環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與

建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是利益相關(guān)者參與決策的一種重要制度，在全球廣泛采用。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度已實(shí)施多年，以上海為例，公眾參與度比過(guò)去更加充分，形式主義問(wèn)題有所改善，政府角色也在發(fā)生積極正面的轉(zhuǎn)變。然而，仍有一些方面不甚理想，如公眾對(duì)參與方式、參與程度、公示知曉度、報(bào)告可信度等仍有微詞，有時(shí)甚至發(fā)生群體性事件，另外公眾意見(jiàn)在環(huán)評(píng)報(bào)告及決策中的采納度尚無(wú)充分保障。為此，如何進(jìn)一步完善上海乃至全國(guó)的環(huán)評(píng)公眾參與制度值得深入探討。一環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的內(nèi)涵開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為了分析一個(gè)項(xiàng)目建成后或規(guī)劃實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，從而提出污染防治對(duì)策和措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與，是在建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開(kāi)發(fā)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，向公眾公示相關(guān)信息并征求公眾意見(jiàn)的做法。從全球來(lái)看，環(huán)評(píng)公眾參與一般由政府環(huán)保等部門(mén)指導(dǎo)監(jiān)督，由項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃單位或環(huán)評(píng)單位組織發(fā)起，由可能受影響的公眾甚至不受影響的公眾及其委托的相關(guān)專(zhuān)家或組織進(jìn)行參與，發(fā)生利益沖突時(shí)還可能需要司法等部門(mén)介入仲裁。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與能實(shí)現(xiàn)多贏的效果：第一，政府經(jīng)濟(jì)和環(huán)保等相關(guān)部門(mén)決策更加周到合理；第二，項(xiàng)目建設(shè)者或規(guī)劃制定者的原有方案得到反饋和完善，經(jīng)充分公眾參與后的新方案，其合理性和執(zhí)行順暢度大大提高；第三，公眾與相關(guān)環(huán)保組織對(duì)項(xiàng)目的了解程度、信任度以及自身的參與感、責(zé)任感、環(huán)保意識(shí)均得到提升。可見(jiàn)，公眾參與能克服市場(chǎng)和政府調(diào)節(jié)的缺陷，發(fā)揮不可替代的作用。二上海環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與現(xiàn)狀與國(guó)內(nèi)許多省市一樣，上海經(jīng)歷了環(huán)評(píng)公眾參與的起步期，但距完全達(dá)到上述多贏的狀態(tài)還有不少路要走。（一）國(guó)家及上海相關(guān)法規(guī)政策的發(fā)展上海的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度主要是基于國(guó)家法律法規(guī)，因此有必要先對(duì)國(guó)家要求進(jìn)行說(shuō)明。1.國(guó)家法律法規(guī)我國(guó)作為最早實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展中國(guó)家之一，吸收借鑒了西方國(guó)家（美國(guó)、加拿大等）的制度經(jīng)驗(yàn)，但相對(duì)于這些國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)在公眾參與方面的制度保障和具體實(shí)踐仍較薄弱。1979年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，此后，一系列法規(guī)政策的頒布實(shí)施使環(huán)評(píng)制度不斷完善，也逐漸強(qiáng)調(diào)了公眾參與。如1993年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》、1998年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等，但相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則性，對(duì)公眾參與的方式、階段、范圍、參與者、參與效果等都沒(méi)有做出明確規(guī)定[1]。2003年正式實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次通過(guò)立法的形式確定了公眾在參與環(huán)評(píng)方面的權(quán)益，該法第11條和第21條分別對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與做出了規(guī)定，要求除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，十類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃[2]的編制機(jī)關(guān)或應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告的建設(shè)單位，在環(huán)境影響報(bào)告報(bào)送審批前應(yīng)當(dāng)“舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)”，并“在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明”。規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)必須保證向公眾公示的信息真實(shí)，如有弄虛作假等行為，可以適用該法第四章規(guī)定的法律責(zé)任，面臨行政處分、罰款、吊銷(xiāo)資質(zhì)等懲罰。但該法在有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序、救濟(jì)措施等方面仍處于空白。2004年由環(huán)?？偩职l(fā)布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》規(guī)定，對(duì)于一些可能造成不良環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)“可以”舉行聽(tīng)證會(huì)，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，但不是“必須”舉行。對(duì)于公眾提出的聽(tīng)證申請(qǐng)，環(huán)保部門(mén)決定不舉行的，需要說(shuō)明理由。2006年國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》首次明確規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式、期限以及公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的保障措施，在諸多方面有重大突破。例如，該辦法提出了“公開(kāi)、平等、廣泛、便利”四項(xiàng)原則；要求建設(shè)單位在選擇征求意見(jiàn)的對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景等因素，合理選擇相關(guān)個(gè)人和組織；針對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)過(guò)于專(zhuān)業(yè)等情況，要求建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本；要求環(huán)評(píng)文件報(bào)送審查之前征求公眾意見(jiàn)的期限不能少于10日。該辦法還特別明確了三個(gè)階段都必須進(jìn)行信息公示：在環(huán)評(píng)開(kāi)始階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)公告項(xiàng)目名稱(chēng)及概要等信息；在環(huán)評(píng)進(jìn)行階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)公告可能造成環(huán)境影響的范圍、程度以及主要預(yù)防措施等內(nèi)容；在環(huán)評(píng)審批階段，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)公告已受理的環(huán)評(píng)文件簡(jiǎn)要信息與審批結(jié)果。2012年9月起，環(huán)保部要求建設(shè)單位需在提交環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的同時(shí)，提交報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本，并要求地方環(huán)保部門(mén)在網(wǎng)上公示該簡(jiǎn)本。[3]雖然該辦法有上述突破，但仍處于逐步探索期，存在有待完善的方面。如公示期限過(guò)短，不利于公眾充分考慮和反饋，相比之下，美國(guó)公示時(shí)間長(zhǎng)達(dá)45～90天；關(guān)于公眾調(diào)查范圍和對(duì)象選擇的規(guī)定不夠科學(xué)、細(xì)致，人為操作余地較大；辦法規(guī)定信息公告和環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本可以在當(dāng)?shù)毓裁襟w或公共網(wǎng)站發(fā)布，為相關(guān)單位故意在非醒目板塊發(fā)布留有余地；關(guān)于公眾意見(jiàn)調(diào)查方式的規(guī)定較靈活，導(dǎo)致大部分項(xiàng)目采用問(wèn)卷調(diào)查的方式，人為操作余地較大，座談、論證、聽(tīng)證等形式采用較少；公眾意見(jiàn)的采納與否、采納程度只予以說(shuō)明即可，沒(méi)有充分保障；公眾參與權(quán)利未得到保障時(shí)的救濟(jì)措施不明確；發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，協(xié)調(diào)、訴訟等方式?jīng)]有明確規(guī)定等。2.上海法規(guī)政策2004年5月，上海市政府發(fā)布《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉辦法》，要求“市環(huán)保局和區(qū)、縣環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)以及有關(guān)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，采取措施方便有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，并對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與做了相應(yīng)要求，基本與國(guó)家規(guī)定一脈相承。2010年，上海市環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善環(huán)評(píng)公眾參與中信息發(fā)布工作的通知（滬環(huán)保評(píng)〔2010〕38號(hào)）》，對(duì)信息公示的方式、內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定。2013年5月，上海市環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)（2013年版）》。在信息公示方面，要求環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在上海環(huán)境熱線（）網(wǎng)站統(tǒng)一發(fā)布相關(guān)信息：確定承擔(dān)編制任務(wù)后7日內(nèi)進(jìn)行第一次信息發(fā)布，發(fā)布期限不少于10日；報(bào)告書(shū)編制完成后進(jìn)行第二次信息發(fā)布，其中包含報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本的發(fā)布，發(fā)布期限不少于10日。圖1為上海環(huán)境熱線網(wǎng)站環(huán)評(píng)信息發(fā)布頁(yè)面。除在上海環(huán)境熱線網(wǎng)站發(fā)布外，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也可以在本市主流媒體如《文匯報(bào)》、《解放日?qǐng)?bào)》、《新民晚報(bào)》的主要頁(yè)面發(fā)布相關(guān)信息，必要時(shí)可在擬建項(xiàng)目周?chē)用顸c(diǎn)、學(xué)校、醫(yī)院等處張貼布告，報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本也可放置在擬建項(xiàng)目所在地的街道（鎮(zhèn)）政府、居委會(huì)等處供公眾查閱。此外，上海市環(huán)保局網(wǎng)站（）專(zhuān)設(shè)了“環(huán)評(píng)審批”專(zhuān)欄，發(fā)布內(nèi)容包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公示、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理信息及審批結(jié)果、環(huán)評(píng)管理動(dòng)態(tài)、環(huán)評(píng)相關(guān)管理文件等，供公眾閱覽。圖1上海環(huán)境熱線網(wǎng)站環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息發(fā)布頁(yè)面在征詢(xún)公眾意見(jiàn)方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可根據(jù)擬建項(xiàng)目環(huán)境影響的程度和范圍，采用問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式”，對(duì)不同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或影響的項(xiàng)目規(guī)定了不同的問(wèn)卷發(fā)放要求，對(duì)座談、論證、聽(tīng)證的人數(shù)和公眾組成等進(jìn)行了硬性規(guī)定。關(guān)于公眾調(diào)查方式的選擇，據(jù)我們對(duì)部分環(huán)評(píng)工作者的調(diào)研，實(shí)際操作中需考慮項(xiàng)目類(lèi)型、周邊環(huán)境等因素，如項(xiàng)目屬于垃圾填埋、焚燒等敏感項(xiàng)目，或位于人口密集的敏感區(qū)域，或各方存在重大分歧，一般采用座談、論證、聽(tīng)證等方式，其他多數(shù)情況則多采用書(shū)面問(wèn)卷形式。在環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，報(bào)告書(shū)中需編制專(zhuān)門(mén)的公眾參與篇章，說(shuō)明公眾參與的過(guò)程和結(jié)果等。對(duì)反對(duì)意見(jiàn)較為集中的項(xiàng)目，應(yīng)分析公眾反對(duì)的主要原因，并對(duì)是否屬于本項(xiàng)目環(huán)境問(wèn)題，公眾意見(jiàn)是否采納，環(huán)境問(wèn)題是否已經(jīng)得到解決，是否需要補(bǔ)充開(kāi)展公眾意見(jiàn)調(diào)查等情況予以說(shuō)明。（二）實(shí)施情況評(píng)價(jià)2012年，上海市區(qū)兩級(jí)環(huán)保部門(mén)共審批環(huán)評(píng)文件12830件，其中僅環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)（534件）需開(kāi)展信息公示和公眾意見(jiàn)調(diào)查。由于書(shū)面問(wèn)卷調(diào)查是常用形式，上海環(huán)評(píng)項(xiàng)目按環(huán)境影響不同，需發(fā)放問(wèn)卷100～200份，[4]因此每年通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查參與環(huán)評(píng)的公眾約5萬(wàn)～10萬(wàn)人次。表12012年上海審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件情況總體來(lái)看，經(jīng)多年發(fā)展，上海環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與日益規(guī)范化，要求越來(lái)越高。公眾參與度日益充分，形式主義問(wèn)題在不斷改善。政府角色也在發(fā)生積極正面的轉(zhuǎn)變，環(huán)評(píng)相關(guān)決策越來(lái)越體現(xiàn)民主與科學(xué)，在公眾參與方面也越來(lái)越體現(xiàn)開(kāi)放與公正。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與，成為環(huán)保領(lǐng)域乃至各類(lèi)決策相關(guān)領(lǐng)域中為數(shù)不多的公眾參與有效渠道之一。環(huán)評(píng)公眾參與開(kāi)始逐步實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的正面功能，推動(dòng)了各類(lèi)規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目決策的完善，以及公眾環(huán)境意識(shí)和環(huán)保參與度的提升。（三）案例剖析上海環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的發(fā)展歷程，有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。上海近年來(lái)的部分教訓(xùn)說(shuō)明，制度內(nèi)參與的不健全極易導(dǎo)致制度外參與的失控。以下簡(jiǎn)單回顧兩個(gè)社會(huì)關(guān)注度較高的案例中暴露出的環(huán)評(píng)公眾參與制度不健全的問(wèn)題。1.滬杭磁懸浮案例2007年，擬建的滬杭磁懸浮工程沿線部分居民到人民廣場(chǎng)等地聚集，以“散步”的形式表達(dá)抗議，引起社會(huì)和媒體廣泛關(guān)注。先不論工程對(duì)沿線居民的噪聲和輻射影響，該案例中的環(huán)評(píng)公眾參與程度同樣受到了質(zhì)疑。有居民表示，該工程的環(huán)評(píng)報(bào)告僅在上海環(huán)境熱線網(wǎng)站公示10日的做法，讓很多人沒(méi)有注意到或來(lái)不及反應(yīng)，同時(shí)，他們抱怨沒(méi)有得到參與問(wèn)卷調(diào)查或聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。該案例至少暴露出當(dāng)時(shí)公眾對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的不信任和對(duì)環(huán)評(píng)公示方式的不滿(mǎn)意[5]。該工程后來(lái)擱置雖可能是基于技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面重新論證的需要，但與群體性事件引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注也不無(wú)關(guān)系。2.虹楊變電站案例上海500kV虹楊輸變電工程作為必需的市政設(shè)施，從1997年開(kāi)始規(guī)劃，2000年列入《上海市城市總體規(guī)劃（1999～2020）》，但上海電力公司并未將原規(guī)劃的5.5萬(wàn)平方米土地買(mǎi)下來(lái)，而楊浦區(qū)又將部分土地批給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，成為居住區(qū)正文花園二期的一部分。2003年小區(qū)竣工后居民開(kāi)始入住，到2005年變電站準(zhǔn)備建設(shè)時(shí)只有1.5萬(wàn)平方米可用地。[6]變電站緊鄰小區(qū)，無(wú)任何隔離帶，因此，居民多次到各有關(guān)單位進(jìn)行信訪或抗議，導(dǎo)致工程由地上設(shè)計(jì)改為全地下設(shè)計(jì)且工期不斷推遲。該案例中，除規(guī)劃沖突問(wèn)題外，環(huán)評(píng)公眾參與的不健全也成為公眾不滿(mǎn)的原因和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。媒體報(bào)道稱(chēng)，該工程環(huán)境信息公告僅于2007年6月12日在上?！段膮R報(bào)》第9版的文化新聞欄目右下角發(fā)布，但直至征詢(xún)意見(jiàn)截止日期，受該工程影響最大的正文花園二期居民無(wú)人看到該則公告。在征詢(xún)意見(jiàn)尚未截止的6月18日，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道主持下召開(kāi)了環(huán)境影響公眾參與評(píng)價(jià)會(huì)議，共有5個(gè)居委會(huì)約40人參加。會(huì)前，街道黨工委副書(shū)記要求居委會(huì)書(shū)記做好與會(huì)干部的工作，在意見(jiàn)欄上填寫(xiě)基本同意。會(huì)上，除6名居住在正文花園二期的居委會(huì)干部當(dāng)場(chǎng)提出質(zhì)疑并投反對(duì)票外，其他參會(huì)者都投了同意票。會(huì)議還向參與公眾評(píng)價(jià)的居委會(huì)干部每人發(fā)放了200元的紅包，并要求“今天的會(huì)議要保密”[7]。該事件也加劇了居民的不信任和不滿(mǎn)情緒。以上兩起案例均為典型的“鄰避”案例。“鄰避”（NIMBY，NotInMyBackYard），是一種社會(huì)心理，即居民認(rèn)為某些設(shè)施可以建或者需要建，但“不要在我家后院”，爭(zhēng)議嚴(yán)重時(shí)可能引發(fā)群體性事件。“鄰避”現(xiàn)象有時(shí)可能被質(zhì)疑為居民的“自私”心理、希望停建或?qū)で笱a(bǔ)償?shù)?，但環(huán)評(píng)等工具確實(shí)需要發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、依法充分開(kāi)展公眾參與，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)和維護(hù)好各方的正當(dāng)權(quán)益。在一些案例中環(huán)評(píng)成了公眾不滿(mǎn)的導(dǎo)火線，但其本質(zhì)上可能是其他方面的問(wèn)題。當(dāng)然，環(huán)評(píng)該把的關(guān)也必須要把好，不應(yīng)受行政意志或經(jīng)濟(jì)因素的左右。（四）存在問(wèn)題上海環(huán)評(píng)公眾參與方面存在的問(wèn)題，在很大程度上也折射出一些全國(guó)性的問(wèn)題，受到制度缺位、行政干預(yù)、經(jīng)濟(jì)利益等因素影響。問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面。第一，制度內(nèi)參與的不健全極易導(dǎo)致制度外參與的失控。由于綜合因素造成的公眾對(duì)政府決策部門(mén)、項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位信任度不足，成為許多制度外公眾參與失控的首要原因。此外，利益沖突、溝通不暢等也是重要的影響因素。第二，公眾主動(dòng)參與缺乏制度保障，仍以被動(dòng)參與為主，易落入形式化。第三，國(guó)家規(guī)定的環(huán)評(píng)信息公示時(shí)間較短（一般為10日），實(shí)際操作中項(xiàng)目建設(shè)單位、地方政府等為了工期原因也容易將環(huán)評(píng)的整體時(shí)間壓縮，均不利于公眾的有效參與。第四，環(huán)評(píng)信息在“上海環(huán)境熱線”網(wǎng)站的公示知曉度不高，缺乏其他形式的主動(dòng)宣傳。據(jù)我們對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的調(diào)研，一般項(xiàng)目在公示之后基本沒(méi)有任何公眾反饋意見(jiàn)。第五，公示信息的可靠性和完整性缺乏第三方監(jiān)督。完整性不只包括形式的完整性，還包括核心內(nèi)容的完整性，如是否指明關(guān)鍵環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。第六，部分問(wèn)卷設(shè)計(jì)不完善，對(duì)環(huán)境保護(hù)措施的有效性解釋不足，或未清楚指明，甚至有意弱化關(guān)鍵環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)被調(diào)查對(duì)象在未弄清緣由和僅獲得有限信息的情況下被迫做出回答，有時(shí)針對(duì)同一調(diào)查對(duì)象多次調(diào)查（同一地區(qū)環(huán)評(píng)多個(gè)項(xiàng)目規(guī)定必須調(diào)查的敏感目標(biāo)），導(dǎo)致被問(wèn)疲勞，均可能導(dǎo)致公眾無(wú)法給出有效意見(jiàn)或盲目反對(duì)。第七，公眾的環(huán)境知識(shí)及建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限，缺乏專(zhuān)業(yè)人士或組織的幫助，因此常?！胺磳?duì)不到點(diǎn)子上”，這也成為公眾意見(jiàn)有時(shí)得不到很好重視的原因之一。第八，公眾意見(jiàn)在環(huán)評(píng)報(bào)告及決策中的采納度尚無(wú)充分保障，公眾意見(jiàn)往往是因?yàn)樯鐣?huì)及媒體的關(guān)注才能起到制約作用，公眾意見(jiàn)的采納及回應(yīng)并未進(jìn)入制度化軌道。第九，很多項(xiàng)目在環(huán)評(píng)階段沒(méi)有問(wèn)題，但在后續(xù)企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中有環(huán)境違規(guī)行為，這就需要公眾通過(guò)監(jiān)督舉報(bào)等形式持續(xù)參與。三國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒針對(duì)上海和國(guó)內(nèi)其他省市在環(huán)評(píng)公眾參與方面面臨的一些問(wèn)題，我們選取了國(guó)外部分發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的一些先進(jìn)做法，以供參考。（一）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)美國(guó)是全球環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及環(huán)評(píng)公眾參與制度的主要奠基者。在1962年《寂靜的春天》掀起環(huán)保熱潮之后，美國(guó)于1969年制定并于1970年實(shí)施了《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA），首次規(guī)定了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”，該制度成為日后全球普遍采用的重要制度。該法在與公眾的溝通方面要求通過(guò)多種方式了解公眾意愿，預(yù)測(cè)環(huán)境問(wèn)題，尋找多種解決方案；環(huán)境影響評(píng)價(jià)的文稿要交公眾審閱和討論，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)并作出答復(fù)。伴隨美國(guó)環(huán)保署（EPA）的成立和各種環(huán)境法律的頒布，國(guó)會(huì)要求涉及NEPA的所有環(huán)評(píng)報(bào)告都要向公眾公布，同時(shí)，授權(quán)EPA審查所有這些環(huán)評(píng)報(bào)告，并提出修改意見(jiàn)。1.政府決策可能造成環(huán)境影響時(shí)先廣征民意美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不只針對(duì)企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目和政府規(guī)劃，更重要的是針對(duì)政府各部門(mén)任何可能造成環(huán)境影響的決策?！秶?guó)家環(huán)境政策法》明確規(guī)定，聯(lián)邦政府所有的立法建議和重大行動(dòng)建議，在決策之前不僅要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而且在編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)時(shí)要將“征求公眾意見(jiàn)、進(jìn)行公眾評(píng)議”作為必經(jīng)程序[8]。一方面，被邀請(qǐng)表達(dá)意見(jiàn)的公眾會(huì)更有參與感，對(duì)政府的信任度提升，對(duì)決策結(jié)果的接受度也提高；另一方面，政府在公共意見(jiàn)的反饋和監(jiān)督下容易做出更周密合理的決策，也更容易說(shuō)服法院、議會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)，因?yàn)樽罱K方案是公平協(xié)商的結(jié)果。[9]2.環(huán)評(píng)信息的充分公示《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)要在第一時(shí)間進(jìn)行信息公示，如某個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一旦決定要開(kāi)展環(huán)評(píng)，就應(yīng)立即刊登公告、征詢(xún)社會(huì)意見(jiàn)，并主動(dòng)邀請(qǐng)可能受影響的地方政府、部落、利害相關(guān)人員、特別是方案反對(duì)者，共同發(fā)表意見(jiàn)。及早的信息公示和公眾參與不僅可以給各方人士較充足的準(zhǔn)備時(shí)間，也可以提升公眾參與的積極作用——因?yàn)楣妳⑴c介入越晚，項(xiàng)目涉及的部門(mén)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等就越復(fù)雜，普通公眾就越難以做出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。而且，一些工程如果已經(jīng)展開(kāi)甚至獲批再進(jìn)行調(diào)整，就會(huì)面臨高昂成本。除環(huán)評(píng)報(bào)告編制前與編制過(guò)程中的信息公示外，美國(guó)環(huán)保署對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的審查結(jié)果也需要公開(kāi)。美國(guó)1970年頒布的《清潔空氣法》第309條授權(quán)美國(guó)環(huán)保署按一定程序?qū)彶榄h(huán)境影響報(bào)告，并將審查意見(jiàn)公開(kāi)；此外，環(huán)保署還可審查其他聯(lián)邦部門(mén)提議的立法、行動(dòng)或規(guī)章，從保護(hù)公眾健康和環(huán)境質(zhì)量的角度提出審查意見(jiàn)，并將審查意見(jiàn)公開(kāi)。[10]3.對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)給予充分保障基于對(duì)公眾參與重要意義的認(rèn)可，美國(guó)對(duì)各種性質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與都給予了法律上的充分保障。環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)在《國(guó)家環(huán)境政策法》的基礎(chǔ)上，于1978年發(fā)布了《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》，詳細(xì)規(guī)定了環(huán)評(píng)公眾參與的程序，如：建設(shè)項(xiàng)目審查后應(yīng)公開(kāi)通告，公開(kāi)時(shí)間一般長(zhǎng)達(dá)45～90天，規(guī)劃項(xiàng)目則全過(guò)程向公眾公開(kāi)；公眾可得到環(huán)評(píng)報(bào)告、提交書(shū)面評(píng)論，有較大爭(zhēng)議或公眾對(duì)聽(tīng)證感興趣時(shí)可要求聽(tīng)證；當(dāng)局或建議者必須對(duì)公眾意見(jiàn)做出反應(yīng)，公眾可在參與環(huán)評(píng)后30天內(nèi)收到有關(guān)信息；公眾有權(quán)了解最終決策的理由和質(zhì)問(wèn)環(huán)評(píng)的充分性；等等。[11]4.對(duì)環(huán)保組織參與環(huán)評(píng)給予明確支持當(dāng)一項(xiàng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)從表面上滿(mǎn)足要求但有較深層或需詳細(xì)定量分析的問(wèn)題時(shí)，普通公眾很難作出準(zhǔn)確判斷，這時(shí)更具專(zhuān)業(yè)性的環(huán)保組織就不可或缺了?！秶?guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)作為環(huán)評(píng)組織單位時(shí)，要“集中收集、合并、吸收其他機(jī)構(gòu)團(tuán)體和公眾的意見(jiàn)和建議，為決策提供全面、客觀的科學(xué)依據(jù)”[12]。這就保證了環(huán)保組織可作為第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)介入環(huán)評(píng)，不僅可直接作為環(huán)境評(píng)價(jià)單位，也可作為公眾的代理者提出意見(jiàn)建議?！秶?guó)家環(huán)境政策法》“使環(huán)保主義者在法院的幫助下?lián)碛辛四芘c工業(yè)界和政府抗衡的力量?！盵13]5.對(duì)環(huán)保組織提起環(huán)評(píng)相關(guān)訴訟給予法律保障當(dāng)某項(xiàng)目的環(huán)評(píng)可能不符合法律要求時(shí)，環(huán)保組織再次肩負(fù)起環(huán)境訴訟的責(zé)任。實(shí)踐中由于種種原因，環(huán)保組織雖有勝有負(fù)，但其訴訟資格及訴訟全過(guò)程都得到法律的保障。歷史上著名的案例很多，如1971年環(huán)保組織卡爾弗特·克里夫協(xié)調(diào)委員會(huì)訴美國(guó)原子能委員會(huì)案、1976年環(huán)保組織塞拉俱樂(lè)部訴內(nèi)政部長(zhǎng)案、1983年塞拉俱樂(lè)部訴陸軍工程兵部案、1989年自然資源委員會(huì)訴陸軍工程兵部案等，均體現(xiàn)出美國(guó)一些著名環(huán)保組織高度的責(zé)任感、獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。雖然環(huán)保組織承受了一些來(lái)自政府強(qiáng)勢(shì)部門(mén)和大企業(yè)的壓力，以及來(lái)自社會(huì)的爭(zhēng)議（比如被稱(chēng)阻礙或拖延了一些政府重大工程項(xiàng)目的實(shí)施），但總體上環(huán)境訴訟機(jī)制得到了保護(hù)和完善。正是大量的訴訟案推動(dòng)了《國(guó)家環(huán)境政策法》許多內(nèi)容的逐步明晰，也推動(dòng)了環(huán)評(píng)制度的逐步發(fā)展和完善（詳見(jiàn)本書(shū)“國(guó)外公眾參與環(huán)保案例”部分）。（二）德國(guó)經(jīng)驗(yàn)德國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，主管機(jī)關(guān)必須邀請(qǐng)其他有關(guān)機(jī)關(guān)、專(zhuān)家及第三人參與討論。此處的“第三人”不限于受開(kāi)發(fā)活動(dòng)所影響的人，更廣泛地包含環(huán)保團(tuán)體、利益團(tuán)體及任何能對(duì)評(píng)估范疇提供具體意見(jiàn)的人。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第七十三條規(guī)定，受計(jì)劃影響的人及單位可參與意見(jiàn)發(fā)表和討論。該法強(qiáng)調(diào)在決定開(kāi)發(fā)或建設(shè)前進(jìn)行意見(jiàn)交流，在利益沖突與意見(jiàn)協(xié)調(diào)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)環(huán)保要求。在德國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中，首先是界定評(píng)估范圍——由開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行環(huán)境事實(shí)的調(diào)查與描述、主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)協(xié)助其確定調(diào)查的范圍，公眾在此的參與角色為“信息提供者”，雖然參與人的范圍沒(méi)有設(shè)限，包括環(huán)保組織等無(wú)利害關(guān)系的人的參與，但卻僅能被動(dòng)地應(yīng)主管機(jī)關(guān)邀請(qǐng)才能參與，如欲主動(dòng)參與程序則須經(jīng)主管機(jī)關(guān)同意。環(huán)保組織在收到參與邀請(qǐng)時(shí)必須行使參與權(quán)，才能在隨后需要起訴時(shí)行使起訴權(quán)。其次是聽(tīng)證——協(xié)調(diào)異議人與開(kāi)發(fā)主體的利益沖突，并由當(dāng)事人間接或直接的討論、交流，取得對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的共識(shí)，但參與討論的人的范圍僅限于利害關(guān)系人。[14]（三）法國(guó)經(jīng)驗(yàn)法國(guó)主要通過(guò)告知、咨詢(xún)、商討、辯論、共同決策等形式，落實(shí)環(huán)評(píng)的公眾參與。法國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作程序并不復(fù)雜。首先是項(xiàng)目建設(shè)單位確定是否需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如果需要?jiǎng)t可以自行開(kāi)展或委托其他單位開(kāi)展。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)需交項(xiàng)目所在省的主管部門(mén)審查，另外還需交調(diào)查委員會(huì)組織公眾調(diào)查。省長(zhǎng)根據(jù)審查和公眾調(diào)查的結(jié)果，再組織其他部門(mén)主任綜合會(huì)審，最后做出決定。如果政府、公眾、項(xiàng)目建設(shè)單位之間存在無(wú)法協(xié)調(diào)的分歧，可訴諸行政法庭裁決。如果公眾調(diào)查的結(jié)論不贊同項(xiàng)目建設(shè)，則項(xiàng)目需交由國(guó)民議會(huì)審批決定?？梢?jiàn)報(bào)告書(shū)的公眾調(diào)查能發(fā)揮重要作用，利于公眾利益與環(huán)境保護(hù)。法國(guó)于1978年正式實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，為了使普通公眾對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容有較好的了解，要求每一份報(bào)告書(shū)都另編一份非技術(shù)性的報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本。法國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)的實(shí)施程序主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：①公眾調(diào)查程序。由獨(dú)立的調(diào)查特派員告知公眾并收集他們的喜好、建議以及反對(duì)意見(jiàn)，將調(diào)查報(bào)告作為環(huán)評(píng)的重要依據(jù)、對(duì)決策產(chǎn)生重要影響。②公眾辯論程序。法國(guó)1959年就成立了全國(guó)公眾辯論與聽(tīng)證委員會(huì)，其1/3成員來(lái)自各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體和非政府組織，1995年又設(shè)立了公眾辯論國(guó)家委員會(huì)，上述委員會(huì)均為獨(dú)立組織，不受政府或國(guó)會(huì)影響。公眾辯論程序介入環(huán)評(píng)制度能使不同利益集團(tuán)之間有效溝通，減少了因環(huán)保問(wèn)題引發(fā)的阻撓施工、示威游行、暴力抗?fàn)幍痊F(xiàn)象。③地方公民投票。1/5的注冊(cè)選民代表就能夠?qū)κ姓瘑T會(huì)相關(guān)決策進(jìn)行投票，投票結(jié)果直接影響決策。[15]（四）日本經(jīng)驗(yàn)日本從20世紀(jì)六、七十年代在《公害對(duì)策法》、《自然環(huán)境保全法》等法律中對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度做了初步規(guī)定，經(jīng)過(guò)一些中間報(bào)告與試行方案，最終于1997年發(fā)布實(shí)施了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。該法規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)者制作的準(zhǔn)備書(shū)、評(píng)價(jià)書(shū)均應(yīng)在公布之日起1個(gè)月以?xún)?nèi)供公眾閱覽，公眾可以對(duì)準(zhǔn)備書(shū)提出意見(jiàn)，但對(duì)評(píng)價(jià)書(shū)只能閱覽。這是因?yàn)槿毡尽董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》僅將公眾參與定位于“收集環(huán)境影響的相關(guān)信息”。不過(guò)，日本把單位、專(zhuān)家以及居民都劃入公眾范圍，并且沒(méi)有地域限定——不僅是當(dāng)?shù)鼐用瘢灰芷洳涣加绊懀ú还苁侵苯舆€是間接的）的居民都可以參與。對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家的選任也不是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)指定，而是由中立機(jī)構(gòu)或者公共團(tuán)體予以選任，以保證其獨(dú)立性、公正性和公信力。[16]（五）韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)韓國(guó)環(huán)評(píng)制度于1982年正式實(shí)施，到目前為止，該制度在擴(kuò)大環(huán)評(píng)對(duì)象、納入公眾意見(jiàn)程序等方面仍在不斷改進(jìn)。1993年，韓國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作為一項(xiàng)獨(dú)立的法律制定并實(shí)施，其中對(duì)環(huán)評(píng)公眾參與的要求也進(jìn)行了規(guī)定。韓國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)草案的編制及征求居民意見(jiàn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)的編制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)的提出及審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)的檢討及審查內(nèi)容的通報(bào)和反映與否的確認(rèn)、評(píng)價(jià)書(shū)的再審查等5個(gè)階段。在公眾參與方面，韓國(guó)規(guī)定主管行政機(jī)關(guān)收到評(píng)價(jià)書(shū)草案之日起10內(nèi)予以公告，公告期限30日，公告內(nèi)容包括說(shuō)明會(huì)和聽(tīng)證會(huì)如何舉行、居民提出意見(jiàn)的方式與期限等。建設(shè)單位必須舉行說(shuō)明會(huì)向公眾介紹環(huán)評(píng)書(shū)草案，舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，認(rèn)真聽(tīng)取項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)內(nèi)居民的并將其反映在最終評(píng)價(jià)書(shū)中。對(duì)生態(tài)保全價(jià)值大的區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，除附近居民外，還應(yīng)征詢(xún)其他人員的意見(jiàn)?？傮w來(lái)說(shuō)，韓國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與進(jìn)行了詳細(xì)的要求和規(guī)定，具有高度可操作性。[17]（六）中國(guó)臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從1979年開(kāi)始試點(diǎn)推行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，最終于1994年公布實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)估法》，也有公眾參與相關(guān)規(guī)定。特別值得一提的是，2009年起臺(tái)灣實(shí)行“公眾參與、專(zhuān)家代理”的機(jī)制——即由利害關(guān)系人、環(huán)保組織和當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c推薦的專(zhuān)家來(lái)?yè)?dān)任公眾的代理角色，與政府或建設(shè)項(xiàng)目單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)話。在這樣的專(zhuān)業(yè)對(duì)話（也叫專(zhuān)家會(huì)議）中，雙方“進(jìn)行客觀的查核與討論，厘清爭(zhēng)議的環(huán)保事實(shí)和開(kāi)發(fā)行為影響”。此機(jī)制不僅可幫助公眾更清楚了解項(xiàng)目信息和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，還可形成反映民意且科學(xué)客觀的處理建議供政府或建設(shè)項(xiàng)目單位考慮，從而盡量避免“理盲”或“濫情”的決策后果。臺(tái)灣強(qiáng)調(diào)在環(huán)評(píng)過(guò)程中將“事實(shí)發(fā)現(xiàn)”（是不是）與“價(jià)值取舍”（要不要）兩個(gè)階段分割開(kāi)，專(zhuān)家會(huì)議機(jī)制主要是針對(duì)“事實(shí)發(fā)現(xiàn)”的階段。在“事實(shí)發(fā)現(xiàn)”基本達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，各方的“價(jià)值取舍”仍常常出現(xiàn)爭(zhēng)議，對(duì)于這種情況，有時(shí)可以用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法來(lái)綜合評(píng)估，但很多時(shí)候需要合理的機(jī)制來(lái)進(jìn)行決策。[18]四改進(jìn)與創(chuàng)新建議不論對(duì)上?；蚴菄?guó)內(nèi)其他地區(qū)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域有效的公眾參與，關(guān)鍵在于各有關(guān)單位與個(gè)人的責(zé)任感、專(zhuān)業(yè)人士或組織對(duì)公眾的協(xié)助、公眾及其代表對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響的充分了解等，這既需要更完善的程序機(jī)制，也需要更深層的制度保障。以下就從這兩方面提出若干建議供參考。（一）完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制1.延長(zhǎng)信息公示和公眾參與時(shí)間建議國(guó)家或上海完善相關(guān)法規(guī)，將信息公示時(shí)間由10日延長(zhǎng)至一個(gè)月或更長(zhǎng)（國(guó)外一般為45～90天），并合理延長(zhǎng)公眾調(diào)查的時(shí)間，當(dāng)然這也需要合理延長(zhǎng)整個(gè)環(huán)評(píng)程序周期，甚至建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃期及政府決策準(zhǔn)備期等。關(guān)于環(huán)評(píng)程序的時(shí)間要求，臺(tái)灣首任環(huán)保署長(zhǎng)簡(jiǎn)又新曾說(shuō)：“時(shí)間太短，數(shù)據(jù)資料收集不易完整，可能會(huì)提高社會(huì)成本與風(fēng)險(xiǎn)。時(shí)間太長(zhǎng)，又擔(dān)心影響發(fā)展時(shí)機(jī)，喪失國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力”[19]。盡管有這樣的權(quán)衡考慮，但相比國(guó)外，我國(guó)環(huán)評(píng)時(shí)間還是過(guò)短（國(guó)內(nèi)往往只有三個(gè)月，而國(guó)外多為一年至數(shù)年不等），非常不利于公眾參與和決策完善。2.對(duì)特定項(xiàng)目強(qiáng)制要求拓展公示方式，擴(kuò)大公眾參與范圍建議完善相關(guān)規(guī)定，對(duì)于垃圾焚燒、化工、重大市政建設(shè)等特定項(xiàng)目以及周邊人口密集項(xiàng)目等，應(yīng)強(qiáng)制要求建設(shè)或規(guī)劃單位增加投入，主動(dòng)加強(qiáng)宣傳，在公眾最方便獲得信息的媒介如小區(qū)公告欄、居民活動(dòng)中心、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)新媒體等進(jìn)行信息發(fā)布和意見(jiàn)調(diào)查，并強(qiáng)制要求在問(wèn)卷調(diào)查之外