我國生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)及相關(guān)立法問題研究

我國生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)及相關(guān)立法問題研究

一引言中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制課題組2006年11月13日發(fā)表的《中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究》報告指出：“生態(tài)補(bǔ)償（Eco-compensation）是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排?！薄皩ι鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫庥袕V義和狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。狹義的生態(tài)補(bǔ)償則主要是指前者。從目前我國的實(shí)際情況來看，由于在排污收費(fèi)方面已經(jīng)有了一套比較完善的法規(guī)，急需建立的是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，所以在我們的研究中采用了狹義的概念?！薄蔼M義的生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c目前國際上使用的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（PaymentforEcosystemServices，PES）或生態(tài)效益付費(fèi)（PaymentforEcologicalBenefit，PEB）有相似之處?！北疚膶⑺懻摰纳鷳B(tài)補(bǔ)償也限于狹義的范圍，即將生態(tài)補(bǔ)償限于?！爸干鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供者支付費(fèi)用”。這既是筆者基于對前述國合會生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制課題組研究建議的認(rèn)同，也考慮到環(huán)境侵權(quán)損害賠償和排污收費(fèi)均已有相對“充足”的法律制度安排，[1]從立法實(shí)踐角度考慮，不宜重復(fù)建制、浪費(fèi)立法資源從而造成適用混淆，宜將擬議中的《生態(tài)補(bǔ)償條例》的調(diào)整范圍重點(diǎn)集中于對相關(guān)主體間因生態(tài)系統(tǒng)或自然資源保護(hù)所獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益維持或增加而產(chǎn)生的支付與補(bǔ)償關(guān)系。國際上“生態(tài)補(bǔ)償”比較通用的是“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”（PES）或生態(tài)效益付費(fèi)（PEB），主要包括四種類型：直接公共補(bǔ)償、限額交易計劃、私人直接補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計劃?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》應(yīng)努力構(gòu)建一個由直接的一對一交易、公共補(bǔ)償、限額交易市場、慈善補(bǔ)償和產(chǎn)品生態(tài)認(rèn)證等組成的較為完整的生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。其中，直接公共補(bǔ)償指由政府或公共部門依據(jù)法定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)直接向納入補(bǔ)償范圍的為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的保持或提高作出貢獻(xiàn)的主體給予貨幣補(bǔ)助、政策扶持或財政轉(zhuǎn)移支付，它是最常見、最普遍的生態(tài)補(bǔ)償方式。其中，通過建立生態(tài)補(bǔ)償基金的方式來實(shí)施貨幣補(bǔ)助方式的直接公共補(bǔ)償將是本文探討的主要內(nèi)容。我國現(xiàn)有的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金就屬于這種類型，可以通過總結(jié)該基金的實(shí)踐經(jīng)驗，分析、研究解決其中存在的問題，結(jié)合有關(guān)國際經(jīng)驗和法理來建立“行業(yè)性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“專門性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“綜合性生態(tài)補(bǔ)償基金”相結(jié)合，“地方性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“全國性生態(tài)補(bǔ)償基金”多層次組成的生態(tài)補(bǔ)償基金體系。二我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的已有實(shí)踐及其存在的主要問題1994年3月25日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》提出建立森林生態(tài)效益有償使用制度，實(shí)行森林資源開發(fā)補(bǔ)償收費(fèi)。1996年1月21日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于“九五”時期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施》再次明確“按照林業(yè)分類經(jīng)營原則，逐步建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度和生態(tài)公益林建設(shè)投入機(jī)制，加快森林植被的恢復(fù)和發(fā)展”。1984年《森林法》第六條第一款第（五）項規(guī)定，建立林業(yè)基金制度，將其作為國家對森林資源實(shí)行保護(hù)性措施之一。1988年6月2日，國務(wù)院國辦通［1988］34號文件批復(fù)林業(yè)部《關(guān)于實(shí)行林業(yè)基金制度問題的請示》，同意先建立中央級（林業(yè)部本級）和省級林業(yè)基金。有條件的地區(qū)，經(jīng)省級林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，也可逐步建立地、縣兩級林業(yè)基金。中央級林業(yè)基金的來源是：林業(yè)基本建設(shè)投資中的造林投資部分；世界銀行擬提供的林業(yè)部門貸款；適當(dāng)利用林業(yè)項目和森工企業(yè)多種經(jīng)營貼息貸款；從大興安嶺過火木收益中提取一部分資金，從林業(yè)部直屬森工企業(yè)（包括森工供銷企業(yè)）包干結(jié)余中提取一部分資金以及其他方面籌集的資金。省級林業(yè)基金的來源，除參照中央級的辦法外，還可適當(dāng)集中一部分育林基金和省級財政撥款用于營林的資金。1998年修改的《森林法》第八條繼續(xù)將建立林業(yè)基金制度作為國家對森林資源實(shí)行的保護(hù)性措施之一，并在該條第二款增加規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?998年洪災(zāi)后，我國加大了生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的力度和步伐。國家先后啟動了天然林保護(hù)工程和退耕還林工程，這兩項工程的資金投入都具有生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。經(jīng)過補(bǔ)償實(shí)踐，政府對于構(gòu)建森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)呢斦A(yù)算單列方案逐漸成形。2001～2004年，國家開展了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的試點(diǎn)。2000年7月，國家林業(yè)局向財政部提出請求盡快建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2001年1月，財政部做出回復(fù)，同意建立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，建議國家林業(yè)局做好公益林清查，并從試點(diǎn)開始。2001年財政部和國家林業(yè)局根據(jù)《森林法》、《森林法實(shí)施條例》等，制定了《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法（暫行）》（財農(nóng)［2001］190號），由中央財政設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，并鼓勵地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立地方森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金。2001年11月起，森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金在全國11個省區(qū)658個縣的24個國家級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，總投入10億元人民幣，共涉及2億畝森林。2004年財政部和國家林業(yè)局根據(jù)《預(yù)算法》制定了規(guī)范性文件《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財農(nóng)［2004］169號），以保護(hù)重點(diǎn)公益林資源、促進(jìn)生態(tài)安全為目的，根據(jù)《中華人民共和國森林法》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，由財政部建立中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。從2005年起，中央財政正式設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，這也是我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制正式建立的標(biāo)志。2007年，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，提高資金使用效率，財政部和國家林業(yè)局對《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》進(jìn)行了修訂，制定了《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財農(nóng)［2007］7號，以下簡稱《辦法》）。修訂后的現(xiàn)行《辦法》重新明確了中央和地方的事權(quán)，“各級政府按照事權(quán)劃分建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”，“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用于公益林的營造、撫育、保護(hù)和管理。中央財政補(bǔ)償基金是森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的重要來源，用于重點(diǎn)公益林的營造、撫育、保護(hù)和管理”，督促地方政府建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金?，F(xiàn)行《辦法》還將補(bǔ)償范圍由原來的“重點(diǎn)公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地”改為“重點(diǎn)公益林林地”，解決了重點(diǎn)公益林林地中宜林地、灌木林地、苗圃地等非有林地的補(bǔ)償問題，同時有利于解決在林業(yè)重點(diǎn)工程中重點(diǎn)公益林區(qū)域內(nèi)造林未成林林地的補(bǔ)償問題。同時，明確要求按照國家林業(yè)局、財政部2004年制定的《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》（林策發(fā)［2004］94號）核查認(rèn)定生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林（包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林、護(hù)岸林；自然保護(hù)區(qū)的森林和國防林等）為重點(diǎn)公益林林地?，F(xiàn)行《辦法》使得接受補(bǔ)償?shù)膶ο蟾訉挿?，補(bǔ)償方式更加靈活。針對重點(diǎn)公益林所有制形式復(fù)雜、管護(hù)難度大的具體情況，新《辦法》對補(bǔ)償方法進(jìn)行了重新規(guī)范，規(guī)定重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營者為個人的，中央財政補(bǔ)償基金支付給個人，由個人按照合同規(guī)定履行管護(hù)責(zé)任；所有者或經(jīng)營者為國有單位或集體的，規(guī)定了管護(hù)開支范圍是重點(diǎn)公益林管護(hù)人員購買勞務(wù)、建立森林資源檔案、森林防火、林業(yè)有害生物防治、補(bǔ)植、撫育以及其他相關(guān)開支?，F(xiàn)行《辦法》還加大了對直接管護(hù)責(zé)任者的補(bǔ)償力度。將省級集中用于森林防火、病蟲害防治、資源監(jiān)測等項目的經(jīng)費(fèi)由原來的每畝0.50元降低到0.25元，并重新規(guī)定了支出范圍；相應(yīng)提高了對直接管護(hù)的補(bǔ)償，由原來的每畝4.50元提高到4.75元，進(jìn)一步保護(hù)了重點(diǎn)公益林管護(hù)者特別是林農(nóng)的利益。筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金存在如下有待立法解決的問題。1.基金的法律性質(zhì)不夠明確，實(shí)踐中對其性質(zhì)的理解模糊不清例如，1989年由廣東省財政廳和林業(yè)廳制定并經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)的《廣東省林業(yè)基金管理辦法》，把林業(yè)基金概念等同于林業(yè)資金概念，基金的權(quán)屬性質(zhì)不清。廣東省林業(yè)會計學(xué)會的研究報告指出：“基金是與特定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的概念，指國民經(jīng)濟(jì)中具有特定用途的資金。林業(yè)基金屬于政府性基金，是國家為了扶持林業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加快森林生態(tài)體系的建設(shè)步伐，改變我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)相對滯后的狀況，緩解森林資源產(chǎn)品和森林生態(tài)服務(wù)功能供需間的矛盾，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《森林法》的有關(guān)規(guī)定，由林業(yè)部門和財政部門共同設(shè)立的一項專項基金，它具有財政性、無償性、事業(yè)性和專用性特征。而《廣東省林業(yè)基金管理辦法》把林業(yè)基金的來源規(guī)定為既有財政撥入的資金、企業(yè)內(nèi)部形成的資金，又有從銀行借入的資金和各項社會籌款，構(gòu)成林業(yè)基金的各部分在來源、所有權(quán)和管理制度上不一致，把林業(yè)基金當(dāng)成林業(yè)資金，造成了林業(yè)基金性質(zhì)的混亂。林業(yè)基金制度本身存在局限性。林業(yè)基金是以生態(tài)效益為目標(biāo)的政府性基金，但由于其使用范圍太大實(shí)現(xiàn)不了專款專用，而且基金總額呈減少趨勢等。”此外，林業(yè)基金屬于政府性基金，其追求的主要目標(biāo)是維持和增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益，因此不應(yīng)追求營利或自給自足，而應(yīng)在使用范圍內(nèi)依使用規(guī)則按時消耗殆盡。例如，《廣東省林業(yè)基金管理辦法》第六條規(guī)定，“林業(yè)基金用于發(fā)展用材林、經(jīng)濟(jì)林等商品性林業(yè)的，實(shí)行有償周轉(zhuǎn)使用，限期回收，并取得積累；用于不能取得直接經(jīng)濟(jì)收益的營林支出（如護(hù)林防火等），實(shí)行無償使用。各級財政撥款用于營林的資金，由林業(yè)部門建立有償回收制度，回收的資金繼續(xù)留給林業(yè)部門周轉(zhuǎn)，用于擴(kuò)大營林再生產(chǎn)”。這種規(guī)定有償和無償并存的資金使用方式雖然具有鼓勵基金自收自負(fù)從而減輕財政負(fù)擔(dān)的“外表”，但它同樣也會在實(shí)踐中導(dǎo)致無償使用目的被“架空”，從而無法實(shí)現(xiàn)基金設(shè)立的根本目標(biāo)?！鞍凑者@種運(yùn)作方式，有償和無償?shù)呢斦芸罹闪謽I(yè)部門支配，而且有償投資回收后還是由林業(yè)部門支配，這樣的話，無償?shù)臓I林支出這部分財政撥款難于保證不被轉(zhuǎn)作有償資金而回收，因而很難對這部分財政撥款的使用進(jìn)行監(jiān)督，其用款目的是難于保證的?！边@種存在結(jié)果背離初衷的風(fēng)險的制度安排也與基金法律性質(zhì)不清有關(guān)。嚴(yán)重時，可能因監(jiān)管不力而“使造林、營林和護(hù)林資金變成了養(yǎng)人和養(yǎng)機(jī)構(gòu)資金”。有調(diào)研顯示，廣東省“各市、縣的林業(yè)基金（主要是育林基金）部分用于支付市、縣林業(yè)局事業(yè)單位干部職工的工資、福利、辦公費(fèi)用、行政人員的部分福利、林業(yè)站的林業(yè)員和護(hù)林員的工資與補(bǔ)助。據(jù)調(diào)查，近三年，各市縣林業(yè)基金總支出4.6億多元，其中用于林業(yè)部門人員經(jīng)費(fèi)支出1.5億多元，占林業(yè)基金總支出的33%”。2.基金使用范圍存在嚴(yán)重認(rèn)識誤區(qū)，違背基金設(shè)立的目的例如，2009年，財政部廣西專員辦在檢查中發(fā)現(xiàn)，“享受森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金（簡稱補(bǔ)償基金）的一般單位和群眾對該專項基金的使用存在重大認(rèn)識偏差”，“按照《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的規(guī)定，補(bǔ)償基金?？顚Ｓ?，應(yīng)全額用于公益林的營造、撫育、保護(hù)和管理上。但在對桂平市紫荊鎮(zhèn)的調(diào)查中，我們注意到各村在規(guī)劃補(bǔ)償基金用途時存在嚴(yán)重誤區(qū)，如田心村村委會負(fù)責(zé)人就表示領(lǐng)到這筆資金后將把它用于補(bǔ)助弱勢群體、發(fā)展村小學(xué)教育、改善村部辦公條件等，而只字未提公益林的保護(hù)。其他如白云村長田生產(chǎn)隊負(fù)責(zé)人在接受詢問時亦作類似表達(dá)。另外，從紫荊鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)處，我們了解到還有一些村集體在領(lǐng)到補(bǔ)償基金后即將其分發(fā)給村民個人，而村民們也多是把專項基金當(dāng)成了救濟(jì)金，直接用在生活消費(fèi)上，完全違背了中央設(shè)立該基金的目的”。3.基金的資金來源單一、狹窄，補(bǔ)償數(shù)量、范圍不足純粹依靠政府財政預(yù)算投入的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金勢必資金來源單一，從而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償不足。雖然，我國中央財政正式設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金目前已累計投入資金200多億元，將7億畝重點(diǎn)生態(tài)公益林納入補(bǔ)償范圍。但是，國合會生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制課題組的研究報告還是認(rèn)為，“從目前實(shí)踐的情況來看還存在著一些問題，突出地表現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畈磺濉⒏采w面不全、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、資金來源單一以及缺乏長效的補(bǔ)償機(jī)制等”?！澳壳拔覈鴦潪閲抑攸c(diǎn)生態(tài)公益林的面積為1.04億公頃（其中非天然林保護(hù)工程為0.55億公頃），截止到2005年僅補(bǔ)償了0.26億公頃，還存在著較大的差距?！?.基金的法律性質(zhì)不清等原因?qū)е缕鋬?nèi)部治理結(jié)構(gòu)不清晰，基金管理效率不高例如，會計核算和財務(wù)管理較混亂。廣東省林業(yè)會計學(xué)會的研究報告指出了該省實(shí)踐中存在的一些財務(wù)會計管理問題：“第一種是把林業(yè)基金會計科目與行政事業(yè)費(fèi)等會計科目混合使用，只設(shè)一本賬；第二種是林業(yè)基金賬和行政（事業(yè)）費(fèi)賬分設(shè)，但財政返撥的林業(yè)基金須通過行政賬再轉(zhuǎn)入林業(yè)基金賬進(jìn)行支出核算；第三種是大部分地方森工站自提的維簡費(fèi)納入了本身的森工賬，沒有在林業(yè)基金賬上反映，但卻在林業(yè)基金年報上反映；第四種是林業(yè)基金賬并入行政事業(yè)費(fèi)賬；第五種是不設(shè)賬，這主要在采用財政集中支付結(jié)算方式的地區(qū)使用。”這些實(shí)踐中遇到的問題，有些已經(jīng)隨著2004年《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》和2007年《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的制定實(shí)施而得以解決，但足以反映出在認(rèn)清生態(tài)補(bǔ)償基金法律性質(zhì)基礎(chǔ)上完善和統(tǒng)一基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制的重要性。三破題的理論基石：生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)筆者認(rèn)為，要從立法上解決現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金存在的問題，須首先明確基金的法律性質(zhì)。我國《預(yù)算法》第二十二條規(guī)定，“預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排使用；確需設(shè)立專用基金項目的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”?！豆媸聵I(yè)捐贈法》對捐贈財產(chǎn)的使用、管理等作出了規(guī)定。2001年我國頒布的《信托法》第六章專門對“公益信托”作出了規(guī)定，但這些規(guī)定含義還比較模糊，不足以形成基金會的信托制度?！痘饡芾項l例》第二條規(guī)定：“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?！钡诹鶙l規(guī)定：“國務(wù)院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機(jī)關(guān)?！边@些法律法規(guī)是我們探討在現(xiàn)行法框架內(nèi)設(shè)計我國生態(tài)補(bǔ)償基金的前提。（一）我國環(huán)境保護(hù)基金制度的已有實(shí)踐我國已根據(jù)上述行政法規(guī)和規(guī)章，建立了一些全國性和地方性環(huán)境保護(hù)基金會。全國性的如“中華環(huán)境保護(hù)基金會”（ChinaEnvironmentalProtectionFoundation），根據(jù)其章程規(guī)定，該基金會的“宗旨是通過資助和獎勵對中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出杰出貢獻(xiàn)的個人和組織，推動中國環(huán)境保護(hù)的管理、科學(xué)研究、宣傳、教育、人才培訓(xùn)、學(xué)術(shù)交流、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及涉外活動等各項環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。本基金會在開展各項活動中應(yīng)遵守國家的憲法、法律法規(guī)和有關(guān)政策，遵守社會道德風(fēng)尚”；性質(zhì)是“全國性的民間非營利組織，是獨(dú)立的社會團(tuán)體法人”，“每年定期向人民銀行和民政部報告財務(wù)收支和活動情況，接受國家環(huán)?？偩?、人民銀行和民政部的監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)”；基金來源包括：“國內(nèi)熱心于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的企業(yè)事業(yè)單位、團(tuán)體的捐贈、其他組織及個人的捐贈或國（境）外有關(guān)組織和友好人士的捐贈”，“基金會按照本章程和國家有關(guān)規(guī)定開展基金的籌集和募捐活動”，“基金存入金融機(jī)構(gòu)收取利息，也可以購買債券、有價證券和股票為基金增值”；基金的用途包括：“資助環(huán)境保護(hù)活動的開展、獎勵對環(huán)保事業(yè)有突出貢獻(xiàn)的組織和個人或資助有利于社會文明事業(yè)的公益事業(yè)”；“基金會的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為理事會，理事會由理事長、副理事長、秘書長和理事組成”，“基金會建立嚴(yán)格的財務(wù)管理制度”，“配備具有專業(yè)資格的會計人員”，“執(zhí)行國家規(guī)定的財務(wù)管理制度，接受理事會和財政部門的監(jiān)督”；“資產(chǎn)來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助必須接受審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并將有關(guān)情況向社會公布”。地方性的環(huán)境保護(hù)基金如“廣東省環(huán)境保護(hù)基金會”等。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“中華環(huán)境保護(hù)基金會”等基金會屬于“民辦官助”型基金會，所謂民辦主要是指這些基金會的運(yùn)作、管理及工作模式還是由基金會本身決定，基金會還是由民間在辦，但其原始基金的全部、大部分或一部分來自政府有關(guān)部門的一次性投入或者通過政府行政手段所進(jìn)行的籌集。1988年的《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》曾建立了“污染源治理專項基金”，該辦法第二條將該基金界定為：“基金由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣環(huán)境保護(hù)部門設(shè)立，分級管理，獨(dú)立核算，可以拆借使用。”“基金實(shí)行有償使用，委托銀行貸款?！痹S多地方還制定了與此相配套的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，具體實(shí)施該項污染源專項基金制度。如《安徽省污染源治理專項基金有償使用實(shí)施辦法》、《甘肅省污染源治理專項基金有償使用實(shí)施辦法》、《北京市污染源治理專項基金有償使用實(shí)施辦法》、《遼寧省污染源治理專項基金有償使用實(shí)施辦法》、《青島市污染源治理專項基金有償使用實(shí)施辦法》、《四川省污染源治理專項基金有償使用實(shí)施辦法》。據(jù)此，有人曾提出并界定了“環(huán)境保護(hù)專項基金”，指“由排污收費(fèi)轉(zhuǎn)化的專門用于補(bǔ)助重點(diǎn)污染源治理的資金亦稱環(huán)保補(bǔ)助金”。（二）我國生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)選擇雖然上述環(huán)境保護(hù)基金的實(shí)踐有法可依，為我們探討本文的課題提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗，但回到問題的原點(diǎn)——生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)然的法理性質(zhì)，也許可以為我們找到更合理、合法、有效的突破口。首先必須指出，從法理角度出發(fā)，本文所探討的生態(tài)補(bǔ)償基金之法律性質(zhì)問題可以轉(zhuǎn)化為關(guān)于其是否具有獨(dú)立的法律人格以及采取何種具體組織形式的法理探討。1.分析的邏輯起點(diǎn)：傳統(tǒng)民法的法人類型原理西方國家將法人分為公法人和私法人，前者指“以公共利益為目的，即以提高政府效能、滿足公眾需要和改善公共福利為目的而設(shè)立的法人”；后者指“以私人利益為目的，即以其成員的財產(chǎn)利益或其他利益為目的而設(shè)立的法人”。學(xué)說上關(guān)于兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，分為依“法人設(shè)立依據(jù)的法律”、“法人的設(shè)立者”、“法人與國家間的法律關(guān)系”、“法人是否行使或分擔(dān)國家權(quán)力”或者“一般社會觀念”而有所不同。趙旭東教授認(rèn)為，“各種劃分標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容又是一致的，歸根到底還是社會利益和公共利益的問題。依公法設(shè)立的法人、由國家或公共團(tuán)體設(shè)立的法人、與國家有特別關(guān)系并受其特別保護(hù)以及行使或分擔(dān)國家權(quán)力或政府職能的法人，其設(shè)立或活動的目的都主要是為了社會的利益，國家不過是社會利益的集中代表者。而依私法設(shè)立的法人、由私人設(shè)立的法人、與國家無特別利害關(guān)系以及不行使國家權(quán)力的法人，其設(shè)立和活動的目的則主要是為了私人的利益”。在傳統(tǒng)的民法理論中，人格學(xué)說中的“人”是指民事權(quán)利主體，“格”是指成為這種主體的資格。“人格”就是民事權(quán)利主體資格的稱謂。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。我國《民法通則》第三十六條第一款規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！痹诶碚撋希话憧梢愿鶕?jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)將法人分為：公法人與私法人；社團(tuán)法人與財團(tuán)法人；公益法人與營利法人、本國法人與外國法人等。各國立法對法人所采取的分類并非完全一致。例如，我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人?！兜聡穹ǖ洹返谝痪帯翱倓t”第一章“人”第二節(jié)“法人”編排體例為：社團(tuán)、基金會和公法法人三個部分。該法第八十九條使用了“公法上的社團(tuán)、基金會和機(jī)構(gòu)”的提法。《瑞士民法典》第二章“法人”分為“一般規(guī)定”、“社團(tuán)法人”和“財團(tuán)法人”三節(jié)。該法第五十二條規(guī)定：“團(tuán)體組織以及有特殊目的的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在商事登記簿上登記后，即取得法人資格。”“公法上的團(tuán)體組織及機(jī)構(gòu)，非經(jīng)濟(jì)目的的社團(tuán)、宗教財團(tuán)、家庭財團(tuán)，不需經(jīng)上述登記?！钡诹畻l第一款規(guī)定：“以政治、宗教、學(xué)術(shù)、藝術(shù)、慈善、社交為目的的以及其他不以經(jīng)濟(jì)為目的的社團(tuán)，自表示成立意思的章程作成時，即取得法人資格?！钡诎耸畻l規(guī)定：“設(shè)立財團(tuán)法人，得有為特別目的而捐助的財產(chǎn)?！薄度毡久穹ǖ洹返谌臈l為“公益法人的設(shè)立”的規(guī)定：“有關(guān)祭祀、宗教、慈善、學(xué)術(shù)、技藝及其他公益的社團(tuán)或財團(tuán)且不以營利為目的者，經(jīng)主管官署許可，可以成為法人?！薄栋拈T民法典》第二編“法律關(guān)系”第一分編“人”第二章“法人”第一節(jié)“社團(tuán)及財團(tuán)”分為“一般規(guī)定”、“社團(tuán)”和“財團(tuán)”三個分節(jié)。該法第一百五十四條規(guī)定：“社團(tuán)系指以人為基礎(chǔ)、且非以社員之經(jīng)濟(jì)利益為宗旨之法人?！钡谝话倨呤龡l規(guī)定：“財團(tuán)系指以財產(chǎn)為基礎(chǔ)且以社會利益為宗旨之法人。”《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第四十八條第三款規(guī)定：“社會團(tuán)體和宗教團(tuán)體（聯(lián)合組織）、慈善基金會和其他基金會、法人的聯(lián)合組織（協(xié)會和聯(lián)合會），屬于其發(fā)起人（參加人）對之不享有財產(chǎn)權(quán)利的法人?！钡谝话僖皇藯l第一款規(guī)定：“本法典所指的基金會是由公民和（或）法人在自愿繳納財產(chǎn)的基礎(chǔ)上，為達(dá)到社會的、慈善的、文化的、教育的和其他有益于社會的目的而成立的沒有會員的非商業(yè)組織?！薄盎饡模ㄒ粋€或若干）發(fā)起人移交給基金會的財產(chǎn)是基金會的財產(chǎn)。發(fā)起人不對他們所成立基金會的債務(wù)負(fù)責(zé)，而基金會也不對自己發(fā)起人的債務(wù)負(fù)責(zé)?！钡诙钜?guī)定：“基金會應(yīng)將財產(chǎn)用于其章程規(guī)定的目的。基金會有權(quán)從事經(jīng)營活動，但僅以為達(dá)到它為之成立的社會有益目的之必需和符合這些目的為限?；饡袡?quán)為從事經(jīng)營活動而建立商業(yè)公司或參加商業(yè)公司?！薄对侥厦穹ǖ洹返谝话僖皇畻l將法人分類為：國家機(jī)關(guān)、武裝部隊；政治組織、政治社會組織；經(jīng)濟(jì)組織；社會組織、社會行業(yè)組織；社會基金會、慈善基金會等。第一百一十五條第一款規(guī)定：“經(jīng)國家主管部門許可成立并批準(zhǔn)其章程的社會基金會、慈善基金會的活動旨在鼓勵、促進(jìn)文化、科學(xué)、慈善事業(yè)的發(fā)展和其社會人道目的，不以營利為目的。社會基金會，慈善基金會在參加民事關(guān)系時具有法律人格?！笨梢?，各國民法就“法人”、“基金”的法律性質(zhì)定位及其相互關(guān)系的立法之復(fù)雜足以顯現(xiàn)“基金”性質(zhì)界定之一般與特殊須因法域、因情形而具體分析。究竟我國將來的生態(tài)補(bǔ)償基金該如同政府會計中的“基金”一樣被定位為“一項特殊的財產(chǎn)”，還是被定位為獨(dú)立的法人？如果被定位為具有獨(dú)立法律人格的主體，具體又該采用何種組織形式？下文將在上述傳統(tǒng)民法理論的基礎(chǔ)上，逐一展開考問和求證。2.選擇之一：非獨(dú)立法律人格模式我國《預(yù)算法》第二十二條僅原則規(guī)定：“預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排使用；確需設(shè)立專用基金項目的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)?！薄额A(yù)算法實(shí)施條例》第十四條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理；尚未納入預(yù)算管理的，應(yīng)當(dāng)逐步納入預(yù)算管理?！?996年7月6日頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》第四條規(guī)定：“……征收政府性基金必須嚴(yán)格按國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報財政部審批，重要的報國務(wù)院審批?；鹆㈨椀纳暾埡团鷾?zhǔn)要以國家法律、法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定為依據(jù)，否則一律不予立項。地方無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項目，也不得以行政事業(yè)性收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項目?！钡谖鍡l規(guī)定：“……對部門和單位的預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實(shí)行分類管理。國家機(jī)關(guān)和受政府委托的部門、單位統(tǒng)一收取和使用的專項用于公共工程和社會公共事業(yè)的基金、收費(fèi)，以及以政府信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會保障基金等，收入全額繳入同級財政專戶，支出按計劃和規(guī)定用途專款專用，不得挪作他用，收支結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項使用……”第七條規(guī)定：“……專項用于公共工程、公共事業(yè)的基金和收費(fèi)，以及其他專項資金，要按計劃和規(guī)定用途?？顚Ｓ?，由財政部門審核后分期撥付資金……”可見，在我國法律并不禁止根據(jù)預(yù)算法設(shè)立政府性專項生態(tài)補(bǔ)償基金，這種基金的性質(zhì)應(yīng)屬于政府會計上的基金，不具有法人資格。財務(wù)會計中的基金一般指具有特定用途的現(xiàn)金?！胺铂F(xiàn)金經(jīng)指定某特定用途，除此之外不得動用，即為基金?！倍畷嬛兴Q的基金往往與財務(wù)會計不同，如美國政府會計準(zhǔn)則委員會（GovernmentalAccountingStandardsBoard）將基金界定為，政府為執(zhí)行特定義務(wù)或達(dá)到特定目的，而根據(jù)法律、約定或限制，所分開記載的現(xiàn)金和其他財力資源，連同有關(guān)的負(fù)債、剩余權(quán)益或余額，自成為一個獨(dú)立的財務(wù)與會計個體。而“實(shí)務(wù)上，運(yùn)用特種基金這種預(yù)算法上之設(shè)計，來降低行政主體對行政組織財政控制密度的情形，越來越普遍”。3.選擇之二：私法上的財團(tuán)法人模式其實(shí)在國外有關(guān)國家的法治實(shí)踐中，還采取了私法上的財團(tuán)法人或公法上的財團(tuán)法人性質(zhì)的環(huán)境損害補(bǔ)償基金，可為借鑒。按照法人成立的基礎(chǔ)不同，可以將法人分為社團(tuán)法人和財團(tuán)法人?！吧鐖F(tuán)法人是以人的集合為基礎(chǔ)而成立的法人，是人的集合體?！薄柏攬F(tuán)法人是以財產(chǎn)的集合為基礎(chǔ)而成立的法人，是財產(chǎn)的集合體。”兩者在成立的基礎(chǔ)、設(shè)立人的地位和目的等方面具有顯著的差異。上述觀點(diǎn)，是民法理論的普遍共識。因此，在我國已有實(shí)踐中，諸如慈善基金會、“中華環(huán)境保護(hù)基金會”等從理論上分析，應(yīng)屬于民法上的財團(tuán)法人，[2]而擁有獨(dú)立的法律人格?！皩τ谀切┮运饺四康亩O(shè)立但又與公眾有密切聯(lián)系并被授予某些公共職能的法人，有的主張應(yīng)定為準(zhǔn)公法人。”“但實(shí)際上，西方國家類似于我國機(jī)關(guān)法人的組織被歸類為公法人，而類似于我國事業(yè)單位法人的組織除少部分由國家舉辦的，屬于公法人范疇外，大部分則屬于私法人范圍的財團(tuán)法人?！倍覈摹痘饡芾磙k法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱的基金會，是指對國內(nèi)外社會團(tuán)體和其他組織以及個人自愿捐贈資金進(jìn)行管理的民間非營利性組織，是社會團(tuán)體法人?！薄盎饡幕顒幼谥际峭ㄟ^資金資助推進(jìn)科學(xué)研究、文化教育、社會福利和其他公益事業(yè)的發(fā)展?！薄坝蓢覔芸罱⒌馁Y助科學(xué)研究的基金會和其他各種專項基金管理組織，不適用本辦法?！薄渡鐣F(tuán)體登記管理條例》第二條則規(guī)定：“本條例所稱社會團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！薄皣覚C(jī)關(guān)以外的組織可以作為單位會員加入社會團(tuán)體?！币虼耍灿杏^點(diǎn)認(rèn)為立法已經(jīng)將我國的基金會定性為社會團(tuán)體法人。但也有學(xué)者對立法的此種定性持懷疑態(tài)度。如，有學(xué)者認(rèn)為：“社會團(tuán)體法人是由若干成員為了共同目的自愿結(jié)合組成的社會組織，成員的聯(lián)合是基本屬性。”“我國《社會團(tuán)體登記管理條例》第一條關(guān)于該條例的制定目的的規(guī)定亦清楚地表明了這種性質(zhì)。”“在這一點(diǎn)上，我國的社會團(tuán)體法人與西方的社團(tuán)法人具有同樣的性質(zhì)，區(qū)別在于社團(tuán)法人包括以營利為目的而由社員出資組成的公司和以社員經(jīng)濟(jì)互助目的并從事經(jīng)濟(jì)活動的合作社，而社會團(tuán)體法人則是從事各種社會公益事業(yè)或謀取社員經(jīng)濟(jì)利益的非營利性組織。社會團(tuán)體法人既以成員聯(lián)合為基礎(chǔ)，因而與以財產(chǎn)集合為基礎(chǔ)成立的財團(tuán)法人或捐助[3]法人在法律關(guān)系的許多方面截然不同?！辈捎盟椒ㄉ系呢攬F(tuán)法人定性生態(tài)補(bǔ)償基金，就是將基金的管理和運(yùn)營交由一個私法上的財團(tuán)法人負(fù)責(zé)。具體而言，是由政府按照預(yù)算程序用一定款項捐贈設(shè)立一個基金，使其形式為具有私法上人格的財團(tuán)法人，由該基金制定章程，設(shè)立若干內(nèi)部機(jī)關(guān)，完全獨(dú)立地負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償基金的受理申請、審查、發(fā)放等基金運(yùn)營事務(wù)。4.選擇之三：公法上的財團(tuán)法人模式江平先生認(rèn)為，團(tuán)體人格財產(chǎn)的來源分為“共同財產(chǎn)型”、“捐助財產(chǎn)型”、“國家財產(chǎn)型”、“總有財產(chǎn)型”和“信托財產(chǎn)型”。其中，“國家財產(chǎn)型的法人財產(chǎn)來源自羅馬法始，在任何類型的社會中都始終存在，而在社會主義社會更為普遍”。國家財產(chǎn)型包括預(yù)算撥款型，指“靠國家預(yù)算撥款而形成的團(tuán)體人格在西方稱之為公法人，在我國則是機(jī)關(guān)法人和某些事業(yè)單位法人”?！斑@些團(tuán)體從本質(zhì)上來說沒有自己獨(dú)立的財產(chǎn)，因為它們的一切財產(chǎn)開支均由國家預(yù)算承擔(dān)，它們的一切收入也應(yīng)上交給國家。國庫才是真正的財產(chǎn)所有者。其次，這種類型的團(tuán)體人格對國家財產(chǎn)不能有較充分的支配權(quán)，當(dāng)它不能用預(yù)算撥給的經(jīng)費(fèi)和實(shí)有的財產(chǎn)來抵償債務(wù)時，不發(fā)生破產(chǎn)問題，一切責(zé)任均應(yīng)由國庫承擔(dān)?！痹诠帕_馬法中，“公法上的主體具有私法中獨(dú)立人格的表現(xiàn)。國庫和市府具有獨(dú)立的財產(chǎn)并可以獨(dú)自享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，但其成員卻不能顯現(xiàn)，這是一種特殊意義上的民事主體，是和羅馬法中的‘人的集合體’與‘物的集合體’[4]類型不同的一種人格體。后邊民法中的公法人概念便是由此而來的”。“在歐洲，地方自治團(tuán)體很久以來就既是一個以地域為基礎(chǔ)的行政主體，享有行政上的自治權(quán)力，具有獨(dú)立的公法上的法律人格，同時它又是市民社會中具有獨(dú)立人格的私法主體?！泵绹ㄖ谐霈F(xiàn)了“獨(dú)任法團(tuán)（corporationsole）”的概念，“獨(dú)任法團(tuán)則是兼有公法人和財團(tuán)法人某些特征的一種特殊法人形態(tài)”。在德國，各州一般均有基金管理法，將公法上的基金區(qū)分為具有獨(dú)立法律人格的公法財團(tuán)法人和不具有獨(dú)立法律人格兩種，后一種形式的基金，如同本文前述僅作為一項特殊財產(chǎn)的政府會計中的特定目的“基金”。德國存在一些根據(jù)特別征稅（Sonderabgabe）而成立的基金，屬于?？顚Ｓ?，也就是取之于某一特定的人群，并運(yùn)用于這一群人的有關(guān)事務(wù)，這類基金就屬于公法上的財團(tuán)之一種。臺灣學(xué)者陳愛娥認(rèn)為，公法上的財團(tuán)法人是由行政主體依法律或依主管機(jī)關(guān)的許可而捐資設(shè)立的，其成立后與捐資者在法律上不存在任何關(guān)系，但捐資者可以通過董事的任命等擁有實(shí)質(zhì)上的一定影響。其實(shí)，公法財團(tuán)起源很早。19世紀(jì)以來，由于營造物概念的擴(kuò)充，才使得公法財團(tuán)的適用空間逐漸受到“擠壓”，如今其地位已大不如前了。蔡志方教授認(rèn)為，“公法財團(tuán)系以捐助一定財產(chǎn)（與財團(tuán)行政上的財產(chǎn)有別）以追求一定之行政目的，依法律規(guī)定賦予權(quán)利義務(wù)之資格，即所謂財團(tuán)法人，所以公法財團(tuán)常涉及組織法與公物法的結(jié)合”。陳愛娥教授認(rèn)為，“‘公財團(tuán)法人’系由各級政府（指捐助人）為達(dá)到利他之目的捐助特定財產(chǎn)，將此財產(chǎn)轉(zhuǎn)移于他人（即指公法財團(tuán)本身），并以具有公法性質(zhì)之捐助行為，對管理該財產(chǎn)的組織加以建制：當(dāng)公法財團(tuán)成立時，其管理機(jī)構(gòu)組織完成，即由該財團(tuán)本身獨(dú)立運(yùn)作，捐助人僅能保有嗣后的合法性監(jiān)督”。陳慈陽教授認(rèn)為，“公法上的財團(tuán)法人系為一種公法上營造集體生活所需之財力集合，且為法律上具有人格之團(tuán)體”。公法上的財團(tuán)法人是一種為特定目的而永續(xù)管理特定財產(chǎn)的組織形態(tài)。因此，如果將生態(tài)補(bǔ)償基金定性為公法上的財團(tuán)法人，就是為了對法律主體因積極或消極行為給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益以非降低性的影響而給予必要的貨幣補(bǔ)償，而由各級政府出資成立的，并將該筆款項轉(zhuǎn)移給隨后成立的這一公法上的以財產(chǎn)集合為基礎(chǔ)的法人組織，制定基金章程，建立基金內(nèi)部職能機(jī)關(guān)，由該具有獨(dú)立的法律人格的財團(tuán)法人負(fù)責(zé)基金的日常運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)基金設(shè)立的目的。而作為出資人的政府組織在基金設(shè)立后，僅擁有合法監(jiān)督的權(quán)力，包括如下事項：基金財產(chǎn)必須加以特別管理，不得有所毀損，且必須妥善經(jīng)營，以便孳息源源不斷；基金財產(chǎn)應(yīng)根據(jù)章程進(jìn)行必要的經(jīng)營，不得違反出資人的捐助目的或基金設(shè)立的目的；任何基金日常行政管理必須合法和符合基金設(shè)立目的與章程的規(guī)定。5.建議：生態(tài)補(bǔ)償基金易采公法財團(tuán)法人形式通過上述分析，可以看出，非獨(dú)立法律人格模式的實(shí)質(zhì)是根據(jù)政府財政預(yù)算的特定目的而設(shè)立一種政府財務(wù)會計客體，其與私法財團(tuán)法人模式和公法財團(tuán)法人模式的最本質(zhì)區(qū)別十分明顯：前者不具有獨(dú)立的法律人格，而后兩者具有獨(dú)立的法律人格。私法財團(tuán)法人模式其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)營相對于公法財團(tuán)法人更為靈活，而后者相對于前者，更有利于加強(qiáng)行政權(quán)力對基金內(nèi)部組織機(jī)關(guān)的控制，以更好地實(shí)現(xiàn)政府行政的目的。陳慈陽教授將采公法財團(tuán)法人模式與私法財團(tuán)法人模式的基金之間的區(qū)別歸納為：第一，公法財團(tuán)法人所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)必須是公法性法律文件所明確規(guī)定的；而私法財團(tuán)法人則可由捐贈者設(shè)定。第二，公法財團(tuán)法人的內(nèi)部管理人員可以是公務(wù)員或準(zhǔn)公務(wù)員，也可以是以私人身份加入；而私法財團(tuán)法人的內(nèi)部管理人員一般是非公務(wù)員。第三，公法財團(tuán)法人的內(nèi)部管理規(guī)則可以以公法規(guī)定，具有公法色彩；而私法財團(tuán)法人則是純粹私法上的，可在法定范圍內(nèi)以意思自治達(dá)成章程。第四，公法財團(tuán)法人通常是為了實(shí)現(xiàn)公法任務(wù)而設(shè)立，往往由國庫提供資金，因此原則上受政府主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往多于私法財團(tuán)法人，同時也必須根據(jù)“行政權(quán)力應(yīng)受民意機(jī)關(guān)監(jiān)督”的原則而受到民意機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第五，一旦發(fā)生訴訟事宜，公法財團(tuán)法人因其公法人性質(zhì)，而應(yīng)遵循行政訴訟法；而私法財團(tuán)法人則需遵循民事訴訟法的規(guī)定。比較而言，非獨(dú)立法律人格模式、私法財團(tuán)法人模式和公法財團(tuán)法人模式各有優(yōu)、缺點(diǎn)，見表1。表1非獨(dú)立法律人格模式、私法財團(tuán)法人模式和公法財團(tuán)法人模式優(yōu)缺點(diǎn)比較本文認(rèn)為，必須綜合考慮到，生態(tài)補(bǔ)償基金的設(shè)立旨在對行為人使得生態(tài)系統(tǒng)功能維持或增加的行為給予直接的貨幣補(bǔ)助，以體現(xiàn)公平性，鼓勵維持生態(tài)平衡、保護(hù)環(huán)境的行為。實(shí)質(zhì)上，該項制度是用公共財政收入防范和補(bǔ)助公共生態(tài)（環(huán)境）權(quán)益的損傷，因此帶有很強(qiáng)的公共行政目的。且因為涉及公共財政資金的征收和使用，必須由人民的代議機(jī)關(guān)依據(jù)人民的公意和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行代議機(jī)關(guān)的意志的方式對此項事務(wù)進(jìn)行必要的、充分的監(jiān)督和控制。同時，還必須追求基金的公平、高效運(yùn)營，以降低該項制度的運(yùn)作成本，節(jié)省公共資源。上述制度功能需求決定了我們應(yīng)選擇公法財團(tuán)法人模式作為生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)定位。四生態(tài)補(bǔ)償基金法律性質(zhì)確定基礎(chǔ)上的有關(guān)立法問題（一）生態(tài)補(bǔ)償基金的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及其職能將來的《生態(tài)補(bǔ)償條例》如果涉及生態(tài)補(bǔ)償基金制度，須對生態(tài)補(bǔ)償基金的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。本文認(rèn)為，可以通過專門立法或公法行為認(rèn)可生態(tài)補(bǔ)償基金的章程，將其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及各自職責(zé)給予明確設(shè)定。為便于理解，可見表2[5]的簡要說明。表2生態(tài)補(bǔ)償基金內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其職能表2生態(tài)補(bǔ)償基金內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其職能-續(xù)表（二）生態(tài)補(bǔ)償基金的體系建議我國構(gòu)建一個“行業(yè)性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“專門性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“綜合性生態(tài)補(bǔ)償基金”相結(jié)合，“地方性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“全國性生態(tài)補(bǔ)償基金”多層次組成的生態(tài)補(bǔ)償基金體系。前者是從基金功能出發(fā)的分類，后者則是以基金覆蓋地域范圍為基礎(chǔ)的分類，這兩大分類間可以具體組合，例如，現(xiàn)行的中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金就屬于行業(yè)性、全國性的生態(tài)補(bǔ)償基金。行業(yè)性生態(tài)補(bǔ)償基金以國家的某一產(chǎn)業(yè)部門為基礎(chǔ)設(shè)立，如森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。專門性生態(tài)補(bǔ)償基金則因?qū)崿F(xiàn)某一特定目的而設(shè)立，并以目的的實(shí)現(xiàn)而終止，例如，為實(shí)現(xiàn)寧波市主體功能區(qū)劃，圍繞象山港區(qū)設(shè)立的綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制組成部分的生態(tài)補(bǔ)償基金，該基金旨在實(shí)現(xiàn)寧波全市的生態(tài)涵養(yǎng)功能，而設(shè)立的對當(dāng)?shù)剡M(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)助，其中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助主要用于水源建設(shè)、水源地保護(hù)等為主的水生態(tài)建設(shè)與水資源供應(yīng)工程；以生態(tài)公益林建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展工程；入海陸源污染物總量控制、海上污染控制、海洋生態(tài)修復(fù)等為主的海洋生態(tài)保護(hù)工程；以生態(tài)鎮(zhèn)（村）建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)為主的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程。而綜合性