新加坡組屋：從需求出發(fā)的多元化公共住房體系

新加坡組屋從需求出發(fā)的多元化公共住房體系

一組屋的歷史與發(fā)展（一）組屋的發(fā)展歷程新加坡組屋最早可以追溯到殖民時(shí)期。1927年，英國殖民政府為改善新加坡居民惡劣的住房條件，組織專業(yè)建筑設(shè)計(jì)師和承包商，建立住房改善信托（SingaporeImprovementTrust，SIT）為普通居民建造低價(jià)的公共住房。但是殖民政府授予SIT的權(quán)力十分有限，因此SIT沒有辦法有效解決居民的住房問題。二戰(zhàn)以后，由于戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞，新加坡的住房問題進(jìn)一步惡化。1959年新加坡取得自治權(quán)之后，為解決嚴(yán)重的住房問題，政府建立建屋發(fā)展局（HousingandDevelopmentBoard，HDB）取代SIT。建屋發(fā)展局建立之初的主要目標(biāo)就是建造大量低成本住房。為達(dá)到這一目標(biāo)，建屋發(fā)展局制定了五年建筑計(jì)劃。面對(duì)稀缺的土地資源，政府明智選擇高層高密度公寓，在1960～1965年間建造了超過5萬套低價(jià)房屋，并且主要用于出租。在1964年，面對(duì)逐漸改善的住房條件，建屋發(fā)展局將工作重點(diǎn)放在提高住房自有率上。直到1976年，超過一半的新加坡人住進(jìn)了建屋發(fā)展局建造的組屋，比1959年建屋發(fā)展局建立時(shí)增加了4倍多。除了2007～2009年期間，組屋建設(shè)量較低外，其他時(shí)間組屋的年均建設(shè)量均保持在1萬套以上，甚至在1983～1985年，年均超過5萬套（見圖1）。截至2017年3月末，組屋出售數(shù)量已超過100萬套，出租數(shù)量則接近60萬套（見圖2），為超過八成的居民提供住所。建屋發(fā)展局取得的成就離不開政府的資金支持，然而更重要的一點(diǎn)則是政府賦予建屋發(fā)展局足夠的權(quán)力。為了保證新組屋建設(shè)的順利進(jìn)行，政府允許建屋發(fā)展局將貧民窟居民強(qiáng)制搬遷至新建組屋，極大提升了貧民窟重建的速度。圖1組屋年建設(shè)套數(shù)（1977～2017）圖2組屋累計(jì)出售與出租套數(shù)（2008～2017）隨著居民的基本居住需求逐漸得到滿足，居民對(duì)住房質(zhì)量的要求逐步提高。因此，建屋發(fā)展局工作重點(diǎn)從短時(shí)間內(nèi)以較低成本建造組屋轉(zhuǎn)移到為居民提供高質(zhì)量的住房上，逐步提高房屋的設(shè)計(jì)水平，并改善小區(qū)配套設(shè)施與環(huán)境。隨著居民收入的提高，家庭結(jié)構(gòu)由早期的祖孫三代甚至四代同住變成了現(xiàn)在的核心家庭模式，即父母與平均兩個(gè)未婚子女同住。因此，組屋的面積逐步縮小。20世紀(jì)90年代，建屋發(fā)展局推出的最小戶型為90平方米左右的三居室[1]（見表1）。然而現(xiàn)在，三居室的戶型已經(jīng)成為主流的戶型，出售數(shù)量遠(yuǎn)高于其他幾類戶型（見表2），并且每年的供應(yīng)量增速是所有戶型中最快的。表1組屋面積變化時(shí)期戶型面積（平方米）平均家庭人口數(shù)人均住房面積20世紀(jì)80年代兩居694.615三居10523四居1232720世紀(jì)90年代兩居N/A3.9N/A三居10026四居120312000年后兩居653.419三居9026四居11032資料來源：新加坡建屋發(fā)展局（HDB）。|Excel下載表1組屋面積變化表2分戶型統(tǒng)計(jì)的組屋累計(jì)出售套數(shù)（2008～2017）年份單間一居兩居三居四居2008258624021739833673920906920092586630218056339790209765201025872702198093466612110342011258817422011135466821332120122589806220695357667214798201325810981222357366245217553201425511995226972379687224402201525513045230558390790229829201625514239234659401659235089201760019345239092413641239972資料來源：新加坡建屋發(fā)展局（HDB）。|Excel下載表2分戶型統(tǒng)計(jì)的組屋累計(jì)出售套數(shù)（2008～2017）2008年以后三居室的出售數(shù)量增速快于其他四類戶型，增速比整體出售增速快5.1%（見圖3）。單間主要用于向低收入家庭出租，因此出售數(shù)量最小，2008～2017年之間出售量?jī)H增加不到400套。另外，隨著結(jié)婚年齡的不斷延后，政府還在2012年以后增加了一居室戶型的供應(yīng)，以滿足未婚居民的居住需求。根據(jù)建屋發(fā)展局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年一居室新增出售套數(shù)是2011年一居室新增出售數(shù)量的2.4倍。圖3新增出售套數(shù)（2006～2017）（二）組屋的申請(qǐng)與購買組屋的申請(qǐng)強(qiáng)調(diào)從需求出發(fā)，嚴(yán)格按照居民的需求進(jìn)行建設(shè)，采取預(yù)購的模式（BuildtoOrder，BTO）。具體來說，在組屋開工建設(shè)之前，建屋發(fā)展局會(huì)發(fā)布新聞，通知具有購房資格并有購房意向的居民進(jìn)行預(yù)定。只有當(dāng)65%～70%以上的公寓成功得到預(yù)定后，組屋區(qū)才會(huì)開工。通常開工后3～4年，居民才可入住。這一舉措雖然降低組屋的空置，保證資金回流，但是也延長了居民等待入住的時(shí)間。因此作為補(bǔ)充，政府提出了空置公寓銷售計(jì)劃（SaleofBalanceFlats，SBF），允許居民在已建成但尚未賣出的組屋中進(jìn)行選擇，并保證購房手續(xù)完成后可以立刻入住。這樣兩種模式的結(jié)合既降低了組屋空置率，減少對(duì)空置組屋的維護(hù)成本，使資源得到充分利用，又縮短了一部分居民等待入住的時(shí)間。建屋發(fā)展局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，從1976～2017年，平均每年為居民提供22389套新組屋，而平均申請(qǐng)量則為35596套/年，可滿足63%的需求。亞洲金融危機(jī)前夕（1991～1995），由于新加坡私人住宅房?jī)r(jià)暴漲，居民對(duì)組屋的需求量過大，建屋發(fā)展局僅能滿足不到30%申請(qǐng)量。除1991～1995年外，建屋發(fā)展局可滿足約67%的需求。圖4組屋的需求與供應(yīng)量（1976～2017）新加坡居民通常選擇抵押貸款的方式購房，因此除了向銀行貸款外，居民還可以選擇向建屋發(fā)展局貸款。購房者向銀行貸款需要繳納房款的25%作為首付，而建屋發(fā)展局只要求購房者繳納房款的10%作為首付，并可以從公積金儲(chǔ)蓄中支付。但是建屋發(fā)展局貸款的利率要比銀行貸款利率高大約1%，最長貸款期限也要比銀行貸款短5年。這樣多樣化的融資途徑方便購房者自行選擇適合自己的方案。（三）建設(shè)與規(guī)劃組屋的規(guī)劃采取了“新鎮(zhèn)”的規(guī)劃理念。政府在全島劃定23個(gè)新鎮(zhèn)，每一個(gè)新鎮(zhèn)設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)，市鎮(zhèn)理事會(huì)（TownCouncil），負(fù)責(zé)新鎮(zhèn)內(nèi)組屋的管理和公共設(shè)施的維護(hù)，例如垃圾處理，小區(qū)清潔等，并按照戶型大小收取一定的管理費(fèi)。每一個(gè)新鎮(zhèn)都有完善的配套設(shè)施，包括商業(yè)設(shè)施，醫(yī)院，學(xué)校。這一設(shè)計(jì)保證居民的基本日?；顒?dòng)都可以在新鎮(zhèn)內(nèi)完成，減少了不必要的交通，既緩解了擁堵，又方便居民日常生活。由于政府的合理規(guī)劃，組屋并沒有因?yàn)槠涞土膬r(jià)格而犧牲其位置。新加坡的組屋在全島均勻分布，除了自然保護(hù)區(qū)外，度假區(qū)和工業(yè)區(qū)內(nèi)都有組屋的分布，組屋和私有住宅在整個(gè)城市內(nèi)交錯(cuò)分布，相互融合。盡管房屋檔次差異巨大，但組屋和私宅在地理位置上沒有任何隔離。這樣的規(guī)劃，保證了中低收入群體和高收入群體良好的融合，有效避免貧民窟的產(chǎn)生。由于新加坡私家車牌照價(jià)格較高，最高時(shí)可達(dá)10萬新加坡元，組屋居民很難負(fù)擔(dān)，因此政府在每一個(gè)新鎮(zhèn)內(nèi)或附近都規(guī)劃了地鐵站。每棟組屋到地鐵站的平均直線距離僅為655米，用地鐵線路將組屋區(qū)和市中心緊密連接，保證組屋居民便利出行。除此之外，建屋發(fā)展局在每一個(gè)組屋區(qū)都設(shè)置至少一個(gè)餐飲中心，一個(gè)小型商場(chǎng)，并在商場(chǎng)內(nèi)配有超市和其他零售商店，保證居民在工作日上班前或下班后能方便地購物和就餐。組屋附近商業(yè)配套設(shè)施的土地由建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)拍賣，因此建屋發(fā)展局可以選擇在組屋開工前出售組屋周邊的商業(yè)用地，保證商業(yè)設(shè)施在組屋交房后及時(shí)開放營業(yè)，既保證了商業(yè)設(shè)施有足夠的客流量，也保證了新組屋居民生活的便利。（四）維護(hù)與翻新建屋發(fā)展局除了負(fù)責(zé)組屋的建造和租賃組屋的管理，還同時(shí)負(fù)責(zé)組屋的翻新與維護(hù)。建屋發(fā)展局針對(duì)不同房齡的組屋制定了不同的翻新計(jì)劃，具體包括鄰里更新計(jì)劃（NeighbourhoodUpgradingProgramme，NRP），家居改進(jìn)計(jì)劃（HomeImprovementProgramme，HIP），中期更新計(jì)劃（InterimUpgradingProgramme，IUP），電梯升級(jí)計(jì)劃（LiftUpgradingProgramme，LUP）等。大部分翻新計(jì)劃的費(fèi)用完全由政府出資，僅有少部分翻新計(jì)劃由居民出資5%～10%。因此，保證翻新工作的必要性，保證政府投資效率非常重要。為此，建屋發(fā)展局對(duì)翻新計(jì)劃的準(zhǔn)入做了一定的限制。首先，建屋發(fā)展局對(duì)房屋的年齡有嚴(yán)格要求。鄰里更新計(jì)劃和家居改進(jìn)計(jì)劃均針對(duì)房齡超過20年的老房，而中期更新計(jì)劃是針對(duì)房齡較小的組屋進(jìn)行的簡(jiǎn)單維護(hù)。電梯升級(jí)計(jì)劃僅針對(duì)電梯存在缺陷的住宅進(jìn)行電梯更新。第二，建屋發(fā)展局會(huì)在翻新工作開始之前組織居民進(jìn)行投票。僅當(dāng)一棟樓中多數(shù)（＞75%）居民投支持票時(shí)，政府才會(huì)為這一棟樓制定翻新計(jì)劃。盡管住戶僅需承擔(dān)翻新計(jì)劃的一小部分費(fèi)用，但是在投票時(shí)，住戶會(huì)權(quán)衡施工帶來的不便與污染，因此僅當(dāng)居民認(rèn)為有必要進(jìn)行翻新時(shí)才會(huì)投支持票。圖5各類翻新項(xiàng)目數(shù)量（1990～2018）從1990年首次推出家居更新計(jì)劃以來，新加坡政府已經(jīng)對(duì)超過1萬棟組屋進(jìn)行翻新。由于20世紀(jì)80年代初組屋建造高峰期建造的大量組屋房齡已超過25年，老化較為嚴(yán)重。再加上當(dāng)時(shí)建造的組屋重視建造速度，對(duì)質(zhì)量沒有嚴(yán)格把關(guān)，因此最近15年，新加坡政府加大了組屋翻新的力度。根據(jù)建屋發(fā)展局年報(bào)，每年投資用于組屋的翻新和維護(hù)的費(fèi)用護(hù)近10億新加坡元。Agarwal，Sing和Zhang（2019）的研究發(fā)現(xiàn)，從新房到房齡21～30年的舊房，組屋與私宅的折舊率幾乎相同，然而當(dāng)房齡超過30年后，組屋的折舊率遠(yuǎn)低于私宅的折舊率，這很大程度上得益于建屋發(fā)展局對(duì)組屋高效率的翻新和維護(hù)。二針對(duì)特殊群體的公屋計(jì)劃（一）租賃組屋盡管新加坡超過70%的居民可以購買自己的組屋，但仍有一部分特殊群體因?yàn)榉N種原因無法購買組屋。有些家庭因?yàn)槭杖脒^低無法負(fù)擔(dān)，還有些家庭處于“夾心層”的尷尬位置，既不滿足組屋的購買資格，又無法負(fù)擔(dān)昂貴的私宅。針對(duì)這兩種家庭，建屋發(fā)展局推出了租賃組屋和執(zhí)行共管公寓（ExecutiveCondo，EC）這兩種解決方案。建屋發(fā)展局建設(shè)專門用于租賃的組屋，并由建屋發(fā)展局直接管理。約有10%的居民通過租賃的途徑住進(jìn)組屋。建屋發(fā)展局向居民提供兩種組屋租賃模式，一種是針對(duì)低收入居民的公屋租賃（PublicRentalScheme，PRS），一種是針對(duì)有子女家庭的育兒短期住屋計(jì)劃（ParenthoodProvisionalHousingScheme，PPHS）。公屋租賃計(jì)劃僅針對(duì)月收入低于1500新加坡元的家庭，并且只提供一居室（36～45平方米）和單間（僅一間房，面積23～33平方米）兩種戶型，以滿足家庭最低居住需求為目的。育兒短期住屋計(jì)劃是針對(duì)已經(jīng)成功預(yù)定組屋，但組屋尚未完工，且子女年齡小于16歲的首次購房家庭提供的短期過渡計(jì)劃。該計(jì)劃推出的房屋租賃價(jià)格遠(yuǎn)低于市價(jià)，并且允許兩個(gè)家庭合租一套兩居室或更大的組屋。從2008～2017年間，建屋發(fā)展局平均每年出租約5萬套組屋（見圖7），平均每年新增約3500套（見表4），其中多數(shù)為面積較小的單間和一居室，并且兩居室以及更大戶型的出租數(shù)量不斷減少。這些組屋大部分租給月收入不到1500新元的貧困家庭（注：根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，新加坡大約有10%的家庭月收入低于1500新元）。月租金根據(jù)家庭收入和房屋面積為26～275新加坡元不等。表3租賃組屋租金（新加坡元）家庭月收入第幾次申請(qǐng)?jiān)伦饨饐伍g一居室800及以下首次26～3344～75第二次90～123123～165801～1500首次90～123123～165第二次150～205205～275資料來源：新加坡建屋發(fā)展局（HDB）。|Excel下載表3租賃組屋租金（新加坡元）執(zhí)行共管公寓是由建屋發(fā)展局提供給“夾心層”的住房方案。在亞洲金融危機(jī)前夕新加坡房?jī)r(jià)迅速上升，這讓很多原本可以購買私人公寓的住戶變成了“夾心層”——既無法負(fù)擔(dān)私人公寓，又不滿足組屋的準(zhǔn)入條件。為此，建屋發(fā)展局在1996年推出了執(zhí)行共管公寓。這類公寓擁有和私人公寓一樣的優(yōu)質(zhì)配套設(shè)施和較高建筑質(zhì)量，同時(shí)由于政府土地供應(yīng)價(jià)格的優(yōu)惠，因此價(jià)格低廉。根據(jù)Lee和Ooi（2018），執(zhí)行共管公寓新房售價(jià)比私人公寓價(jià)格低21%，圖6累計(jì)出租套數(shù)（2008～2017）表4新增出租套數(shù)（2006～2017）年份單間一居兩居三居四居200619291417688302007114710662722500200812381200120020091744123150020102033138010020112455164000020122734169581402013159211795004462120141505130852154742015164211034887972016181015653071134201717731313298280資料來源：新加坡建屋發(fā)展局（HDB）。|Excel下載表4新增出租套數(shù)（2006～2017）然而二手房市場(chǎng)的價(jià)格則比私人公寓僅低3%。巨大的價(jià)格差距吸引了大量投資者，因此政府規(guī)定，執(zhí)行共管公寓必須住滿5年才可轉(zhuǎn)售給新加坡公民和永久居民。住滿10年后才可轉(zhuǎn)讓給外國人。這一舉措有效限制了執(zhí)行共管公寓市場(chǎng)的投機(jī)需求，保證“夾心層”家庭的居住需求得到滿足。自1996年推出以來，執(zhí)行共管公寓受到“夾心層”家庭的歡迎。圖7為執(zhí)行共管公寓1996～2018年期間的年新增出售套數(shù)。全球金融危機(jī)前夕（2004～2006年），開發(fā)商由于受到開發(fā)私宅高額的利潤吸引，減少執(zhí)行共管公寓的開發(fā)。而全球金融危機(jī)期間（2007～2009年），政府減少土地供應(yīng)，因此在2004～2009年間，執(zhí)行共管公寓供應(yīng)萎縮。2010年后，由于外資大量流入新加坡房地產(chǎn)市場(chǎng)，同時(shí)外籍居民增加，新加坡私人公寓價(jià)格大幅增加，政府又重新增加執(zhí)行共管公寓用地的供應(yīng)。目前，由于其較低的價(jià)格和優(yōu)質(zhì)的居住條件，執(zhí)行共管公寓已成為新加坡中等收入家庭首套房的第一選擇。圖7執(zhí)行共管公寓新增出售套數(shù)（1996～2018）（二）人口老齡化的應(yīng)對(duì)經(jīng)過20世紀(jì)后期的人口爆炸，新加坡在2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的人口數(shù)據(jù)，自2000～2018年，新加坡65歲以上老年人占總?cè)丝诒壤脑黾恿私?%，幾乎翻倍（見圖8）。為此，建屋發(fā)展局也專門為老年人制定了住房計(jì)劃。圖8新加坡人口中老年人比例（1960～2018）首先，作為房屋翻新計(jì)劃的一部分，建屋發(fā)展局在2012年推出“樂齡易計(jì)劃（EnhancementforActiveSeniors，EASE）”，為有自理能力的老年人進(jìn)行房屋改造，安裝一些簡(jiǎn)單易用的設(shè)施，具體包括廁所和墻壁安裝扶手，鋪設(shè)防滑地磚，臺(tái)階處安裝斜坡道等，保證老年人安全方便地生活。盡管樂齡易計(jì)劃并非強(qiáng)制，但由于政府承擔(dān)大部分成本，因此居民積極申請(qǐng)。截至2016年末，已有超過10萬戶家庭從中受益。為保證老年人擁有足夠的收入，建屋發(fā)展局還推出了租期回購（LeaseBuybackScheme，LBS）計(jì)劃。該項(xiàng)目允許年齡超過65歲的低收入老年人將房屋的部分租期出售給政府，收入由政府按月發(fā)放，補(bǔ)貼老年人日常生活。由于新加坡組屋的租期為99年，因此大部分老年人擁有的組屋租期都超過40年。通過這一計(jì)劃，老年人可將固定資產(chǎn)套現(xiàn)，用于日常生活開銷，同時(shí)還可以繼續(xù)居住在現(xiàn)有組屋中，省去了選房和搬家的麻煩。建屋發(fā)展局還制定了與租期回購計(jì)劃非常相似的樂齡安居花紅（SilverHousingBonus），鼓勵(lì)老年人換購小戶型的房屋，從現(xiàn)有的大戶型組屋中套現(xiàn)。如果符合條件的老人賣掉現(xiàn)有組屋，購買更小的組屋，并將買房收入存入公積金賬戶，政府就會(huì)額外向其支付最多2萬元新加坡元（相當(dāng)于10萬元人民幣）的“花紅”。除此之外，建屋發(fā)展局還大量推出一室一廳短租期的小戶型，保證想要換購小戶型房屋的老年人可以買到合適的住房。三經(jīng)驗(yàn)借鑒得益于其較小的人口基數(shù)和發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平，新加坡在提供公共住房方面比其他國家有很大的優(yōu)勢(shì)。但是新加坡與我國大城市在極高的人口密度和昂貴的私人住房市場(chǎng)方面較為相似，因此新加坡公共住房制度的經(jīng)驗(yàn)還是值得我國發(fā)達(dá)城市借鑒學(xué)習(xí)。新加坡組屋制度的成功有以下幾方面值得學(xué)習(xí)。1.從需求出發(fā)，建立多元化住房體系新加坡組屋制度最大的特點(diǎn)就是多樣化，滿足居民多樣化的居住需求。針對(duì)低收入人群，有小戶型的租賃房屋；針對(duì)中高收入人群，有執(zhí)行共管公寓；針對(duì)老年人，有樂齡易計(jì)劃和租期回購等服務(wù)。隨著家庭結(jié)構(gòu)的改變，建屋發(fā)展局不斷調(diào)整組屋的戶型，增加三居室和一居室分別適應(yīng)四口之家和單身人士的需求。除此之外，組屋的位置在全島均勻分布，購房者可以根據(jù)自己的需求自由選擇。建屋發(fā)展局還為不同房齡的組屋提供多樣化的翻新服務(wù)，并且由居民根據(jù)房屋的新舊情況自行選擇是否接受翻新服務(wù)。家居更新計(jì)劃和樂齡易計(jì)劃包括強(qiáng)制更新項(xiàng)目和選擇性更新項(xiàng)目。強(qiáng)制更新項(xiàng)目是對(duì)居民健康和居住安全有較大影響的項(xiàng)目，具體包括電路更新，管道維修等項(xiàng)目，而選擇性更新項(xiàng)目則主要是不影響居住安全的非必要項(xiàng)目，如洗手間翻新，更換入戶門等項(xiàng)目。2.政府的支持建屋發(fā)展局的巨大成功離不開政府的支持。政府對(duì)建屋發(fā)展局的支持主要有兩個(gè)方面，一方面是資金支持，另一方面是立法支持。資金方面，根據(jù)建屋發(fā)展局發(fā)布的年報(bào)，2017/2018財(cái)年其赤字共計(jì)17億新加坡元（相當(dāng)于人民幣85億元）。而2014到2016財(cái)年的平均赤字約為13億新加坡元（人民幣約65億元）。巨額赤字均由政府津貼填補(bǔ)。立法方面，新加坡政府通過多項(xiàng)法案以保證建屋發(fā)展局工作的順利進(jìn)行。1960年，政府通過《住房發(fā)展法案（HousingandDevelopmentAct）》，成立建屋發(fā)展局。建屋發(fā)展局有權(quán)利強(qiáng)制貧民窟居民搬遷到新建組屋，并征收貧民窟所占用的土地。1966年，新加坡國會(huì)通過《土地征用修正法案（LandAcquisitionAct）》，允許政府強(qiáng)制以遠(yuǎn)低于市價(jià)的價(jià)格購買私人土地用于組屋及配套設(shè)施的建設(shè)，逐步將私有土地收歸國有。一直到2007年，新加坡政府才修改土地征用法案，將征地補(bǔ)償款設(shè)定為市場(chǎng)價(jià)格。在1966～2007年這40年間，國有土地的比例從40%左右增加到超過80%。盡管如此，新加坡政府還是在不斷進(jìn)行土地征用，為不斷增加的人口提供住房和基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)制征地雖然保證政府有充足的土地進(jìn)行城市建設(shè)，但也有較高的社會(huì)成本。2016年12月末，新加坡著名高爾夫球場(chǎng)裕廊鄉(xiāng)村俱樂部（JurongCountryClub）正式停止?fàn)I業(yè)，土地被政府征用建設(shè)高鐵站