廣州放開社會組織公募權(quán)

廣州放開社會組織公募權(quán)

2012年5月1日起，《廣州市募捐條例》正式實施。《條例》首次明確，廣州地區(qū)為扶老、助殘、救孤、濟困或者賑災(zāi)目的而設(shè)立的公益性社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利事業(yè)單位經(jīng)申請取得募捐許可后，可在許可范圍和期限內(nèi)開展募捐活動。公募權(quán)向民間組織開放，廣州的這一重大突破，立刻成為國內(nèi)公益慈善界關(guān)注的焦點。一背景20世紀(jì)90年代之前的絕大部分時期，政府對公益組織受贈和募捐等行為的管理相當(dāng)嚴(yán)格：民政部門既是受贈機構(gòu)也是募捐主體，公益組織沒有受贈和募捐的資格及空間。追溯起來，在計劃經(jīng)濟時代，社會福利和社會救助等基本上都由政府和國有單位包攬，并不存在公益組織受贈與實施募捐等行為。20世紀(jì)80年代，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會逐漸發(fā)育并形成一定的空間和態(tài)勢，企業(yè)和公民個人對財物有了充分的支配權(quán)，因此，社會上出現(xiàn)了許多自愿救助的個人和群體。社會募捐形勢發(fā)生質(zhì)的變化。標(biāo)志性事件是1999年6月28日《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（以下簡稱《公益事業(yè)捐贈法》）的頒布?！豆媸聵I(yè)捐贈法》首次限定了公益事業(yè)的范圍和領(lǐng)域，指明了捐贈方、受贈方各自的權(quán)利和義務(wù)，明確了捐贈方擁有免稅的資格，等等，這些都很好地規(guī)范了由捐贈產(chǎn)生的各種行為。然而，《公益事業(yè)捐贈法》只調(diào)整了一般意義上的捐贈法律關(guān)系，幾項條例也主要是各類民間機構(gòu)的組織管理法，并未對募捐做出相關(guān)規(guī)定細(xì)則。因此，制定《慈善法》的呼聲多年來一直不斷。2005年，民政部正式啟動立法工作，并在2006年拿出草案。按當(dāng)時計劃，《慈善法》于2006年進入國務(wù)院立法計劃，2007年進入全國人大常委會審議程序，但是，由于種種原因至今未果。目前，對社會募捐做出明確規(guī)定的全國性法規(guī)有三部，分別為《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》和《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，均明確規(guī)定，擁有社會募捐資格的機構(gòu)只有公募基金會、慈善總會和紅十字會。民間公益組織若想組織民間自發(fā)的慈善募捐，只能利用自己的資源，游走政策間隙，靠“擦邊球”募捐行善，如義賣、發(fā)動企業(yè)捐贈及網(wǎng)絡(luò)募捐等，基本都是小規(guī)模行為，資金額度有限，這些都限制了民間公益活動的能量發(fā)揮。隨著中國公民慈善意識與日俱增，隨意募捐、虛假募捐、網(wǎng)絡(luò)不明募捐等時有發(fā)生，募捐款項管理不透明、使用不規(guī)范等問題在一定程度上造成了社會公眾對慈善募捐的不信任，人們急切地希望能在既有的國家慈善管道之外，有民間慈善生長的空間。近年來，我國對民間慈善的管理理念有了變化，盡管國家統(tǒng)一的《慈善法》尚未出臺，但部分省市已先后頒布了地方性慈善法規(guī)。2010年1月21日，《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》獲得通過，并于同年5月1日開始實施，它成為中國第一部地方性慈善法規(guī)。該《條例》明確規(guī)定，具有募捐主體資格的組織可在取得慈善募捐活動許可證后，在特定時間和地域范圍內(nèi)以規(guī)定方式開展慈善募捐活動。這意味著公募權(quán)覆蓋至民間組織，而在過去，公募權(quán)幾乎由公募基金會、紅十字會、慈善會等幾家獨享，而它們又多具有政府背景。2010年11月27日，《湖南省募捐條例》獲得通過，2011年5月生效。其特點在于，該《條例》作用對象不再限于扶貧濟困等狹義慈善組織，而是擴大到公益范疇，科教文衛(wèi)體乃至環(huán)保等事務(wù)，亦被納入其范圍。2010年4月，《廣東省慈善事業(yè)條例》立法啟動。同年10月，廣東省民政廳將草案提交廣東省政府法制辦，目前正處于修改討論階段。相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，《廣東省慈善事業(yè)條例》開放力度將比廣州市更大，公募權(quán)的放開漸成趨勢。另外，《上海市募捐條例（草案）》于2011年12月20日正式提交市人大常委會審議。2012年，隨著壹基金落戶深圳成為公募基金會，廣東省政府在公益領(lǐng)域主動尋求變革，并為此嘗試破除一系列原有的法律障礙，形成了對公益組織、公益事業(yè)的巨大外部支持。二過程2011年1月底，《羊城論壇》第133期舉辦了“慈善事業(yè)大家談”活動。王超瑩等10位市人大代表經(jīng)過前期充分調(diào)研，根據(jù)參與代表在《羊城論壇》上的發(fā)言，在2011年廣州市十三屆人大六次會議上聯(lián)名提出《關(guān)于制定促進慈善事業(yè)發(fā)展地方性法規(guī)的建議》。該建議得到市人大的采納。2011年3月16日，廣州市第十三屆人大常委會第九十次主任會議決定啟動募捐立法的起草工作，5月20日，市第十三屆人大常委會第九十三次主任會議決定將制定《廣州市募捐條例》增加列入廣州市2011年度地方性法規(guī)制訂計劃的正式項目。2011年6月17日，廣州市人大常委會舉行了《廣州市募捐條例》立法聽證會。在聽證會上，來自社會各界的16位聽證陳述人各抒己見，圍繞“《廣州市募捐條例》是否對紅十字會和公募基金會以外的社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位開展募捐活動設(shè)定行政許可”事項，充分闡述了各自的觀點和理由，同時圍繞分歧點展開了激烈的辯論。絕大部分聽證陳述人贊成適當(dāng)擴大募捐主體，贊成通過立法來加強對募捐工作的管理，但是對管理的方式有不同的看法。一些從業(yè)者對《廣州市募捐條例》提出不同意見：如果今后公益組織募款都需要通過行政許可這一關(guān)，估計很多愛心團體會放棄公益活動，在網(wǎng)絡(luò)公益盛行的今天，出臺這樣的規(guī)定，是否意味著今后沒有獲得行政許可的面向網(wǎng)絡(luò)的募捐行為都屬“非法”？另一些參會者則認(rèn)為，社會募捐活動主體的不確定性，決定了募捐狀況的不公開和不透明，導(dǎo)致無法進行事后監(jiān)督，也就引發(fā)了很多詐捐、騙捐的事件，傷害了社會公眾對慈善公益事業(yè)的信心，設(shè)定行政許可不是限制募捐主體，恰好是擴大了募捐主體。因為目前法律上的缺陷導(dǎo)致社會組織介入募捐活動缺乏法律依據(jù)，造成政府的募捐壟斷，募捐主體過于狹窄，繼而引起效率低下和腐敗，對社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利事業(yè)單位設(shè)立行政許可，對改善民間公益的法律地位、改變慈善事業(yè)效率低下和公信度不高的現(xiàn)狀具有重要意義。經(jīng)2011年10月26日廣州市十三屆人大常委會第45次會議通過，2012年1月9日由廣東省人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)通過，2012年2月2日廣州市第十四屆人民代表大會常委會公告第2號公布，《廣州市募捐條例》應(yīng)運而生。2012年5月1日起，《廣州市募捐條例》正式實施。該《條例》首次明確，廣州地區(qū)為扶老、助殘、救孤、濟困或者賑災(zāi)目的而設(shè)立的公益性社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位經(jīng)申請取得募捐許可后，可在許可范圍和期限內(nèi)開展募捐活動。廣州地區(qū)公募權(quán)向民間組織開放這一重大突破，立刻成為國內(nèi)公益慈善界關(guān)注的焦點。這意味著由紅十字會、慈善會、公募基金會壟斷公募的格局宣告終結(jié)，官辦與半官辦慈善機構(gòu)將與登上依法募捐平臺的民間組織同臺競爭?！稄V州市募捐條例》按照“寬進嚴(yán)管”以及“陽光募捐”的思路，引導(dǎo)慈善回歸民間，同時加強對募捐的管理和監(jiān)督。其中，“強化募捐備案許可，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻”“嚴(yán)格控制工作成本，促進慈善回歸本色”“強制公開募捐信息，真正實行陽光募捐”等方面的規(guī)定均走在全國前列。在《廣州市募捐條例》的正式施行的同時，廣州市全面鋪開社會組織直接登記，社會組織可以直接向民政部門申請成立，無須再找業(yè)務(wù)主管單位掛靠。民間慈善與民間社會組織的同步松綁，被認(rèn)為是我國慈善事業(yè)發(fā)展趨勢所在。三解讀《廣州市募捐條例》的最大亮點是開放公募權(quán)，并要求擁有公募資格的民間公益組織適應(yīng)變革，在提高自身能力的前提下接受公眾監(jiān)督，公開、透明地行使公益。目前具有公募資格的組織有紅十字會、慈善會、公募基金會以及根據(jù)《條例》取得募捐許可的公益性社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位，個人或者其他組織如果想進行社會性的募捐，需要聯(lián)系有公募資格的社會組織，由其向民政部門備案或申請，按照條例規(guī)定組織募捐，并保障募捐信息公開透明。值得關(guān)注的是，為增強募捐財產(chǎn)使用的透明度，該《條例》條款規(guī)定，募捐組織應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的會計師事務(wù)所或者審計師事務(wù)所對募捐財產(chǎn)的使用情況進行審計，募捐財產(chǎn)使用期限在一年以上的，還應(yīng)當(dāng)進行年度審計?！稄V州市募捐條例》除了對募捐組織的工作成本進行了嚴(yán)格規(guī)定外，還從監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和問責(zé)權(quán)方面對捐贈人的權(quán)利給予保障，捐贈人責(zé)任也隨之增多。這也就要求捐贈人更加理性地使用自己的財富。但是，該《條例》目前仍具有地域限制，廣州注冊的社會組織只能在廣州區(qū)域募捐，外地機構(gòu)也不能到廣州發(fā)起公募，跨界募款存在被管理部門注銷的風(fēng)險。依照屬地原則，廣州的組織，其服務(wù)對象也應(yīng)以當(dāng)?shù)貫橹?，?dāng)?shù)鼗I款、當(dāng)?shù)厥褂?、?dāng)?shù)貙徲?。此外，從該《條例》中可以看到，民間慈善組織和紅十字會、慈善會、公募基金會的地位仍有區(qū)別，前者需要先審批后募捐，后者則只需向市民政部門備案。從某種意義上說，中國民間慈善方興未艾，在未形成有效的內(nèi)部約束機制之前，規(guī)定民間組織募捐首先取得行政許可，并對募捐行為進行規(guī)范，能夠促使民間組織按照規(guī)范的流程進行募捐，是保障募捐活動順利進行的重要措施。四機遇與挑戰(zhàn)廣州放開民間公益組織的公募權(quán)，有助于打破公益募捐市場的壟斷，助力基于市場法則的公平競爭，對那些習(xí)慣了壟斷的組織有較大的沖擊。截至2012年年底，已有4個民間組織的公募項目在廣州民政局網(wǎng)站上進行公示（見表1）。表12012年在民政局網(wǎng)站上公示的民間組織公募項目盡管大多數(shù)公益組織在籌款方面仍然顯得能力不足，但廣州的破冰之舉，已成為全國公益慈善領(lǐng)域關(guān)注的焦點。公募主體的擴大，對于未來的社會建設(shè)、成長，乃至充分發(fā)揮個人在社會公益慈善活動中的能力等都意義重大，為資源的聚合和社會的成長開辟了新的路徑。廣州義工聯(lián)是《廣州市募捐條例》正式實施后的第一家被許可公開募捐的社會組織，原計劃3個月在廣州市內(nèi)募集200萬元為200戶獨居老人修繕家居。但到募捐期限結(jié)束，實際通過公募只籌募到20多萬元。義工聯(lián)秘書長鄧世獻認(rèn)為，一是籌款組織策劃工作經(jīng)驗不足，因擔(dān)心工作經(jīng)費超支而對籌款項目的包裝和宣傳做得很不到位。二是市民和企業(yè)面對《條例》實施后的首個公益社會組織以民間形式發(fā)起的捐款還不太信任。相比而言，廣東公益恤孤助學(xué)促進會主辦的“結(jié)善緣救病童”義拍義賣慈善會計劃公募20萬元，活動當(dāng)天共募集善款321萬余元，其中包括義拍義賣部分220萬余元和直接捐款100萬元。新法規(guī)對各類民間組織的影響不盡相同，對于日趨成熟的“大機構(gòu)”，審批時限和屬地管理等規(guī)定雖然會增加行政成本，但不足以影響已具號召力的公益機構(gòu)。但是對于草根組織而言，申請公募權(quán)的成本則未必是它們能夠承擔(dān)的，由于條例新增的定期審計、募捐時限等規(guī)定，有可能出現(xiàn)人員緊缺和行政成本增高等問題。與此同時，越是開放的市場意味著越是激烈的競爭，公募權(quán)放開也將對官辦慈善機構(gòu)造成沖擊和挑戰(zhàn)。今后，官辦或半官辦的公益組織為了與民間公益組織競爭，必須進行大幅度的改革和創(chuàng)新，如此方能與民間公益組織在項目策劃、公眾動員、內(nèi)部管理和提高透明度等多個方面進行競爭。公募權(quán)的放開對民間公益組織來說是機遇與挑戰(zhàn)并存，在管理能力提升、機構(gòu)透明運作等方面均提出了更高的要求。對于政府機構(gòu)來說，公募權(quán)開放后，怎樣有效監(jiān)管、傾聽民間聲音同樣考驗著執(zhí)政者的智慧。政府把籌集社會資源、聚合社會資源的能力下放給社會組織，開始時可能會導(dǎo)致無序競爭。政府如何在最短時間結(jié)束這種混亂，使得公募權(quán)放開真正帶給社會組織和公益事業(yè)發(fā)展機遇，同樣是一個挑戰(zhàn)。政府在降低門檻的同時，對慈善組織的公開透明和監(jiān)管不能放松，需加強對募款的管理，特別是動員社會力量加強對慈善組織的監(jiān)督，加強行業(yè)自律建設(shè)。可以通過為慈善組織評級、定期評估來促進慈善組織的發(fā)展。當(dāng)下，公益組織無論是官辦的還