廣州市社區(qū)服務發(fā)展研究報告

廣州市社區(qū)服務發(fā)展研究報告

廣州市社區(qū)服務事業(yè)起步于1987年。經(jīng)過10多年的發(fā)展，社區(qū)服務已成為廣州市社會福利體系的有機組成部分，并且日益成為對社區(qū)居民提供福利服務的主要載體。但是，在建立市場經(jīng)濟體制的過程中，隨著經(jīng)濟運行方式和社會結構的轉變，廣州市社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展也面臨著諸多問題和困境。本研究的目的，就是通過對廣州市社區(qū)服務發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀和問題的調(diào)查分析，提出市場經(jīng)濟體制下廣州市社區(qū)服務發(fā)展的思路和對策。一、關于“社區(qū)”及“社區(qū)服務”的概念界定1.社區(qū)1881年，德國社會學家F.滕尼斯首先將“社區(qū)”一詞運用于社會學領域，本世紀30年代，“社區(qū)”的概念由國外引入中國。由于研究角度的差異，各國學者對“社區(qū)”概念的解釋一直眾說紛紜，莫衷一是。1986年，原民政部部長崔乃夫把“社區(qū)”的概念應用于社會福利服務領域，同時從實踐的角度對“社區(qū)”的定義作了解釋。他認為：“我們做實際工作的以解決實際問題為目標。我們現(xiàn)在談論的社區(qū)，是小范圍的而不是大范圍的社區(qū)?！薄八^社區(qū)，就是聚居在一定地域中的人群的生活共同體。具體說，我們要研究的，在城市是以街道、居委會為基本單位的社區(qū)，在農(nóng)村是以鄉(xiāng)、村為單位的社區(qū)?！盵1]這一定義沒有引起較大的異議和爭論，可以說為人們普遍所認同。只是人們在實際工作中使用“社區(qū)”這個名詞時，一般地或更多地指街道辦事處管轄的區(qū)域，而較少用其指居民委員會管理的范圍。如果在居民委員會的意義上使用社區(qū)的概念時，一般都會作出說明和界定，以示區(qū)別。因此，在社區(qū)服務領域中，“社區(qū)”的含義更側重對地域范圍的界定，通常指區(qū)政府的派出機構——街道辦事處管轄的行政區(qū)域，也就是說，社區(qū)的地域范圍同街道的行政區(qū)域是重合的。根據(jù)這一定義，廣州市城區(qū)可以劃分為86個社區(qū)（街道），地域面積最大的為7.8平方公里，最小的為0.23平方公里，一般為1.78平方公里；人口最多為15萬人，最少為5780人，平均為4萬多人；2.社區(qū)服務中國從1986年開始提出“社區(qū)服務”的概念，隨著社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展和人們認識的深化，社區(qū)服務概念的內(nèi)涵和外延也不斷發(fā)展和完善。1987年8月5日，崔乃夫在“大連市社區(qū)服務工作座談會”上發(fā)表講話，首次對社區(qū)服務的定義作出概括：社區(qū)服務就是“在政府的倡導下，發(fā)動社區(qū)成員開展互助性的社會服務，就地解決本社區(qū)的社會問題。”[2]這一定義為1987年9月在武漢召開“全國城市社區(qū)服務工作座談會”所肯定。1989年10月，民政部在杭州召開的“全國城市社區(qū)服務經(jīng)驗交流會”，對社區(qū)服務的概念作出修正：“社區(qū)服務，是指在政府的指導和資助下，由街道辦事處和居委會出面，動員社會各方面的力量，發(fā)揚自力更生互幫互助精神，因地制宜，興辦各類小型福利設施，開展各類服務活動，為居民特別是有困難的家庭和居民，提供福利和服務?！盵3]1993年8月，民政部等14個部委聯(lián)合頒發(fā)的《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》再次對社區(qū)服務作出界定：“社區(qū)服務業(yè)是在政府倡導下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮(zhèn)和居委會的社區(qū)組織為依托，具有社會福利性的居民服務業(yè)。社區(qū)服務業(yè)由社區(qū)福利服務業(yè)、便民利民服務業(yè)和職工社會保險管理服務業(yè)組成，是社會保障體系和社會化服務體系中的一個重要行業(yè)。”[4]這一定義不僅闡述了社區(qū)服務的內(nèi)涵，而且對社區(qū)服務的外延也作出了規(guī)定。1994年12月，民政部在上海召開的“全國社區(qū)服務經(jīng)驗交流會”對社區(qū)服務的概念作了較為完整的闡述：“社區(qū)服務是在政府倡導和扶持下，為滿足社區(qū)成員多種需求，依托街道和居委會，發(fā)動社區(qū)力量開展的具有社會福利性質(zhì)的居民服務業(yè)。它主要由社區(qū)福利服務業(yè)和便民利民服務業(yè)組成，是社會保障體系和社會化服務體系中的一個重要行業(yè)。社區(qū)服務具有福利性、群眾性、服務性、互助性和地緣性五個特點，其中福利性是它的最本質(zhì)的特點，其它幾個方面的特點都是由此派生和衍化出來的。社區(qū)服務的主要服務內(nèi)容是：面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象等特殊困難群體提供社會福利服務；面向社區(qū)居民提供便民利民服務；面向廣大城市職工和離退休及失業(yè)人員提供社會保險管理服務；面向社區(qū)企事業(yè)單位和機關團體，開展雙向服務等。[5]上海會議關于社區(qū)服務的概念、特點和內(nèi)容的闡述，得到了學術界和實際工作部門的普遍認同，并且一直沿用至今。二、廣州市社區(qū)服務的發(fā)展歷程80年代初期，隨著廣州市經(jīng)濟體制改革的推進和社會結構的改變，城市居民對福利服務的需求日趨多樣化，也越來越迫切。而在計劃體制下形成的由政府和單位提供福利服務的模式已難以為繼，政府面臨著福利服務供給不足的巨大壓力。為了緩解這一壓力，廣州市政府根據(jù)民政部的部署，開始提倡建立“街道社會福利網(wǎng)絡”，資助街道、居委會辦福利服務設施，為本地區(qū)的居民提供福利服務。經(jīng)過幾年的努力，廣州市的大部分街道和部分居委會都建起了一批福利服務設施，開展了各具特色的服務項目。如精神病人工療站、街道敬老樓、弱智兒童寄托所、社會福利工廠等等，并依托這些設施為老年人、殘疾人、貧困者等弱者群體提供了多種形式的服務，從而為社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎。1987年9月，民政部在武漢召開了“全國城市社區(qū)服務工作座談會”，要求各地開展城市社區(qū)服務工作。根據(jù)這一要求，廣州市把“街道社會福利網(wǎng)絡”納入社區(qū)服務的軌道，從而標志著廣州市社區(qū)服務事業(yè)的起步，并以此為起點經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。（一）起步階段（1987～1989年）1987年底，廣州市民政局根據(jù)“武漢會議”的部署，召開了社區(qū)服務工作座談會。會上形成在廣州市進行社區(qū)服務試點的決定，確定在金花（荔灣區(qū)）、農(nóng)林（東山區(qū)）、二龍（海珠區(qū)）、德成（越秀區(qū)）4個街道進行社區(qū)服務試點。1988年底，市民政局對這4個街道一年多的試點工作進行了總結，要求在全市推廣試點經(jīng)驗，擴大試點范圍。到1989年底，全市有三分之一的街道開展了社區(qū)服務工作。在這一階段，社區(qū)服務的試點工作著重在兩個方面進行了探索：其一，在理念上探討社區(qū)服務的功能定位和實踐意義，即解決對社區(qū)服務作用和意義的認識問題。認為，盡管社區(qū)服務是在社區(qū)內(nèi)為居民提供的“小福利、小服務”，但其功能作用和社會意義卻不僅僅限于此，“而是經(jīng)濟體制、政治體制和城市綜合體制改革的配套措施，是改革傳統(tǒng)的社會福利制度，推進公共福利事業(yè)社會化的發(fā)展方向，是社會主義精神文明建設的重要內(nèi)容，也是加強基層民主政治建設的重要途徑”。[6]其二，在實踐上探索有廣州特色的社區(qū)服務工作思路，即解決如何推行社區(qū)服務的問題。通過試點形成的工作思路及成果是：在政府系統(tǒng)成立社區(qū)服務的領導、協(xié)調(diào)機構，建立社區(qū)服務的行政推動機制。全市有46個街道成立了“社區(qū)服務工作委員會”，海珠區(qū)成立了區(qū)一級的“社區(qū)服務促進會”[7]市精神文明辦公室把社區(qū)服務列入“學習南華西街，創(chuàng)文明街道”競賽的內(nèi)容，制定出具體的評分標準，進行嚴格的檢查、評比，從而為社區(qū)服務的發(fā)展提供了巨大的行政推動力和約束力。[8]興建社區(qū)服務設施和服務組織。在短短的2年內(nèi)，全市的社區(qū)服務設施和服務組織發(fā)展很快，其中建成敬老樓41間，老人活動中心105間，工療站21間，殘疾兒童日托站5間，老人包戶服務組2400個，精神病人看護組6361個，居委會便民服務網(wǎng)點3000個。[9]拓展服務對象和服務項目。服務對象從以老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象和貧困家庭為重點逐步向社區(qū)居民拓展，服務項目初步形成了老年人服務、殘疾人服務、優(yōu)撫對象服務和便民利民服務4大系列；成立“社會福利基金會”，籌集社區(qū)服務發(fā)展資金。全市有32個街道成立了“基金會”，基金的主要來源是街道經(jīng)濟收入的固定提成、福利企業(yè)的稅利提留、社區(qū)單位資助、社會募捐等。[10]經(jīng)過兩年的試點，為下一步全面推行社區(qū)服務積累了經(jīng)驗，奠定了工作基礎。（二）普及階段（1990～1992年）1989年12月，廣州市政府召開了首屆社區(qū)服務工作會議，確立了“大服務、大福利政府辦，小服務、小福利社區(qū)辦”的社區(qū)服務工作指導思想，提出了在前幾年試點的基礎上，全面推廣社區(qū)服務的工作目標，要求各級政府把社區(qū)服務作為一項重要工作列入政府的工作計劃。在市政府的推動下，廣州的社區(qū)服務開始走上有計劃、有領導、有目標、有部署的全面普及階段。在這一階段，為了推動社區(qū)服務的普及，廣州市實施了三項重大舉措。其一，為社區(qū)服務的普及創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。主要措施有：利用各種傳播媒體宣傳社區(qū)服務，讓社會各界了解社區(qū)服務；舉辦“社區(qū)服務益萬家系列活動”，使市民感受到社區(qū)服務與自己的生活息息相關；通過市民公開投票選舉“優(yōu)秀社區(qū)服務熱心人”活動，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)服務的熱情，提高居民對社區(qū)服務的參與度。其二，進一步強化社區(qū)服務的行政推動力。1990年，廣州市政府成立了“社區(qū)服務工作領導小組”，由副市長任組長，下設社區(qū)服務工作辦公室，區(qū)、街政府也普遍成立了相應的機構；市政府頒布了第一個《社區(qū)服務發(fā)展規(guī)劃（1990～1992年）》，對社區(qū)服務的發(fā)展目標，服務設施建設、服務項目拓展、工作達標要求、管理機構設置、配套政策措施等都作出了明確的規(guī)定；要求把社區(qū)服務納入市、區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃和城市建設總體規(guī)劃，列入各級政府任期目標，實行責任制；建立了“一年一評，三年總評”的評比檢查制度，評選社區(qū)服務的達標居委會、達標街道和達標區(qū)。[11]其三，重點扶持社區(qū)服務中心等設施建設。三年間，在鞏固、擴大原有社區(qū)服務設施的同時，重點興建了一批綜合性的社區(qū)服務中心、工療站、弱能人輔導中心等。至1992年底，全市共建成社區(qū)服務中心80間，敬老樓41間，床位277張，工療站（含弱能人輔導中心）71間，街道福利企業(yè)1657家，老人活動中心91個，基本完成了三年規(guī)劃提出的任務。到1992年底，廣州市全面完成了《三年規(guī)劃》提出的目標和任務：全市所有街道都開展了社區(qū)服務工作，其中87%的街道實現(xiàn)了社區(qū)服務網(wǎng)絡化；社區(qū)服務的范圍不斷拓展，涉及社會福利、文化、教育、衛(wèi)生、體育、治安、法律援助和家政服務等方面；社區(qū)服務的隊伍日益壯大，全市共有各類社區(qū)服務組（隊）7000多個，30000多人，社區(qū)服務志愿者協(xié)會25個，7000多人；形成了政府領導、民政牽頭、部門合作、街道和居委會實施、企事業(yè)單位配合的社區(qū)服務發(fā)展格局。[12]（三）鞏固提高階段（1993～1996年）1993年12月，廣州市召開了第二次社區(qū)服務工作會議，提出了適應社會發(fā)展的需要，積極拓展社區(qū)服務新領域，推動社區(qū)服務向更高層次發(fā)展的目標，標志著廣州市的社區(qū)服務從普及走向鞏固提高的發(fā)展階段。在這一階段，廣州市社區(qū)服務的發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾個特點。1.明確了社區(qū)服務的產(chǎn)業(yè)屬性，確立了社區(qū)服務在第三產(chǎn)業(yè)中的行業(yè)地位1992年，中國政府頒發(fā)了《關于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，社區(qū)服務作為居民服務業(yè)之一被列入第三產(chǎn)業(yè)的范疇，賦予其優(yōu)先發(fā)展的地位。1993年，民政部聯(lián)合13個部、委頒發(fā)了《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，首次提出了“社區(qū)服務業(yè)”的概念，闡明了社區(qū)服務的產(chǎn)業(yè)屬性，確立了社區(qū)服務的行業(yè)地位。據(jù)此，廣州市在第二次社區(qū)服務工作會議上提出了社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)化的構想，要求各級政府從加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略高度來認識發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的重要意義，把社區(qū)服務業(yè)列入第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，在計劃、財政、信貸、稅收、城建等方面制定優(yōu)惠政策，引導和扶持社區(qū)服務業(yè)的發(fā)展。這一構想的提出，使社區(qū)服務抓住了優(yōu)先發(fā)展的有利時機，利用第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，在服務設施建設和服務項目拓展方面取得了重大進展。4年間，廣州市共投入資金5000多萬元，用于社區(qū)服務設施建設服務項目的拓展，其中除各級政府的投入繼續(xù)增長外，社會投資、社會捐助尤其是港澳臺及海外機構、人士資助的資金比重增長很快，出現(xiàn)了投資主體多元化的發(fā)展趨勢；全市新建多功能、綜合性的社區(qū)服務中心25間，敬老樓5間，工療站18間，改建、擴建敬老樓35間，新增設施使用面積8000多平方米，超額完成了第二個三年規(guī)劃的任務。[13]2.在社區(qū)服務業(yè)中引進市場調(diào)節(jié)機制，探索社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式廣州市第二次社區(qū)服務工作會議指出，“社區(qū)服務包含了社會福利服務業(yè)和便民利民服務業(yè)兩大部分，前者是福利性的，以無償、低償服務為主，后者是產(chǎn)業(yè)性的，以有償服務為主?！睍h要求社區(qū)服務系統(tǒng)“在思想認識上突破無償服務的觀念，服務方式上突破傳統(tǒng)救濟型模式，管理上逐步向經(jīng)營型轉變，建立起合理的價格體系，實行行業(yè)管理，使社區(qū)服務走上產(chǎn)業(yè)化、實體化”。[14]在市場機制的引導下，廣州的社區(qū)服務在管理體制、服務項目和服務形式等方面都出現(xiàn)了明顯的市場化趨勢，以居委會為主興辦的商業(yè)性服務取得了長足的發(fā)展，服務項目涉及居民物質(zhì)和文化生活的諸多方面，在社區(qū)服務的管理上實行行政性和行業(yè)性雙重管理，賦予社區(qū)服務機構以贏利性機構的合法地位，社區(qū)服務的經(jīng)濟效益較前一時期有顯著提高，從而增強了社區(qū)服務的自我發(fā)展能力。但是，由于受市場、資源和體制等因素的制約，社區(qū)服務的產(chǎn)業(yè)化并未取得預期的效果。3.注重社區(qū)服務的規(guī)范化和專業(yè)化建設廣州市先后頒發(fā)了《社區(qū)服務工作1993年至1995年發(fā)展規(guī)劃》、《社區(qū)服務業(yè)管理規(guī)定》、《關于實行社區(qū)服務證書的試行辦法》、《民辦社會福利機構管理辦法》等法規(guī)，以及有關社區(qū)服務工作的考核標準和社區(qū)服務中心的等級評估標準，對社區(qū)服務的規(guī)劃、管理和實施作出規(guī)范性的規(guī)定。尤其是1996年9月，市政府根據(jù)市政協(xié)關于加快社區(qū)服務工作的建議，召開市長辦公會議研究社區(qū)服務工作。會議決定：①關于資金問題。在“九五”期間，每年由市財政撥出50萬元，作為社區(qū)服務工作發(fā)展經(jīng)費，從市社會福利有獎募捐基金提取100萬，資助社區(qū)服務設施建設；②關于人員編制問題。在市、區(qū)兩級民政局設專人負責社區(qū)服務工作，在街道配備一名專職干部管理社區(qū)服務中心，新增人員為事業(yè)編制，工資福利費用由各級財政支付；③關于社區(qū)服務中心建設。在舊城改造、新城區(qū)開發(fā)中要把社區(qū)服務中心納入公建配套考慮，每間中心按300～500平方米配置。社區(qū)服務中心是非盈利性的服務機構，不得隨意改變功能挪作他用。這一決定不僅明確提出社區(qū)服務工作是各級政府的一項重要日常工作，而且對社區(qū)服務的財政撥款、人員編制和設施建設都作出了明確規(guī)定，從而為促進社區(qū)服務的制度化、規(guī)范化奠定了基礎。為提高服務的專業(yè)水平，全市先后舉辦了12期社區(qū)服務專業(yè)人員培訓班，請本地和香港的專業(yè)社工授課，選派管理人員到香港考察學習，提高管理人員的專業(yè)知識和技能，使廣州社區(qū)服務的專業(yè)素質(zhì)有了顯著的提高。4.社區(qū)志愿服務取得長足發(fā)展4年間，社區(qū)志愿服務組織從25個增加到2000多個，志愿者人數(shù)從7000多人擴大到近10萬人，志愿人員的專業(yè)素質(zhì)有顯著提高，志愿服務組織趨于專業(yè)化，服務的內(nèi)容和形式也越來越多樣化，并且向精神生活領域延伸。[15]（四）規(guī)范發(fā)展階段（1997年以來）1997年5月，廣州市召開了第三次社區(qū)服務工作會議。會議提出，要以創(chuàng)建文明城區(qū)和社區(qū)服務示范區(qū)、街為動力，鞏固現(xiàn)有的工作成果，進一步拓展服務領域，提高服務水平和效益，推動社區(qū)服務走上制度化、規(guī)范化和專業(yè)化的發(fā)展軌道。為實現(xiàn)這一目標，廣州市根據(jù)民政部頒布的《社區(qū)服務示范區(qū)標準》，選擇海珠區(qū)作為創(chuàng)建全國社區(qū)服務示范城區(qū)的試點單位，并以此為契機，在組織機構、管理體制、設施建設、服務項目和服務規(guī)范等方面，對全市區(qū)、街、居委會三個層面的社區(qū)服務工作都提出了新的要求，努力推進社區(qū)服務的制度化和規(guī)范化。從而標志著廣州市的社區(qū)服務從擴張規(guī)模進入改善素質(zhì)的規(guī)范發(fā)展階段。在這一階段，廣州市的社區(qū)服務發(fā)展取得了兩大突破。1.以深化城市管理體制改革為契機，推動社區(qū)服務向社區(qū)建設的方向發(fā)展1997年11月，廣州市政府頒布了《深化城市管理體制改革試點區(qū)改革總體方案》，提出了從立足基層、管理重心下移出發(fā)，進一步明責確權，理順市、區(qū)、街三級的城市管理體制，建立和完善“兩級政府、三級管理”的城市管理體制的目標。根據(jù)這一目標，廣州市對街道的行政區(qū)域進行了調(diào)整和撤并，適當擴大了街道的行政區(qū)域，擴大和強化了街道辦事處在城市管理中的職責和事權，賦予街道組織實施社區(qū)建設和管理的職能，同時在街道設立了6個地區(qū)性的管理協(xié)調(diào)機構，社區(qū)服務委員會是其中之一，并且把社區(qū)服務業(yè)作為發(fā)展街道經(jīng)濟的重點。這一改革方案的實施，不僅確立了社區(qū)服務在廣州市的經(jīng)濟、社會發(fā)展和城市管理體制建設中的重要地位，同時也明確社區(qū)服務向社區(qū)建設拓展的目標，而且為民政部門推行社區(qū)建設提供了政策依據(jù)和社會條件。2.以創(chuàng)建社區(qū)服務示范區(qū)、街為動力，促進社區(qū)服務的規(guī)范化從1997年開始，廣州市根據(jù)民政部制定的《全國社區(qū)服務示范城區(qū)標準》和廣東省民政廳頒發(fā)的《廣東省社區(qū)服務示范街道（縣城鎮(zhèn)）標準》，從組織機構和管理體制、政策扶持和資金籌措、服務內(nèi)容和設施建設、服務隊伍、社會和經(jīng)濟效益等5個方面，對全市的社區(qū)服務工作提出了規(guī)范化的標準和要求，并且確定在海珠區(qū)創(chuàng)建全國社區(qū)服務示范城區(qū)。經(jīng)過一年多的努力，全市社區(qū)服務的發(fā)展水平邁上了一個新的臺階，社區(qū)服務的規(guī)范化程度有了極大的提高。經(jīng)民政部專家組的評審，海珠區(qū)被評為全國社區(qū)服務示范城區(qū)。二、廣州市社區(qū)服務的基本框架如上所述，廣州市的社區(qū)服務經(jīng)過10多年的發(fā)展，業(yè)已形成了以設施服務和志愿服務為基本形式、以社會福利服務和便民利民服務為主要內(nèi)容、以社區(qū)的弱者群體為主要對象同時面向全體居民的社區(qū)服務體系。這一體系的基本框架可以從以下幾個方面進行分析。（一）服務對象及構成廣州市社區(qū)服務的對象大體可分為社區(qū)居民和社區(qū)內(nèi)的“單位”兩大類。前者根據(jù)其社會地位的不同又可分為弱者群體和非弱者群體兩類人群；后者一般指社區(qū)內(nèi)的行政機關、企事業(yè)單位、社會團體等機構和組織。所謂社區(qū)中心弱者群體，通常指由于生理、心理、收入及家庭關系等因素造成社會適應能力低下的社會群體，如老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象、失業(yè)人員、下崗職工和低收入者等。據(jù)1997年底統(tǒng)計廣州市城區(qū)60歲及以上老年人口為80萬人，殘疾人為25萬人，（包括精神病人2萬人）；優(yōu)撫對象6萬多人，其中孤老200多人；失業(yè)人員12萬、下崗人員5.7萬人；其中享受社會救濟的3000人。[16]這部分弱者群體是社區(qū)服務的重點服務對象，也就是說，無論是社區(qū)服務的政策制定、資源分配，還是服務的提供和效果的評估，這部分對象都處在優(yōu)先考慮的主體地位。這是由社區(qū)服務的福利屬性決定的。隨著經(jīng)濟體制和社會結構的變革，社區(qū)服務的重點對象的構成和數(shù)量呈逐步擴大的態(tài)勢。如，在80年代末，廣州市社區(qū)服務的服務對象主要限于“老、殘、幼、優(yōu)撫對象和有困難的居民群眾”等五種，而現(xiàn)階段則增加了失業(yè)人員和下崗職工；老年人口由1990年的61萬人，增加至1997年的80萬人，殘疾人由1987年的21萬多人增加至1997年的25萬人。[17]這部分弱者群體的擴大一方面是基于人口的自然增長（如老年人和殘疾人）；另一方面是由于社會的變革而出現(xiàn)新的弱者群體；同時也由于隨著社區(qū)服務供給能力的增強而擴大了服務的覆蓋面。所謂“非弱者群體”是指社區(qū)中常住的一般居民，是便民利民服務項目涉及的對象。這部分對象雖然在數(shù)量上遠遠大于社區(qū)中的弱者群體，但是由于其對社區(qū)服務的依賴程度低于弱者群體，因此廣州市在社區(qū)服務起步階段，非弱者群體在社區(qū)服務對象的構成中處于非主體地位，屬被擴大的服務對象，也就是說在滿足弱者群體的服務需求的前提下，逐步擴大服務的覆蓋面，使社區(qū)服務“惠及”社區(qū)居民。顯然，這是在社區(qū)服務發(fā)展初期的一種“無奈”選擇。在現(xiàn)階段，隨著社區(qū)服務發(fā)展水平的提高，社區(qū)非弱者群體的服務需求越來越得到重視和關注，服務的覆蓋面亦日益向全體居民拓展。為社區(qū)內(nèi)的機構和組織提供服務，是社區(qū)服務對象的外延拓展。廣州市從90年代初開始探索把服務對象擴大至社區(qū)內(nèi)的機構和組織，經(jīng)過幾年的實踐，服務的覆蓋面逐步擴大，目前，服務的對象主要是部隊、警署、福利機構、福利企業(yè)和部分服務功能不足的企事業(yè)單位?？梢灶A料，隨著單位辦福利狀況的改變，“單位”對社區(qū)服務的需求將越來越迫切，社區(qū)服務機構和組織的覆蓋面也將越來越廣。（二）社區(qū)服務的內(nèi)容及分類在十年的發(fā)展歷程中，廣州市社區(qū)服務的項目及內(nèi)容呈不斷擴大的趨勢，而且在不同的社區(qū)，由于居民對服務的需求以及社區(qū)擁有的服務資源的不同，其服務內(nèi)容亦不盡相同。然而，從總體上看，社區(qū)服務項目的設置是在政府的指導和約束下進行的，優(yōu)先發(fā)展與弱者群體相關的福利性服務項目、積極拓展便民利民的公益性服務項目，是社區(qū)服務主管部門制定的指導服務項目設置的基本方針。在這一方針的指導下，廣州市在第一個三年規(guī)劃期間，基本形成了老年人服務、殘疾人服務、擁軍擁屬服務和便民利民服務四大服務體系，奠定廣州市社區(qū)服務項目的基本構架。第二個社區(qū)服務三年發(fā)展規(guī)劃以來，隨著居民對社區(qū)服務需求趨向多樣化和社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)化方針的提出，以便民利民為宗旨的公益性服務和商業(yè)性服務項目得到迅速擴展，不僅服務項目數(shù)量的急劇增加，而且服務內(nèi)容涉及居民的物質(zhì)生活和文化生活領域的方方面面?，F(xiàn)階段，廣州市社區(qū)服務的內(nèi)容之豐富、項目之眾多，可謂包羅萬有，不勝枚舉。根據(jù)其服務對象的不同，可以分為老年人服務、殘疾人服務、擁軍優(yōu)屬服務、青少年及兒童服務、低收入者服務、失業(yè)及下崗人員服務等系列；根據(jù)服務內(nèi)容的不同，可分為安老服務、助殘服務、社區(qū)文化服務、社區(qū)教育服務、扶貧濟困服務、再就業(yè)服務、婚喪服務、社區(qū)治安服務、便民利民服務、家務勞動服務、醫(yī)療康復服務、法律援助服務、環(huán)境衛(wèi)生服務、心理健康服務、失足青年幫教服務等種類。廣州市的社區(qū)服務項目盡管包羅萬象，千姿百態(tài)，但根據(jù)其內(nèi)在特征和外在形式的不同不外乎福利性服務、公益性服務和商業(yè)性服務三種類型。1.福利性服務福利性服務是以滿足服務對象的基本生活需求為目的的服務類型，其服務對象是社區(qū)中的特殊群體，其外在表現(xiàn)形式為無償服務和低償服務，以無償服務為主。廣州市最具特色的福利性服務項目有：①為無依無靠無生活來源的孤老（孤兒）提供的安老服務，內(nèi)容涉及衣、食、住、行、醫(yī)療康復、文化娛樂等物質(zhì)和文化生活的所有方面，所需費用由政府財政撥款，不足部分由服務機構補貼。全市共有700多位孤老享受這一服務，其中130位老人由社區(qū)敬老樓供養(yǎng)。②為殘疾人提供的工療服務，服務的內(nèi)容有看護、工療、教育、康復和生活補貼等，其費用由服務機構提供，全市共有860位殘疾人士得到工療服務。③為優(yōu)撫對象提供的生活照料和醫(yī)療康復等服務，全市共500多位優(yōu)撫對象享受不同項目的福利服務。④為貧困人士提供的扶貧濟困服務，采取助養(yǎng)、助學、助困等多種形式為全市3000多位貧困人士提供了不同程度的服務。⑤為失業(yè)下崗人員提供的再就業(yè)服務，全市有近萬名失業(yè)下崗人員通過社區(qū)服務得到再就業(yè)。[18]2.公益性服務公益性服務是以改善全體社區(qū)居民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量為目的的服務類型，其表現(xiàn)形式為低償服務和無償服務，以低償服務為主。廣州市的公益性服務涉及的領域十分廣泛，其主要項目有：社區(qū)文化服務、社區(qū)教育服務、社區(qū)醫(yī)療保健服務、社區(qū)體育服務、社區(qū)治安和衛(wèi)生服務、法律援助服務、家務勞動服務以及各種咨詢、中介服務等。3.商業(yè)性服務商業(yè)性服務是以方便居民生活和籌集社區(qū)服務資金為目的的服務類型，其表現(xiàn)形式為有償服務和低償服務（限于部分特殊對象），以有償服務為主。其主要項目有居委會和社區(qū)服務經(jīng)濟實體（公司）提供的飲食、修理、縫紉、搬屋、存車、保潔等便民利民服務點檔。截止1997年底，廣州市列入社區(qū)服務管理的商業(yè)性服務網(wǎng)點近萬個，服務收入達3000多萬元，對補貼福利性服務經(jīng)費的不足起到了重要作用。[19]（三）服務設施及類型社區(qū)服務設施是指在社區(qū)內(nèi)興建和設立的并為主管部門所認可的各種設備和機構的總稱，包括社區(qū)服務中心、敬老樓、工療站、文化站、弱能人輔導中心、青少年活動中心等福利、公益性服務設施和便民利民服務點檔兩大類。社區(qū)服務設施區(qū)別于其他服務設施的主要特征有：①以為社區(qū)居民提供福利性服務和公益性服務為目的；②為社區(qū)服務主管部門所認可并接受其管理和約束。社區(qū)服務設施是社區(qū)服務得以開展的載體和依托，也是衡量社區(qū)服務發(fā)展水平的重要標志之一。因此，廣州市在推行社區(qū)服務的過程中十分重視、支持和規(guī)范社區(qū)服務設施建設，就政府而言，其主要措施有：①社區(qū)服務設施建設列入經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃和城市建設總體規(guī)劃；②規(guī)定區(qū)、街道、居委會社區(qū)服務應建設施和改建設施；③對社區(qū)服務設施建設提供政策優(yōu)惠和資金資助；④建立《社區(qū)服務證書》制度，對社區(qū)服務設施實行行業(yè)管理；⑤對社區(qū)服務設施的運營提供優(yōu)惠和保護政策。在政府的規(guī)劃和資助下，廣州市的社區(qū)服務設施建設取得了長足的進展。據(jù)1998年6月統(tǒng)計，全市共有社區(qū)服務中心81間，使用面積33890平方米，敬老樓47間，床位548張；工療站87間，使用面積3948平方米；居委會社區(qū)服務站1236個；便民利民網(wǎng)點8959個。基本形成了縱分層次、橫結網(wǎng)絡的社區(qū)服務設施系統(tǒng)。從縱向看，廣州市的社區(qū)服務設施可分為區(qū)、街道、居委會三個層面。在區(qū)這一層面，一般建有綜合性社區(qū)服務中心、社區(qū)福利院和老人公寓等設施。主管部門規(guī)定，區(qū)級社區(qū)服務中心的建筑面積必須達到1000平方米以上，中心的福利性、公益性服務項目達到8個以上?，F(xiàn)有3個區(qū)建有社區(qū)服務中心，面積和項目均達標。此外，全市有區(qū)建福利院2個，區(qū)建老年公寓2個。[20]在街道這一層面，一般建有兩類社區(qū)服務設施：一是多功能的社區(qū)服務中心；二是單功能的社區(qū)服務設施。主管部門規(guī)定，每個街道必須建有一所多功能的社區(qū)服務中心，或者建有安老、助殘、康復、青少年活動和托幼等5個單項服務設施，其福利性、公益性服務項目達6個以上，全街道平均每千人擁有社區(qū)服務設施建筑面積達到10平方米以上。[21]目前，全市有81個街道建有社區(qū)服務中心，占街道總數(shù)80%；有5個街道建有5個單項服務設施。[22]居委會這一層面的社區(qū)服務設施大體有兩類：一是居委會社區(qū)服務站，一般與居委會的辦公場所重合；二是便民利民服務網(wǎng)點，如修理、飲食、縫紉、商業(yè)、單車保管等服務點。主管部門規(guī)定，每個居委會必須建有一個場所固定、面積為30平方米以上的社區(qū)服務站。[23]全市現(xiàn)有1236個居委會建有社區(qū)服務站，占居委會總數(shù)的78%。[24]值得指出的是，隨著廣州市社會福利社會化進程的加速，社區(qū)服務設施的興辦主體也是呈現(xiàn)出多元化的趨勢，由政府獨家包辦、一統(tǒng)天下的局面，發(fā)展成為以政府辦的為主體、民間辦的為補充的多元化發(fā)展格局。（四）服務提供方式社區(qū)服務的提供方式是指在提供服務的過程中所采取的形式和方法。廣州市社區(qū)服務的提供方式大體有設施服務、住所服務、志愿服務等幾種。1.設施服務設施服務是指以社區(qū)服務設施為依托提供服務的方式，如以敬老樓為依托提供的安老服務、以工療站為依托提供的工療服務等。據(jù)不完全統(tǒng)計，廣州市有各類社區(qū)服務設施11659個，其中社區(qū)服務中心81間，敬老樓47間，工療站87間、居委會社區(qū)服務站1236個，便民利民服務設施網(wǎng)點8959個。設施服務的特點是服務對象集中，便于管理和規(guī)范，利于服務質(zhì)量的提高，但對一些行動不便者而言，設施服務是其可望不可及的。2.住所服務住所服務是指服務人員到服務對象的家中提供服務的方式，故又稱之為“上門服務”。如家庭調(diào)解服務、家庭康復、家務勞動服務等。在廣州市。最具特色的住所服務模式是“包戶服務”。所謂“包戶服務”是指由居委基干和志愿者組成包戶服務小組，與服務對象簽訂包戶服務協(xié)議，定期上門為服務對象提供其所需的各種服務。截至1998年6月，廣州市有各種包戶服務小組11988個，組員42035人，其中敬老包戶組1847個，擁軍優(yōu)屬服務組512個，精神病人看護組7271個，家務勞動服務組1358個。[25]3.志愿服務志愿服務又稱“義工服務”，是由社區(qū)中的志愿者提供服務的方式。廣州市的社區(qū)志愿服務是從90年代初開始起步的，其組織形式是在街道一級建立社區(qū)服務志愿者協(xié)會，在居委會設立分會，到第一個三年規(guī)劃期末，志愿者組織發(fā)展到25個，7000多人。在第二個三年規(guī)劃期間，志愿服務取得全面發(fā)展，并且出現(xiàn)志愿者專業(yè)服務隊這一新的組織形式，如醫(yī)護工作者志愿服務隊、大學生志愿服務隊、戰(zhàn)士志愿服務隊、清潔衛(wèi)生志愿服務隊、家電維修志愿服務隊等。截至1998年6月統(tǒng)計，廣州市各類志愿服務組織達14711個，志愿者人數(shù)達266675人，其中志愿者協(xié)會496個，專業(yè)服務隊2227個，各類包戶服務組11988個。隨著志愿服務組織的發(fā)展，志愿服務的領域也越來越廣泛，有提供低層次的生活照料、提供高層次的醫(yī)療康復、心理衛(wèi)生、法律援助等服務；服務的專業(yè)水平也越來越高，由提供簡單的體力勞動服務，向提供高智力的專業(yè)化服務方向發(fā)展。廣州市社區(qū)服務的提供方式還可以列舉出許多，如外展服務、雙向服務、中介服務、熱線咨詢服務等，隨著社區(qū)服務的發(fā)展，服務的提供方式也將越來越趨于多樣化。（五）服務隊伍及構成社區(qū)服務隊伍由從事和參與社區(qū)服務人員的組成。廣州市的社區(qū)服務隊伍由專職人員、兼職人員和志愿者構成。1.專職人員社區(qū)服務專職人員是指以社區(qū)服務工作為主要職業(yè)的人員，一般由各類社區(qū)服務設施的管理者和工作人員組成。目前，廣州市的社區(qū)服務專職人員6067人。根據(jù)人事管理制度的不同，這部分專職人員可分為在編人員和聘用人員兩類。在編人員列入行政編制或事業(yè)編制管理，聘用人員列入聘用合同制管理。前者僅占少數(shù)，后者是專兼人員的主體。2.兼職人員兼職人員是指兼任社區(qū)服務工作的人員。兼職人員與志愿人員的區(qū)別在于前者兼任的社區(qū)服務工作是法定或行政程序規(guī)定的本職工作之一，后者從事社區(qū)服務的工作則完全出于本人的自愿，不受到行政命令或制度的約束。截至1998年6月底統(tǒng)計，廣州市現(xiàn)有社區(qū)服務兼職人員48134人。這部分人員大多來自于社區(qū)服務相關的行政機關、企事業(yè)單位、居委會和社會團體，有較高政策水平和專業(yè)知識，是社區(qū)服務的重要人力資源。3.志愿人員志愿人員又稱義工，是基于本人的意愿，通過一定的組織形式參與社區(qū)服務的工作人員。目前，廣州市社區(qū)服務志愿者的人數(shù)達266675人，志愿者的來源也越來越廣泛，其行業(yè)性的組織化程度有顯著提高，如醫(yī)務人員志愿服務隊、大學生志愿服務隊等。全市社區(qū)服務志愿者隊伍中，原有的年齡偏大、文化素質(zhì)偏低的離退休人員和居委會干部的比例明顯下降，而以大中學生、教師、醫(yī)務人員等文化素質(zhì)和專業(yè)知識較高的志愿人員占據(jù)了主體地位。（六）服務資金及來源社區(qū)服務資金是保證社區(qū)服務事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定運轉的物質(zhì)基礎，也是衡量一個地區(qū)社區(qū)服務發(fā)展水平的重要標志。在中國社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展進程中，一直面臨著服務需求的擴張和資金短缺的兩難境況。因此，服務資金的籌集和資金來源渠道的開辟，歷來是各級政府十分關注并力求妥善解決的重要工作。就廣州市而言，早在1989年，市政府就明確提出，“社區(qū)服務的經(jīng)費來源，采取人民政府資助，居委辦的經(jīng)濟中提留，福利企業(yè)提供，企事業(yè)單位、社會、個人捐助和少量的有償服務等渠道解決。”并且要求在社區(qū)普遍建立社區(qū)服務基金組織，建立規(guī)范化的社區(qū)服務資金積累機制。從此以后，隨著廣州市社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展，這一資金籌措方式也在實踐不斷規(guī)范和完善。直到1995年，廣州市頒發(fā)了《社區(qū)服務業(yè)管理規(guī)定》，用行政法規(guī)的形式對社區(qū)服務資金的籌集方式作了明確的規(guī)定：“街、鎮(zhèn)、居委會興辦社區(qū)服務機構所需的資金以自行籌集為主，還可從下列渠道籌集資金，建立社區(qū)服務發(fā)展基金：從國家減免的社會福利企業(yè)稅款提取一部分：向社區(qū)服務單位按其年收入3%至8%的比例集資；自辦社區(qū)服務的有償收入；社會捐助；地方財政專項撥款；有獎募捐自留福利資金的60%?！盵26]根據(jù)上述規(guī)定，廣州市社區(qū)服務資金的來源渠道大體有三：1.政府投入政府對社區(qū)服務的資金投入，從投資形式分有直接投入和間接投入兩種形式；從投資主體分有市、區(qū)和街道三個層面。政府的直接投入來自于財政的專項撥款，間接投入是指通過無償提供場地和設施或減免稅收的形式而實現(xiàn)的投入，1997年，廣州市各級政府用于社區(qū)服務的財政撥款約為1200萬元，其中市財政投入94萬元；間接投入的數(shù)額很難精確統(tǒng)計，估計約為直接投入的一倍以上。從總體上看，政府的資金投入約占當年全市社區(qū)服務資金總量的三成左右。[27]2.社區(qū)服務收入的再投入在廣州市，除了為無依無靠無經(jīng)濟來源的特殊對象提供的服務項目外，其它服務項目一般都沒有正常的經(jīng)費撥款，其經(jīng)費來源主要靠福利性服務的有償服務收入和商業(yè)性服務的利潤收入。1997年，廣州市社區(qū)服務總收入約為3000多萬元，其中純收入約為2000多萬元。這部分純收入中約有1/3左右用于拓展新的服務項目和補貼福利性服務的經(jīng)費不足。[28]3.社會福利有獎募捐基金投入社會福利有獎募捐是各級政府從社會募集社會福利資金的主要形式。廣州市自1988年開展有獎募捐活動以來，就從有獎募捐基金提取一定的資金用于發(fā)展社區(qū)服務事業(yè)，并且隨著有獎募捐基金規(guī)模的擴大對社區(qū)服務的投入也不斷增長，其投入方式主要有兩種，一是用于各類社區(qū)服務設施建設；二是用于資助各種社區(qū)服務項目的開展。從九十年代初開始，市有獎募捐基金每年用于街道社區(qū)服務的資金約50萬元左右，從1997年開始增長至每年100萬元。各區(qū)的有獎募捐基金對社區(qū)服務的投入也不斷增長，成為社區(qū)服務資金來源的主渠道。4.民間投資民間投資是指企業(yè)、社團及個人等投資主體用于興建民辦社區(qū)社會福利服務設施的資金投入。近幾年，隨著社會對社會福利服務需求的不斷增長，社會福利服務領域日益成為民間機構和個人的投資熱點。從1984年嶺海頤老會投資興建了廣州市第一家民辦老人公寓以來，民間機構投資社會福利服務事業(yè)的規(guī)模不斷擴大，尤其是近幾年，在政府的鼓勵和支持下，民辦社會福利服務機構如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。截至目前，廣州市已有民辦社會福利服務機構18家，據(jù)不完全統(tǒng)計，近三年民間機構及個人對社會福利服務事業(yè)的投資達3000多萬元。5.社會捐助社會各界對社區(qū)服務的資金援助，大體可分為單位資助（機關、企事業(yè)單位、團體等）、個人捐款及港澳臺機構和個人的捐助等。隨著廣州市社區(qū)服務的發(fā)展，社會捐助資金的份額不斷增長，有效地解決了社區(qū)服務發(fā)展資金不足的困難。據(jù)不完全統(tǒng)計，1995～1997年，社會捐助資金總額達6000多萬元，平均每年達2000萬元。社會各界和個人捐助500多萬元，港澳臺機構和個人捐助180多萬元。[29]（七）管理體制社區(qū)服務管理體制是指依據(jù)社區(qū)服務的本質(zhì)屬性和發(fā)展目標而建立的管理機構及其管理制度的總稱。它是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導和規(guī)范社區(qū)服務事業(yè)發(fā)展的組織依托和制度保證。十多年來的發(fā)展，廣州市社區(qū)服務的管理體制日益趨于健全和完善，初步形成了行政管理和行業(yè)管理相結合的管理模式。1.行政管理社區(qū)服務的行政管理，是指在政府系統(tǒng)層層設置管理機構，通過政策、法規(guī)和行政領導力量實施對社區(qū)服務的管理。廣州市社區(qū)服務的行政管理體制可分為市、區(qū)、街道三個層面。在這三個層面，其機構設置是基本相同且上下對應的，所不同的只是在管理權限上存在著差別。關于行政管理機構的設置，1989年頒布的廣州市第一個社區(qū)服務三年規(guī)劃雖作出明確規(guī)定：在市一級，成立社區(qū)服務領導小組，下設社區(qū)服務工作辦公室（設在民政局），主管副市長任組長，民政局長任副組長，領導小組成員由精神文明委、民政局、老齡委、公安局、司法局、衛(wèi)生局、教育局、文化局、工商局、總工會、婦聯(lián)、團市委、殘聯(lián)等13個部門的負責人組成。其主要職能是：指導全市社區(qū)服務工作，研究、檢查和總結社區(qū)服務工作及制定有關政策法規(guī)。在區(qū)一級，參照市社區(qū)服務領導小組的設置，成立相應的組織機構，具體領導、檢查、督促全區(qū)社區(qū)服務工作，研究處理社區(qū)服務中的問題，做好有關部門的協(xié)調(diào)工作。在街道一級，成立社區(qū)服務工作委員會，組織開展社區(qū)服務工作，確定和實施服務項目，檢查、指導、督促居委會開展社區(qū)服務工作。[30]由此可見，社區(qū)服務行政機構分為協(xié)調(diào)機構和主管機構兩個類型。協(xié)調(diào)機構屬非常設機構，其職責是制定社區(qū)服務的發(fā)展規(guī)劃和政策、法規(guī)，協(xié)調(diào)和整合相關部門；主管機構為各級政府的民政局（科），其職能是部署、組織和實施社區(qū)服務工作。這一社區(qū)服務管理體制一直延續(xù)至今，并且在實踐中不斷充實和規(guī)范。就協(xié)調(diào)機構而言，機構的組成成員由13個增加至23個，并且明確規(guī)定了各部門的職責，機構的議事制度和工作規(guī)范亦趨完善。街道一級的協(xié)調(diào)機構主要由街道職能部門和有關社區(qū)組織（單位）組成，基本形成了“政府領導”、民政管理、社會參與”的社區(qū)服務行政管理模式。2.行業(yè)管理社區(qū)服務的行業(yè)管理，是指根據(jù)市場經(jīng)濟條件下服務業(yè)的行業(yè)特點和運行規(guī)律而實施的社區(qū)服務管理方式。1993年底，廣州市召開第二次社區(qū)服務工作會議，提出了把社區(qū)服務納入第三產(chǎn)業(yè)的范疇優(yōu)先發(fā)展的目標，同時也提出了把社區(qū)服務作為第三產(chǎn)業(yè)中的服務行業(yè)進行管理和規(guī)范的要求。在之后幾年中，廣州市政府頒發(fā)《社區(qū)服務業(yè)管理規(guī)定》和《社區(qū)服務認證制度試行辦法》兩個基本法規(guī)，從而確立了社區(qū)服務行業(yè)管理制度的基本框架。其主要思路是：“根據(jù)各類社區(qū)服務實體和單位的不同特點，制定和完善社區(qū)服務的職業(yè)規(guī)范、崗位職責和工作守則，逐步形成有廣州特色的社區(qū)服務行業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德；全面實行社區(qū)服務認證制定，對全市各類社區(qū)服務網(wǎng)點進行資格認定，核發(fā)統(tǒng)一的《社區(qū)服務證書》，并健全年檢制度?！盵31]根據(jù)這一思路，廣州市從兩個方面強化社區(qū)服務的行業(yè)管理。第一，建立行業(yè)管理機構。為了加強社區(qū)服務的行業(yè)管理，廣州市各區(qū)、街成立了不同名稱的行業(yè)管理機構。如越秀區(qū)在區(qū)一級成立了“社區(qū)服務管理總站”，在街道一級成立了“社區(qū)服務管理分站”；荔灣區(qū)各街道統(tǒng)一成立了“社區(qū)綜合服務中心”；海珠區(qū)、東山區(qū)經(jīng)區(qū)政府批準，在部分街道成立了“社區(qū)服務發(fā)展公司”或“社區(qū)服務部”；東山區(qū)街把社區(qū)服務中心辦成具有法人資格的福利服務實體。上述行業(yè)性機構盡管名稱各異，但都有一個共同的特點，即均屬經(jīng)工商部門注冊的具有工商法人資格的經(jīng)濟實體，從而賦予了社區(qū)服務從事經(jīng)營活動的合法資格。第二，健全行業(yè)管理規(guī)范。隨著社區(qū)服務行業(yè)管理制度的推行，廣州市各級政府十分注重行業(yè)管理規(guī)范建設，頒布了一系列區(qū)域性單項的政策規(guī)定。1995年，廣州市政府頒發(fā)了《社區(qū)服務行業(yè)管理規(guī)定》，1996年，廣州市民政局、工商局和地方稅務局聯(lián)合頒發(fā)了《社區(qū)服務認證制度試行辦法》，為社區(qū)服務的行業(yè)管理提供最基本的和最權威的法規(guī)依據(jù)。這兩個法規(guī)的核心內(nèi)容是建立社區(qū)服務認證制度，通過社區(qū)服務設施及服務的資格認定和審查，以達到規(guī)范社區(qū)服務業(yè)發(fā)展的目的。社區(qū)服務認證制度的主要內(nèi)容有：①對全市的社區(qū)服務設施及網(wǎng)點統(tǒng)一實行認證制度；②社區(qū)服務證書適用對象為區(qū)、街道、居委會主辦的社區(qū)服務設施（如敬老院、工療站、社區(qū)服務中心等）和便民利民點檔，經(jīng)營性的服務設施或點檔，除了實行認證管理外，還須到工商、稅務部門登記；③持有《社區(qū)服務證書》的服務設施或點檔，可以享受不同規(guī)定的稅收減免和政策優(yōu)惠；④實行社區(qū)服務證書年檢制度，對經(jīng)年檢不符合從業(yè)條件者，取消其社區(qū)服務證書。[32]通過社區(qū)服務認證制度，有效地規(guī)范了社區(qū)服務業(yè)的運行和發(fā)展，制約了違背社區(qū)服務宗旨的不良行為的發(fā)生。與此同時，在各類社區(qū)服務設施內(nèi)部制定并推行職業(yè)規(guī)范和工作守則。實行專業(yè)和規(guī)范化管理。截止目前，廣州市已有1426個社區(qū)服務設施和網(wǎng)點取得了《社區(qū)服務證書》。[33]三、廣州市社區(qū)服務的主要特點十多年來，廣州市的社區(qū)服務事業(yè)根據(jù)廣州市經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，不斷實踐、創(chuàng)新和發(fā)展，基本形成了具有廣州特色的社區(qū)服務發(fā)展模式，其主要特點有：1.鮮明社會福利屬性盡管在理論上人們普遍認同社區(qū)服務的福利屬性，但在實踐中由于受資金短缺的制約，社區(qū)服務的福利屬性往往要受到不同程度的損害。近幾年，在推進社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)化的思想指導下，有的城市把社區(qū)服務業(yè)視為新的經(jīng)濟生長點，過份追求社區(qū)服務的經(jīng)濟效益，顯然違背了社區(qū)服務的宗旨和目標。但是，廣州市在推行社區(qū)服務的過程中，始終堅持了社會福利服務的發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了社區(qū)服務的福利性和公益性特色。主要表現(xiàn)在：①在指導思想上，始終堅持了“大福利、大服務政府辦，小福利、小服務社區(qū)辦”的方針，把社區(qū)服務作為完善城市社會福利服務體系和促進社區(qū)建設，強化城市管理的一項重要舉措來認識和推行；②在服務項目拓展上，始終把滿足老年人、殘疾人和貧困群體的服務需求放在首位。十多年來，安老服務、工療服務、弱能人康復服務以及為貧困群體提供的助養(yǎng)、助學等扶貧濟困服務項目，一直是廣州市社區(qū)服務的重點項目，無論在設施建設還是人力資源投入，都處在優(yōu)先發(fā)展的地位。在面向全體居民的便民利民服務方面，十分注重發(fā)展以提高生活質(zhì)量改善社區(qū)環(huán)境為目標的公益性服務，如法律援助、心理健康、社區(qū)性的醫(yī)療康復、文化體育、環(huán)境衛(wèi)生等項目已經(jīng)成為居民服務業(yè)的主體。廣州市的社區(qū)服務之所以具有鮮明的福利性和公益性特色，除了政府的指導思想明確以外，與廣州市的經(jīng)濟和社會環(huán)境也是分不開的。廣州是一個市場經(jīng)濟發(fā)育比較成熟的商業(yè)城市，第三產(chǎn)業(yè)尤為發(fā)達，社區(qū)居民基本生活服務需求在市場中即可得到滿足，對社區(qū)服務的依賴程度較低，而居民所需要的福利性和公益性服務，則是商業(yè)性服務市場不能提供的；還有，廣州市各區(qū)、街的經(jīng)濟實力比較雄厚，具備了發(fā)展福利性服務的經(jīng)濟基礎。這正是廣州市社區(qū)服務中的福利性和公益性服務項目得以生存和發(fā)展外部決定因素。2.較高的社會化水平隨著社會各界和居民群眾對社區(qū)服務的認同及其參與程度的不斷提高，廣州市的社區(qū)服務也日趨社會化。具體表現(xiàn)在：①承辦主體的多元化。在廣州市已經(jīng)有越來越多的企業(yè)、團體和個人創(chuàng)建或承辦社區(qū)服務設施，提供各類服務項目。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，廣州市由企業(yè)、集團、宗教、團體和個人等非政府組織創(chuàng)辦或承辦的社區(qū)服務中心、敬老樓、工療站、弱智人學校等社區(qū)服務設施達32個。越來越多的企業(yè)將其所屬的福利設施向社會開放，有的與街道合作改建成社區(qū)服務中心。②資金來源的多渠道。各級政府對社區(qū)服務的撥款盡管每年有所增加，但其在資金投入總量中的比重卻逐年降低。市財政每年用于服務設施建設的撥款僅為50萬元，用于拓展服務的經(jīng)費亦不過20～30萬元，區(qū)、街政府的財政撥款也十分有限，更多的是采用無償提供場地、房產(chǎn)和設備等形式予以支持。而通過福利彩票、社會捐助等方式籌集到的資金卻有較大幅度的增長，其在資金投入總量中的比重達65%左右。近幾年，通過政策吸引民間投資社區(qū)服務的渠道越來越廣，規(guī)模也越來越大。更值得一提的是，廣州是最早引進境外資金興辦社會福利事業(yè)的城市，目前，港澳投資180多萬元。③服務隊伍的社會化。一是越來越多的政府部門或其他機構在社區(qū)中建立服務設施，如衛(wèi)生部門設立的社區(qū)醫(yī)療服務站、共青團設立的青年志愿者服務站、文化部門設立的社區(qū)文化站等，標志著社區(qū)服務專職或兼職人員更趨于社會化。二是志愿服務隊伍的構成越來越廣泛，而且組織化程度有顯著的提高。目前，廣州市有志愿服務隊伍達32萬多人。3.專業(yè)化程度較高廣州市在推行社區(qū)服務的過程中十分注重專業(yè)人才的培訓和專業(yè)知識、方法的應用，努力提高服務的質(zhì)量和效果，其社區(qū)服務的專業(yè)化水平與其他城市相比處在領先的地位。為了提高社區(qū)服務的專業(yè)素質(zhì)，廣州市一般每年要舉行四種培訓班，即社區(qū)服務中心主任培訓班、敬老院院長培訓班、工療站站長培訓班、精神病人康復培訓班等，通過授課、交流等形式，提高一線社會工作者的專業(yè)水平。同時，以市屬老人院、兒童福利院和精神病院等福利機構為依托，發(fā)揮其在專業(yè)化服務方面的示范和輻射作用，指導全市社區(qū)服務設施和機構的工作，使全市社區(qū)服務的專業(yè)化程度有了顯著的提高。廣州市比鄰香港。隨著穗港兩地社會福利界交流和合作活動的深入開展，香港社會福利機構和專業(yè)人士已成為推動廣州市社區(qū)服務專業(yè)化的一支重要力量。尤其是在近幾年，穗港兩地的交流和合作，已經(jīng)從理論層面拓展到實際操作的層面。越來越多的香港福利機構與廣州的福利機構建立了長期的聯(lián)系，從資金援助、專業(yè)人員培訓和服務提供等方面，給予廣泛的幫助和支持。如，香港鄰舍輔導會與文昌街合建的“鄰舍康齡社區(qū)服務中心”、圣雅各福群會與素社街合辦的工療站等等，可稱之為香港福利機構在廣州推廣專業(yè)化服務的典范。通過長期的交流和合作，香港的社會工作的基本理念以及方法、技術對廣州市社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響，是提高廣州市社區(qū)服務專業(yè)化水平的重要資源和力量。四、廣州市社區(qū)服務發(fā)展中的問題和對策社區(qū)服務是隨著經(jīng)濟體制改革和社會結構的轉變而產(chǎn)生的。由于廣州市的經(jīng)濟和社會仍處在劇烈的變革過程中，因此，社區(qū)服務事業(yè)的發(fā)展也必然要在這一變革過程中不斷調(diào)整和完善。1.調(diào)整社區(qū)服務的發(fā)展目標隨著社會需求的變化，社區(qū)服務功能定位和發(fā)展目標也要作相應的調(diào)整。首先，社區(qū)服務的功能定位不能再僅僅局限在社會福利服務的范疇內(nèi)，而應該把社區(qū)服務置于城市管理體