公共工程代建制的發(fā)展背景,行政法論文

公共工程代建制的發(fā)展背景,行政法論文公共工程代建制是具有中華特點的公共工程管理的新制度，之所以能夠在中國產(chǎn)生并不斷發(fā)展，取決于特定的歷史背景。為此，論文從公共工程代建制的發(fā)展背景入手，在對公共工程、公共工程代建制以及相關(guān)概念進行明確界定的基礎(chǔ)上，指出了公共工程投資改革市場化與民營化的趨向，并著眼于公共工程代建制實踐中的行政法問題的梳理，以問題為導(dǎo)向，為論文的深切進入研究提供清楚明晰的脈絡(luò)和恰當(dāng)?shù)姆治瞿Ｐ?。第一?jié)公共工程代建制的發(fā)展背景一、公共工程的概念〔一〕公共工程的概念公共工程一詞并不是一個內(nèi)涵和外延特別確定的概念，在國際上也沒有一個公認的統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)(新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)大詞典〕中的解釋：公共工程是干線公路、公共建筑及其它有設(shè)施的建造、維修和改善；水土保持；便宜住宅及貧民區(qū)的清潔；以及任何其他由公家興辦從事或接受公家援助興建并以一般群眾服務(wù)為目的的工程項目。根據(jù)曼昆(經(jīng)濟學(xué)原理〕，公共物品〔publicgoods〕指既無排他性也無競爭性的物品，公共工程作為公共物品的重要組成，一般沒有排他性，即一個人使用并不能排除其別人使用。在國外，公共工程一般是與私人工程相對應(yīng)的，前者代表公眾意志的行為，是業(yè)主或受益人的代表；而后者是個人行為，除環(huán)保、勞保、安全等方面外基本不干涉。在法國，公共工程和私人工程的區(qū)分，是法國法律區(qū)別公法和私法的結(jié)果，當(dāng)從事的工程建設(shè)受公法的支配時，這種工程屬于公共工程，受私法支配時，屬于私工程。根據(jù)行政法院傳統(tǒng)的觀點：公共工程是指行政主體為了公共利益對不動產(chǎn)所進行的工程活動，以及其別人為了行政主體的打算對不動產(chǎn)進行的以公共利益為目的的工程活動。在德國，有類似的公物〔offentlicheSachen〕制度，公物被稱作經(jīng)過提供公用直接用以達成特定公目的適用行政法的十分規(guī)制而受公權(quán)利支配的物，公物是公行政輻射公私生活的物質(zhì)條件。依其使用目的可分為公共使用公物、行政使用公物、十分使用公物和營造物使用公物。日本公物的概念使用也特別廣泛，其內(nèi)涵相當(dāng)公共工程，一般將以人和物為構(gòu)成要素的營造物〔比方，國立或者公立的學(xué)校、圖書館〕和以物為構(gòu)成要素的公物加以區(qū)別，在這里基礎(chǔ)上，又將公物區(qū)分為供一般市民利用的公共用物〔比方，道路、河流〕和供行政本身活動使用的公用物〔比方，市辦公場所〕。在香港，公共工程和私人工程的區(qū)分是根據(jù)投資來源不同而確定的，公共工程一般是指由投資興建的〔除了鐵路會有私人股份外〕用于公用事業(yè)的項目，詳細分為基本工程、鐵路和隧道、公路房屯三大類。在新加坡，公共工程項目是指有直接資金或法定代理部門資金支持的項目，范圍包括：一是投資的建筑項目，如公共房屋、工業(yè)建筑、教育設(shè)施、健康設(shè)施等；二是投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如城市道路、不收費公路、鐵路、水務(wù)和排污工程；三是其他基礎(chǔ)設(shè)施項目，比方能源、通訊、港口、廣播等。我們國家法律對公共工程概念也沒有統(tǒng)一定義。由于長期以來，公共工程投資主要由國家集中統(tǒng)一投資，從國內(nèi)研究成果看，多數(shù)學(xué)者仍以為公共工程主要是指工程，只是在投資范圍上有不同認識。有學(xué)者以為，公共工程主要是指或者地方投資發(fā)包的與土木建筑相關(guān)的建設(shè)項目及其相關(guān)測量設(shè)計任務(wù)。主要領(lǐng)域為公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保衛(wèi)和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，促進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)項目。還有的研究以為，公共工程一般指投資的、為整個社會生產(chǎn)、消費提供的共同生產(chǎn)條件和共同流通條件的建設(shè)工程，它主要包括交通運輸、信息通訊、水力、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。也有的學(xué)者從公共工程與公共利益之間的關(guān)系來界定這個概念：公共工程指與公共安全及社會利益有關(guān)的工程，它包括基本工程〔如鐵路、公路、水利、港口、機場、城市道路、地下管線等〕、公用工程〔如電力、電信、給排水、燃氣、油管等〕、其他工程〔如舊區(qū)改造、工業(yè)區(qū)開發(fā)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保衛(wèi)、文教及游樂、民政等〕及其附屬設(shè)施的建設(shè)公共工程根據(jù)投資效益的原則，可分為公益性、基礎(chǔ)性和經(jīng)營性三大類。這也是我們國家投資管理實踐中被廣泛采用的分類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)發(fā)布的(工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定〕，關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項目的范圍包括：〔一〕煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目；〔二〕鐵路、公路、管道、水運、航空以及其他交通運輸業(yè)等交通運輸項目；〔三〕郵政、電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡(luò)等郵電通訊項目；〔四〕防洪、灌溉、排澇、引〔供〕水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項目；〔五〕道路、橋梁、地鐵和輕軌交通、污水排放及處理、垃圾處理、地下管道、公共停車場等城市設(shè)施項目；〔六〕生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)項目；〔七〕其他基礎(chǔ)設(shè)施項目。關(guān)系社會公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項目的范圍包括：〔一〕供水、供電、供氣、供熱等市政工程項目；〔二〕科技、教育、文化等項目；〔三〕體育、旅游等項目；〔四〕衛(wèi)生、社會福利等項目；〔五〕商品住宅，包括經(jīng)濟適用住房；〔六〕其他公用事業(yè)項目。經(jīng)營性項目是指投資效益比擬高、市場調(diào)節(jié)比擬靈敏，具有市場競爭能力的項目，主要是部分收費的基礎(chǔ)設(shè)施項目。〔二〕公共工程與投資工程的區(qū)分固然投資工程在國外一般稱為公共工程〔PublicProject〕，但是公共工程并不都是工程；而在我們國家，投資工程也不僅僅涵蓋公共工程，公共工程與投資工程有著本質(zhì)上的區(qū)別。公共工程概念界定的核心是工程性質(zhì)而非工程資金來源。因而，決定一個工程是公共工程還是私人工程，不在于工程投資的主體是部門還是私營部門，而取決于工程究竟是代表公的社會公益性，還是私的經(jīng)濟利益性。公共工程本身并不排擠私人資金，即便是私人資金介入興建的公共工程也不能看成私人工程，這在西方發(fā)達國家也是如此。在我們國家計劃經(jīng)濟體制下，投資管理體制曾經(jīng)高度集中，公共工程全部由投資興建，但隨著投資體制改革實踐，私人介入公共工程生產(chǎn)和提供的渠道逐步暢通，從投資來源看，公共工程的投資不僅來源于國民繳納的稅金，可以以來源于社會資金；從投資主體看，公共工程的生產(chǎn)和提供者不僅僅是公共部門，可以以來自私人部門，比方介入醫(yī)院、學(xué)校等公共工程建設(shè)。而始終不變的是，公共工程的建設(shè)必須以公共利益為目的，符合一般公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，具有不同程度的非競爭性、非排他性，并派生出不能向消費者收費或收費不能抵補運營成本的非經(jīng)營性特征，這是公共工程最本質(zhì)的概念屬性。因而，不宜簡單地將公共工程與投資工程等同起來。與此同時，投資工程也不僅僅涵蓋公共工程。根據(jù)2004年公布施行的(關(guān)于投資體制改革的決定〕，投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保衛(wèi)和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。各類投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等。根據(jù)工程項目特點和對社會效益的影響不同，我們國家的投資工程一般又劃分為兩類，即經(jīng)營性工程項目和非經(jīng)營性工程項目。經(jīng)營性工程主要具體表現(xiàn)出在社會經(jīng)濟領(lǐng)域，包括收費公路、能源等設(shè)施建設(shè)，由于工程本身能夠通過收費等產(chǎn)生一定的經(jīng)濟價值，有條件吸引以外的其他社會資金進行投資，但又不能完全通過市場自行有效調(diào)節(jié)，所以需要介入投資。非經(jīng)營性工程，主要具體表現(xiàn)出在社會公共領(lǐng)域，是指由財政投資建設(shè)〔或受權(quán)建設(shè)〕并向社會提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括：〔1〕國家安全與政權(quán)設(shè)施項目，如國防、政機關(guān)辦公用房、公安、檢察院、法院、監(jiān)獄等；〔2〕社會公共服務(wù)項目，如城市照明、城市綠化、博物館、公益性醫(yī)院與學(xué)校、促進地區(qū)發(fā)展、扶貧工程等；〔3〕改善生態(tài)環(huán)境項目，如天然防護林保衛(wèi)工程、退耕還林還湖工程、河湖生態(tài)恢復(fù)治理、水土保持等；〔4〕公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，如水利、交通、燃氣等。因而，投資非經(jīng)營性項目基本上都屬于公共工程。其遵循兩個基本目的：一是公平目的，即促進社會福利的公平分配，普遍改善人民的福利水平。二是效率目的，即促進社會資源的有效配置，促進國家或地區(qū)的經(jīng)濟增長。由于這類項目的投資績效關(guān)乎社會公共利益，而且，其資金來源主要是的財政性資金，項目建設(shè)如不能獲得預(yù)期效果，將直接損害社會公共利益，造成有限財政性資金的浪費和流失。因而，一直以來，對投資非經(jīng)營性工程的研究是一個重點領(lǐng)域。綜合有關(guān)學(xué)術(shù)觀點，本文傾向于將公共工程與投資工程明確區(qū)分，所稱公共工程是指為了公共利益需要而建造的工程的總稱，包括直接服務(wù)于行政活動的工程，比方國防、政機關(guān)辦公用房、公安、檢察院、法院、監(jiān)獄等國家安全與政權(quán)設(shè)施，也包括服務(wù)于公共利益供公眾使用的工程，博物館、公益性醫(yī)院與學(xué)校等社會事業(yè)項目，以及水利、交通、燃氣等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目等。二、公共工程供應(yīng)的方式公共工程是社會公共利益的重要載體，由于其具有的非競爭性和非排他性特征，在供應(yīng)方面市場機制難以有效的發(fā)揮作用，因而，自國家產(chǎn)生以來，公共工程作為行政的物的手段，其供應(yīng)長期成為職責(zé)的一項重要內(nèi)容。但由于公共工程的復(fù)雜性和公共工程供應(yīng)中存在的失靈，人們對在公共工程中的職責(zé)定位也常有責(zé)難。盡管是公共供應(yīng)的主要承當(dāng)者，但不能、也不應(yīng)該直接提供所有的公共工程，而且提供與生產(chǎn)也有著本質(zhì)區(qū)別。提供是指征稅和支出的決策，決定適當(dāng)類型的服務(wù)及其供應(yīng)水平，并布置生產(chǎn)和監(jiān)督生產(chǎn)。生產(chǎn)是把投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出。作為提供一項公共服務(wù)之政治單位的組織不必一定生產(chǎn)該服務(wù)。一個地方性的提供單位能夠組織其自個的生產(chǎn)單位，例如建立一個地方的機構(gòu)，但它也能夠從額外的生產(chǎn)者那里購買服務(wù)，或者參加其他提供單位所組織的共同服務(wù)的布置中去。關(guān)于供應(yīng)公共工程的范圍究竟怎樣界定，武漢大學(xué)曾國安教授以為，所應(yīng)供應(yīng)的是符合下面條件的公共物品：第一，公共性程度高的公共物品。第二，不宜或不應(yīng)由非氣力供給的公共物品。第三，非氣力不愿意或無力提供且外部性大的公共物品。第四，非氣力沒有能力提供和雖有能力提供但非競爭性程度高的公共物品。即使如此，公共工程供應(yīng)的方式也不應(yīng)是唯一的。供應(yīng)形式的選擇應(yīng)區(qū)分不同項目的性質(zhì)與特點，來確定適宜的提供方式。從實踐看，公共工程供應(yīng)的方式經(jīng)歷了不斷發(fā)展的經(jīng)過，主要有三種方式?！惨弧持苯咏ㄔO(shè)供應(yīng)的理性目的是追求社會福利最大化，實現(xiàn)公共利益。在有些公共物品只能是國家直接生產(chǎn)而市場無法有效供給或者市場機制調(diào)節(jié)下會造成公共物品的供應(yīng)缺乏等情況下，必須履行其提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，而不能推卸。在公共工程供應(yīng)方面，由于所牽涉項目均具有公益性和公共性，建設(shè)目的是為了知足社會公共需要。因而，直接供應(yīng)的形式來歷已久。在美國，主要有兩種方式，一是有關(guān)部門直接承辦建筑工程；二是就詳細工程與私人部門簽定合同，部門負責(zé)設(shè)計、監(jiān)督和提供初期雇傭條件等任務(wù)，其他事項委托私人部門承當(dāng)。從項目范圍來講，聯(lián)邦投資項目牽涉面廣，主要包括住宅及城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)設(shè)施、水利設(shè)施、軍事及國防設(shè)施、交通等方面。在這些公共工程中，美國作為項目業(yè)主對項目建設(shè)的全經(jīng)過進行監(jiān)督和管理。英國工程項目約占整個國家公共工程的一半，華而不實的工程項目分別由各部門〔各專業(yè)部〕自個管理，包括計劃、采購、建設(shè)施行和維護，如教育就業(yè)部負責(zé)管理學(xué)校的建設(shè)，國防部負責(zé)與國防有關(guān)項目的建設(shè)。香港的公共工程主要由興建，有關(guān)基本工程、鐵路和隧道、公路房屯等公用事業(yè)項目分別由相應(yīng)的部門進行建設(shè)和管理。在我們國家傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，管理各項經(jīng)濟活動主要依靠于高度集中的指令性計劃和行政命令。在公共工程供應(yīng)方面，是唯一的投資主體，并且以為主，不僅進行投資規(guī)模、構(gòu)造、布局等戰(zhàn)略決策，而且直接負責(zé)項目布置和管理，比方很多大型水利設(shè)施、公路等，都是直接組織施工建設(shè)的。能夠講，國家是以公共工程全包的身份出現(xiàn)的。〔二〕通過購買供應(yīng)通過購買的方式向社會提供工程產(chǎn)品是一種常用手段。以法國為例，公共采購在法國的經(jīng)濟中占有較大比例，已構(gòu)成了一個宏大的市場。華而不實公共工程包括道路交通、公共建筑的建設(shè)、改造和維修等。法國每年用于公共采購的費用很高，公共工程部分消費的比例是45%。法國的采購不僅牽涉及其部門所需的物品的采購，還包括公共工程、公共服務(wù)等，所有由公共機構(gòu)簽訂的公共合同都列入公共采購的范圍。之所以稱其為公共采購，是由于納入采購的部門還包括所有的公共部門，例如公共交通、公共醫(yī)療、公共教育等。法國年采購資金相當(dāng)于年國家總預(yù)算的50％左右。向社會采購工程是提供公共工程的一種重要途徑。我們國家(采購法〕第2條規(guī)定，采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金以合同方式有償獲得貨物、工程和服務(wù)的行為。華而不實，采購的工程主要屬于公共工程。采購制度的出現(xiàn)，是為知足向社會提供公共工程的需要，通過向社會購買、租賃，使之成為施行行政管理的物的手段以及行政活動的前提條件。〔三〕特許企業(yè)建設(shè)供應(yīng)絕大多數(shù)公共工程具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，不以盈利為目的，具有非排他性和非競爭性，難以吸引企業(yè)進行投資興建，因而，多由負責(zé)投資。但是，有些公共工程具有一定的經(jīng)濟價值，比方收費公路項目，由于本身能夠通過收費產(chǎn)生一定的經(jīng)濟價值，能夠吸引以外的其他社會資金進行投資，這時候國家不一定要親身完成全部與經(jīng)濟行政有聯(lián)絡(luò)的任務(wù)。公共行政的承當(dāng)者除了公法法人之外，還有那些有權(quán)獨立履行某些個別的國家職權(quán)的私法自然人或私法法人〔受委托人〕。對于這類事項，一方面能夠引進社會資金和市場競爭，另一方面又不能完全通過市場自行有效調(diào)節(jié)，由于放開由私人提供有可能造成公共工程利用不充分，資源限制或者供應(yīng)缺乏，知足不了社會的公共需求。在這里情形下，特許企業(yè)建設(shè)提供的方式應(yīng)運而生。根據(jù)國際慣例，公共工程供應(yīng)領(lǐng)域最常見的就是BOT特許經(jīng)營方式，即通過公開方式選擇私人部門，授予其介入某些公共工程建設(shè)的特許權(quán)，待項目建成后由私人部門經(jīng)營一定期限后，將整個工程無償移交給。在公共工程領(lǐng)域,特許經(jīng)營形式被世界各國普遍應(yīng)用。在19世紀(jì)，法國的鐵路和公用事業(yè)的發(fā)展幾乎都是利用特許制度實現(xiàn)的。20世紀(jì)70年代以后，主要用于興建高速公路，管理某些國有化企業(yè)，建設(shè)地下停車場等領(lǐng)域。以英國為例，自1992年開場運用特許經(jīng)營形式以來，截止到2018年2月，英國共有641個PFI〔私人融資建議，ThePrivateFinanceInitiative的簡稱，英國特許經(jīng)營的稱謂〕項目簽定合同，累計投資金額638.05億英鎊。范圍包括學(xué)校、宿舍、醫(yī)院、監(jiān)獄、公路、隧道鐵路等公共工程。2004年，我們國家公布施行的(收費公路管理條例〕明確規(guī)定，經(jīng)營性公路通過招標(biāo)的方式選擇項目投資人，由項目投資人負責(zé)建設(shè)并在一定經(jīng)營期限內(nèi)運營，進而向社會提供該公共產(chǎn)品。自此，收費公路項目全部采用特許經(jīng)營方式。三、市場化與民營化：公共工程供應(yīng)方式的改革趨向在二十世紀(jì)七八十年代掀起的公共事業(yè)民營化浪潮中，公共工程的民營化占據(jù)了重要位置，而這也代表了當(dāng)下和今后一個時期公共工程供應(yīng)方式的改革方向。英國是民營化的起源地。從20世紀(jì)80年代末期開場，英國民營化的重心逐步轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域，撒切爾在多個城市開創(chuàng)建立城市發(fā)展公司〔UPC〕，鼓勵地方當(dāng)局與私人投資者合作開發(fā)城市，城市發(fā)展公司有權(quán)對城市建設(shè)和環(huán)境等領(lǐng)域進行投資。1992年，在英國保守提出的增加私人企業(yè)介入公共服務(wù)的一攬子政策中，提出了PFI〔ThePrivateFinanceInitiative〕制度，即私人融資形式，也就是公共工程項目由私人資金啟動，投資興建，授予私人委托特許經(jīng)營權(quán)利，通過特許協(xié)議和項目的其他各介入方分擔(dān)建設(shè)和運作風(fēng)險。從90年代后期，PFI廣泛應(yīng)用于英國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，包括學(xué)校、醫(yī)院、辦公樓、公路、監(jiān)獄等工程項目。當(dāng)前，英國很多公路項目采取的都是PFI方式。近10年來，公共住宅項目也轉(zhuǎn)由住宅協(xié)會根據(jù)私人運做的方式來施行，而地方還將其自有的設(shè)計和成本控制部門私有化，包括建筑師、工程師和測量師等。美國的民營化政策也主要集中在公共事務(wù)方面，手段包括特許經(jīng)營、合同外包、憑單或補助等，比擬典型的是授予特許權(quán)，由私營公司贊助、建設(shè)、擁有、運營高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施。綜觀包括公共工程在內(nèi)的公共事業(yè)民營化浪潮，推動的氣力主要來自于規(guī)制上的革新。為了應(yīng)對行政職能擴張導(dǎo)致的財政危機以及行政成本過高等問題，在社會公共產(chǎn)品的供應(yīng)方面，提倡更多的依靠私人組織，更少的依靠來知足社會的需要，打破在社會公共產(chǎn)品供應(yīng)方面的壟斷局面，建立公私機構(gòu)之間的合作競爭關(guān)系，進而提升在公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的輸出質(zhì)量和效率，實現(xiàn)社會公眾自由選擇權(quán)以及個性需求的知足。這種革新從制度布置上來看，是通過放松行政規(guī)制，轉(zhuǎn)變在公共物品供應(yīng)方面的角色定位得以實現(xiàn)的，詳細來講，私人部門成為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者，部門更多地履行決策者、布置者的職責(zé)，但并沒有完全放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任。誠如美國印第安那大學(xué)法學(xué)院院長阿爾弗雷德C阿曼所言：放松規(guī)制，成本效益分析，市場導(dǎo)向的規(guī)制方式，減少的規(guī)制預(yù)算，權(quán)利下放和將公務(wù)受權(quán)給私人部門等，只是我所講的行政法全球化時代的標(biāo)志的一部分。這些規(guī)制傾向不僅限于美國，在不同程度上，它們是世界各國公法立法新趨勢的典型。幾乎所有這些改革都是以市場為導(dǎo)向的，即它們或者是以市場和私人部門取代規(guī)制機構(gòu)，或者是讓公共部門使用市場手段、機構(gòu)和鼓勵機制來獲得他們的規(guī)制目的。當(dāng)西方國家在新公共管理運動下，通過降低規(guī)制，強調(diào)公私合作，提高效能，進而在更寬更廣的范圍內(nèi)推動公共行政改革的進程時，我們國家也在體制轉(zhuǎn)軌的獨特背景下積極推進公共行政改革，努力探求適應(yīng)當(dāng)代福利國家對的新等待。在西方學(xué)者眼中，中國的民營化始于1978年的農(nóng)業(yè)部門改革。但實際情況是，中國選擇的是一條與西方國家大刀闊斧、轟轟烈烈改革所不同的途徑，這條途徑的獨特之處在于民營化的改革是在中國體制轉(zhuǎn)軌的道路上以漸進的方式進行。就民營化改革中的公共工程供應(yīng)方式的改革而言，則是伴隨著投資體制改革同步向前邁進的。改革開放以來，我們國家公共工程投資改革逐步向投資主體多元化、投資方式多樣化、資金來源多渠道、項目建設(shè)市場化推進。十分是在投資運作方式上，打破了一家壟斷的格局，改變了長期計劃體制下封閉運行機制，引入了競爭和市場的氣力，讓更多的私人部門包括營利性組織甚至個人介入公共管理職能的履行，使得國家任務(wù)的社會化導(dǎo)致社會行政的萌生，行政主體的社會化導(dǎo)致國家行政的拓展，行為方式的社會化導(dǎo)致合作行政的興起。應(yīng)該講，以公用事業(yè)項目為主的公共工程的民營化是我們國家公共行政的民營化的發(fā)端。1995年，原對外經(jīng)濟貿(mào)易部發(fā)布了(關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知〕，同年，原國家計委、電力部、交通部公布(關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知〕，這兩個(通知〕開啟了我們國家在利用外資領(lǐng)域運行BOT項目的先河。2001年，國家計委公布(關(guān)于促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見〕，提出要逐步放寬投資領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，介入經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)，并進一步明確，最近要積極創(chuàng)造條件，鼓勵和引導(dǎo)民間投資介入供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2002年，建設(shè)部發(fā)布(關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見通知〕，不僅提出鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，介入市政公用設(shè)施的建設(shè)，構(gòu)成多元化的投資構(gòu)造，而且就建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度提出了明確規(guī)范。2004年(公路法〕明確規(guī)定，國家鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟組織對公路建設(shè)進行投資。同時，根據(jù)該法規(guī)定，國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資的公路建成后，由投資者收費經(jīng)營，收費經(jīng)營期限根據(jù)收回投資并有合理回報的原則由有關(guān)交通管理部門與投資者約定并根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。2004年，發(fā)布(關(guān)于投資體制改革決定〕，明確提出，各級要創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補助等多種方式，吸引社會資本介入有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。對于具有壟斷性的項目，試行特許經(jīng)營，通過業(yè)主招標(biāo)制度，開展公平競爭，保衛(wèi)公眾利益。對非經(jīng)營性投資項目，加快推行代建制，即通過招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)施行，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期。2005年下發(fā)(關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見〕指出，允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。2018年，發(fā)布(關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見〕，再次強調(diào)要鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入交通運輸、水利工程、電力建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，以及市政公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。截止當(dāng)前，我們國家公共工程市場化和民營化已牽涉多個領(lǐng)域，在公共工程供應(yīng)方面，不僅表如今經(jīng)營性公共工程領(lǐng)域普遍采取了市場化的運行機制，而且在長期由壟斷的非經(jīng)營性公共工程領(lǐng)域，也引入了市場機制，出現(xiàn)了以為中心的治理形式向、市場和社會相結(jié)合的多中心治理形式的嬗變。總結(jié)我們國家公共工程民營化實踐，一個突出的特點，就是將公共工程區(qū)分為非經(jīng)營性公共工程和經(jīng)營性公共工程，并分別選擇了不同的民營化實現(xiàn)形式。由于公共工程的性質(zhì)不同，使得只要投入沒有回收的非經(jīng)營性領(lǐng)域的建設(shè)項目與具有一定經(jīng)濟收益的經(jīng)營性投資項目，在公私合作形式的選取上具備不同的合作基礎(chǔ)和條件，也因而，要分別尋求各自合適的方式和途徑。2004年，發(fā)布的(關(guān)于投資體制改革決定〕對這兩類公共工程，提出了不同的公私合作方式。對于收費公路等有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，明確了社會資本能夠通過特許經(jīng)營的方式介入。同時，對于學(xué)校、公立醫(yī)院、博物館等非經(jīng)營性投資項目，能夠通過代建制的方式通過招標(biāo)等方式選取專業(yè)化的項目管理單位進行公私合作。因而，在經(jīng)營性項目中引入特許經(jīng)營公私合作形式，在非經(jīng)營公共工程建設(shè)中采取代建制的公私合作方式，是我們國家公共工