(wàn)能藥”的陷阱——傾向于使用一種簡(jiǎn)單、預(yù)設(shè)的理論模型推演出一個(gè)“包治百病”的解決措施，如中央政府規(guī)制、社會(huì)自治、公眾參與或者私有化等，而最終的結(jié)果也大都以失敗而告終。[17]早在20世紀(jì)80年代，許多學(xué)者就指出，資源環(huán)境問(wèn)題背后的原因多種多樣、分散復(fù)雜，應(yīng)該被視為“復(fù)合系統(tǒng)問(wèn)題”。[18]近年來(lái)，越來(lái)越多的研究表明，人類社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)之間并不是簡(jiǎn)單的此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是存在非線性、環(huán)形反饋、時(shí)滯、遺傳效應(yīng)、閾值、異質(zhì)性和突變性等非常復(fù)雜的相互作用。[19]基于這些研究，“社會(huì)—生態(tài)”系統(tǒng)耦合分析路徑逐漸發(fā)展形成。社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)理論認(rèn)為，人類系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)緊密地聯(lián)系在一起且相互依賴，形成一個(gè)相互耦合（包括組織耦合、空間耦合和時(shí)間耦合等）、多維互動(dòng)的整體[20]，人類利用的所有自然資源都內(nèi)嵌于其中。[21]社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部包含了不同子系統(tǒng)以及變量，是一個(gè)類似于從有機(jī)體、器官一直到細(xì)胞的多層結(jié)構(gòu)。[22]不同的子系統(tǒng)（例如資源系統(tǒng)、治理系統(tǒng)、用戶等）之間彼此獨(dú)立但相互作用，最終表現(xiàn)為系統(tǒng)層面的結(jié)果。[21]從社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)耦合分析的視角來(lái)看，草原退化問(wèn)題源自人口、經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)技術(shù)、文化和宗教等方面的社會(huì)力量引起的草原生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)的變化，進(jìn)而影響了人類的福祉狀況。換言之，草原退化問(wèn)題只是更加廣泛的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)互動(dòng)鏈中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，成功實(shí)現(xiàn)草原治理的關(guān)鍵是，需要與當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相匹配的多樣性的制度設(shè)計(jì)，來(lái)化解各種具有不同特質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)。而非采取“簡(jiǎn)化論者”（Reductionist）的途徑——將復(fù)雜系統(tǒng)簡(jiǎn)化為單一要素的機(jī)械組合，以至于不同的知識(shí)系統(tǒng)之間存在難以跨越的界限。二案例比較分析案例研究是自然資源可持續(xù)治理研究中常用的研究方法，當(dāng)前中國(guó)草原治理研究也多采用這一研究方法。問(wèn)題是，許多研究采用單一案例，或者雖然選取了多個(gè)案例，但卻缺乏系統(tǒng)、規(guī)范和精細(xì)的比較分析。從研究方法來(lái)看，單一案例很容易陷入循環(huán)論證的怪圈，理論的解釋力和普適性很難令人信服。比較分析兩個(gè)或多個(gè)案例無(wú)疑比單一案例研究更有說(shuō)服力，通過(guò)比較多個(gè)案例的一致性和差異性，更有助于發(fā)現(xiàn)對(duì)機(jī)制的解釋，找到更契合當(dāng)?shù)貙?shí)際的治理措施。筆者選取內(nèi)蒙古阿巴嘎旗（A旗）、烏審旗（W旗）和四川省紅原縣（H縣）作為案例比較研究地點(diǎn)。2011～2012年，筆者曾對(duì)這三個(gè)旗（縣）的政府相關(guān)工作人員、牧民家庭進(jìn)行了實(shí)地訪談?wù){(diào)研。研究數(shù)據(jù)一部分來(lái)自實(shí)地調(diào)研，其他來(lái)自對(duì)有關(guān)文獻(xiàn)的分析。對(duì)復(fù)雜、多層嵌套和動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行耦合研究，需要一個(gè)既能整合交叉學(xué)科中的多種知識(shí)，又能容納社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)中那些多尺度、非線性、跨時(shí)空的變量因子的分析框架。經(jīng)過(guò)深入比較分析，筆者認(rèn)為埃莉諾·奧斯特羅姆開(kāi)發(fā)的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架的組織結(jié)構(gòu)和變量構(gòu)成比較均衡和通用，可以作為研究資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)通用框架。社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架包含八個(gè)一級(jí)變量組。在本案例研究中，資源系統(tǒng)（RS）指草場(chǎng)；資源單位（RU）指牧草；治理系統(tǒng)（GS）指從中央到地方層面相關(guān)的體制安排、制度設(shè)計(jì)以及政策體系等；行動(dòng)者（A）指牧民、專家學(xué)者、非政府組織等與草場(chǎng)開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的個(gè)人或組織；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境（S）和生態(tài)系統(tǒng)（ECO）指案例所在地縣級(jí)尺度的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、氣候、地理等背景因素。奧斯特羅姆等人依據(jù)已有大量研究已經(jīng)明確的每個(gè)變量組的關(guān)鍵屬性[23]，將上述八個(gè)一級(jí)變量組繼續(xù)向下拆分若干二級(jí)變量。在本案例中，筆者結(jié)合草原治理案例比較分析的需要，對(duì)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架的二級(jí)變量表進(jìn)行了拓展，重點(diǎn)考察不同草原治理案例之間的異質(zhì)性變量（見(jiàn)表4-1）。表4-1草原治理比較分析變量社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景（S）

S1經(jīng)濟(jì)發(fā)展

S11地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平

S111GDP

S112人均GDP

S113三次產(chǎn)業(yè)比

S114財(cái)政收入

S115財(cái)政支出

S116城鎮(zhèn)居民收入

S117農(nóng)村居民收入

S2人口趨勢(shì)

S21總?cè)丝?/p>

S211農(nóng)牧業(yè)人口

S212少數(shù)民族人口

S3政治穩(wěn)定

S31中央重視度

S311對(duì)北京的影響

S4其他治理系統(tǒng)

S5市場(chǎng)

S6媒體組織

S7技術(shù)

相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)（ECO）

ECO1氣候特征

ECO11水熱條件

ECO111年均溫度

ECO112年均降水

ECO113年均無(wú)霜期

ECO12自然地理

ECO121海拔高度

ECO2污染類型

ECO3資源的流動(dòng)資源系統(tǒng)（RS）

RS1資源類型

RS2清晰的資源邊界

RS3資源系統(tǒng)的規(guī)模

RS31可用草原面積

RS32人均草原面積

RS4人造設(shè)施

RS41人工草地

RS42棚圈、水井等

RS5資源系統(tǒng)的產(chǎn)出

RS51畝均產(chǎn)草量

RS6平衡性

RS7系統(tǒng)動(dòng)態(tài)可預(yù)測(cè)性

RS8存儲(chǔ)特征

RS9位置

資源單位（RU）

RU1資源單位移動(dòng)性

RU2更新或生長(zhǎng)速率

RU3資源單位間的相互作用

RU4經(jīng)濟(jì)價(jià)值

RU5規(guī)模

RU6顯著標(biāo)志

RU7時(shí)空分布治理系統(tǒng)（GS）

GS1政府組織

GS2非政府組織

GS3網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

GS4產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

GS5操作規(guī)則（縣、旗）

GS51草原生態(tài)（地方資金）

GS52生態(tài)移民（地方資金）GS6集體選擇規(guī)則（省、市）

GS61地方資金支持

GS7憲政規(guī)則（國(guó)家）

GS71生態(tài)保護(hù)工程和政策

GS711京津源風(fēng)沙治理工程

GS712退牧還草工程

GS713草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制

GS8監(jiān)督和制裁過(guò)程

行動(dòng)者（A）

A1相關(guān)行動(dòng)者數(shù)量

A2社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性

A3歷史或以往經(jīng)驗(yàn)

A4位置

A5領(lǐng)導(dǎo)力

A6社會(huì)資本

A7社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)觀/心智模式

A8對(duì)資源的依賴程度

A81經(jīng)濟(jì)依賴性

A9可用技術(shù)

A91畜牧業(yè)科技水平

互動(dòng)過(guò)程（I）

I1不同用戶的收獲量

I2用戶間的信息分享

I3協(xié)商過(guò)程

I4用戶間的沖突

I5投資活動(dòng)

I6游說(shuō)活動(dòng)

I7自組織行動(dòng)

結(jié)果（O）

O1社會(huì)績(jī)效評(píng)估

O2生態(tài)績(jī)效評(píng)估

O3對(duì)其他SES系統(tǒng)的外部性資料來(lái)源：McGinnis，M.D.，E.Ostrom，“Social-ecologicalSystemFramework：InitialChangesandContinuingChallenges，”EcologyandSociety，2014，19（2）。表4-1草原治理比較分析變量三研究框架由于社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架的反饋回路設(shè)計(jì)不能清晰地識(shí)別和分析不同時(shí)空尺度下各子系統(tǒng)之間的相互作用關(guān)系，本案例引入了制度分析與發(fā)展框架和管理—轉(zhuǎn)型框架的反饋設(shè)計(jì)，來(lái)反映草原治理中的動(dòng)態(tài)過(guò)程。具體過(guò)程，一是將社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架識(shí)別出的關(guān)鍵變量歸入制度分析與發(fā)展框架中（見(jiàn)表4-2），來(lái)分析不同變量組合對(duì)行動(dòng)者相互作用的影響；二是將行動(dòng)情境分為不同層級(jí)，自上而下地分析不同情境的產(chǎn)出與反饋過(guò)程（見(jiàn)圖4-1）。表4-2制度分析與發(fā)展框架變量與社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架二級(jí)變量的關(guān)系制度分析與發(fā)展框架變量社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架二級(jí)變量自然物質(zhì)條件ECO1氣候特征RS3資源系統(tǒng)的規(guī)模共同體屬性S2人口趨勢(shì)A6社會(huì)資本行動(dòng)者A1相關(guān)行動(dòng)者數(shù)量GS1政府組織應(yīng)用規(guī)則GS4產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)GS5操作規(guī)則相互作用I3協(xié)商過(guò)程I4用戶間的沖突結(jié)果評(píng)估準(zhǔn)則O1社會(huì)績(jī)效評(píng)估O2生態(tài)績(jī)效評(píng)估資料來(lái)源：基于制度分析與發(fā)展框架和社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架變量整理。表4-2制度分析與發(fā)展框架變量與社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架二級(jí)變量的關(guān)系圖4-1不同層級(jí)行動(dòng)情境的產(chǎn)出與反饋第三節(jié)結(jié)果與分析A旗地處內(nèi)蒙古自治區(qū)中北部，屬中溫帶半干旱大陸性氣候，是我國(guó)典型的北方草原牧區(qū)；全旗總面積為2.7萬(wàn)平方公里，平均海拔為1127米，年均氣溫為1.9℃，年均降水量為238.1毫米。W旗位于鄂爾多斯草原西南部，屬牧區(qū)向農(nóng)區(qū)過(guò)渡的交錯(cuò)地帶，氣候類型為溫帶大陸性半干旱氣候；全旗面積為1.2萬(wàn)平方公里，平均海拔為1350米，年均溫度為6.8℃，年均降水量為375毫米。H縣地處青藏高原東部邊緣，面積為0.8萬(wàn)平方公里，屬高原寒溫帶季風(fēng)氣候，平均海拔在3600米以上，年均氣溫為1.4℃，年均降水量為749.1毫米（見(jiàn)表4-3）。表4-3A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關(guān)鍵變量比較（1）案例點(diǎn)

變量A旗W旗H縣相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)（ECO）ECO1氣候特征（大陸性）中溫帶半干旱氣候候溫帶大陸性半干旱高寒帶季風(fēng)氣候ECO11水熱條件中較好差ECO111年均溫度（℃）1.96.81.4ECO112年均降水量（毫米）238.1375749.1ECO113年均無(wú)霜期（日）146113-156長(zhǎng)冬無(wú)夏ECO12自然地理ECO121區(qū)位優(yōu)勢(shì)中較好差ECO1211平均海拔（米）112713503600以上經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)（S）S1經(jīng)濟(jì)發(fā)展（2013年）中高差S11地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平S111GDP（億元）53.83789.2S112人均GDP（萬(wàn)元）11.934.12.0S113三次產(chǎn)業(yè)比13：73：143：80：1734：29：37S114財(cái)政收入（億元）2.640.00.3S115財(cái)政支出（億元）7.328.58.8S116城鎮(zhèn)居民可支配收入（元）223423400524300S117農(nóng)牧民人均純收入（元）16502128248006S2人口趨勢(shì)（2013年）S12總?cè)丝冢ㄈf(wàn)人）4.511.04.6S121農(nóng)牧業(yè)人口2.38.43.6S122少數(shù)民族人口2.53.23.8S3政治因素S31中央重視度高中中S311對(duì)北京環(huán)境的影響高中低S32地方對(duì)環(huán)保重視度高高中資料來(lái)源：根據(jù)各旗（縣）政府網(wǎng)站、2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)及統(tǒng)計(jì)年鑒整理。表4-3A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關(guān)鍵變量比較（1）A旗、W旗和H縣分屬三種不同類型的牧區(qū)。A旗是我國(guó)典型的北方草原牧區(qū)，全旗可利用草原面積為3722萬(wàn)畝，人均約為1618畝。W旗是農(nóng)牧業(yè)交錯(cuò)荒漠草原牧區(qū)，全旗可利用草原面積1060萬(wàn)畝，人均約為126畝。H縣平均海拔在3600米以上，是典型的高原草甸草原牧區(qū)，全縣可利用草原面積為1121萬(wàn)畝，人均約為311畝（見(jiàn)表4-4）。[24]A旗、W旗和H縣都有著歷史悠久的放牧傳統(tǒng)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代畜牧業(yè)一直是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支柱。20世紀(jì)50年代中期到80年代初，A旗、W旗和H縣參照蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)行人民公社制度。草場(chǎng)、牲畜都?xì)w公社成員共有，牧民按照公社制定的經(jīng)營(yíng)方式工作以換取報(bào)酬。在這種牧場(chǎng)體制下，由于低效的分配制度，牧民的積極性和生產(chǎn)率往往比較低。表4-4A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關(guān)鍵變量比較（2）案例點(diǎn)

變量A旗W旗H縣資源系統(tǒng)（RS）RS1資源類型中溫帶典型草原溫帶荒漠草原寒帶草甸草原RS3資源系統(tǒng)的規(guī)模（萬(wàn)畝）411213211164RS31可用草原面積（萬(wàn)畝）372210601121RS32人均草場(chǎng)面積（畝）1618126311RS4人造設(shè)施中高低RS41人工草地中高低RS5資源系統(tǒng)的產(chǎn)出（公斤/畝）88.8160左右236.4治理系統(tǒng)（GS）GS5操作規(guī)則（旗、縣）無(wú)有無(wú)GS51草原補(bǔ)獎(jiǎng)無(wú)有無(wú)GS52生態(tài)移民無(wú)有無(wú)GS53畜牧業(yè)扶持政策有有無(wú)GS6集體選擇規(guī)則（省、市）有有有GS61地方資金支持無(wú)有無(wú)GS7憲政規(guī)則（國(guó)家）GS71生態(tài)建設(shè)工程和政策GS711京津風(fēng)沙源治理工程有有無(wú)GS712退牧還草工程有有有GS713草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制有有有行動(dòng)者（A）A3歷史或以往經(jīng)驗(yàn)低高低A5當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)力低高低A8資源依賴性A81經(jīng)濟(jì)依賴性中低高A9可用技術(shù)A91畜牧業(yè)科技水平中中低資料來(lái)源：根據(jù)各旗（縣）政府網(wǎng)站、2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒整理。表4-4A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關(guān)鍵變量比較（2）20世紀(jì)80年代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入改革階段，與農(nóng)區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相類似的畜草雙承包政策被引入牧區(qū)。畜草雙承包責(zé)任制實(shí)施大致可分為三個(gè)階段：第一階段，80年代初至80年代末，將所有牲畜承包到戶，同時(shí)部分草場(chǎng)開(kāi)始承包；第二階段，80年代末到90年代中期，草原地區(qū)大部分草場(chǎng)開(kāi)始承包到組；第三階段，90年代中期至今，在中央政府和省級(jí)政府的干預(yù)下，草場(chǎng)開(kāi)始承包到戶。[25]這項(xiàng)制度的初衷是通過(guò)將牧民的經(jīng)濟(jì)利益與生產(chǎn)水平直接掛鉤，以激勵(lì)牧民提高產(chǎn)量。但是，由于牲畜承包到戶與草場(chǎng)承包到戶之間存在時(shí)間差，草場(chǎng)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)成為公共資源。牧民爭(zhēng)相擴(kuò)大畜群規(guī)模，對(duì)公共草地進(jìn)行掠奪式利用。[26]A旗和H縣80～90年代先后將畜草承包到戶，其草原生態(tài)也是在這一時(shí)期快速惡化的（見(jiàn)圖4-2）。[27]以A旗為例，1985～1998年，A旗總牲畜量從64.2萬(wàn)頭（只）發(fā)展到145.3萬(wàn)頭（只），增長(zhǎng)了1.3倍。[28]在此期間，A旗每畝草場(chǎng)產(chǎn)草量從50多公斤下降到20多公斤，60%以上的天然草地退化、沙化。[29]與A旗和H縣不同，處于半農(nóng)半牧區(qū)的W旗的生態(tài)惡化則主要?dú)w因于長(zhǎng)期的“亂砍濫墾”。20世紀(jì)50～60年代，在“以糧為綱”“牧民不吃虧心糧”等政策的影響下，W旗的草場(chǎng)被大規(guī)模開(kāi)墾成農(nóng)田，致使草場(chǎng)水土流失嚴(yán)重，沙漠化逐步加劇，嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活。[30]惡劣的生存環(huán)境迫使W旗從60年代就開(kāi)始走上了“防風(fēng)治沙、植樹(shù)種草”的生態(tài)恢復(fù)之路。該旗的烏審召當(dāng)時(shí)曾成為全國(guó)聞名的“牧區(qū)大寨”，其治沙經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣。[31]經(jīng)過(guò)幾代人的努力，W旗的草地退化狀況在90年代得到了初步控制。在這段時(shí)期內(nèi)，W旗草地生態(tài)治理和建設(shè)的投入主要依靠自籌以及自力更生。[31]由于投入不足，其采取的治理措施難以應(yīng)對(duì)較大的生態(tài)災(zāi)難。1998～2000年，W旗連續(xù)三年遭遇大旱，造成其境內(nèi)80%的草場(chǎng)沙化、退化。[32]圖4-2中國(guó)草原治理變遷（1980年至今）2000年春季，我國(guó)北方地區(qū)連續(xù)發(fā)生12次較大的浮塵、揚(yáng)沙和沙塵暴天氣，其中有多次影響京津地區(qū)，加上當(dāng)時(shí)正值北京申辦奧運(yùn)會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家開(kāi)始重視草原生態(tài)保護(hù)，投入不斷加大，一系列生態(tài)工程也由此拉開(kāi)帷幕。2000年，京津風(fēng)沙源治理工程啟動(dòng)，位于北京北部400多公里的A旗被納入了工程區(qū)范圍。2003年，國(guó)家開(kāi)始在西部地區(qū)實(shí)施退牧還草工程，A旗、W旗和H縣都位列其中。截至2010年，京津風(fēng)沙源治理工程投資超過(guò)400億元，退牧還草工程投資超過(guò)200億元（包括73億元飼料糧補(bǔ)助）。這些生態(tài)工程不僅安排了植樹(shù)種草、建設(shè)圍欄、改良草地等建設(shè)項(xiàng)目，還配套了生態(tài)移民、舍飼輪牧、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等一系列政策措施（見(jiàn)表4-5）。表4-52005～2010年中央一號(hào)文件中有關(guān)草原保護(hù)和牧區(qū)發(fā)展政策摘錄年份草原保護(hù)政策牧區(qū)發(fā)展政策2005切實(shí)搞好京津風(fēng)沙源治理等防沙治沙工程；

進(jìn)一步加強(qiáng)草原建設(shè)和保護(hù)，加快實(shí)施退牧還草工程；

加快推行圍欄放牧、輪牧休牧搞好牧區(qū)水利建設(shè)；

搞好飼草料地建設(shè)，減輕草場(chǎng)過(guò)牧的壓力；

引導(dǎo)有條件的地方發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)2006繼續(xù)推進(jìn)退牧還草、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)；

建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；

加強(qiáng)荒漠化治理，積極實(shí)施石漠化地區(qū)綜合防治工程大力發(fā)展畜牧業(yè)，擴(kuò)大畜禽良種補(bǔ)貼規(guī)模；

安排專項(xiàng)投入，支持標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)試點(diǎn)2007啟動(dòng)石漠化綜合治理工程；

探索建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；

加快實(shí)施退牧還草工程推廣舍飼半舍飼飼養(yǎng)，發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖；

擴(kuò)大對(duì)養(yǎng)殖小區(qū)的補(bǔ)貼規(guī)模，繼續(xù)安排奶牛良種補(bǔ)貼資金2008建立健全草原和水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度，多渠道籌集補(bǔ)償資金，增強(qiáng)生態(tài)功能；

落實(shí)草畜平衡制度，推進(jìn)退牧還草；

加強(qiáng)荒漠化、石漠化治理，促進(jìn)生態(tài)自我修復(fù)發(fā)展牧區(qū)水利，興建人工草場(chǎng)；

加快轉(zhuǎn)變畜禽養(yǎng)殖方式，落實(shí)規(guī)模養(yǎng)殖用地政策，繼續(xù)實(shí)行對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策2009繼續(xù)推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理等重點(diǎn)工程；

擴(kuò)大退牧還草工程實(shí)施范圍；

啟動(dòng)草原、水土保持等生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)加強(qiáng)人工飼草地和灌溉草場(chǎng)建設(shè)；

繼續(xù)落實(shí)奶牛養(yǎng)殖各項(xiàng)優(yōu)惠政策；

增加畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）項(xiàng)目投資，加大信貸支持等優(yōu)惠2010繼續(xù)推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)；

統(tǒng)籌推進(jìn)青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)；

加大力度籌集生態(tài)效益補(bǔ)償資金；

加大退牧還草工程實(shí)施力度，延長(zhǎng)實(shí)施年限，適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；

落實(shí)草畜平衡制度，繼續(xù)推行禁牧休牧輪牧；

推進(jìn)西藏草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制試點(diǎn)工作支持建設(shè)奶牛規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖加工一體化；

支持畜禽良種繁育體系建設(shè)；

發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，搞好人工飼草地和牧區(qū)水利建設(shè)表4-52005～2010年中央一號(hào)文件中有關(guān)草原保護(hù)和牧區(qū)發(fā)展政策摘錄借助國(guó)家實(shí)施風(fēng)沙源治理、退牧還草等工程的契機(jī)，A旗、W旗和H縣得以采取一系列治理措施。例如，A旗2000～2010年累計(jì)完成國(guó)家禁牧舍飼項(xiàng)目投資7191.9萬(wàn)元，禁牧、休牧和輪牧面積達(dá)到1719萬(wàn)畝，占草場(chǎng)總面積的42.4%；完成國(guó)家京津風(fēng)沙源治理工程投資2.1億元，沙源治理總面積達(dá)到938.2萬(wàn)畝[33]；草原植被蓋度、高度和產(chǎn)草量明顯提高（見(jiàn)圖4-3）。[34]W旗“十一五”期間完成退牧還草項(xiàng)目462萬(wàn)畝，總投資達(dá)10940萬(wàn)元，直接補(bǔ)貼農(nóng)牧民資金達(dá)6793萬(wàn)元。[35]H縣2003～2009年前后實(shí)施8批國(guó)家天然草原退牧還草項(xiàng)目，下達(dá)圍欄建設(shè)任務(wù)610萬(wàn)畝、草場(chǎng)補(bǔ)播123萬(wàn)畝、鼠害治理50萬(wàn)畝。[36]圖4-32005～2010年阿巴嘎旗畝均產(chǎn)草量和理論載畜量變化情況退牧還草等草原生態(tài)建設(shè)工程對(duì)草原保護(hù)發(fā)揮了重要作用。[37]通過(guò)圍欄建設(shè)，在一定程度上解決了農(nóng)牧民草場(chǎng)邊界的爭(zhēng)議，掠奪式利用草原的現(xiàn)象有所緩和。同時(shí)，退牧還草工程推行舍飼輪牧、壓縮牲畜總量、調(diào)整畜群結(jié)構(gòu)等，促進(jìn)了草原畜牧業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。此外，工程的實(shí)施也推動(dòng)了全國(guó)草原監(jiān)理執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)以及草原監(jiān)測(cè)保護(hù)技術(shù)的發(fā)展。但是，由于實(shí)施禁牧休牧后牧業(yè)飼養(yǎng)成本上升，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且補(bǔ)償資金不能及時(shí)到位，農(nóng)牧民家庭受益下降[38]，不僅導(dǎo)致工程區(qū)外畜牧超載現(xiàn)象依然嚴(yán)重，禁牧區(qū)內(nèi)偷牧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[39]例如，H縣2010年數(shù)據(jù)顯示，退牧還草工程區(qū)內(nèi)的植被蓋度、植株高度、鮮草產(chǎn)量等都有了較大改善（見(jiàn)表4-6），但工程區(qū)外草場(chǎng)狀況仍不容樂(lè)觀[40]，平均超載率達(dá)76%。[41]表4-6H縣退牧還草項(xiàng)目實(shí)施效果對(duì)比項(xiàng)目禁牧區(qū)域內(nèi)禁牧區(qū)域外休牧區(qū)域內(nèi)休牧區(qū)域外平均鮮草產(chǎn)量（公斤/公頃）12445.16151.474674626.9可食產(chǎn)草量（公斤/公頃）9080.53884.64506.92666.8蓋度（%）61.351.165.553.3高度（厘米）25.616.726.215.5資料來(lái)源：耿靜：《青藏高原東緣草原的管理與利用——以四川阿壩藏族羌族自治州紅原縣為例》，《西藏民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。表4-6H縣退牧還草項(xiàng)目實(shí)施效果對(duì)比2010年以后，中央草原保護(hù)理念發(fā)生了重大變化，由以草原生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向著力促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)全面發(fā)展。除了繼續(xù)實(shí)施退牧還草、牧民定居等生態(tài)工程外，中央全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從2011年起每年安排134億元（2012年起增加到150億元），實(shí)施禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)等政策措施。[42]2011年，A旗、W旗和H縣分別有415.7萬(wàn)畝、627.5萬(wàn)畝和476萬(wàn)畝草場(chǎng)實(shí)行禁牧，分別有3708.6萬(wàn)畝、568.8萬(wàn)畝和643.2萬(wàn)畝草場(chǎng)實(shí)行草蓄平衡，分別獲得8852萬(wàn)元、6051萬(wàn)元和3821萬(wàn)元中央資金補(bǔ)助。[43]此外，W旗還在中央標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，對(duì)禁牧、草蓄平衡分別增加2元、1元，投入地方資金1800多萬(wàn)。2013年，為期10年的京津風(fēng)沙源治理二期工程啟動(dòng)，總投資近900億元。W旗這次也被納入了工程區(qū)內(nèi)，2013年、2014年分別獲得2397.3萬(wàn)元、1428萬(wàn)元中央資金支持。[44]需要提及的是，牧區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展也是促進(jìn)草原保護(hù)的重要因素之一。2000年后中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高速增長(zhǎng)的快車道，對(duì)自然資源（特別是煤炭等一次能源）的需求也開(kāi)始加速。[45]W旗憑借豐富的煤炭、天然氣資源，較好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)短短幾年時(shí)間迅速發(fā)展成為西部乃至全國(guó)最富裕的縣域經(jīng)濟(jì)體之一。2013年，W旗財(cái)政收入達(dá)到40億元（見(jiàn)表4-7），支出為28.5億元，盈余近12億元。[46]隨著財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，W旗投入大量地方資金自主采取了一系列生態(tài)保護(hù)措施。例如，在全旗劃分優(yōu)化發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、禁止發(fā)展區(qū)，其中禁止發(fā)展區(qū)內(nèi)不種不養(yǎng)，轉(zhuǎn)移人員，轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)自我修復(fù)。自2007年以來(lái)，W旗共轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民超過(guò)3萬(wàn)人，建成生態(tài)自然恢復(fù)區(qū)2460平方公里。[47]A旗經(jīng)濟(jì)在2000年以后也取得了較快的增長(zhǎng)，第一產(chǎn)業(yè)的比重從最高時(shí)期的六成降低至一成多，工業(yè)逐漸成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。隨著財(cái)政緊張狀況的改善，2008～2012年A旗地方財(cái)政投入達(dá)1.1億元，修建棚圈、打草場(chǎng)、儲(chǔ)草棚等設(shè)施以促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展。[48]表4-7A旗、W旗和H縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較（現(xiàn)價(jià)）指標(biāo)

案例點(diǎn)GDP（億元）人均GDP（元）一次產(chǎn)業(yè)比重財(cái)政收入（億元）農(nóng)牧民人均純收入（元）2006年2013年2006年2013年2006年2013年2006年2013年2006年2013年A旗10.453.8241888753927%13%0.82.6398416502W旗42.6378.04487834091113%3%4.540.0640512824H縣2.99.274841525447%34%0.040.326248006資料來(lái)源：A旗、W旗和H縣歷年統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)。表4-7A旗、W旗和H縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較（現(xiàn)價(jià)）近年來(lái)，A旗和W旗的草原生態(tài)狀況都有了明顯的改善。A旗連續(xù)多年植被蓋度保持在50%以上，草畜矛盾狀況得到有效緩解，牧民收入也得到較快增長(zhǎng)。W旗2014年森林覆蓋率達(dá)32.5%、植被覆蓋度達(dá)80%，全旗載畜量連續(xù)多年不超載。但是，H縣的情況仍不容樂(lè)觀，監(jiān)測(cè)顯示，H縣近幾年草場(chǎng)鮮草產(chǎn)量、蓋度、高度等都有十分明顯的下降。第四節(jié)結(jié)論A旗、W旗和H縣都屬于中國(guó)典型的牧區(qū)，地理位置偏遠(yuǎn)、自然環(huán)境惡劣，有長(zhǎng)期的放牧傳統(tǒng)，草原都曾經(jīng)歷了嚴(yán)重的退化。經(jīng)過(guò)多年治理，A旗草原生態(tài)穩(wěn)定并逐步趨好，W旗草原生態(tài)實(shí)現(xiàn)全面恢復(fù)，而H縣草原生態(tài)依然處于加速退化之中。國(guó)家對(duì)于草原生態(tài)保護(hù)不可謂不重視，自2000年起相繼推出多項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程和保護(hù)措施，投入了大量人力、物力和財(cái)力。那么，是什么原因?qū)е翧旗、W旗和H縣的草原治理結(jié)果出現(xiàn)如此大的反差呢？借助社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架，本筆者得以對(duì)造成不同結(jié)果的關(guān)鍵因素進(jìn)行了甄別（見(jiàn)表4-8）。A旗處于北京正北方400多公里（ECO121），2000年肆虐北京的沙塵暴使得A旗草原以“風(fēng)沙源”的身份（S311）進(jìn)入了國(guó)家的視野，成為國(guó)家生態(tài)治理的重要目標(biāo)（S31）。此后，包括京津風(fēng)沙源治理（GS711）、退牧還草工程（GS712）等為標(biāo)志的一系列國(guó)家生態(tài)治理項(xiàng)目在這里展開(kāi)，禁牧休牧、減人減畜、恢復(fù)生態(tài)成為當(dāng)?shù)卣墓ぷ骱诵闹唬⊿32）。2011年，草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（GS713）建立，當(dāng)?shù)啬撩駬碛胁輬?chǎng)面積較大（S121，RS3、RS32）而得到了較高的補(bǔ)助[49]，彌補(bǔ)了因禁牧減畜造成的經(jīng)濟(jì)損失（RS1、RS5），牲畜數(shù)量不斷減少，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，草場(chǎng)壓力也得以減輕。此外，近年來(lái)，A旗經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展（S11），財(cái)政收入增加，當(dāng)?shù)卣靡栽谂锶ΑC(jī)井等基礎(chǔ)設(shè)施上投入補(bǔ)貼（GS53），也間接促進(jìn)了草場(chǎng)的高效利用。我們將A旗實(shí)現(xiàn)草原穩(wěn)定趨好的原因概括為以下幾點(diǎn)：第一，中央和A旗政府高度重視；第二，國(guó)家實(shí)施多項(xiàng)草原生態(tài)建設(shè)工程；第三，草原生態(tài)補(bǔ)貼足額；第四，A旗政府采取了政策措施。表4-8A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關(guān)鍵因素識(shí)別案例點(diǎn)關(guān)鍵因素A旗中央和A旗政府高度重視（ECO121；S31、S311、S32）；

國(guó)家實(shí)施多項(xiàng)草原生態(tài)建設(shè)工程（GS711、GS712）；

草原生態(tài)補(bǔ)貼足額（RS1、RS3、RS32、RS5；S121；GS713）；

A旗政府采取了政策措施（S11；GS53）W旗W旗長(zhǎng)期重視生態(tài)保護(hù)的歷史傳承（A3）；

發(fā)達(dá)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的反哺（ECO121；S11、S114、S115；GS51、GS52、GS53；A81）；

國(guó)家各項(xiàng)草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和政策措施的支持（GS711、GS712、GS713）H縣自然環(huán)境惡劣（ECO11、ECO12）；

經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，造成草原供養(yǎng)壓力極大（S11、S113、S114；A81）；

國(guó)家生態(tài)建設(shè)工程覆蓋不夠（ECO121；GS5；GS711）；

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)金額不足（RS1、RS3、RS32、RS5；S121；GS713）表4-8A旗、W旗和H縣草原可持續(xù)治理的關(guān)鍵因素識(shí)別W旗自然條件較好，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯（ECO121），在歷史上就長(zhǎng)期重視草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)（A3）。憑借豐富的煤、氣資源，W旗近幾年迅速發(fā)展成為西部最富裕的縣域經(jīng)濟(jì)體之一（S11）。隨著財(cái)政實(shí)力的大幅增強(qiáng)（S114、S115），W旗政府在草原開(kāi)發(fā)利用（GS51）、生態(tài)移民（GS52）、畜牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展（GS53）等方面自主采取了一系列保護(hù)措施，有力地促進(jìn)了退化草原生態(tài)自我恢復(fù)。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也拓寬了牧民的收入來(lái)源，減輕了其對(duì)畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)依賴（A81）。筆者在A旗牧區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在嘎查（村）里從事畜牧業(yè)的大都是40多歲以上的牧民，年輕人一般在城里經(jīng)商、打工或去附近的企業(yè)工作。當(dāng)然，退牧還草工程（GS711）、京津風(fēng)沙源治理（二期）工程（GS712）以及草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制（GS713）等國(guó)家政策也對(duì)W旗草原生態(tài)恢復(fù)發(fā)揮了重要的作用，但目前來(lái)看其力度比起W旗的地方性政策要小。綜上所述，W旗草原生態(tài)全面恢復(fù)的原因可以總結(jié)為：第一，W旗重視生態(tài)保護(hù)的歷史傳承；第二，發(fā)達(dá)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的反哺；第三，國(guó)家各項(xiàng)草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和政策措施的支持。H縣位于青藏高原邊緣，氣候惡劣（ECO11）、交通不便（ECO12），條件極為艱苦。這些自然因素嚴(yán)重限制了H縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展（S11），第一產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量的1/3以上（S113）。落后的經(jīng)濟(jì)水平一方面導(dǎo)致當(dāng)?shù)啬撩駥?duì)草原的經(jīng)濟(jì)依賴性很高（A81），為增加收入謀求發(fā)展只能靠增加牲畜數(shù)量，草場(chǎng)超載過(guò)牧現(xiàn)象十分嚴(yán)重；另一方面造成H縣財(cái)政收入極低（S114），政府沒(méi)有能力對(duì)防沙治沙、濕地保護(hù)、水土保持、畜牧業(yè)發(fā)展等退牧還草工程（GS711）覆蓋不到的領(lǐng)域采取措施（GS5）。雖然2011年國(guó)家實(shí)行了草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制（GS713），但是由于H縣草原屬高山草甸（RS1），產(chǎn)草量高（RS5），載畜能力強(qiáng)，且人均草地面積較少（S121，RS3、RS32），國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金難以彌補(bǔ)牧民實(shí)行禁牧舍飼等帶來(lái)的成本壓力，因而也未能有效緩解緊張的草畜矛盾。我們將H縣