完善社會救助制度實現(xiàn)公平公正

完善社會救助制度實現(xiàn)公平公正

作為中國的經(jīng)濟中心和人口密集型特大型城市，上海市于1993年在全國率先建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，1994年建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，2002年進一步提出了構(gòu)建現(xiàn)代化城市社會救助體系的目標，社會救助制度迄今已經(jīng)歷了近20年的建立、發(fā)展和優(yōu)化的過程。進入21世紀，上海市社會救助制度開始了從單純的生活救濟向綜合的“民生保障”轉(zhuǎn)變，居民最低生活保障標準逐步形成了動態(tài)調(diào)整機制，政策覆蓋面不斷拓展；社會救助制度也從單項政策突破向多層次的醫(yī)療、教育、住房等方面拓展。目前，上海市社會救助制度惠及城鄉(xiāng)困難群體，已經(jīng)基本形成了以最低生活保障的生活救助為核心制度，以糧油幫困等實物救助為補充，以醫(yī)療救助、教育救助、廉租房制度等分類救助為配套，政府救濟和社會幫困相結(jié)合、社會救助和就業(yè)促進相聯(lián)動、特殊人群適當傾斜、城鄉(xiāng)整體推進的現(xiàn)代城市綜合救助政策體系格局?！笆晃濉逼陂g，上海市平均每年約有45.89萬人享受政府生活救助。與“十一五”初期相比，城鄉(xiāng)低保標準提高了40.6%，農(nóng)村五保對象供養(yǎng)標準提高了24.6%；人均救助金額提高了124.39%；社會救助資金投入增長了55.3%；實施社區(qū)市民綜合幫扶24.87萬人次，投入資金2.14億元。[1]與此同時，居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)的工作機構(gòu)、信息平臺和政策法規(guī)建設(shè)全面推進，2012年5月起被正式運用到上海市低保申請家庭的經(jīng)濟狀況核對工作中，為社會救助制度的公平公正實施起到了強有力的保證。一上海市社會救助體系的制度構(gòu)成與政策內(nèi)容（一）居民最低生活保障制度上海市自1993年建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度以來，伴隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，在不到20年的時間內(nèi)，城鎮(zhèn)低保標準從每人每月120元調(diào)整到2012年的每人每月570元，農(nóng)村低保標準也從每人每年700元調(diào)整到2012年的每人每年5160元，覆蓋人數(shù)從幾千人發(fā)展到幾十萬人（見表1）。居民最低生活保障制度采取補差的形式予以發(fā)放，只要符合家庭人均收入低于低保標準以及其他涉及戶口等準入條件，即可向有關(guān)民政部門申請低保。此外，建立了低保標準與經(jīng)濟、社會發(fā)展的動態(tài)調(diào)整機制，低保調(diào)標主要考慮以下三個問題：一是物價上漲對低收入群體生活的影響，通過低保調(diào)標緩解物價上漲對低保家庭生活造成的困難；二是居民基本生活成本因素，保障低保家庭基本生活；三是上海市經(jīng)濟社會發(fā)展因素，讓低保家庭分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。隨著上海市低保標準的不斷提高，城鄉(xiāng)低保標準的差距也逐漸縮小。1994年最初建立的農(nóng)村低保制度中設(shè)立了近郊、遠郊和海島地區(qū)3條低保線，2003年遠郊和近郊地區(qū)的低保標準統(tǒng)一成一條線，2005年再次實行郊區(qū)與海島地區(qū)的兩線并軌；城鎮(zhèn)低保與農(nóng)村低保標準的差距已從1994年的2.3∶1縮小到2012年的1.3∶1。表11993～2011年上海市城鄉(xiāng)居民最低保障標準及覆蓋人數(shù)（二）糧油幫困和實物補助制度為了體現(xiàn)對特殊群體的傾斜，尤其是照顧傳統(tǒng)的社會救濟對象和老年困難家庭，上海市從1995年開始探索針對以上群體的低保金之外的以實物形式發(fā)放的額外補助政策，該政策實質(zhì)上是給滿足條件的困難群體另外發(fā)放價值40元人民幣的基本生活物資（包括大米和糧油）。伴隨著上海市城市經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，上海市從1997年起對糧油幫困制度進行改革，規(guī)定凡是“三無”對象和特殊民政救濟對象、學齡前兒童及中小學生、70歲以上的老人、重殘無業(yè)人員、大病、重病患者、無業(yè)殘疾人非本市戶籍的配偶、子女等七類救濟對象，可以憑借相應(yīng)的材料到民政部門申請領(lǐng)取糧油幫困卡（俗稱“綠卡”），憑借該卡可以到相應(yīng)的供應(yīng)點領(lǐng)取糧油制品，2012年該卡價值已調(diào)整為每月65元；此外，60～69歲的低保家庭老人，可以憑相應(yīng)材料申請領(lǐng)取糧油券（俗稱“藍卡”），該卡價值為每月22元。根據(jù)2012年11月的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，上海市獲得糧油幫困和實物補助的各類救濟對象達8.22萬人。該制度在一定程度上提高了低保對象中最困難群體的救助水平。（三）醫(yī)療救助制度為切實緩解患病困難群體的醫(yī)療負擔，自1997年起上海在全國率先建立了針對患有大病、重病的貧困群體的醫(yī)療救助制度。十多年來，上海市醫(yī)療救助力度不斷加大，救助范圍從最初只救助少數(shù)困難對象，到目前覆蓋所有城鄉(xiāng)低保和低收入家庭（150%低保標準）。其中，低保家庭患者只要住院治療即可享受醫(yī)療救助；對低收入家庭的醫(yī)療救助則設(shè)有病種限制，救助范圍包括尿毒癥透析、精神病、惡性腫瘤、艾滋病等九類大重??；醫(yī)療救助標準不斷提高，從救助自負部分的25%～50%提高到50%～60%，救助封頂線從5000元增加到5萬元，大重病次均救助水平從2008年的3260元增加到2011年的4305元；醫(yī)療救助人數(shù)日益增加，從2008年的4.08萬人次，增加到2011年的4.79萬人次。[2]為進一步方便困難群體看病就醫(yī)，充分發(fā)揮醫(yī)療救助的救急救難作用，上海市不斷進行醫(yī)療救助制度創(chuàng)新。2008年，醫(yī)療救助范圍進一步拓展，取消了低保家庭的救助病種限制，同時將救助范圍在城鎮(zhèn)低收入家庭的基礎(chǔ)上擴大到農(nóng)村低收入家庭；2009年，開始了醫(yī)療救助“一站式”服務(wù)的試點，積極推行定點醫(yī)療機構(gòu)實時結(jié)算醫(yī)療救助費用的辦法；同時，逐步取消低收入家庭病種限制，不斷擴大醫(yī)療救助受益面；探索推行門診救助，不斷豐富醫(yī)療救助內(nèi)容，真正做到了醫(yī)療救助從事后向事前、事中救助的轉(zhuǎn)變，大大緩解困難人員的醫(yī)療費用支付壓力。據(jù)統(tǒng)計，2012年1～6月，上海市共實施城鄉(xiāng)醫(yī)療救助2萬多人次，支出資金8000多萬元。其中，低保家庭1.11萬人次，支出資金3847萬元，次均救助3447元；低收入家庭7800多人次，支出資金3742萬元，次均救助4774元。[3]“十二五”期間，上海市提出了進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的新目標：不斷增強醫(yī)療救助的可及性，逐步優(yōu)化醫(yī)療救助流程，進一步提高醫(yī)療救助管理服務(wù)水平，繼續(xù)加大醫(yī)療救助的資金投入力度，逐步建成供給及時、服務(wù)便捷、管理科學的醫(yī)療救助制度。（四）教育救助政策為了緩解貧困家庭因子女上學的教育費用支出負擔，幫助貧困家庭走上脫貧之路，上海市政府從1999年到2006年，先后出臺了多項關(guān)于低保家庭中小學生以及全日制中等職業(yè)學校學生的幫困政策。就義務(wù)教育階段的困難家庭而言，對低保家庭和特殊困難家庭學生免雜費、免書本費并且發(fā)放補助生活費，標準為每生每月110元（一年按9個月補助）。其他經(jīng)濟困難家庭學生減免雜費，根據(jù)實際困難程度發(fā)放學生助學金，具體標準為：小學甲等每生每月120元，乙等每生每月90元，丙等每生每月60元；中學甲等每生每月170元，乙等每生每月140元，丙等每生每月110元。[4]對于全日制中等職業(yè)學校學生而言，幫困助學金內(nèi)容有：補助學費、書簿費、生活費。其中學費補助按就讀學?，F(xiàn)行的學費收費標準執(zhí)行，書簿費補助按就讀學校書簿費標準執(zhí)行，生活費補助按每年每人990元標準執(zhí)行[5]。對于大專院校的學生而言，已經(jīng)建立起以助學貸款為基本渠道，勤工助學為主要途徑，獎、助學金為主要激勵方式，學費減免、困難補助為輔助手段的幫困助學教育救助體系。目前的教育救助政策雖然在一定程度上緩解了低保家庭教育支出的壓力，但由于救助范圍相當有限，對于升學壓力較大的高中階段教育救助不足，對幼兒階段教育救助缺失，教育救助的力度和效果十分有限。（五）廉租房制度及住房補貼政策廉租房制度是指政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會救助性質(zhì)的住房。2000年，上海在全國率先建立廉租住房制度，建立了以居住困難和收入困難為條件的“雙困”準入機制，采取租金補貼為主、實物配租為輔的住房保障方式。租金補貼即為政府發(fā)放租金補貼，由申請家庭自行到市場上選擇租賃住房；實物配租為政府籌措和組織房源，供符合條件的困難家庭租賃并同時發(fā)放租金補貼。享受實物配租的廉租家庭要符合規(guī)定的條件，并在提出專門申請后，經(jīng)過進一步審核調(diào)查符合規(guī)定條件的，才能獲得實物配租資格。對于實物配租的廉租住房，租金標準為所在地市場租金的八折，市場租金由房地產(chǎn)評估機構(gòu)客觀評估產(chǎn)生。廉租住房租金的實際支付，由廉租家庭自付租金和政府租金補貼兩部分組成。廉租住房保障面積為人均居住面積10平方米（約為建筑面積20平方米）。目前實施的最新申請廉租房收入和資產(chǎn)條件為：自申請之日的上月起連續(xù)6個月人均月收入低于1600元，家庭不擁有機動車輛、出租房屋和人均5萬元以上金融資產(chǎn)等價值較大的財產(chǎn)和臨時的較大財產(chǎn)收入（如福利、體育彩票中獎等）。[6]為穩(wěn)步擴大廉租住房受益面，在廉租房面積保障標準不變的情況下，上海市自2006年起已先后6次將人均月收入標準從“低?！保ㄗ畛鯙?20元）放寬到500元、600元、800元、960元、1100元，直至1600元，將人均家庭財產(chǎn)準入標準從1萬元放寬至3萬元、4萬元直至目前的5萬元，基本覆蓋到低收入的住房困難家庭。同時，通過機制創(chuàng)新，積極推進實物配租工作，努力提高廉租實物配租比例。2012年上半年，上海市出臺了調(diào)整實物配租申請條件和配租標準等6項有關(guān)廉租住房保障政策實施文件，對上海市十年來施行廉租住房保障制度和有關(guān)政策作了較系統(tǒng)的梳理總結(jié)、修訂完善，并與現(xiàn)行共有產(chǎn)權(quán)保障住房的相關(guān)政策有機銜接。截至2012年9月底，上海市廉租住房累計受益家庭已達到9.2萬余戶，其中2012年1～9月份新增受益家庭5500余戶，對符合條件的申請家庭基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”；此外，已有約3000戶家庭按新政策提出實物配租申請。[7]（六）就業(yè)促進政策、救助漸退制度和收入豁免政策為了防止福利依賴，進一步調(diào)動低保家庭有勞動能力成員的就業(yè)積極性，提高社會救助的效率，上海市積極推進發(fā)展型救助政策，制定了救助幫扶與就業(yè)促進聯(lián)動的一系列制度與政策。其一是針對有就業(yè)能力低保對象的就業(yè)促進政策。對有勞動能力的低保申請者，民政部門協(xié)同勞動部門聯(lián)手提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機會，并優(yōu)先進行托底就業(yè)安置。其二是救助漸退制度：對因就業(yè)或者有其他形式固定收入而退出低保的困難家庭，民政部門并不立刻終止其低保待遇，而是設(shè)定一個合理的退保緩沖期。其中，對接受政府安置上崗并且退出低保者，一次性發(fā)放兩個月至半年的低保補差；對因自謀職業(yè)退出低保者，一次性發(fā)放兩個月至半年低保補差的雙倍金額。其三是收入豁免政策。對低保家庭成員因外出就業(yè)而增加的交通費、餐費等，予以每月595元（2012年標準）的基本生活費抵扣，并規(guī)定在低保審查時就業(yè)補貼免于計入家庭收入。“發(fā)展型救助”的聯(lián)動機制減少了對上海市城鎮(zhèn)低保福利的依賴，2005～2011年的7年間，累計有10萬多人因就業(yè)退出低保。[8]（七）部分養(yǎng)老金收入豁免政策和社會幫困基金部分養(yǎng)老收入豁免計入的政策是將城鎮(zhèn)低保家庭中退休人員的部分養(yǎng)老收入（2012年標準為110元）先予以扣除，其余養(yǎng)老收入才會被作為家庭收入計算。該政策的實施目的是為了保護低保家庭中養(yǎng)老金偏低的退休人員，使其在低保核算時可以享受到更多的益處，加大對老人家庭尤其是少數(shù)無子女的“一老養(yǎng)一老”家庭的保障力度，使這部分退休困難老人適當改善其生活水平，減輕其生活負擔。上海市社會幫困基金實質(zhì)上對社會救助體系起到重要的補充作用，與社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接，社會幫困基金一般涵蓋低保或者低收入群體中的下崗職工、退休職工、學生以及重大病或者特殊困難群體，此外，社會幫困基金也不僅僅局限于現(xiàn)金的保障形式，而是涉及一系列的實物和培訓(xùn)以及愛心活動。綜上所述，上海市已初步建成了現(xiàn)代化城市所必需的綜合性社會救助體系，在保障社會弱勢群體的基本生活、維護社會公平等方面發(fā)揮了非常重要的作用。二上海社會救助的理念創(chuàng)新與制度轉(zhuǎn)型（一）實行分類施保，建立就業(yè)、保險、救助和慈善的四環(huán)聯(lián)動機制“分類施?！笔侵羔槍ω毨后w需求的多樣性以及困難程度的不同提供多層次、多類型的社會救助。2001年，上海提出了“科學分類、區(qū)別救助”的理念，2002年市政府文件首次出現(xiàn)“加強分類救助，完善救助聯(lián)動機制，促進有勞動能力的對象的自助自立”的提法，確立了分類救助的政策導(dǎo)向。具體而言，分類施保就是對于收入水平低于低保標準的貧困家庭，發(fā)放差額部分的生活補助；對于因病致貧的困難群體，給予醫(yī)療救助的資助；為低保家庭教育年齡階段的學生提供教育救助；對于符合就業(yè)安置條件的貧困家庭成員，優(yōu)先安排其就業(yè)；將因遭遇突發(fā)事件而導(dǎo)致生活困難的家庭納入臨時救助的范圍。與此同時，上海市不斷完善現(xiàn)有的各項社會救助制度與政策，積極探索就業(yè)、保險、救助和慈善的聯(lián)動機制。對于有勞動能力的困難對象，出臺積極的促進就業(yè)政策，想方設(shè)法鼓勵其通過自食其力實現(xiàn)自立；對于符合高齡納保條件的困難老人，鼓勵并幫助其參加、享受各類社會保障政策；對于保障制度不能覆蓋或覆蓋后仍有困難的特困對象，發(fā)揮政府托底、社會互助和慈善幫困的作用，進行綜合幫扶。社會救助體系的根本是保障困難群眾的基本生活，通過對各項救助制度的銜接和整合，實現(xiàn)社會救助體系各組成部分的互通、互聯(lián)、互補，從而構(gòu)成一個有機的制度體系。隨著上海市社會救助體系的不斷完善、救助力度的持續(xù)增加，貧困家庭的生活困難得到很大程度的緩解。根據(jù)2011年上海市1000戶城鄉(xiāng)低保家庭生活狀況跟蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)低保家庭總收入中約38.51%來自各類社會救助項目，農(nóng)村低保家庭總體收入中則有42.95%源自于各類社會救助項目，可見上海社會救助體系對于保障貧困家庭的基本生活發(fā)揮了極為重要的作用（見表2）。表22011年上海市城鄉(xiāng)低保家庭的收入構(gòu)成（二）創(chuàng)新救助理念，探索從“收入型貧困”到“支出型貧困”的制度轉(zhuǎn)型長期以來，社會救助對象主要是依據(jù)收入情況劃分的“收入型貧困”群體。隨著社會保險覆蓋面的不斷擴大，“適度普惠型”福利的發(fā)展，低保、養(yǎng)老金等保障標準的持續(xù)提高，“收入型貧困”家庭基本生活保障已基本實現(xiàn)全覆蓋。但是，隨著醫(yī)療、教育等制度的改革推進、房價的上漲，許多中低收入家庭因醫(yī)療、教育、住房或突發(fā)事件等大額支出入不敷出而陷入生活困境；由于其收入超出現(xiàn)行政策規(guī)定的救助標準，不能被現(xiàn)有的社會救助政策所覆蓋，從而導(dǎo)致“支出型貧困”矛盾日益突出?！爸С鲂拓毨А比后w是指本市居民及其共同生活的家庭成員，因大重病、子女上學、突發(fā)事件等原因，造成家庭剛性支出過大，遠遠超出家庭的承受能力，實際生活水平低于低保標準且短期內(nèi)（連續(xù)6個月）不可能改變的困難家庭[9]。對此，上海市在全國最早提出了“支出型貧困”的救助理念，對貧困度量以支出為標準，救助目標以風險預(yù)防為主，救助對象以家庭為單位。比如：低保家庭、臨時困難家庭和低保邊緣家庭，這些家庭可能獲得社會救助后仍然不能解決困難，或者現(xiàn)行救助政策覆蓋不到。2009年“支出型貧困”被列為上海市社會救助的工作重點，2011年在上海市政府工作報告中首次提出“建立家庭支出型貧困預(yù)警和綜合幫扶機制”。這標志著“支出型貧困”被正式納入到上海市社會救助制度安排的范圍，反映了上海社會救助理念的創(chuàng)新和社會救助制度的轉(zhuǎn)型，上海社會救助體系正在從救助“收入型”貧困（絕對貧困）轉(zhuǎn)向扶持“支出型貧困”（相對貧困）。近年來，上海市積極探索“支出型貧困”家庭的救助模式，分別在全市多個區(qū)進行了因地制宜的試點，目前已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗。比如，靜安區(qū)確立了“五四三二一”的綜合幫扶救助體系；楊浦區(qū)建立“支出型”貧困家庭的“發(fā)現(xiàn)—幫扶—跟蹤—評估”機制；長寧區(qū)構(gòu)建了“四醫(yī)聯(lián)動”基本醫(yī)療保障模式；虹口區(qū)探索了“發(fā)現(xiàn)—鎖定—核準—反饋”4項幫扶機制；徐匯區(qū)建立了“五可”幫困救助模式；黃浦區(qū)建立了發(fā)現(xiàn)機制，調(diào)整完善區(qū)、街道兩級審批制度，構(gòu)建“政府牽頭、部門配合、社會參與、社團運作、依托社區(qū)、綜合幫扶”的運作模式。[10]“十二五”期間，“支出型貧困”家庭將被納入到上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的救助范圍，從而進一步推動社會救助和綜合幫扶體系的完善。（三）引入居民收入核對系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助目標的準確定位和動態(tài)化管理根據(jù)最低生活保障有關(guān)條例的規(guī)定，管理職能部門可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式，對申請人的家庭經(jīng)濟狀況和實際生活水平進行調(diào)查核實。但是這些核查方式存在缺陷和局限，部分家庭通過隱瞞收入財產(chǎn)、開具不實證明等欺騙手段騙取低保，影響了社會救助制度公平、公正的實施。上海市民政局自2007年起在全國率先開展了“收入核對系統(tǒng)”試點，嘗試建立了信息查詢核對機制和統(tǒng)一的認證系統(tǒng)；2009年，上海市民政局完成了隊伍和機構(gòu)建設(shè)，開通專門網(wǎng)站，正式開始《上海市居民經(jīng)濟狀況核對辦法》的實施；2010年，開始了在申請廉租房人群和城鎮(zhèn)低保對象中的試點，收入核對的內(nèi)容包括該家庭可支配收入和財產(chǎn)等。居民收入核對系統(tǒng)的引入，極大地保證了社會救助目標確定的準確性，提高了社會救助的效率，保證了社會救助項目的公開、公平和公正，也為低保對象的動態(tài)管理奠定了基礎(chǔ)。在上海等地實踐的基礎(chǔ)上，為更好發(fā)揮低保制度的兜底作用，確保有限的資金真正資助到急需幫助的困難群眾身上，推進低保的動態(tài)管理，2012年9月1日《國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式出臺?！兑庖姟穼ν晟频捅ο蟮恼J定提出了三個基本要求：戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)。其中財產(chǎn)條件的提出，是對現(xiàn)行低保制度的重大完善?！兑庖姟芬笤趶娀瘋鹘y(tǒng)調(diào)查手段的基礎(chǔ)上，加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，“十二五”末基本實現(xiàn)全面建制。建立救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，是完善低保制度、準確認定社會救助對象的治本之策。上海市對低保申請家庭經(jīng)濟狀況的核對工作自2012年5月在全市全面開展，第一輪的低保審核已于9月底全面完成。審核結(jié)果顯示：經(jīng)核對，低保申請家庭審批通過比例為78%，審批未通過比例為12%。據(jù)初步統(tǒng)計：全市有38030戶已經(jīng)終止低保，其中經(jīng)審查被認定超過低保標準的占40.8%，自愿退出低保的占59.2%。上海市民政局10月份最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)進一步表明：全市城鎮(zhèn)低保家庭數(shù)比2011年同期減少了46773戶，城鎮(zhèn)低保人數(shù)減少了101886人，農(nóng)村低保家庭數(shù)比2011年同期減少了16929戶，農(nóng)村低保人數(shù)減少了31687人（見表3）。至此，居民收入核對系統(tǒng)正式運用于低保申請家庭的經(jīng)濟狀況審核，實現(xiàn)了社會救助目標的準確定位，也為實現(xiàn)低保對象的動態(tài)化管理創(chuàng)造了條件，標志著上海市社會救助體系建設(shè)將進入一個更高層次的發(fā)展階段。表32011與2012年同期上海市城鄉(xiāng)最低生活保障金發(fā)放人數(shù)的比較三上海市社會救助制度存在的問題（一）救助標準過低，影響社會救助的實施效果隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會救助的目標層次應(yīng)該從以絕對貧困為主向主要針對相對貧困發(fā)展。上海市最低生活保障制度一開始也是以解決絕對貧困對象的基本溫飽為主要目標，因此保障水平一直偏低。然而，經(jīng)過近二十年的發(fā)展，上海已成為全國人均可支配收入最高的城市，但低保標準依然在低水平上徘徊。以城鎮(zhèn)低保標準為例，2005～2012年，上海市城鎮(zhèn)低保水平始終低于全市人均可支配收入的20%（見表4），并且最近5年該比例還呈現(xiàn)出下降的趨勢，2012年上海城鎮(zhèn)低保標準只及全市人均可支配收入的16.5%。這不僅大大低于發(fā)達國家的平均水平，而且也低于許多發(fā)展中國家的水平。表42005～2012年上海市城鎮(zhèn)低保標準與人均可支配收入的比較從城鎮(zhèn)低保家庭的恩格爾系數(shù)來看，上海市城鄉(xiāng)低保家庭生活狀況跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：近5年來上海城鎮(zhèn)低保家庭的恩格爾系數(shù)基本維持在40%～50%（見表5），即城鎮(zhèn)低保家庭支出中的近一半用于食品開支。與此同時，2011年上海城市居民家庭恩格爾系數(shù)為35.5%，相比之下，城鎮(zhèn)低保家庭的生活狀態(tài)顯得十分窘迫。相關(guān)數(shù)據(jù)進一步分析表明（見表6），上海市城鎮(zhèn)低保家庭的所有支出都處在滿足其基本生存需要的層面，幾乎沒有發(fā)展型和享受型消費支出。表52008～2011年上海市城鎮(zhèn)低保家庭的恩格爾系數(shù)表62011年有在讀子女低保家庭與總體低保家庭人均月支出比較以上分析說明，目前上海市城鎮(zhèn)低保水平依然主要滿足絕對貧困群體的基本生存需要，低保家庭依然處于低質(zhì)量的生活狀態(tài)，其他各類社會救助政策力度也有待于進一步加強，覆蓋面還需要進一步擴大，這樣才能滿足低保和低收入群體的基本生活需求，才能適應(yīng)上海市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。依據(jù)社會公平的原則，上海市未來綜合性社會救助體系建構(gòu)中，應(yīng)該逐步從過去以應(yīng)對絕對貧困為主提升到滿足相對貧困為主的層次，讓上海的貧困家庭也能過上具有基本尊嚴的生活。（二）救助體系存在制度缺陷，部分弱勢群體救助不足對于貧困家庭而言，子女接受良好教育是防止貧困代際傳遞最重要的途徑。因此，教育救助是困難家庭最為迫切的需要，教育問題關(guān)系到國家的前途和未來。上海教育救助制度已經(jīng)歷了十多年的發(fā)展，但是依然存在救助功能不足、救助制度發(fā)展緩慢等問題。主要表現(xiàn)在：一是教育救助責任主體界定不明確。教育救助的責任主體涉及教育部門、民政部門以及孩子就讀的學校等，多個主體容易造成多頭管理，不利于救助資源的有機整合，使救助體系整體效應(yīng)難以發(fā)揮。二是教育救助的制度建設(shè)進展緩慢，對于長期存在的問題缺乏有效的應(yīng)對。比如，高中生因其不屬于義務(wù)教育階段，無法享受政府提供的基本教育救助，而是由學校承擔教育救助的職能，救助申請過程較為復(fù)雜，容易造成教育救助難以保證或者保障不足。三是教育救助申請過程缺乏人性化關(guān)懷，容易對孩子的幼小心靈造成傷害。調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分低保家庭為避免讓孩子因接受教育救助遭受歧視，寧可放棄獲得救助的權(quán)利。四是教育救助范圍過窄，主要針對低保家庭，出現(xiàn)部分困難家庭孩子因不符合救助政策被排斥在救助制度之外。鑒于教育救助對象本身的差異性，應(yīng)強化教育救助的分類施保，關(guān)注個案情況，對不符合政策范圍的極端貧困者應(yīng)制定特殊減免政策，以保證每個孩子獲得教育的權(quán)力與機會。與普通家庭的孩子相比，貧困家庭孩子通常承受著更大壓力，除了經(jīng)濟壓力，還要承受較大的心理壓力，貧困家庭的孩子更加需要社會的關(guān)懷和支持。表6統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映了上海市城鎮(zhèn)有在讀子女的低保家庭生活狀況，可以看出貧困家庭傾其所有也只滿足了基本生存的需要，沒有能力為孩子的教育和發(fā)展增加支出。因此，對于有在讀學生的貧困家庭而言，教育已成為超越醫(yī)療、實物、住房等救助之上的最重要需求。加大教育救助的力度，無論是對被救助者個人還是對國家、對社會都極其重要，教育救助應(yīng)當受到更大的重視。此外，雖然近年來醫(yī)療救助范圍不斷擴大、救助力度不斷增加，但是作為一種“家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出”，重大疾病的醫(yī)療費用依然是困難家庭難以承受的風險。目前的醫(yī)療風險主要集中在三個方面：第一，由于貧困家庭的收入水平低，即使是較低的醫(yī)療保障繳費也無力承擔；第二，生病后無法承擔長期治療及康復(fù)的費用；第三，疾病是家庭致貧的最直接影響因素，其影響不僅限于低收入群體，即使是中等收入家庭也容易發(fā)生因病致貧。因此，針對醫(yī)療風險的特殊性，醫(yī)療救助的受益面需要進一步擴大，救助的內(nèi)容有待于不斷增加，救助的力度更是需要提高。對于極度貧困的家庭，需要采取相應(yīng)的救助手段幫助其參加基本醫(yī)療保險，以提高其承擔醫(yī)療風險的能力。（三）救助體系包容性欠缺，外來人口困難群體被排斥在救助制度之外社會救助體系的包容性，主要是指社會救助應(yīng)當覆蓋各類特殊困難群體，它兼有瞄準性和覆蓋率的意義，因此包容性指標能更好地把握社會救助體系是否針對所有的困難群體。[11]從制度包容性角度看，上海市社會救助體系雖已覆蓋了貧困失業(yè)人員、老年貧困人員、殘疾貧困人員、單親家庭貧困者、災(zāi)民、流浪乞討人員等特殊困難群體，但是對非戶籍人群（即新移民）的貧困問題，尤其是針對農(nóng)村務(wù)工者的救助制度則嚴重缺失。根據(jù)2011年上海市城鎮(zhèn)低保家庭跟蹤調(diào)查課題的數(shù)據(jù)分析，在接受調(diào)查的500戶城鎮(zhèn)低保家庭中有25%家庭中有外來人口（通常為外來媳婦），共計126位，但其中只有12.7%享受到上海市最低生活保障待遇。這反映了目前上海低保制度依然把外來人口排斥在社會救助制度之外，即使這些外來媳婦已經(jīng)在上海生活多年、已經(jīng)成為上海市常住人口的一分子。上海目前是我國外來人口（流動人口）最多的城市。最近公布的數(shù)據(jù)顯示：2011年末，上海外來常住人口達935.36萬人，占全市常住人口總量近40%，平均年齡31.6歲，15歲以上的87.4%在業(yè)，就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為“二、三、一”模式，分別占50.4%、47.4%和2.2%。上海成為外來人口的集聚地，導(dǎo)致上海再現(xiàn)移民城市的特點。[12]外來流動人口的發(fā)展是上海城市社會發(fā)展的重要標志，但大量新移民的集中到來，也對上海社會救助體系提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，隨著人口老齡化程度的加劇，上海這座城市對外來人口的依賴程度越來越大；另一方面，接近40%的上海常住人口因沒有上海戶籍，一旦遭遇突發(fā)風險也無法被納入到上?，F(xiàn)有的社會救助制度之中，這顯得十分不合理。外來人口的規(guī)模巨大，因此對上海社會經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性影響也很大。如果上海社會救助體系長期缺乏包容性，那么在不久的將來必定會引發(fā)出新的社會矛盾。三上海市社會救助體系進一步完善的思考（一）應(yīng)對社會發(fā)展新需求，重構(gòu)發(fā)展型社會救助目標剛剛過去的二十年，上海市社會救助制度經(jīng)歷了一個迅速發(fā)展的時期。其背景是上世紀末的上海處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會矛盾高發(fā)的階段，而當時社會保險體系尚不健全，社會福利體系嚴重缺失，亟須通過建立新型社會救助制度來緩解日趨尖銳的社會矛盾。進入21世紀，伴隨著社會保障體系的不斷完善，我國經(jīng)濟發(fā)展方式進入了新一輪的轉(zhuǎn)型階段，社會救助又將面臨未來社會發(fā)展新的挑戰(zhàn)，尤其是我國城鄉(xiāng)貧困的突出矛盾變化帶來的挑戰(zhàn)。為更好地應(yīng)對社會發(fā)展新矛盾、滿足貧困者的社會需要，必須對社會救助體系目標進行重新定位，實現(xiàn)從傳統(tǒng)補救型社會救助向發(fā)展型社會救助的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的社會救助通常采取事后補救型的救助方式，往往只在貧困發(fā)生后才予以救助，不能從根本上解決貧困問題。由于貧困的原因具有復(fù)雜性和多樣性，因此解決貧困的方法也應(yīng)當采取多種方式，救助的內(nèi)容和時機也有多種選擇。因此，傳統(tǒng)的“消極、被動、單一”的事后補救型救助理念亟待改變，應(yīng)當構(gòu)建新的“積極、多元、發(fā)展型”的社會救助體系。發(fā)展型社會救助的本質(zhì)是把社會救助看做是發(fā)展型福利的有機組成部分，做到事前防范，更加關(guān)注人們生活水平的提高以及人自身的發(fā)展，努力提高社會救助水平，把社會救助和人的發(fā)展以及社會發(fā)展結(jié)合起來。我國目前的低保制度及標準是在傳統(tǒng)救助理念、應(yīng)對絕對貧困的基礎(chǔ)上建立起來的，因此存在著救助標準過低、保障力度不足的問題。鑒于上海市社會經(jīng)濟發(fā)展水平已處于全國的領(lǐng)先地位，社會救助目標的準確定位、低保對象的動態(tài)化管理已具備條件，因此實現(xiàn)社會救助體系從傳統(tǒng)補救型向發(fā)展型社會救助的轉(zhuǎn)變時機已基本成熟。發(fā)展型社會救助強調(diào)各項社會救助制度與政策的整合性，以使處于不同發(fā)展階段的個人都能享受到普惠型社會救助制度的支持。發(fā)展型社會救助把救助政策看作是一種社會投資行為，將社會資源投資于人力資本和社會資本，以便促進人的能力提高，這對于預(yù)防貧困和提高國家競爭力將起到根本性的作用，同時能夠消除或減少致貧因素，而不是一味的事后補救。重構(gòu)發(fā)展型社會救助體系，一是要實現(xiàn)社會救助目標定位的轉(zhuǎn)變，在未來社會救助體系重構(gòu)中逐步將基本目標從反絕對貧困提升到更高的適度反相對貧困層次，讓貧困家庭能過上有尊嚴的生活；二是要實現(xiàn)社會救助功能的轉(zhuǎn)變，從基本生活保障轉(zhuǎn)向綜合性的民生保障，民生保障不僅是解決吃飽穿暖問題，而且包括讓所有人都能獲得基本的居住條件、基本健康服務(wù)和基本教育條件等，在最低生活保障制度的基礎(chǔ)上建立起綜合性社會救助體系；三是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的建設(shè)目標，這不僅包括實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助制度、救助標準和救助水平的相對一致，而且要讓社會救助覆蓋所有的進城務(wù)工人員；四是要建設(shè)從消極救助發(fā)展到積極救助的社會救助體系，更好地激發(fā)救助對象的潛能，幫助其盡快提升就業(yè)的能力和就業(yè)的動機。（二）強化制度化建設(shè)，完善社會救助管理體制從目前上海社會救助體系發(fā)展現(xiàn)狀來看，制度化建設(shè)滯后是社會救助體系當前面臨的基本問題。面對未來經(jīng)濟社會發(fā)展對社會救助制度的新挑戰(zhàn)，必須加快制度化建設(shè)步伐，完善社會救助管理體制。首先，社會救助制度運行中的對象確定、救助標準、給付水平和救助方式等，都需要通過強化制度化建設(shè)得以解決。低保標準的確定應(yīng)能體現(xiàn)公平分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的原則，因此社會救助不應(yīng)該只是滿足溫飽，而是應(yīng)該逐步提升其水平，實現(xiàn)從單一救濟型向發(fā)展型過渡。最低生活保障標準的確定應(yīng)當兼顧維持最低生活水平所必需、人均實際生活水平、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)和財政能力。同時，要建立低保標準與物價指數(shù)、人均消費支出、最低工資標準、經(jīng)濟和社會發(fā)展等因素相關(guān)聯(lián)的動態(tài)調(diào)整機制，合理提高低保標準和補助水平。其次，從具體救助項目來看，應(yīng)當從貧困群體遭遇的實際困難和急需解決的具體困難出發(fā)，通過制度化建設(shè)來完善各項救助制度。目前我國的社會救助體系已包含了醫(yī)療救助、教育救助、廉租房等分類項目，但其中教育救助的制度化水平還不夠高，醫(yī)療救助的效果還不理想，需要進一步加強和完善。同時，要進一步推進分類施保的制度化建設(shè)，以解決“支出型貧困”問題為突破口，構(gòu)建分類、分層、分級的“支出型貧困”指標體系，建立健全“支出型貧困”群體的發(fā)現(xiàn)、預(yù)警和幫扶機制，將“支出型貧困”對象的基本生活保障納入最低生活保障制度的救助范圍。再次，隨著我國社會救助體系的發(fā)展和完善，各類不同社會救助項目之間的協(xié)調(diào)性問題開始顯現(xiàn)。為使各類救助項目組成一個統(tǒng)一、整合的社會救助體系，發(fā)揮出更大的綜合性效益，避免因制度銜接不好而出現(xiàn)制度漏洞、覆蓋缺陷和重復(fù)受益等現(xiàn)象，應(yīng)當努力解決社會救助體系各類項目之間的制度銜接關(guān)系。目前