我國社會保險基金監(jiān)管的問題與對策研究

我國社會保險基金監(jiān)管的問題與對策研究我國社會保險基金監(jiān)管的問題與對策研究

一、我國社保基金監(jiān)管的概述

〔一〕概念界定

1.社會保險基金

社會保險基金是為暫時失去工作時機或者丟失勞動能力的勞動者提供根本生活，由社會保險機構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)法律建立起來的一種專款專用的社會后備基金。社?；鹬饕譃轲B(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五類，其來源一般包括國家財政補貼、勞動者個人繳費和企業(yè)繳納，有時加上基金的利息收入。

2.社會保險基金監(jiān)管

是指由國家行政監(jiān)督機構(gòu)、國家建立或指定的專門機構(gòu)、利害管理人為保障社?；鹌桨埠屯暾?，依據(jù)國家相關(guān)法規(guī)和政策，對相關(guān)部門如參保單位、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)以及社?；鸬倪\行實施監(jiān)督與管理，以確保社?；鹫＝】甸_展，保證基金運營的合法、真實、有效，最大程度地保障被保險人的合法利益。

〔二〕目前我國社?；鸨O(jiān)管的功效

1.社保基金監(jiān)管法律法規(guī)逐步完善

1996年以來，國務(wù)院和勞動保障部、財政部先后制定了?企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線暫行規(guī)定》?社會保險基金財務(wù)制度》?社會保險基金財政專戶管理暫行方法》等社?；鸸芾矸梢?guī)定，分別從采取基金收支分開、加強社?；鹭攧?wù)管理、實行財政專戶保證?？顚Ｓ玫确矫鏋樯绫；鸨O(jiān)管提供了法律依據(jù)；2022年實行的?社會保險法》對社保基金監(jiān)管的主體和監(jiān)管內(nèi)容做出了具體的原那么性規(guī)定，對監(jiān)管工作的展開具有重要的指導(dǎo)意義。

2.社保基金監(jiān)管途徑初步確定

目前為止，我國已經(jīng)建立了法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、財政監(jiān)管、內(nèi)部控制、社會監(jiān)督并存的社?；鸨O(jiān)管體系并且形成了多部門，包括人社局、財政、稅務(wù)、審計等眾多部門在內(nèi)協(xié)作機制，共同對社?；疬M行監(jiān)管。2022年相繼公布了?關(guān)于發(fā)展社會保險基金社會監(jiān)督試點的意見》和?社會保險基金監(jiān)督工作要點》，加強了對社會監(jiān)督的重視。社?；鸨O(jiān)管體系的不斷開展與完善保證了社會保險事業(yè)的健康開展，但由于時間與國情的局限性，社?；鸨O(jiān)管體系還不夠完善，存在諸如法律監(jiān)管不足依據(jù)，行政監(jiān)管獨立性差，財政監(jiān)管不力，內(nèi)部控制技術(shù)支持不到位，社會監(jiān)督無制度保障等問題妨礙著社會保險事業(yè)的進一步壯大。這一切都要求加快社會保險基金監(jiān)管體系健全的進程，完善社?；鸨O(jiān)管，使其更好地發(fā)揮其對基金的監(jiān)管作用，保證基金的標準使用，造福人民與社會。

3.各省市社會保險監(jiān)督委員會相繼成立

為了加強對社保經(jīng)辦機構(gòu)的社會監(jiān)督，保證社保基金收支、運營的健康開展，各省市逐步建立了社會保險監(jiān)督委員會。社會保險監(jiān)督委員會一般由政府領(lǐng)導(dǎo)擔任主任，有關(guān)部門和企業(yè)代表及專家構(gòu)成，其性質(zhì)是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

4.現(xiàn)場監(jiān)督與非現(xiàn)場監(jiān)督配合使用

為了實現(xiàn)對社保基金收支、基金運營和基金投資收益等情況的全面、動態(tài)監(jiān)管，根據(jù)2022年公布的?社會保險基金行政監(jiān)督方法》規(guī)定，我國采取雙管齊下的基金監(jiān)管方式。一方面采用直接差遣工作人員到被監(jiān)督單位，通過監(jiān)管人員的常規(guī)檢查、專項監(jiān)督以及對基金挪用案件的現(xiàn)場監(jiān)督方式，保證基金監(jiān)管的真實與準確；另一方面利用報表以及社?；鸨O(jiān)管的信息管理系統(tǒng)的非現(xiàn)場監(jiān)督方式對有關(guān)機構(gòu)的基金運行進行全方位的適時監(jiān)管。

二、我國社會保險基金監(jiān)管存在的問題

〔一〕社?；鸨O(jiān)管法律體系不健全

首先，法律體系不健全，立法層次低，目前我國社?；鸨O(jiān)管方面只有國務(wù)院、人社局公布的一些行政規(guī)章，沒有更高層次的法律保障基金監(jiān)管的有效實施，也沒有專門的社保基金監(jiān)管法，法律體系不健全。

其次，政策法規(guī)內(nèi)容不完備，監(jiān)管執(zhí)行效果差。2022年公布的?社會保險法》作為社會保險法律體系核心的局部，對社保基金監(jiān)管工作僅做了原那么性規(guī)定，對于監(jiān)管工作的具體環(huán)節(jié)，沒有明確的規(guī)定，實際監(jiān)管工作中可操作性差。而其他有關(guān)社?；鸨O(jiān)管的政策法規(guī)，大多簡單籠統(tǒng)，社?；鸨O(jiān)管的很多問題都沒有波及，導(dǎo)致我國法律監(jiān)管一定程度上形同虛設(shè)。

第三，相關(guān)配套法律缺失。隨著社會保險的開展，財政、審計等部門也參與社?；鸸芾?，諸多部門和機構(gòu)增加了基金監(jiān)管的對象和內(nèi)容。但是國家的立法并沒有與社會保險開展的步伐保持一致，相關(guān)法律對監(jiān)管主體以及眾多有關(guān)部門的職權(quán)和違法處理等沒有規(guī)定，基金監(jiān)管部門、地方政府、有關(guān)部門之間沒有明確的監(jiān)督和被監(jiān)督的主體劃分，并且處分權(quán)的不足也使得基金監(jiān)管約束力差，嚴重影響基金監(jiān)督管理工作的發(fā)展。

〔二〕社?；鸨O(jiān)管主體含糊

目前我國各省市已經(jīng)相繼成立社會保險監(jiān)督委員會，負責對社保基金的收支、運營等進行社會監(jiān)督，但大局部省市的社會保險監(jiān)督委員會沒有設(shè)立具體的辦事機構(gòu)，也沒有配置專職的負責人員，實際的監(jiān)管工作沒有很好的發(fā)展。同時，我國尚未成立獨立的基金監(jiān)管機構(gòu)，地方政府、社保部門既負責基金監(jiān)管，又負責基金運行，社?；鸬谋O(jiān)管與投資運營沒有別離。同時，我國基金監(jiān)管部門包括人社局、財政、稅務(wù)、審計等眾多部門，部門間沒有具體的分工與職責劃分，基金監(jiān)管主體不明確，同時各部門公布的政策不一，不足協(xié)調(diào)。再加上行政監(jiān)管固有的壟斷性和官僚主義導(dǎo)致監(jiān)管失靈，嚴重影響著行政監(jiān)管的效率。

〔三〕社保基金預(yù)決算約束力單薄2022年?試編社會保險基金預(yù)算的意見》指出在全國范圍建立統(tǒng)一、標準的社?；痤A(yù)算制度，2022年6月?社會保障“十二五〞規(guī)劃綱要》強調(diào)要健全社?；痤A(yù)算管理制度。這些為完善我國社?；痤A(yù)算管理制度提供了契機并指明了開展方向。但由于我國社保基金預(yù)算制度實行時間短，制度還不完善，存在預(yù)算編報范圍有限、預(yù)算執(zhí)行力缺乏等問題，基金預(yù)決算約束力單薄。

財政支持力度缺乏。2022年中國財政支出近14萬億，其中用于社會保障和就業(yè)的有14417億元，同比增長了14.6個點。這說明了國家加大了財政對社會保障的支出，但是從財政支出結(jié)構(gòu)的角度考察，社會保障支出僅占財政支出總額的9.4%的事實卻告訴我們財政對社會保障的支持力度依然嚴重缺乏。

〔四〕社?；鸾?jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制有待加強

社保經(jīng)辦機構(gòu)的財務(wù)獨立性與標準性差。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)接受社會保險行政部門的管理與監(jiān)督，在很大程度上依賴于社會保險行政部門，不足自己獨立的財務(wù)體系。加上社保經(jīng)辦機構(gòu)對基金的使用不夠標準，基金挪用、擠占現(xiàn)象嚴重，社保經(jīng)辦機構(gòu)對基金使用的審核與復(fù)查工作還有待加強。

社保經(jīng)辦機構(gòu)的工作效率與效勞水平低。一提起社保部門，很多老百姓的評價就是速度太慢，態(tài)度太差。大眾辦事無頭緒，在辦事大廳浪費時間和精力，這點筆者通過暑假在合肥人社局的實習深有體會。

〔五〕社會監(jiān)督作用發(fā)揮不充沛

社會公眾的監(jiān)督權(quán)利無保障。社會公眾對社?；鸬谋O(jiān)督根本上是倡議與舉報，而是否被重視和采納完全取決于相關(guān)政府部門的態(tài)度。雖然現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)興旺，大眾可以通過網(wǎng)絡(luò)對社?；鸬氖褂糜袀€大致了解，并對違法行為予以揭露，但這種監(jiān)督既沒有法律效力也不足法律愛護，是極其不穩(wěn)定和沒有保障的。

基金信息公開不到位，大眾監(jiān)督意識差。當前我國社保基金信息公開情況存在諸多問題，主要表現(xiàn)為信息公開不充沛、不標準、不主動。我國社?；鸸芾硪约敖?jīng)辦機構(gòu)作為基金管理的主要部門，擁有社保基金的所有信息的掌握權(quán)，但社保機構(gòu)公開的信息卻只是個人繳費情況，對基金收支、投資收益等關(guān)鍵信息頒布甚少，這導(dǎo)致社會公眾無法獲取基金管理的實際信息，并且相關(guān)部門對基金管理公開的信息內(nèi)容和真實程度都有待考究，社會監(jiān)督不足準確信息作為依據(jù)。而且有些公眾對自己擁有的監(jiān)督權(quán)利無意識，對有關(guān)部門的公示信息的相關(guān)內(nèi)容也不理解，妨礙了社會監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

三、國外有關(guān)社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗及借鑒

〔一〕各國有關(guān)社?；鸨O(jiān)管的經(jīng)驗

1.智利的社保基金集中監(jiān)管模式。智利成立了專門的監(jiān)督管理委員會，負責對社?；饘嵭屑斜O(jiān)管。委員會主要負責養(yǎng)老金管理公司養(yǎng)老金管理的規(guī)那么制定、監(jiān)控養(yǎng)老基金的收支和運營及相關(guān)的投資活動等。智利社?；鸨O(jiān)管主體的單一性有利于保證社?；鸬耐暾５闪ｉT監(jiān)管機構(gòu)和機構(gòu)專業(yè)化程度的有限也造成了管理本錢過高，到達繳費的20%的困境。

2.美國的社?；鸱稚⒈O(jiān)管模式。美國實行多個部門對社保基金分散監(jiān)管的模式，勞工部、國內(nèi)稅務(wù)局、養(yǎng)老金收益保險公司都是監(jiān)督機構(gòu)，這些部門分別負責全國就業(yè)人員福利的監(jiān)管、征收工資稅、各州的失業(yè)救濟管理的監(jiān)管、養(yǎng)老金基金監(jiān)管，而社會保險基金托管委員會作為宏觀的監(jiān)管機構(gòu)，全面負責社?；鸨O(jiān)管，并主要對社?；鸬呢攧?wù)進行監(jiān)督。

3.德國的民主自治社?；鸨O(jiān)管模式。德國歷來主張民主自治，德國的醫(yī)療、養(yǎng)老等各類社會保險機構(gòu)均按照德國?社會法典》和相關(guān)法律的規(guī)定實行獨立的自我管理，并且通過公開選舉要求參保人和企業(yè)雇主共同參與決策。德國的養(yǎng)老金由專門的養(yǎng)老金保險機構(gòu)管理，養(yǎng)老金不參與投資只用于養(yǎng)老。

〔二〕國外社?；鸨O(jiān)管經(jīng)驗對于我國的啟示

各國的監(jiān)管做法各有特色，都有值得我國學(xué)習的地方。總結(jié)各國的做法，主要值得借鑒的做法有下列四點：

1.完善的法律體系是社?；鸨O(jiān)管的必要保障。為了保證基金監(jiān)管能夠切實執(zhí)行，多數(shù)國家通過立法的形式來加強對社?；鸬谋O(jiān)管，將監(jiān)管行為制度化和標準化。

2.充沛利用政府的現(xiàn)有管理部門是發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的有效途徑。美國實行的分散監(jiān)管，根據(jù)各部門的特點賦予各部門以不同的監(jiān)管內(nèi)容與職責權(quán)限，能夠有效的及時處理出現(xiàn)的問題、危機，充沛發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢。但分散監(jiān)管帶來的同時各部門間的監(jiān)管協(xié)調(diào)與職權(quán)交叉的處理也是應(yīng)該考慮的問題。

3.專門的基金監(jiān)管機構(gòu)是社?；鸨O(jiān)管獨立性的重要保證。設(shè)立專門的社?；鸨O(jiān)管委員會來獨立行使社保基金監(jiān)管權(quán)，可以有效防止基金監(jiān)管流于形式。

4.完備的信息披露制度是基金公開透明運營的首要前提。為了保證基金的透明運營，很多國家和地區(qū)都建立了完善的社?；鹦畔⑴吨贫龋ㄆ谙蛏鐣C布社?；鸬氖罩闆r、投資狀況及其他財務(wù)數(shù)據(jù)等。

四、完善我國社?；鸨O(jiān)管的對策

〔一〕健全社保基金監(jiān)管法律體系

法律要隨著社會的開展而不斷改良與完善，社保基金監(jiān)管法律也不例外。要根據(jù)我國憲法與社會保障體系的現(xiàn)狀，并結(jié)合社會保險法的公布與實施，修訂和完善?社會保險基金財政專戶管理暫行方法》?社會保險基金會計制度》等，實現(xiàn)對社保基金監(jiān)管的法制化。

加強基金監(jiān)管專項立法。要在結(jié)合我國社?；痖_展的現(xiàn)實趨向的根底上，對現(xiàn)有的行政法規(guī)中有關(guān)社?；鸨O(jiān)管方面的合理規(guī)定進行總結(jié)吸取，盡快出臺?社會保險基金監(jiān)管法》通過社?；鸨O(jiān)管的專項法律明確相關(guān)部門和有關(guān)人員的法律責任，標準基金征繳、支付、運營等行為，并對違法的行為處分做出明確的規(guī)定。

制定具有可操作性的監(jiān)管法律。各部門要根據(jù)自己的工作特點和職責制定適合自身的社保基金監(jiān)管規(guī)定，明確基金監(jiān)管的工作方式和工作辦法。

〔二〕完善社?；鸨O(jiān)管體制

要改革我國的社保基金監(jiān)管體制，將社?；鸬谋O(jiān)管權(quán)與投資運營別離。具體的可以借鑒美國的做法，即設(shè)立不同的機構(gòu)別離現(xiàn)基金行政職能與管理職能，將社保基金的監(jiān)管權(quán)交由人社局負責，而具體的事務(wù)由社保經(jīng)辦機構(gòu)處理。同時要設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)如社?；鸨O(jiān)督委員會來保障基金監(jiān)管的客觀、公道?！踩辰⒔∪I(lǐng)導(dǎo)干部問責制

社保基金問責制關(guān)系到人民對政府的信任及社會保障制度的透明度和民主化程度。要明確社?；鸨O(jiān)管管理事故認定的責任規(guī)范和查究程序，制定合理的處分規(guī)范，嚴格約束領(lǐng)導(dǎo)干部的主體行為，對不依法管理基金、胡亂擠占挪用基金的相關(guān)責任人必定從嚴處分，保證領(lǐng)導(dǎo)干部的清正廉潔。

〔四〕完善財政監(jiān)管機制

完善社?；痤A(yù)決算制度。擴大社?；痤A(yù)算編報范圍是社保基金開展的必然要求，要在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保七大社?；鸬母咨?，進一步將所有的社?；鸲技{入預(yù)算，以便對社?；疬M行全面監(jiān)督。同時要嚴格標準社?；痤A(yù)算執(zhí)行，要求各級財政、人力資源社會保障部門要制定相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行程序和違反處理規(guī)那么并嚴格按照規(guī)定執(zhí)行，加強社保基金預(yù)決算執(zhí)行力度。

加強國家財政制度改革，一是積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。國家財政一方面要在金額上增加對社會保險的補貼，另一方面也要整體支出結(jié)構(gòu)中提高社會保險的支出比例，確保社?；鸬臄?shù)量和規(guī)模能夠滿足實際需要；二是專員辦應(yīng)成為財政監(jiān)管的重要力量。

〔五〕優(yōu)化社保經(jīng)辦機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)

社保機構(gòu)垂直化的官僚性組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的高效率、網(wǎng)絡(luò)化、人性化社會保障效勞的要求。要在科學(xué)分析的根底上，在進行業(yè)務(wù)流程的再造，實行網(wǎng)絡(luò)化的信息管理和提高以公眾需求與稱心度為導(dǎo)向的機構(gòu)改革的根底上，開展扁平狀的、網(wǎng)絡(luò)化、人性化的新型社保經(jīng)辦機構(gòu)組織形式，提高機構(gòu)的效率和效勞水平。

一是要采用“前后臺〞的效勞集成模式，由前臺直接面向公民承接效勞請求和返回效勞結(jié)果，后臺那么負責處理實際任務(wù)。

二是要積極推進信息化進程。要充沛利用信息時代的網(wǎng)絡(luò)資源為內(nèi)部控制提供技術(shù)支持。

三是全面提高社保經(jīng)辦機構(gòu)工作人員效勞質(zhì)量。

〔六〕充沛運用社會監(jiān)督的優(yōu)勢

根據(jù)?2022年關(guān)于發(fā)展社會保險基金社會監(jiān)督試點的意見》和?2022年社會保險基金監(jiān)督工作要點》要求的進一步加強社會的直接監(jiān)督的文件精神，通過多樣化的社會監(jiān)督途徑充沛發(fā)揮社會監(jiān)督的優(yōu)勢。

一是擴大公眾參與權(quán)。社會保險決策過程和結(jié)果的公開，并且重大的社會保險改革計劃和政策，都要廣泛聽取專家學(xué)者和社會各方面意見，可以有條件的發(fā)展社會聽證會。

二是加強信