小產權房影響與出路

小產權房影響與出路

2007年6月18日，建設部發(fā)布了《關于購買新建商品房的風險提示》，明確表示“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋”，劍鋒直指小產權房。由此，存在了十年之久年的小產權房進入公眾視野，引發(fā)了前所未有的熱議和爭論。事實上，北京市清查處理小產權房的序幕從2007年初拆除房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村別墅就已拉開。3月12日，北京市建設委員會發(fā)布了關于鄉(xiāng)產權別墅購買的風險提示。6月22日，國務院召開電視電話會議，部署開展第二次全國土地調查，被業(yè)內稱為全面清查小產權房的政策指引。電話會議結束后的第三天，北京市率先在全國開始“征討”小產權房。北京市國土資源局局長安家盛在一次活動中表示，北京已經部署開展在全市范圍內調查鄉(xiāng)產權、小產權等違規(guī)土地開發(fā)建設，違規(guī)開發(fā)建設的要停工停售。12月11日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議強調：“嚴格規(guī)范使用農民集體所有土地進行建設，嚴禁非法占用（租用）農民集體土地進行非農業(yè)建設。城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’，單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發(fā)?！币恍‘a權房界定傳統(tǒng)意義上的小產權房，泛指產權不完全，或者產權受到限制的住房。包括經濟適用房、集資和合作建房、廉租房等，均因其產權的不完整而被稱為小產權房?，F(xiàn)在熱議中的小產權房，是指在農民集體土地上，由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或享有該土地所有權的村委會單獨或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會制作房屋權屬證書向城市居民銷售的房屋。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農村土地一般歸村集體所有，如果要在農村集體所有的土地上進行商品房開發(fā)建設并出售，必須先經國家征收，轉為國有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國家交納土地出讓金等稅費，建房后出售給購房人。小產權房是在沒有將農村集體所有的土地轉為國有的情況下建設的商品房。這種房屋的權屬證書沒有房管部門的蓋章，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會蓋章以證明權屬，故稱為小產權房或者鄉(xiāng)產權房。小產權房由于權屬證書不是由合法發(fā)證機關發(fā)放，所以不具法律效力，當然也不能上市交易。故而小產權房與“大產權”房的本質區(qū)別只是在于是否向國家交納了相關稅費。根據所使用的土地利用類型的不同，小產權房又可分為兩種：一種是在農村建設用地和可轉為建設用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地上所建的房屋。由于小產權房不存在土地出讓金，也不繳納各種稅費，開發(fā)成本較低，售價也低，這是它大受購房者歡迎的主要原因。但由于沒有合法產權證，一旦國家征地拆遷，購房者將得不到補償。而且，這類房屋一般由土地所在村開發(fā)，房屋質量和房屋售后維修難以保證，入住后的物業(yè)管理也極易出現(xiàn)問題。二小產權房盛行的原因小產權房市場已形成供需兩旺態(tài)勢，小產權房的熱銷成為毋庸置疑的社會現(xiàn)實。小產權房的風險顯而易見：沒有合法的權屬證明保護自己的權益、不能上市交易、占用耕地、違反國家相關政策、擾亂現(xiàn)行房地產市場秩序等。那么，為什么以非法之身卻能夠受到購房者的歡迎、開發(fā)商的青睞、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村委會）的支持和政府相關部門的默許呢？對于建設部的風險提示，購房者未必不明白。住房是目前中國普通百姓最大、最重要的財產，用不著提醒，所有購買小產權房、鄉(xiāng)產權房的市民，都會仔細算計、掂量政策風險。最后決策冒風險購買，一是因為面對居高不下的商品房價，缺少支付能力而又急于解決自住需求的購房者不得不使房屋產權保障讓位于實際生存需求。于是價格相對低廉的小產權房就成為首選。二是社會普遍存在法不責眾的僥幸心理。而小產權房經過繳納土地出讓金可以轉化為大產權房的宣傳又加劇了這種心理。三是對于開發(fā)商和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村委會）而言，開發(fā)小產權房繞過了層層審批關口，沒有繳納土地出讓金和配套稅費，銷售也沒有繳納相關稅費，因此，即使小產權房以商品房1/2的價格出售，仍存在很大的利潤空間。四是小產權房市場的形成和存在已非一朝一夕，既然在現(xiàn)行的法律法規(guī)下是違法違規(guī)的，相關政府部門的不作為和放任自流實際上就助長了這一不合法市場的繁榮。換句話說，土地和房屋相關政府部門的失職和管理缺位也推動了小產權房的盛行。事實上，從建設部曖昧的購房風險提示和北京市國土資源局的倉促禁令中不難看出在小產權房問題上管理的無力、無奈和混亂。造成這種現(xiàn)象的原因很大程度上是因為小產權房恰恰處在政府各職能部門的管理交叉點上。國土、農業(yè)、建設、規(guī)劃等部門表面上都在管，實際上誰的管理都沒有到位，導致了小產權房的盛行。三小產權房熱銷對房地產市場的影響小產權房以其低價優(yōu)勢滿足了部分市民的住房需求，甚至滿足了部分市民的別墅夢，其發(fā)展勢頭也越來越猛。有關數據顯示，在一些城市的城郊結合部，小產權房已經占到市場供應量的20%以上。有學者認為，小產權房市場繁榮，已經嚴重影響了正常的房地產市場發(fā)展秩序，為我國土地管理規(guī)范化造成了很大的困難。筆者認為這是一種單向思維。從現(xiàn)行法律角度來看，小產權房衍生出不少風險，但必有其存在的依據。小產權房的存在也有其合理性，即低價。在當前商品房價居高不下的大背景下，低售價小產權房的出現(xiàn)，增加了住房市場的有效供給，緩解了房價高漲的壓力。由于小產權房沒有支付土地出讓金及相關稅費，其價格往往不到商品房的50%，滿足了一部分居民的購房需求，在一定程度上平衡了住房供需關系，事實上起到了平抑房價的作用。從現(xiàn)有土地制度來看，城市住宅建設用地供不應求，是制約住房供給增加、不斷推高商品房價格的首要因素。小產權房的出現(xiàn)打破了城市土地一級市場的壟斷，增加了實際土地供給，降低了地價，從而緩解了房價上漲壓力。由此來看，撇開對小產權房合法與否的性質判斷，它的出現(xiàn)和熱銷在客觀上有利于打破房地產市場壟斷。當然，小產權房所占比重尚小，無論對房地產市場的發(fā)展是有益還是有損，還不會對整體房價形成根本影響，還不可能根本改變區(qū)域房地產開發(fā)供求關系，更不可能使整個市場價格急轉直下。四小產權房的現(xiàn)在與未來對于小產權房，目前各級政府強調貫徹國務院指示精神：“城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’，單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發(fā)?！北本┦袆t是停工停售，依法追究相關責任人的責任。至于停工停售后的小產權房是拆除還是通過補齊手續(xù)的辦法使其合法化，已投入使用的小產權房如何處理，目前北京尚無明確規(guī)定。無論如何，小產權房停建、被禁的命運已成定局。所以，本文中對小產權房未來的討論主要針對既存的小產權房。對于現(xiàn)存小產權房目前社會上主流觀點是區(qū)別情況、分類對待、慎重處理。分類對待主要依據兩條：一是在農村建設用地和可轉為建設用地上所建的房屋，還是在耕地上所建的房屋；二是是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。對不占用耕地、符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，且符合商品房建設技術規(guī)范的小產權房，補交國土審查、建設規(guī)劃審查費后，可以進行房產登記；不符合商品房建設技術規(guī)范的進行整改，整改合格后，方可進行房產登記。對占用耕地建設小產權房的，應對村集體、開發(fā)商、住戶進行處罰，具體標準須事先論證，進行公開聽證，從最嚴格的耕地保護角度考慮，可還耕的還耕，造成的損失由國家、開發(fā)商、村集體、住戶分擔。對不符合城市建設規(guī)劃的，根據《城市建設規(guī)劃法》進行處理。對于那些已經售出并投入使用的，要考慮到購房人利益和社會的穩(wěn)定，暫時予以保留，留待相關政策出臺后處理。也就是說，對于此類小產權房的處理，總原則是應以維護社會整體利益、減少浪費為出發(fā)點。五小產權房引發(fā)的制度思考2007年是小產權房開發(fā)建設降溫，而對其討論升溫的一年。隨著討論的深入，不難發(fā)現(xiàn)小產權房問題已經遠遠超越了單純的經濟和法律層面而上升為社會問題，甚至政治問題。事實上，在小產權房出現(xiàn)以及蔓延的十多年時間里，這樣大面積、長時間的違法，僅僅歸因于購買人群和開發(fā)商逐利，是不能令人信服的。深刻反思目前的土地制度和住房政策，檢討執(zhí)法和執(zhí)法環(huán)境，才能為解決小產權房找到切實可行的辦法。首先，關于土地制度。小產權房產生的深層次原因是我國長期以來實行的城鄉(xiāng)二元體制已不適應深化改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，而城鄉(xiāng)二元體制的根基之一是土地制度的二元化。我國土地分為城市國有土地和農村集體所有土地，而農村土地的集體所有權是不完全的所有權。所謂“所有權”，其完整定義是占有、使用、收益權和處置的權利。國家法律可以對所有權行使加以限制，但不能剝奪所有權中的任何一項權利。某一項權利被剝奪的“所有權”，不能稱之為所有權。我國憲法第十條規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！倍覈锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l卻作出了這樣的規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！笔褂棉r村集體土地進行建設，法律規(guī)定只有四種情況：一是農民的自建住房用地（宅基地），二是農村公共建設用地，三是農村興辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)用地，四是根據《擔保法》，使用農村集體用地抵押權。這一規(guī)定，限制了農民對宅基地的處置權，農村宅基地只能在村民之間轉讓，無法在整個社會自由流轉，致使農村宅基地市場始終不能發(fā)育起來。目前我國集體土地合法進入市場只有一條路，即國家征收，將集體土地轉換為國有土地。也就是說，如果對農村集體土地進行商品房開發(fā)，必須先經國家征收，轉為國有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國家交納土地出讓金等稅費后，才能建房出售。小產權房是在農村集體所有土地沒有轉為國有的情況下開發(fā)的商品房。如此來看，小產權房之所以不受法律保護，是緣于法律對農村不完整土地產權的規(guī)定，實質是土地升值收益未上繳國家。與此同時，村民有權出售自己的房屋，但不可出售給“城市居民”。這樣的規(guī)定顯然不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，客觀上已經落后于社會發(fā)展的現(xiàn)實。小產權房現(xiàn)象的社會意義之一就在于將公眾目光引向了現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度差異、不平等和不公平，引發(fā)了對目前中國城鄉(xiāng)土地所有權公平、平等的思考。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地制度存在著諸多問題和矛盾，這是導致小產權房問題產生的根源。因此，在城市土地國家所有權與農村土地集體所有權之間，保持和維護權利和利益上的平等應該成為我國土地制度改革的重要考量。土地是現(xiàn)代化建設的物質載體，不僅有生態(tài)功能和經濟功能，還有社會保障功能，在城市化加速發(fā)展、社會轉型和各種利益格局大調整的特殊歷史時期，土地制度改革任重道遠。其次，關于住房保障制度。小產權房問題現(xiàn)在之所以突出，成為社會關注的熱點問題，直接原因是房價的差異。在某種意義上說，小產權房的出現(xiàn)是高房價的并發(fā)癥。幾年來國家房地產宏觀調控措施頻頻出臺，初衷是穩(wěn)定房價，但刺激了房價不斷攀升，在現(xiàn)有住房保障體系不完善的背景下，于是滿足中低收入者需求的小產權房應運而生。從這個意義上說，不解決房價過快上漲問題、不改善現(xiàn)有的住房保障制度體系，即使堵住了小產權房這個口子，也還會有其他形式的產權房出現(xiàn)。我國針對中低收入家庭的住房保障制度在居民收入水平分化和住房制度改革的背景下正在建設之中。我國住房制度改革核心是變福利分房為貨幣化分配，但規(guī)范的基本住房保障制度未及時配套建設，廉租房、經濟適用房制度在執(zhí)行中不規(guī)范，保障能力也存在較大差距。我國住房保障能力總體上較弱。中低收入居民在買不起高價商品房，而又不能享受經濟適用房和廉租房的情況下，冒著風險去買小產權房也是一種無奈之舉。有需求就會有供給，要從根本上取締小產權房，就要從消解小產權房需求入手。這不僅要求改變土地供應壟斷，減免相關稅費，壓縮開發(fā)商利潤，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體等相關利益主體從房市中剝離開來，降低商品房價；更要求有更多的土地、資