電影攝制中的政府資助

電影攝制中的政府資助

電影攝制意味著大筆的投資。有時候，出于對其中文化因素的考慮，政府會對電影的攝制提供資助，以便電影能夠完成拍攝并投入市場。如果將電影視為產(chǎn)業(yè)，則電影攝制也應(yīng)該由市場調(diào)節(jié)，遵循競爭法則。因此，除了像中國那樣設(shè)立市場準(zhǔn)入的制度之外，電影攝制也受其他法律制度的調(diào)節(jié)，其中就包括競爭法。政府資助恰恰給予了市場上特定的制片商一定的競爭優(yōu)勢。這樣，是否應(yīng)該對電影業(yè)進(jìn)行政府資助？應(yīng)該對哪些電影進(jìn)行政府資助？如何才能使得政府資助不致扭曲電影市場上的競爭，以符合競爭法的要求？這些都是需要解決的問題。（一）政府資助的理論模型電影是否應(yīng)該得到政府資助？對于這個問題，需要從電影與文化的關(guān)系去考察。就此而言，理論上講，存在著對電影業(yè)進(jìn)行政府資助的以下模式。1.僅對具有文化價值的電影提供資助如果認(rèn)為電影包含毫無文化價值的純娛樂片和具有純正文藝價值的藝術(shù)片，并且可以對此進(jìn)行區(qū)分的話，應(yīng)該對藝術(shù)片進(jìn)行資助。即使是娛樂片也蘊(yùn)含著某種流行文化元素，而該文化元素更會吸引青少年迫不及待地買票享受，但娛樂片在電影市場上不需要其他任何幫助就可以輕而易舉地生存下來，預(yù)算龐大、明星云集的所謂大制作更是電影市場上的吸金高手。與大片中體現(xiàn)出來的美感和激動人心的場景相比，藝術(shù)影片通常的制片預(yù)算比較低。因?yàn)橘Y金的限制，藝術(shù)片在市場營銷方面一般比較低調(diào)，在向觀眾呈現(xiàn)真切而又令人難堪的真相時，顯得那么尷尬，與觀眾渴望夢想和放松的想法那么格格不入；在一天緊張的工作之后，藝術(shù)片是一種頗費(fèi)腦力的東西。這就是藝術(shù)影片在市場上不能像娛樂片那樣為資金所垂青的原因。在這種情況下，如果要扶持文化因素強(qiáng)烈的藝術(shù)影片，最理想的選擇就是對藝術(shù)影片進(jìn)行資助。其理由也許就像漢弗萊爵士[1]說的那樣：補(bǔ)貼的唯一對象只能是藝術(shù)。這無關(guān)乎人們所渴求的東西。它是為了人們并不渴求但需要擁有的東西。大制作的影片將大把金錢搜羅到其制片商的口袋里，以便使其能夠?qū)㈠X投入下一輪銀幕英雄的循環(huán)制造過程之中。觀眾對大片的追捧是市場選擇的結(jié)果。政府無權(quán)為觀眾決定應(yīng)該觀看哪一部電影，否則就剝奪了觀眾的選擇權(quán)，競爭法的基本原則就是要保障觀眾對產(chǎn)品或服務(wù)的選擇權(quán)。并且，在憲法及行政法層面都沒有理由禁止人們享用體現(xiàn)流行文化的電影，否則，就是對觀眾選擇權(quán)和民主原則的破壞。對于喜歡大片的觀眾，政府不能剝奪他們欣賞大片的權(quán)利，而政府唯一能夠選擇干預(yù)的，就是打開另一扇窗，使不同類型電影的氣息接觸到電影觀眾。這種措施實(shí)際上確立了兩個電影市場：一個是以觀眾的口味選擇而建立起來的實(shí)體電影市場，在這里，藝術(shù)電影的市場可能非常??；另一個就是因?yàn)閷?shí)體電影具有的文化要素而形成的一個虛擬電影文化市場，這里流通的東西不僅僅只有大片提供的文化元素，還應(yīng)該有來自于其他種類的影片所提供的文化元素。這兩個市場的競爭強(qiáng)度并不一定是一致的。例如，實(shí)體電影市場的競爭度也許很強(qiáng)，所有的制片商都在爭先恐后地投資大制作，一家制片商并不能主導(dǎo)整個電影制片市場。但是，在此衍生的虛擬電影文化市場中，也許存在著一種文化壟斷。2010年歐洲20部票房最高的影片中，由美國制片商單獨(dú)出品的影片有12部，而另外8部均為美國和其他國家的合拍片，其榜首為美英合拍片、詹姆斯·卡梅隆執(zhí)導(dǎo)的《阿凡達(dá)》（Avatar）。該片2009年在歐盟有2200萬觀影人次，2010年的觀影人次則超過4300萬人。2010年歐洲20部票房最高影片的末席為美國和中國的合拍片《功夫夢》（TheKarateKid）所占據(jù)，觀影人次為814萬。在歐盟2010年20部票房最高的歐洲片榜單中，美英合拍片《哈里·波特與死亡圣器（上）》（HarryPotterandtheDeathlyHallows：PartI）及《羅賓漢》（Robinhood）的觀影人數(shù)分別達(dá)到3100萬和1300萬人次，分據(jù)榜單的前兩位；接下來觀影人數(shù)在500萬到600萬人次的歐洲電影有三部，觀影人數(shù)低于500萬人次高于400萬人次的歐洲影片有三部，觀影人數(shù)低于400萬高于300萬人次的歐洲影片有7部，榜單上剩下的五部影片的觀影人數(shù)均在300萬到200萬人次之間。同時，歐盟票房因?yàn)?D電影的風(fēng)行而取得64.5億歐元的新紀(jì)錄，歐洲片在歐盟電影市場的份額降至25.3%。[2]好萊塢不但獨(dú)霸了歐盟票房最高的20部影片榜單，還借助歐洲的合拍片制度，主導(dǎo)著歐盟影片市場。這種局面充分說明了虛擬電影文化市場與實(shí)體電影市場的不同步。在這個意義上，如果政府對某些影片予以資助，也是基于保證虛擬電影文化市場競爭的考慮而進(jìn)行，但是，由于虛擬電影文化市場實(shí)際由實(shí)體電影市場所支撐，這些資助措施最終的影響結(jié)果不得不落實(shí)在電影實(shí)體市場。此時，可以采取的行動也許就是：需要將藝術(shù)電影從熙熙攘攘的實(shí)體電影市場中挑選出來，像歐洲以前貴族對音樂家那樣對之進(jìn)行庇護(hù)，以維持虛擬市場中的競爭性。于是，就需要建立制度，對藝術(shù)電影的政府資助或補(bǔ)貼制度進(jìn)行扶持。這實(shí)際上對一些在實(shí)體市場中并不能生存的電影予以庇護(hù)，使得虛擬市場中各個元素充分競爭，不會出現(xiàn)一種文化元素的壟斷。但是，對之予以慷慨大度的庇護(hù)之前，需要解決的前提就是：挑選出極具藝術(shù)價值的文藝電影。這時，議題就變成：文藝電影到底是什么？就法律而言，一部文藝電影的權(quán)利人就是其著作權(quán)人/版權(quán)人。但是，與藝術(shù)有最密切聯(lián)系的版權(quán)法特意回避了去面對這樣一個問題。版權(quán)法權(quán)利的給予并不以作品是否有藝術(shù)價值作為前提條件。根據(jù)作品的藝術(shù)價值或其他價值來確定是否應(yīng)該得到版權(quán)法的保護(hù)，是一項(xiàng)非常危險的任務(wù)。這一點(diǎn)，已經(jīng)在2010年對中國《著作權(quán)法》第4條的修改中得以充分體現(xiàn)。實(shí)際上，藝術(shù)本身也是一個涵義多變的詞語，如何確定藝術(shù)價值，這并不是一個法律問題；著作權(quán)法所關(guān)心的僅僅是作品是否具有獨(dú)創(chuàng)性，而不是進(jìn)而對作品的藝術(shù)價值作出判斷。在面對電影市場的時候，版權(quán)法的作用僅僅是確定了可以交易的對象，決定交易與否及在交易時開價的權(quán)利，并非由版權(quán)法加以調(diào)整。市場的法則雖然捉摸不定，但交易本身卻與藝術(shù)價值其實(shí)毫無關(guān)系。縱觀歷史，似乎有一個慣例：真正劃時代的先鋒藝術(shù)通常等到它的作者去世之后才在公眾面前大放異彩。這樣，如何才能使得真正的藝術(shù)電影得到補(bǔ)貼，而不是忽視那些看起來其貌不揚(yáng)的作品？版權(quán)法律制度并不能給出答案。就好萊塢影音巨頭那些具有市場主導(dǎo)力的成功影片而言，它們基本上都是大制作的所謂大片，其成功在很大程度上依賴明星和令人頭暈?zāi)垦５臓I銷大戰(zhàn)；在某種意義上，實(shí)際上是資本充滿魅力的呢喃令青少年觀眾癡迷。大筆甘冒市場風(fēng)險的投資自然而然地令制片商從導(dǎo)演手中奪取了電影拍攝過程中的控制權(quán)。[3]大明星，熱鬧萬分的推銷策略——所有這些都被融入了主流和充滿魅力（也就是極富賺錢潛力）的故事，使得好萊塢被稱為“世界之王”。但是，這個王并不太敢于嘗試另辟蹊徑的東西。即使好萊塢影音巨頭希望制作一部不同的電影，電影明星所要求的豐厚報酬也許會最終大大提高影片預(yù)算，使得該電影在票房上極為脆弱。[4]因此，從市場考慮及其制片模式而言，好萊塢影音巨頭一般并不愿意投資制作市場潛力不大的影片。藝術(shù)電影通常意味著范圍較小的觀眾，因此，藝術(shù)電影的票房成績通常并不能令人感到滿意。這種狀況符合實(shí)體電影市場中各個制片商競爭的原則和賺取利潤的需要。但是，這種狀況一旦反映在虛擬電影文化市場上，就是大片所附帶的文化因素在其中占主導(dǎo)地位。因此，就法律而言，依據(jù)對電影虛擬文化市場競爭情形的判斷，鼓勵電影業(yè)中的創(chuàng)作性，也許才是最為明智的做法和選擇。否則，誰能保證在實(shí)體電影市場上挑出藝術(shù)影片予以扶持不會是比較武斷而盲目的選擇？電影扶持的著眼點(diǎn)并不是實(shí)體電影市場，而是虛擬電影文化市場。在實(shí)體電影市場上，以好萊塢影音公司為代表的制片商，在制作電影時完全受控于資本的力量，雖然可能帶來虛擬電影文化市場上的壟斷，但就其實(shí)質(zhì)而言，其實(shí)符合市場規(guī)律。如果要鼓勵電影中的創(chuàng)作性，基于虛擬文化市場，政府應(yīng)該提供給藝術(shù)電影創(chuàng)作人員那些好萊塢影音公司不能提供的東西。依照這種邏輯，政府可以選擇最簡單明確的方式，對低成本影片予以資助而不對電影的文化價值做出評價，[5]將電影主創(chuàng)人員從資本的束縛中解放出來。這樣，資本對影片自身的影響就會被大大地削弱，電影就會回歸藝術(shù)世界或創(chuàng)造力的王國。如果低成本電影碰巧就是一部商業(yè)片，這種政府資助的方式也會幫助電影業(yè)去培養(yǎng)其自身的人才，使這些人才面對大預(yù)算影片所把持的實(shí)體電影市場能保持一定的獨(dú)立性，這樣一種局面會幫助電影業(yè)保持其活力，并降低了這個行業(yè)的進(jìn)入門檻。[6]如果這個政策造成了對大制作藝術(shù)影片的忽視，也不用擔(dān)心。如果有投資者愿意對一部藝術(shù)影片投以巨資，該藝術(shù)影片的導(dǎo)演或參與攝制的其他藝術(shù)家就已經(jīng)有了一個實(shí)現(xiàn)其藝術(shù)夢想的市場；此時，難道還需要政府費(fèi)心去幫助他們嗎？通常而言，有兩種方式去實(shí)施政府資助。自動的政府資助和選擇性的政府資助。[7]政府對低成本影片進(jìn)行資助就是為了避免政府在挑選資助對象時作出武斷抉擇。因此，在這個意義上，自動政府資助應(yīng)該是一個比較理想的選擇。但是，有時候，電影業(yè)中的低成本也意味著低質(zhì)量。好萊塢曾經(jīng)以一種特殊的方式幫助過英國的電影業(yè)。由于對好萊塢電影征收了ad-valorem稅收，[8]1947年8月，好萊塢就對英國實(shí)行了電影禁運(yùn)：在英國政府取消這項(xiàng)稅收之前，好萊塢將不會向英國提供任何電影。英國人沒有屈服，大批英國影片蜂擁而至，填補(bǔ)了好萊塢影片撤出放映市場之后留下的空白，但是其中許多英國影片無論在文化上還是在票房上都是低能兒。[9]我們不應(yīng)該急著總結(jié)說低成本影片就是垃圾，這種結(jié)論偏見十足且十分不公。實(shí)際上，和好萊塢影片相比，許多具有先鋒作用的藝術(shù)影片就是用微不足道的資金拍攝而成的。但是，如果一個不加選擇適用的政策促使電影業(yè)者產(chǎn)生了拍攝低成本影片的動機(jī)，其他人就會一擁而上拍低成本影片，從而稀釋了政府本來想要資助的那些藝術(shù)電影。在這種情況下，實(shí)際上不應(yīng)該譴責(zé)那些拍低成本影片的電影從業(yè)者，而應(yīng)該追究政府的責(zé)任——是政府的政策使得人們有機(jī)會從政府補(bǔ)貼中發(fā)現(xiàn)生財之道。2006年，中國國務(wù)院成立十部委組成“扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會議”并下發(fā)《推動動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，中央財政還以專項(xiàng)發(fā)展基金予以財力支持。截至2009年底，全國已成立22個動漫產(chǎn)業(yè)基地，國產(chǎn)動畫片從2006年的8萬分鐘增長到2010年的385部共220530分鐘，這讓中國動畫在數(shù)量上拿到引以為傲的“全球第一”。但這些動畫片主要是為了補(bǔ)貼而生存，不注重原創(chuàng)力和質(zhì)量，使得國產(chǎn)動畫片在市場上的競爭力差強(qiáng)人意。[10]這個令人尷尬的結(jié)果意味著：某種技術(shù)性的挑選和安排對于政府資助低成本影片是必不可少的。[11]這樣，對低成本影片進(jìn)行政府資助的政策不得不回到了當(dāng)初否定的一個起點(diǎn)。政府作為藝術(shù)影片的庇護(hù)人，必須要對低成本影片的文化價值作出某種直接或間接的判斷。這種妥協(xié)安排就削弱了對低成本影片進(jìn)行補(bǔ)貼的正當(dāng)性。2.對文化多元化的政府資助對一國的文化而言，最具破壞力的事情就是贏者通吃。在電影業(yè)，好萊塢處于主導(dǎo)的贏家地位，從市場中賺取了最豐厚的利潤。[12]既然政府永遠(yuǎn)不能確定資助的就是真正的文化，就不得不分散風(fēng)險，也就是說，政府不得不保證觀眾擁有足夠多的選擇機(jī)會。另外，在讓電影觀眾最后做出選擇之前，政府不得不確保他們有時間和機(jī)會做出一個充分知悉信息后的選擇。這種政府資助政策也許并不僅是直接的資助，它可以使政府自己保留某種操作空間，就像瑞士于2002年12月通過的《電影攝制和電影文化法》（BundesgesetzüberFilmproduktionundFilmkultur，F(xiàn)ilmgesetz，F(xiàn)iG）中規(guī)定的那樣。[13]實(shí)踐中，這意味著有更多的電影，但它們并不能只來源于好萊塢影音巨頭的影音工廠。在選擇任何特定的法律框架以在市場保持多元化的電影文化之前，讓我們先考察一下好萊塢式大片所創(chuàng)造的電影文化。假定好萊塢影音巨頭已經(jīng)創(chuàng)造了極具特色的電影文化，其中要有魅力四射的明星，要在制作及營銷環(huán)節(jié)進(jìn)行大量投資，因此而制作和發(fā)行的好萊塢式影片就擁有自己的市場。無論對歐盟各國還是美國電影市場而言，上電影院看電影的人主要是青少年，[14]他們似乎被鎖定在由大片和光芒四射的明星構(gòu)成的市場中。[15]如果文化多樣性政策僅僅意味著泛泛而言的市場多元化，而不是主流市場的多元化，那所謂文化多元性就是一個笑話。即使在電影市場中并沒有實(shí)現(xiàn)多元化，藝術(shù)影片的影迷也還保有少數(shù)觀眾，而這些觀眾可以輕易地在其他文化領(lǐng)域找到替代品，比如閱讀及其他。如果采用SSNIP方法確定產(chǎn)品市場，假設(shè)藝術(shù)影片的電影票價格進(jìn)行小幅但是實(shí)質(zhì)性地上升，如果不再看藝術(shù)影片的大部分觀眾轉(zhuǎn)向主流影片，就證明主流影片的觀眾和藝術(shù)影片的觀眾處于同一市場，即使虛擬市場中存在著某種文化因素的壟斷，也不能對與商業(yè)片進(jìn)行競爭的藝術(shù)片予以資助，以改變同一市場上的競爭關(guān)系，扭曲市場；但是，一般而言，藝術(shù)片的觀眾通常并不熱衷觀看主流商業(yè)片。如果藝術(shù)電影的價格上漲，他們可能就會轉(zhuǎn)向閱讀、美術(shù)等其他藝術(shù)消費(fèi)，從而離開電影市場。在此意義上，實(shí)際上在整個電影實(shí)體市場中存在著兩個子市場：主流商業(yè)片市場及藝術(shù)片市場。實(shí)際上，文化多元性問題只存在于鎖定的主流影片市場中，而非整個電影市場。因此，似乎政府有必要在票房十大影片名單中實(shí)現(xiàn)文化多元化。2009年，歐盟委員會負(fù)責(zé)媒體的委員VivianeReding在2009年戛納電影節(jié)開幕前曾說：“我們不應(yīng)該滿足于在日本的法國電影周及墨西哥城和悉尼的電影資料館放映歐洲電影。歐洲電影獲得了奧斯卡，這的確不錯，但這不夠。我們必須使得我們的電影通過商業(yè)渠道廣為發(fā)行。”[16]這實(shí)際上是鼓勵歐洲影片進(jìn)入第三國的主流影院。這種觀點(diǎn)實(shí)際上體現(xiàn)了歐盟對于在電影市場推行文化多樣性的一個態(tài)度：歐洲片必須進(jìn)入主流影院。這實(shí)質(zhì)是以非市場的辦法實(shí)現(xiàn)市場化的結(jié)果，因此，這樣一個論斷也存在著隱含的危險。政府資助的核心法律原則就是不得扭曲市場和競爭。[17]否則，依靠競爭來實(shí)現(xiàn)資源調(diào)劑的市場就會失去功能。當(dāng)政府介入主流影片市場，開始植入市場原本缺乏的文化多元性時，最便捷的方式就是在十大高票房影片榜中實(shí)現(xiàn)文化多元性；如果這一點(diǎn)得到實(shí)現(xiàn)，文化例外這個主張就已然破碎不堪了——文化自始至終存在于市場之中，其式微或者興起都依靠著市場的力量。雖然美國反對文化例外論的觀點(diǎn)在當(dāng)時沒有為歐盟國家所接受，但如果在實(shí)體電影市場中推行文化多元性，其中就隱含著這樣一個結(jié)論：在全球化的電影市場中，文化已經(jīng)同貨物和/或服務(wù)混為一體了。在這種情形下，如果不存在支持文化多元性的電影市場，文化多元性就無法生存。這對主張文化例外的國家而言，處境又何其尷尬！一個國家如何在保持文化多元性的同時，既沒有違反政府資助的法律原則，也沒有扭曲競爭法所保障的市場提供的競爭機(jī)制？為什么不能嘗試另外一種解決方案呢？如果我們并不把電影當(dāng)做一個重要的文化媒介，那么，政府就不應(yīng)為了文化多元性而介入電影市場，而是像對其他商品或服務(wù)市場那樣，對其中參與者之間的競爭袖手旁觀。但是，很遺憾，甚至是市場至上的美國人也沒有做出這么激進(jìn)的論斷。[18]如果對文化多元性的強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致了市場被扭曲，作出犧牲的就是市場中比較強(qiáng)大的游戲者，而較弱小的制片公司從而成為受益者。在一個全球化的市場中，這似乎就可以被解讀為：自由貿(mào)易與文化保護(hù)間的對立，全球化公司與本地公司的對立，或者，好萊塢影音巨頭和本地電影業(yè)的沖突。在這個意義上，現(xiàn)有的全球貿(mào)易法律體制也許需要在電影業(yè)領(lǐng)域確立一個新的平衡點(diǎn)。因此，就不難理解為什么加拿大希望在世貿(mào)組織體制外通過新的法律體系來解決這個問題。[19]但是，這種選擇也許只是異想天開——電影的確是一個兩面性的概念，它既可以是產(chǎn)業(yè)，也可以是文化。[20]因此，這個問題在現(xiàn)有的世界貿(mào)易體系中并不能得到完全解決——除非相對弱小的電影競爭者成長為一個強(qiáng)勢的市場參與方，也就是，虛擬電影文化市場和電影實(shí)體市場的競爭狀況能夠?qū)崿F(xiàn)同步化。這需要在競爭法的原則之下，謹(jǐn)慎地設(shè)計整個電影資助的法律體系。在世貿(mào)組織架構(gòu)下，影音領(lǐng)域面臨著強(qiáng)大的壓力要求對外開放。對于電影市場尚須完善、電影工業(yè)難以和好萊塢抗衡的國家來說，要培育一個強(qiáng)大的電影業(yè)，也就是在維護(hù)文化多元性及保持商業(yè)活力這兩方面都有所作為，這需要一個全球范圍內(nèi)達(dá)成的成熟機(jī)制；在這樣一個機(jī)制下，對電影業(yè)進(jìn)行政府資助的體制最終會使得未來的全球電影市場全面走向競爭，而不是相反。在1994年簽署《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》時，歐盟和法國都同意遵守1995年1月1日《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中“總括性”的義務(wù)和原則。[21]這意味著，市場也許將是電影產(chǎn)業(yè)的最終選擇。另一方面，在國際法領(lǐng)域，文化的范疇逐漸延展。聯(lián)合國教科文組織第31屆會議大會于2001年通過其執(zhí)行局提交的《世界文化多樣性宣言》，認(rèn)為“應(yīng)把文化視為某個社會或某個社會群體特有的精神與物質(zhì)，智力與情感方面的不同特點(diǎn)之總和；除了藝術(shù)和文學(xué)外，文化還包括生活方式、共處的方式、價值觀體系、傳統(tǒng)和信仰?！盵22]無獨(dú)有偶的是，在聯(lián)合國教科文組織的同屆會議上，通過了一般決議，決定聯(lián)合國教科文組織在2002～2003年間參與47項(xiàng)周年紀(jì)念活動，其中第28項(xiàng)就是紀(jì)念“電影攝制者馬克斯·奧菲爾斯（MaxOphuls）誕辰一百周年（德國）”。[23]2005年10月20日，聯(lián)合國教科文組織第33屆大會通過了《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》（以下簡稱“《文化多樣性公約》”）。公約前言申明：“重申思想、表達(dá)和信息自由以及媒體多樣性使各種文化表現(xiàn)形式得以在社會中繁榮發(fā)展……確信傳遞著文化特征、價值觀和意義的文化活動、產(chǎn)品和服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)和文化雙重性質(zhì)，故不應(yīng)視為僅具商業(yè)價值；注意到信息和傳播技術(shù)飛速發(fā)展所推動的全球化進(jìn)程為加強(qiáng)各種文化互動創(chuàng)造了前所未有的條件，但同時也對文化多樣性構(gòu)成挑戰(zhàn)，尤其是可能在富國窮國之間造成種種失衡……”基于此，《文化多樣性公約》的目標(biāo)之一就是：“重申各國擁有在其領(lǐng)土上維持、采取和實(shí)施他們認(rèn)為合適的保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性的政策和措施的主權(quán)?！盵24]并將為此目的而采取政策和措施的主權(quán)定為“主權(quán)原則”，成為《文化多樣性公約》的指導(dǎo)原則之一。[25]《文化多樣性公約》充分強(qiáng)調(diào)了文化在發(fā)展中的地位，認(rèn)為文化是發(fā)展的主要推動力之一，文化的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣重要，且所有個人和民族都有權(quán)參與兩者的發(fā)展并從中獲益，并將之確定為“經(jīng)濟(jì)與文化互補(bǔ)原則”。[26]《文化多樣性公約》在強(qiáng)調(diào)文化地位的同時，認(rèn)為文化是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)文化多樣性并不會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而提出了“可持續(xù)發(fā)展原則”，規(guī)定“文化多樣性是個人和社會的一種財富。保護(hù)、促進(jìn)和維護(hù)文化多樣性是當(dāng)代人及其后代的可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本要求?！盵27]而文化多樣性之所以成為一種要求，是因?yàn)椤捌降认碛性瓌t”，這是文化多樣性的基礎(chǔ)：“平等享有全世界豐富多樣的文化表現(xiàn)形式，所有文化享有各種表現(xiàn)形式和傳播手段，是增進(jìn)文化多樣性和促進(jìn)相互理解的要素?！盵28]在這些原則的基礎(chǔ)上，《文化多樣性公約》確認(rèn)：“文化多樣性不僅體現(xiàn)在人類文化遺產(chǎn)通過豐富多彩的文化表現(xiàn)形式來表達(dá)、弘揚(yáng)和傳承的多種方式，也體現(xiàn)在借助各種方式和技術(shù)進(jìn)行的藝術(shù)創(chuàng)造、生產(chǎn)、傳播、銷售和消費(fèi)的多種方式。”這就意味著，《文化多樣性公約》也觸及了在貿(mào)易進(jìn)程中對文化多樣性的保護(hù)，從而與世貿(mào)組織的相關(guān)原則和規(guī)定構(gòu)成形式上的制衡機(jī)制。美國對《文化多樣性公約》投了反對票，拒絕加入。在聯(lián)合國教科文組織第33屆大會記錄中，美國記錄在案的理由是：“我們極為擔(dān)心公約草案可能被誤讀，而這將可能阻礙文字和圖像形式的思想的自由傳播，并波及貿(mào)易等其他領(lǐng)域。”[29]可以看出，一方面，美國在世界貿(mào)易組織架構(gòu)里通過自由貿(mào)易概念擠壓其他諸如文化多樣性之類概念的適用；另一方面，在聯(lián)合國組織框架內(nèi)，美國警惕地守衛(wèi)著其在世貿(mào)組織框架內(nèi)的貿(mào)易權(quán)利，而這權(quán)利對美國影片在國際貿(mào)易中的地位至關(guān)重要。（二）歐盟政府資助政策對于一家制片公司而言，僅憑從市場上獲得拍攝一部影片所需的全部資金實(shí)際上十分困難。在全球市場的背景下，雖然歐盟在視聽領(lǐng)域有巨大的文化影響力，但如果其視聽產(chǎn)業(yè)沒有競爭力，其創(chuàng)作性的潛力就無從談起。歐洲電影作品在歐盟內(nèi)部電影市場的市場份額是相當(dāng)少的（比歐盟內(nèi)部電影市場總額的三分之一還要少）。下圖是最近五年來歐盟電影市場中按照影片來源而計算的市場份額圖表。[30]尋找庇護(hù)的藝術(shù)？可以看出，歐盟電影市場中歐洲影片的份額自2008年以來呈逐年下降趨勢，且在2006年和2007年，其市場份額也沒有超過30%。同時，基于對視聽產(chǎn)業(yè)文化功能的關(guān)注，對于包括電影業(yè)在內(nèi)的視聽產(chǎn)業(yè)，歐盟極其重視。因此，為了保證歐盟公民在視聽領(lǐng)域的選擇，歐盟成員國積極推行對視聽市場中本國影片及本土電影產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持和資助，并將之作為一項(xiàng)戰(zhàn)略。[31]據(jù)此，歐盟文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人員在發(fā)揮其文化創(chuàng)意才能時所受的市場壓力在一定程度上得到減輕。歐盟各成員國均采取了不同程度的電影扶持措施。此外，歐盟也采取措施發(fā)展其視聽產(chǎn)業(yè)，其中就包括電影業(yè)。歐盟成員國和歐盟這兩個層面上提供的電影扶持措施針對電影制作過程中的不同階段，或者兩者重點(diǎn)在不同類型的影片，在這個意義上，成員國的電影扶持措施和歐盟層面的電影扶持措施相互補(bǔ)充。歐盟層面上的扶持措施關(guān)注點(diǎn)在于為電影拍攝之前及之后的環(huán)節(jié)提供資助，而歐洲理事會為歐洲合拍片的攝制、發(fā)行及放映提供資助。1.歐盟政府資助標(biāo)準(zhǔn)歐盟對電影產(chǎn)業(yè)提供支持的法律淵源來自于兩方面。一方面，2009年12月1日生效的《里斯本條約》對《歐盟條約》做了根本的改變；另一方面，《歐盟運(yùn)行條約》代替了《歐洲共同體條約》，但《歐盟運(yùn)行條約》中的大部分條款都與以前的《歐洲共同體條約》相同?！独锼贡緱l約》和《歐盟運(yùn)行條約》構(gòu)成了歐盟法的主要淵源。《歐盟條約》第6條第1款使得《歐盟基本權(quán)利憲章》和《歐盟條約》擁有同樣的地位，并使之成為歐盟法律的有效法律淵源。在修改后的《歐盟條約》中，確立了在歐盟內(nèi)部適用的法律原則。另外，《歐盟條約》也規(guī)定了歐盟組織的原則，具體而言主要規(guī)定在其中關(guān)于歐盟運(yùn)行的部分。通過《歐盟條約》，歐盟取得了法律資格，歐共體消失，歐盟成為歐共體法律資格的繼受者。（1）歐盟成員國進(jìn)行電影扶持的歐盟法律架構(gòu)歐盟成員國在向本國電影業(yè)提供支持時，需要滿足《歐盟運(yùn)行條約》第18條規(guī)定的“禁止歧視條款”，禁止任何形式的基于來源國的不同而產(chǎn)生的歧視。如果某個歐盟成員國的電影業(yè)扶持措施僅僅支持本土電影業(yè)或者其本土演員或制片商參演或出品的影片，則該電影業(yè)扶持措施違反該項(xiàng)規(guī)定。但是，與禁止歧視規(guī)定更相關(guān)的問題就是：歐盟成員國如果向電影業(yè)提供政府支持，是否違反《歐盟運(yùn)行條約》第107條規(guī)定的國家援助規(guī)定？《歐盟運(yùn)行條約》第107條即為原《歐共體條約》第87條，規(guī)定的內(nèi)容涉及國家提供或通過其他手段提供的任何援助。根據(jù)其第1款的規(guī)定，如果這樣的國家援助有利于某個企業(yè)或者某個行業(yè)，如扭曲競爭或有扭曲競爭之虞，阻礙了歐盟成員國之間的貿(mào)易，則與統(tǒng)一市場原則不符?！稓W盟運(yùn)行條約》第107條第2款則為第1款的禁止性規(guī)定提供了允許國家援助的例外情形?！稓W盟運(yùn)行條約》第107條第3款則規(guī)定了一些特定的國家援助是與統(tǒng)一市場原則相符的。與電影業(yè)相關(guān)的規(guī)定是《歐盟運(yùn)行條約》第107條第三款（d）項(xiàng)，對文化的援助和促進(jìn)及對文化遺產(chǎn)的保護(hù)都符合統(tǒng)一市場的原則，只要該援助、促進(jìn)及保護(hù)對歐盟內(nèi)部的貿(mào)易和競爭條件的影響并沒有損害統(tǒng)一市場的總體利益。但是，在適用所謂例外情形時，必須依據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1款確定該措施是否屬于應(yīng)予禁止的措施?！稓W盟運(yùn)行條約》第107條并沒有定義“援助”，基本上都是由歐盟法院予以解釋的。該援助作為國家采取的措施，給予特定的企業(yè)一定優(yōu)勢，從而扭曲了統(tǒng)一市場內(nèi)的企業(yè)之間的競爭行為及統(tǒng)一市場的貿(mào)易流向?！霸钡囊牵喉毚嬖趪医o予的或選用某種促使實(shí)現(xiàn)的一種財務(wù)上的優(yōu)勢或者優(yōu)惠待遇，從而扭曲了競爭或者損害了成員國間的貿(mào)易。《歐盟運(yùn)行條約》第108條規(guī)定了歐盟委員會有權(quán)以一定的驗(yàn)證程序確定是否存在應(yīng)予禁止的援助或者是否適用于禁止援助的例外情形。這種驗(yàn)證程序可以針對已經(jīng)采取的援助，也可以針對將要采取的援助。被稱為“文化條款”的原《歐洲共同體條約》第87條第3款（d）項(xiàng)是通過1993年11月生效的《馬斯特里赫特條約》而引入的?！稓W盟運(yùn)行條約》將之并入第107條第3款（d）項(xiàng)。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，“為促進(jìn)文化而提供的援助及文化遺產(chǎn)保護(hù)”被視為符合共同市場要求。至少從此時起，有一點(diǎn)確定無誤，文化促進(jìn)事項(xiàng)并沒有被歐盟國家援助法律體系完全排斥，否則就不會以“文化條款”的形式提供正當(dāng)性依據(jù)。并且，在過去的十多年里，歐盟委員會僅就文化方面的國家援助事項(xiàng)啟動了驗(yàn)證程序。歐盟委員會在進(jìn)行這種驗(yàn)證性的控制時，僅僅著眼于幾個核心領(lǐng)域：除了對公法體系下廣播電視臺的財務(wù)資助問題，就是本文所關(guān)心的電影促進(jìn)問題。為此目的，歐盟委員會也發(fā)布過一些指令。歐盟成員國的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施都要經(jīng)過歐盟委員會的確認(rèn)。如前所述，在虛擬的電影文化市場，國家對電影業(yè)提供援助實(shí)屬必要。因此，是否國家采取電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施真的會扭曲競爭或者會妨礙歐盟成員國間的貿(mào)易？此時的標(biāo)準(zhǔn)就是：當(dāng)國家對電影業(yè)的促進(jìn)措施改變了電影市場的競爭情形時，就構(gòu)成對競爭的扭曲。一般而言，通過對特定的電影企業(yè)提供一定的優(yōu)惠待遇，使得其在與其他電影企業(yè)的競爭中取得優(yōu)勢，這就使得電影市場的競爭情形發(fā)生改變，從而扭曲了競爭。為了確定競爭是否被扭曲，就需要以空間、時間及有關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)為基準(zhǔn)確立有關(guān)市場的范圍。為此文論述之目的，暫且推定在歐盟范圍內(nèi)存在一個電影市場。歐盟電影市場的特點(diǎn)就是：歐盟電影市場范圍內(nèi)的競爭為美國電影業(yè)所主導(dǎo)。例如：雖然德國電影在2009年的發(fā)展勢頭猛烈，其本土出品的影片也僅僅占德國電影市場的27.4%，2010年，隨著3D技術(shù)下好萊塢大片統(tǒng)治力的增強(qiáng)，德國本土電影僅僅拿下16.8%的德國電影市場份額。[32]在這種背景下，人們不僅懷疑是否真的存在歐洲內(nèi)部各成員國間電影業(yè)的競爭。如果存在，國家援助在多大程度上會扭曲這種競爭。在某種意義上，對本土電影業(yè)的促進(jìn)措施僅僅是為了讓其在好萊塢的高壓下有一個存活的機(jī)會。照此而言，對本土電影業(yè)的國家援助僅僅是讓本土的電影制片商可以制作電影而已。就市場自身而言去看待對這項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)措施，也許就能否認(rèn)國家援助的事實(shí)會扭曲競爭，但這樣的論斷并不準(zhǔn)確。歐洲電影市場的確是在美國電影業(yè)的主導(dǎo)之下艱難生存，如果就因此否認(rèn)在歐洲電影內(nèi)部也存在著競爭，未免過于武斷。這樣，的確存在著扭曲競爭的可能性：如果某一歐盟成員國對其本土電影業(yè)采取扶持措施，很難說對在歐盟電影市場上競爭的其他成員國的電影業(yè)不構(gòu)成影響。依照《歐盟運(yùn)行公約》第107條第1款的規(guī)定，有“扭曲競爭之虞”即構(gòu)成對共同市場的損害。那么，一國的電影促進(jìn)措施就已經(jīng)足夠成為對共同市場造成損害的措施。但這并不意味著一國的電影促進(jìn)措施必然會扭曲歐盟電影市場的競爭。歐盟委員會必須確定該項(xiàng)措施是否滿足扭曲競爭的要求。除此之外，歐盟委員會在判定一項(xiàng)電影促進(jìn)措施是否損害共同市場之前，還要判定該項(xiàng)措施是否妨礙了成員國之間的貿(mào)易。如果該項(xiàng)措施阻斷了成員國間的貿(mào)易或者影響了成員國間相關(guān)商品或服務(wù)的進(jìn)出口，就構(gòu)成對成員國間貿(mào)易的妨礙。否定電影促進(jìn)措施會扭曲競爭的一方也許會以相同的主張來否認(rèn)電影促進(jìn)措施會妨礙成員國間電影貿(mào)易的進(jìn)行。但是，國家援助可能會使一國的商品或服務(wù)取得銷售優(yōu)勢，從而妨礙了歐盟成員國之間的貿(mào)易。如果歐盟委員會認(rèn)為一項(xiàng)國家援助措施既不會扭曲競爭，也不會妨礙成員國間的貿(mào)易，則應(yīng)當(dāng)判定此項(xiàng)國家援助措施合法。但遺憾的是，無論如何，成員國的電影扶持措施都需經(jīng)過歐盟委員會的批準(zhǔn)。（2）《與電影及視聽作品有關(guān)的若干法律問題的通告》如前所述，歐盟委員會對成員國電影扶持措施予以批準(zhǔn)，其法律淵源是《歐盟運(yùn)行條約》第107條第3款（d）項(xiàng)。在以“文化條款”進(jìn)行驗(yàn)證的時候，歐盟委員會總是會援引其在2001年9月26日通過的《與電影及視聽作品有關(guān)的若干法律問題的通告》（以下簡稱“《電影通告》”）?！峨娪巴ǜ妗犯鶕?jù)歐盟委員會對法國電影促進(jìn)措施的一項(xiàng)決定[33]發(fā)展而來，起先的效力有限，但在2004年及2007年做了兩次變更后，其有效期一直延到2012年底。[34]歐盟委員會認(rèn)為：“之前適用的有效判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該繼續(xù)用于確定國家促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的措施是否合法。因?yàn)檫@些標(biāo)準(zhǔn)需要確定，對視聽產(chǎn)品和電影的國家促進(jìn)措施對競爭的損害及對成員國貿(mào)易間的妨礙都沒有構(gòu)成對共同市場總體利益的違反?！盵35]但是，近幾年，包括電影及電視節(jié)目的制作都出現(xiàn)了新的發(fā)展趨向。一些地區(qū)的電影促進(jìn)措施及成員國之間的競爭都以吸引外來大影音公司的投資為目的——尤其是那些來自于美國的投資。為此，針對這些新情況及活動，歐盟需要及時對已經(jīng)確立的判定標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整，以適應(yīng)市場的最新發(fā)展?！峨娪巴ǜ妗钒司唧w的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，借以判斷某個成員國、某個地區(qū)、某個地方的電影促進(jìn)措施是否符合《歐盟運(yùn)行條約》第107條第3款（d）項(xiàng)所確立的“文化條款”，以便判定其為應(yīng)予例外的國家援助，從而由歐盟委員會予以批準(zhǔn)。一項(xiàng)電影扶持措施是否合規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照以下要件進(jìn)行審核。第一，歐盟委員會衡量一項(xiàng)國家援助時，首先要做的就是判定援助計劃是否遵守“總體合法”的原則，即委員會必須核實(shí)該計劃沒有包含與《歐盟運(yùn)行條約》除政府資助的其他規(guī)定（包括其中的財務(wù)規(guī)定）相沖突的條款。[36]也就是說，援助計劃沒有違反非歧視原則，尊重貨物、服務(wù)、人員及遷移的四大自由和相關(guān)的稅務(wù)規(guī)定。只有援助計劃通過了這一項(xiàng)總體審核后，歐盟委員會才會對之進(jìn)行具體審查。第二，在其對法國電影攝制資助計劃的決定中，歐盟委員會根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》中第107條第3款（d）項(xiàng)“文化條款”的規(guī)定，對于向電影和電視節(jié)目制作提供的政府資助，制訂了四個相匹配的具體標(biāo)準(zhǔn)。[37]—成員國所援助的對象是文化產(chǎn)品。每一成員國須保證其援助的制作內(nèi)容屬于根據(jù)其可以適用的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)所判定的文化?；谘a(bǔ)充原則，歐盟委員會沒有權(quán)力去決定“文化”的具體涵義是什么。在該標(biāo)準(zhǔn)中，歐盟委員會確認(rèn)了成員國對文化事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，允許各成員國對“文化產(chǎn)品”進(jìn)行自己的定義。原則上，如果成員國電影扶持措施中對扶持對象文化內(nèi)容規(guī)定的遴選標(biāo)準(zhǔn)沒有“明顯的謬誤”，歐盟委員會一般不會對之提出異議。為了滿足這一要求，有關(guān)扶持措施的遴選標(biāo)準(zhǔn)可以對電影項(xiàng)目的發(fā)起者及創(chuàng)作者的專業(yè)能力和聲望進(jìn)行考察，并在遴選過程中考慮相關(guān)電影項(xiàng)目對成員國文化及創(chuàng)造力方面所產(chǎn)生的積極影響；一國的電影扶持措施中對所扶持影片的挑選原則如果考慮到影片對一國的文化價值、藝術(shù)及創(chuàng)造領(lǐng)域有所貢獻(xiàn)的，也滿足這一要求；如果一國所扶持的影片是由相關(guān)委員會認(rèn)為更具文化主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)所確定，也滿足這一要求。成員國出臺的電影扶持措施可以將所扶持對象限定在特定種類的影片，但是，色情片和商業(yè)片不得成為成員國電影扶持措施的扶持對象。相關(guān)電影扶持措施也可以將遴選標(biāo)準(zhǔn)與電影的初始語言版本相聯(lián)系，從而給予扶持。—根據(jù)所謂的80/20原則，制片商必須可以自由地將其電影預(yù)算的至少20%用于支付與其它成員國有關(guān)的開支，其在該援助計劃下的援助數(shù)額并不因此而出現(xiàn)任何情況的降低。換言之，歐盟委員會所接受的合法本地化標(biāo)準(zhǔn)就體現(xiàn)在本地花費(fèi)最多不得超過所資助電影或電視作品制作預(yù)算的80%。該地域限制對于電影扶持政策一般而言是必要的，它有助于保護(hù)并發(fā)展一國電影制片業(yè)賴以存在的基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)人員及經(jīng)驗(yàn)積累，但是，這種地域限制如果超出必要的限度或違反比例原則，這種政策就不再是文化扶持措施，而是產(chǎn)業(yè)扶持措施。正是基于此，要求電影預(yù)算在本國花費(fèi)的最高界限不能超過80%。—所資助的數(shù)額占制作預(yù)算的比例在原則上必須限于50%，以刺激市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的正常商業(yè)投資，并避免在成員國之間就提供國家援助進(jìn)行競爭，但是，難以獲得資金或低成本影片不在此限。根據(jù)補(bǔ)充原則，難以獲得資金或低成本影片的定義將由各成員國根據(jù)其國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)予以確定?！獮榱吮苊鈿W盟成員國采取的國家援助措施對他國產(chǎn)業(yè)造成影響，歐盟委員會規(guī)定，對于某種特定的影片制作活動（如后期制作），不允許國家援助給予額外的支持，以保證國家援助項(xiàng)目所刺激產(chǎn)生的動機(jī)是中立的，以保證國家援助項(xiàng)目在該成員國內(nèi)并沒有保護(hù)/吸引這些特定的影片制作活動。需要注意的是，“最低門檻”原則在這里也是適用的。[38]據(jù)此，低于195000歐元的國家援助并不需要報經(jīng)歐盟委員會進(jìn)行批準(zhǔn)。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會審議并批準(zhǔn)了一系列成員國的國家援助計劃。以德國的《2004年電影促進(jìn)法》為例，歐盟委員會2003年10月15日根據(jù)“文化條款”對之予以批準(zhǔn)，認(rèn)為它符合原歐共體總體原則。[39]在這項(xiàng)決定中，歐盟委員會認(rèn)為，雖然《2004年電影促進(jìn)法》構(gòu)成國家援助，但其唯一且直接的受益對象就是藝術(shù)電影，因此予以批準(zhǔn)。另外，對于成員國向電視臺施加的義務(wù)，要它們投資進(jìn)行視聽產(chǎn)品的制作（包括電影的制作），并不構(gòu)成政府資助，因?yàn)檫@些投資也向電視臺提供了合理的回報。[40]歐盟成員國對于電影和電視節(jié)目等視聽產(chǎn)品的攝制都采取了廣泛的支持措施。對于電影而言，這些支持措施集中關(guān)注電影創(chuàng)作及攝制階段，并以補(bǔ)貼或預(yù)先貸款的形式存在。目前，歐盟委員會正在對2001年發(fā)布的《電影通告》進(jìn)行審查，以確定是否再次對之進(jìn)行修改，以符合目前包括電影市場在內(nèi)的視聽市場的發(fā)展趨勢。（3）《關(guān)于數(shù)碼時代歐洲電影所面臨機(jī)會及挑戰(zhàn)的通告》歐盟委員會于2010年9月24日向歐洲議會、歐盟理事會、歐洲經(jīng)濟(jì)和社會小組委員會及地區(qū)小組委員會發(fā)出了COM（2010）487final號的《關(guān)于數(shù)碼時代歐洲電影所面臨機(jī)會及挑戰(zhàn)的通告》（以下簡稱“《數(shù)碼時代通告》”）。相隔九年，《數(shù)碼時代通告》再一次強(qiáng)調(diào)了歐洲電影對于形成歐洲身份認(rèn)同的重要性。同時，《數(shù)碼時代通告》認(rèn)為，信息通訊技術(shù)將為歐洲文化及創(chuàng)意內(nèi)容提供更為寬廣而經(jīng)濟(jì)的發(fā)行渠道。數(shù)碼技術(shù)對于歐洲電影業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。另一方面，歐盟委員會發(fā)布了COM（2010）183號的《解放創(chuàng)意及文化產(chǎn)業(yè)潛力綠皮書》，認(rèn)為文化內(nèi)容對于信息社會發(fā)展進(jìn)程也是至關(guān)重要的因素。在《數(shù)碼時代通告》中，歐盟委員會總結(jié)了數(shù)碼時代電影政策關(guān)注的兩個問題：歐洲作品的競爭性及其流通；多元主義及語言和文化的多樣性。歐盟委員會認(rèn)為，傳統(tǒng)的電影扶持措施一般關(guān)注電影業(yè)的創(chuàng)作和攝制階段；而在數(shù)碼時代中，制作數(shù)碼技術(shù)支持的影片，需要制作數(shù)碼母帶，并需要可以放映數(shù)碼技術(shù)影片的銀幕。這意味著，對電影業(yè)的扶持措施須超越傳統(tǒng)的創(chuàng)作和攝制階段，要使得電影中的歐洲作品具有競爭性并促進(jìn)其流通，必須確保數(shù)碼設(shè)備及數(shù)碼母帶可以被一般歐洲制片業(yè)所應(yīng)用。要在數(shù)碼時代保證歐洲作品的流通及歐洲電影的多樣性，不但需要關(guān)注電影的創(chuàng)作和攝制，也需要關(guān)注電影的發(fā)行和放映。此時，歐洲電影業(yè)的挑戰(zhàn)在于面對因數(shù)碼技術(shù)的應(yīng)用而導(dǎo)致市場準(zhǔn)入門檻的提高并確保目前影院市場的多樣性。在數(shù)碼化的背景下，歐盟委員會經(jīng)過專家組討論，認(rèn)為虛擬拷貝費(fèi)（VirtualPrintFee）架構(gòu)需要找到替代方式，歐盟及其成員國對數(shù)碼時代電影的數(shù)字化進(jìn)行扶持是非常重要的。因此，適應(yīng)數(shù)碼時代的新機(jī)構(gòu)需要滿足下列條件：對電影業(yè)的數(shù)碼化確定標(biāo)準(zhǔn)；以數(shù)碼格式收集并保存電影；對數(shù)碼化提供地區(qū)扶持措施；使之與《歐盟運(yùn)行條約》的相關(guān)規(guī)定相匹配；對歐洲放映商提供扶持；對之提供融資支持。2.歐盟層面的電影扶持措施及其法律依據(jù)歐盟對電影業(yè)的扶持措施體現(xiàn)在兩方面。一方面，歐盟通過自己諸如MEDIA2007及MEDIAMundus項(xiàng)目對電影業(yè)予以扶持；另一方面，歐盟通過成員國自己通過的政府資助法律及有關(guān)條約中對基本自由的保護(hù)，對成員國的電影資助制度進(jìn)行監(jiān)控，使之符合歐盟法律的要求。為此，歐盟必須根據(jù)歐盟文化政策及歐盟成員國文化方面的主要職責(zé)來實(shí)施這些扶持措施。對于前者，歐盟須在推進(jìn)統(tǒng)一市場時將文化政策納入其中；對于后者，歐盟需要在成員國推行文化政策時予以必要的限制，以保證歐洲電影市場的競爭不會被成員國的文化政策所扭曲。（1）歐盟層面電影扶持措施的主要法律框架《歐盟運(yùn)行條約》第167條對于歐洲文化政策至關(guān)重要，其調(diào)整對象和宗旨就是為了規(guī)定并限制歐盟在文化領(lǐng)域的權(quán)力。根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第167條第1款的規(guī)定，歐盟應(yīng)致力于其成員國的文化繁榮，同時須尊重其地區(qū)和文化的多樣性，并形成共同的文化遺產(chǎn)。《歐盟運(yùn)行條約》第167條第4款要求歐盟在按照條約其他條款采取行動時須將文化方面的因素考慮在內(nèi)。所謂文化方面，即指歐盟按照《歐盟運(yùn)行條約》第167條第2款規(guī)定的范圍，按照該條款，歐盟的行動目標(biāo)之一就是鼓勵員國在藝術(shù)和文學(xué)創(chuàng)作包括視聽領(lǐng)域方面進(jìn)行合作，并在必要時，對成員國的相關(guān)活動進(jìn)行扶持和協(xié)助。這就需要在以下兩方面取得平衡：一方面，在處理與成員國關(guān)系方面，要尊重成員國的權(quán)利，恪守補(bǔ)充原則；另一方面，在歐盟內(nèi)部，要保證歐洲公司能夠從整個歐洲范圍內(nèi)受益。這種規(guī)定也反映在《里斯本條約》中。[41]歐盟依此所采取的措施也涉及以視聽作品為方式而傳播文化的媒體。例如，依照《歐盟運(yùn)行條約》第67條的規(guī)定，歐洲議會和理事會于2006年12月12日通過的第1855/2006號《關(guān)于設(shè)立文化項(xiàng)目（2007～2013）的決定》[42]，對文化進(jìn)行扶持，電影是其中非常重要的一部分。在滿足補(bǔ)充原則的前提下，歐盟有權(quán)采取措施促進(jìn)電影業(yè)。但是，根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第167條第5款的規(guī)定，歐盟無權(quán)對各個成員國有關(guān)文化的法律制度進(jìn)行協(xié)調(diào)。在這個意義上，《歐盟運(yùn)行條約》也對歐盟在文化方面的權(quán)利進(jìn)行了限制，使其無法干涉成員國內(nèi)部電影扶持措施的制度結(jié)構(gòu)及其組織。依據(jù)1950年11月6日在羅馬簽署的《歐洲保障人權(quán)和基本自由公約》（以下簡稱“《歐洲人權(quán)公約》”）第10條，表達(dá)自由不僅包括意見自由，還包括接受及發(fā)送信息和意見而不受國家機(jī)關(guān)和國界限制的自由，這里隱含著電視節(jié)目的傳播和電影放映及制作的自由。鑒于歐盟成員國均為該公約的締約國，這也為歐盟內(nèi)部建立統(tǒng)一的電視節(jié)目和電影市場提供了相關(guān)法律基礎(chǔ)。在國際法層面，《文化多樣性公約》對歐盟及其成員國的電影扶持法律制度也產(chǎn)生著越來越大的影響。歐盟及其成員國都批準(zhǔn)了《文化多樣性公約》，這對歐盟及其成員國推行的電影扶持措施都是一種支持和認(rèn)同。雖然《文化多樣性公約》并沒有將“電影扶持”一詞直接納入條文中，但可以看出，《文化多樣性公約》第6條第2款隱含著對“電影扶持”的認(rèn)可。另一方面，在歐盟及其成員國采取有關(guān)電影扶持措施時，也須符合《文化多樣性公約》的規(guī)定。和《歐盟運(yùn)行條約》第167條相比，《文化多樣性公約》更加具體地規(guī)定了對文化方面的因素應(yīng)在哪些政策中予以考慮。在這個意義上，只要成員國推行的電影政策屬于《文化多樣性公約》中列舉的法律措施，歐盟委員會就沒有理由否定。（2）歐盟電影政策之緣起歐盟電影政策的形成要追溯到1963年，當(dāng)時歐洲共同體正在推行服務(wù)和遷移自由化，歐共體通過布魯塞爾歐共體委員會的MEDIA項(xiàng)目及斯特拉斯堡歐盟理事會的扶持基金“歐影”（EURIMAGES）進(jìn)行電影業(yè)扶持。（3）MEDIA項(xiàng)目歐共體理事會在1990年12月21日通過了《實(shí)施MEDIA行動計劃（1991～1995）的決定》，之后設(shè)立了MEDIADesk及MEDIAAntenna。該項(xiàng)目的重點(diǎn)就是電影發(fā)行及市場推廣。接著，歐共體理事會又推行了三期項(xiàng)目，分別是MEDIAII、MEDIAPlus及MEDIATraining項(xiàng)目。目前執(zhí)行的是MEDIA2007項(xiàng)目。該項(xiàng)目將在2013年結(jié)束，并為此總共撥款7.55億歐元。[43]該項(xiàng)目優(yōu)先扶持歐洲影片本土外的發(fā)行、市場推廣及宣傳活動。[43]據(jù)統(tǒng)計，因?yàn)镸IDIA2007項(xiàng)目，有很大比例的歐洲影片可以在其出品國之外得到放映。[44]MEDIA2007項(xiàng)目的前身中，MEDIAPlus尤為重要。MEDIAPlus（2001～2005）作為共同體支持歐洲視聽產(chǎn)業(yè)的一個項(xiàng)目，在MediaI（1991～1995）和MediaII（1996～2000）之后，于2000年12月20日通過。MEDIAPlus（2001～2005）由兩部分組成：為歐洲視聽產(chǎn)業(yè)專業(yè)人員提供的培訓(xùn)項(xiàng)目（MEDIA-Training），擁有5000萬歐元的預(yù)算，主要通過持續(xù)的假期培訓(xùn)為視聽節(jié)目產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才提供必要的技能，使其能充分發(fā)揮新科技應(yīng)用的優(yōu)勢，從而使之能夠創(chuàng)作出在歐洲乃至國際市場都具有競爭力的產(chǎn)品。[45]為促進(jìn)歐洲視聽作品的發(fā)展、發(fā)行和推廣的項(xiàng)目——MEDIAPlus-Development，DistributionandPromotion，擁有3.5億歐元的預(yù)算，以支持歐洲電影業(yè)發(fā)展、發(fā)行和推廣電影。[46]其目的在于增強(qiáng)歐洲電影業(yè)的競爭力并促進(jìn)歐洲電影的發(fā)行。在歐盟通過的MEDIAPlus決定中，規(guī)定MEDIA-Training和MEDIAPlus-Development，DistributionandPromotion的項(xiàng)目將在2006年被合并為對歐盟電影業(yè)提供的單一扶持項(xiàng)目。[47]2006年11月15日，歐洲議會及理事會通過了《歐洲視聽領(lǐng)域扶持項(xiàng)目的實(shí)施決定》，確定了自2007年1月1日起至2013年12月31日止對歐洲視聽產(chǎn)業(yè)的扶持措施，作為對MEDIA-Training和MEDIAPlus兩個扶持項(xiàng)目的承繼者，新的項(xiàng)目被命名為MEDIA2007。目前，MEDIA2007是歐盟對視聽作品進(jìn)行扶持的主要措施。其目的有三：首先，是為了保護(hù)和促進(jìn)歐洲文化、語言乃至電影及視聽資源的多樣性，確保公眾能夠享用這些文化、語言和資源，以增進(jìn)文化間的多樣性；其次，歐洲視聽扶持措施須促進(jìn)歐洲視聽作品在歐盟內(nèi)外的流通，并提高其受關(guān)注度；最后，在開放及競爭性的歐洲市場框架下增強(qiáng)歐洲視聽產(chǎn)業(yè)的競爭力，并促進(jìn)就業(yè)。[48]為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，MEDIA2007項(xiàng)目在七年間的預(yù)算是7.55億歐元，可以參與MEDIA2007項(xiàng)目的國家涵蓋了歐洲大部分國家。有資格在MEDIA2007項(xiàng)目下取得資助的一般是那些能促進(jìn)歐洲視聽產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)造力，并強(qiáng)化其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目或電影——這往往都來自于中小企業(yè)。具體的標(biāo)準(zhǔn)及加權(quán)點(diǎn)數(shù)的確定都規(guī)定在每年年度工作安排中。這些標(biāo)準(zhǔn)尤其涉及申請人在歐洲層面上攝制影片的能力、項(xiàng)目的質(zhì)量及發(fā)展策略、融資的質(zhì)量及發(fā)行策略、創(chuàng)意團(tuán)隊(duì)的潛力及在歐洲和國際進(jìn)行發(fā)行的可能性。MEDIA2007的一些規(guī)定既與歐盟政府扶持法律的要求相呼應(yīng)，也與有關(guān)國家采取的排他性標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)。首先，對于那些宣揚(yáng)暴力、種族及色情的影片，直播節(jié)目，游戲和談話節(jié)目，所謂的實(shí)景節(jié)目和“紀(jì)錄片式肥皂?。╠ocu-soups）”，以及旅游宣傳紀(jì)錄片、幕后集錦節(jié)目、與動物有關(guān)的節(jié)目和新聞，沒有資格申請MEDIA2007項(xiàng)下的資助。其次，所有直接或間接與歐盟政策相沖突的項(xiàng)目都不能申請MEDIA2007項(xiàng)下的資助。尤其是那些與公共健康政策、人權(quán)及言論自由權(quán)相對立的項(xiàng)目更不得獲得資助。最后，MEDIA項(xiàng)目資助的金額不得超過該項(xiàng)目總成本的50%。與MEDIA2007項(xiàng)目并行的歐盟電影扶持項(xiàng)目是MEDIAMundus項(xiàng)目。該項(xiàng)目由歐洲議會及歐盟理事會于2009年10月21日以1041/2009/EC號《關(guān)于設(shè)立一個與第三國專業(yè)人員進(jìn)行合作的視聽項(xiàng)目之決定》創(chuàng)立，以促進(jìn)歐洲視聽產(chǎn)業(yè)與第三國專業(yè)人員的合作。為此目的，該項(xiàng)目鼓勵歐洲與第三國專業(yè)人員的交流，并推進(jìn)對國際合作視聽項(xiàng)目進(jìn)行資助。該項(xiàng)目在三年期間的預(yù)算金額為1500萬歐元。MEDIAMundus項(xiàng)目針對歐洲和第三國專業(yè)人員提出并實(shí)施的項(xiàng)目給予扶持，其資格審查標(biāo)準(zhǔn)涉及申請者的聲望和能力，項(xiàng)目總體的工作方式及其性價比。提出申請的項(xiàng)目應(yīng)對參與方的職業(yè)素養(yǎng)有短期及中期的影響效果，有助于形成一個可持續(xù)的國際網(wǎng)絡(luò)。按照MEDIAMundus項(xiàng)目，提供的資助不得超過項(xiàng)目總成本的50%，在特殊情況下該比例不得大于80%。在MEDIA2007及MEDIAMundus項(xiàng)目下，負(fù)責(zé)進(jìn)行具體招標(biāo)的是教育、視聽及文化執(zhí)行機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)對申請項(xiàng)目進(jìn)行正式的評估。之后，歐盟委員會下設(shè)由各成員國代表組成的審委會通常會作出批準(zhǔn)與否的決定。依據(jù)原歐洲初審法院（現(xiàn)歐盟普通法院）2002年的一項(xiàng)判決，政府提供資助似乎需要說明理由。對于歐盟委員會拒絕給予資助的一項(xiàng)決定，原歐洲初審法院認(rèn)為，該決定的合法性不僅依賴于決定的行文，而且要基于作出決定的背景來審查。在判決中，原歐洲初審法院認(rèn)為，歐盟委員會拒絕了577項(xiàng)申請中的84%，在這種情形下，如果要求歐盟委員會對每一項(xiàng)決定都給出詳細(xì)的理由，勢必會大大延緩給予資助的程序。[49]這表明，在決定中描述理由似乎是一項(xiàng)原則要求。（4）“創(chuàng)意歐洲”項(xiàng)目2011年11月23日，歐盟委員會發(fā)布了COM（2011）786/2號《創(chuàng)意歐洲——文化和創(chuàng)意領(lǐng)域的新框架項(xiàng)目（2014～2020）》，提出了“創(chuàng)意歐洲”項(xiàng)目，旨在將現(xiàn)行的MEDIA項(xiàng)目、MEDIAMundus項(xiàng)目及“文化”項(xiàng)目合并，為歐洲文化及創(chuàng)意領(lǐng)域在2014～2020年的多年度融資框架（Multi-AnnualFinancialFramework，MFF）提出了一個新的框架性項(xiàng)目?！皠?chuàng)意歐洲”項(xiàng)目是為了順應(yīng)歐洲文化及創(chuàng)意領(lǐng)域在一國之外發(fā)展的需求，以培植文化及語言多樣性，構(gòu)成了對歐盟其他相關(guān)項(xiàng)目的互相補(bǔ)充。這些相關(guān)項(xiàng)目包括歐盟對文化和創(chuàng)意領(lǐng)域投資、對文化遺產(chǎn)的修復(fù)、文化基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的結(jié)構(gòu)性資金扶持、文化遺產(chǎn)數(shù)字化資金支持及歐盟擴(kuò)大和外交措施。依據(jù)歐盟委員會提出的“創(chuàng)意歐洲”項(xiàng)目，在2014～2020年，對文化和創(chuàng)意領(lǐng)域的預(yù)算將大幅增加，總額達(dá)到18.01億歐元。在目前水平的基礎(chǔ)上，“創(chuàng)意歐洲”的預(yù)算增長了37%，該預(yù)算的增加與“2020歐洲”戰(zhàn)略構(gòu)想、重點(diǎn)及優(yōu)先方向一致。文化和創(chuàng)意領(lǐng)域有助于直接促成實(shí)現(xiàn)“2020歐洲”項(xiàng)下的靈活、可持續(xù)及包容性增長。2008年，歐洲文化和創(chuàng)意領(lǐng)域貢獻(xiàn)了歐洲國民生產(chǎn)總值的4.5%，并雇傭了歐洲3.8%的在職人員。歐洲文化和創(chuàng)意領(lǐng)域除了直接為經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)作出貢獻(xiàn)，對旅游、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容、教育、社會融合及社會創(chuàng)新都有溢出效益。具體而言，歐盟委員會的“創(chuàng)意歐洲”項(xiàng)目主要分為三個部分：首先，在MEDIA部分，對視聽領(lǐng)域的扶持預(yù)算占“創(chuàng)意歐洲”總預(yù)算的55%；其次，在文化部分，對文化領(lǐng)域的扶持預(yù)算占30%；最后，跨領(lǐng)域扶持預(yù)算占15%，主要是用于兩方面，一方面是提供金融保證工具，使得中小企業(yè)能方便地取得銀行資金，另一方面用于人才培養(yǎng)，以提供能分析相關(guān)領(lǐng)域風(fēng)險的人才。目前，歐盟委員會提出的“創(chuàng)意歐洲”項(xiàng)目正在歐盟理事會及歐盟議會進(jìn)行討論，以在通過2014～2020預(yù)算框架計劃時作出最后決定。歐洲理事會也對視聽文化的保護(hù)及發(fā)展提供扶持。歐洲理事會通過相關(guān)推薦文件及公約對成員國的文化政策及電影扶持機(jī)制的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。“電影自由”包括“扶持電影的自由”受《歐洲人權(quán)公約》第10條的保護(hù)。歐洲理事會通過“歐影”項(xiàng)目促進(jìn)視聽產(chǎn)品的制作。一般而言，歐盟理事會文化政策中很重要的一部分就是對歐洲國家電影制作進(jìn)行扶持。例如，部長委員會2009年9月23日通過的CM/Rec（2009）7號《關(guān)于一國電影政策即文化表達(dá)多樣性的推薦意見》鼓勵成員國使其電影政策適應(yīng)技術(shù)及文化的發(fā)展變化，并為了加強(qiáng)電影的發(fā)行和觀眾的接受度而最有效地利用相關(guān)資源。該推薦意見的附件對如何改善成員國的電影政策提出了七項(xiàng)建議，包括對電影政策采取總體的思路，電影項(xiàng)目的發(fā)展，制作，透明度及負(fù)責(zé)機(jī)制等。目前，歐洲人權(quán)法院并沒有對歐盟及其成員國的電影扶持措施作出任何判決，但是，在1996年11月25日就Wingrove案作出的判決中，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，對出售含有瀆神及令人反感的性愛場面的電影錄影帶的禁令在一個民主社會里是必要的，符合比例原則，因此并不違反《歐洲人權(quán)公約》第10條的規(guī)定。[50]從中可以看出，《歐洲人權(quán)公約》第10條的規(guī)定并不反對各國在推行電影扶持措施時，將一定的影片排除在扶持對象之外。另一方面，歐洲人權(quán)法院2007年10月11日就GlasNadezhdaEOODandElenkovv.Bulgaria一案作出的判決中，認(rèn)為對廣播電臺給予行政許可的程序并不符合《歐洲人權(quán)公約》第10條的規(guī)定，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有履行舉行公開聽證會的義務(wù)，并將行政許可程序中作出決定的理由秘而不宣，在決定中僅僅說明申請人不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，沒有進(jìn)行進(jìn)一步的說明。這種對《歐洲人權(quán)公約》第10條的違反并不能依據(jù)第10條第（2）項(xiàng)的規(guī)定取得合法地位。[51]本案中確立的透明原則及對其行政行為進(jìn)行說明的要求也同樣適用于一國實(shí)施電影扶持措施時的程序，成員國有義務(wù)確保其對扶持資金的分配符合《歐洲人權(quán)公約》的有關(guān)規(guī)定。（5）歐影項(xiàng)目歐洲理事會主要的電影扶持項(xiàng)目就是“歐影”項(xiàng)目。歐盟及其成員國與第三國的合作是通過“歐影”基金得以進(jìn)行的。該扶持基金是歐盟理事會于1988年設(shè)立，以促進(jìn)歐洲電影、電視節(jié)目及音像制品的發(fā)展。該扶持基金主要是對合拍電影進(jìn)行資助，另外，在少數(shù)情形下，也對電影、動畫片及兒童影片的推廣進(jìn)行資助。[52]該項(xiàng)目由部長委員會于1988年10月26日通過的88（15）號《設(shè)立關(guān)于電影和影音創(chuàng)意作品的合作攝制及發(fā)行扶持基金的決定》設(shè)立，該項(xiàng)目的宗旨是扶持歐洲電影業(yè)的發(fā)展，尤其是促進(jìn)電影攝制及發(fā)行環(huán)節(jié)的發(fā)展。該項(xiàng)目目前共有35個成員國。為了實(shí)現(xiàn)其宗旨，歐影扶持至少來自兩個成員國的兩家制作公司進(jìn)行的電影合作攝制項(xiàng)目，其扶持對象還包括電影發(fā)行，其扶持項(xiàng)目影片的數(shù)據(jù)化處理及影院建設(shè)。其中，有接近90%的預(yù)算用于扶持電影合作拍攝項(xiàng)目。在其設(shè)立后的20年間，歐影提供的電影扶持資金平均每年達(dá)2100萬歐元。[53]歐影的管理委員會由各成員國委派代表組成，其職權(quán)包括對基金的組織，制定扶持標(biāo)準(zhǔn)，決定哪一個具體項(xiàng)目可以取得資助。在管理委員會對該事項(xiàng)作出決定時，須得到參加投票委員總數(shù)2/3的支持，并且投該贊成票的成員總體至少須占基金出資總額的一半。基金的秘書處負(fù)責(zé)向歐盟理事會的秘書長報告，并承擔(dān)基金的秘書工作。就藝術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而言，管理委員會對劇本的質(zhì)量及其未來的影響力作出核定，并對制作公司、作者及演職人員在經(jīng)驗(yàn)及業(yè)務(wù)履歷基礎(chǔ)上可以作出的貢獻(xiàn)進(jìn)行考察。對于制作公司而言，其申請項(xiàng)目的可以發(fā)行的廣度和被公眾的接受度是至關(guān)重要的。那些露骨的色情片、宣揚(yáng)暴力及違反人權(quán)的影片，沒有資格申請扶持資金。（6）歐盟層面電影扶持措施法律依據(jù)之分析接下來需要解決的問題是：歐盟層面上推行的電影扶持措施的法律依據(jù)何在？根據(jù)《歐盟條約》第5條第1款確立的個別授權(quán)原則，歐盟僅得在歐盟條約授權(quán)時方可進(jìn)行活動。文化事項(xiàng)從20世紀(jì)70年代起就構(gòu)成歐盟政策的一部分。1992年于馬斯特里赫特簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》第九章“文化”將第128條并入《歐洲共同體條約》。同時，《歐洲共同體條約》規(guī)定歐盟活動類型的第3條增加了（p）項(xiàng)，使得共同體的活動也包括“促進(jìn)成員國的文化繁榮”。在“文化條款”的基礎(chǔ)上，歐盟層面上的文化事務(wù)逐步發(fā)展。《阿姆斯特丹條約》將《歐洲共同體條約》第128條確立的文化條款重新編排為第151條。新的文化條款尤其強(qiáng)調(diào)“文化多樣性”。最后，《里斯本條約》將文化條款編入《歐盟運(yùn)行條約》第167條?！稓W盟運(yùn)行條約》第167條并沒有授權(quán)歐盟委員會將成員國的電影扶持措施作為文化事項(xiàng)予以審查?！稓W盟運(yùn)行條約》第167條第4款確立了“平行條款”：歐盟有義務(wù)對成員國所關(guān)切的文化事項(xiàng)采取行動。歐盟的此項(xiàng)行動權(quán)力是有限的，僅對成員國的文化活動進(jìn)行扶持、支持和配合。[54]因此，對成員國的發(fā)展和保護(hù)表現(xiàn)為電影文化的國家認(rèn)同，歐盟最好不要對之進(jìn)行限制。在文化條款的第5款，對扶持措施的設(shè)置權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。原先實(shí)施的MEDIA項(xiàng)目還無法得到后來加入《歐洲共同體條約》的文化條款的法律支持，而且除可以就條約沒有規(guī)定的事項(xiàng)出臺規(guī)則的《歐洲共同體條約》第308條（即現(xiàn)在《歐盟運(yùn)行條約》第352條）之外，并沒有特別的歐盟法依據(jù)。雖然后來引入了“文化條款”，但原《歐洲共同體條約》第308條仍然有效。只要有關(guān)事項(xiàng)符合《歐盟運(yùn)行條約》第167條的涵蓋范圍，《歐盟運(yùn)行條約》第167條就作為針對特別事項(xiàng)的條款優(yōu)先得到適用。但是，一項(xiàng)扶持措施并不一定會屬于“文化條款”所涵蓋的范圍，因?yàn)樵摯胧┑哪康囊苍S是和文化相關(guān)的。雖然該措施的法律基礎(chǔ)是《歐盟運(yùn)行條約》第167條之外的條款，但只要其實(shí)施具有文化扶持的效果，則應(yīng)被視為合規(guī)的措施。其中，關(guān)鍵在于該項(xiàng)措施的重心何在。目前正在實(shí)施的MEDIA2007項(xiàng)目和已經(jīng)完成的MEDIAII項(xiàng)目一樣，其法律基礎(chǔ)并不是“文化條款”，而是原《歐洲共同體條約》第157條第3款（現(xiàn)《歐盟運(yùn)行條約》第173條第3款）及第150條第4款（現(xiàn)《歐盟運(yùn)行條約》第166條第4款）。對于“文化條款”，它們僅僅做了援引而已。原先的共同體因此取得了在工業(yè)及教育政策方面制定規(guī)則的權(quán)力。這種結(jié)構(gòu)的合法性也許會受到置疑。就像其就廣告中的煙草禁令第二次作出的判決[55]說明的那樣，歐盟法院非常明白地說明，如果一項(xiàng)措施重心所依賴的法律基礎(chǔ)說明該項(xiàng)措施并不合規(guī)，則其不可能依賴其他法律基礎(chǔ)取得合規(guī)性。但這種邏輯并不能令人信服。依據(jù)個別授權(quán)原則，歐盟的行動權(quán)限及范圍須取得其成員國的授權(quán)。雖然一直以來缺乏普遍承認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，但個別授權(quán)原則使人們能明了歐盟權(quán)力的界限，并且?guī)椭藗儏^(qū)分不同歐盟法權(quán)限。由于歐盟本身具有聯(lián)邦特性，為了解決這種局面，越來越多的人主張類推適用聯(lián)邦國家的憲法原則，以確定歐盟權(quán)限劃分原則。根據(jù)德國及其他聯(lián)邦制歐盟成員國的學(xué)說和判決，對于某個權(quán)限不清涉及的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按其重心所在劃定其所屬權(quán)限。[56]這樣，如果歐盟法下一項(xiàng)政策的重心在工業(yè)政策，則應(yīng)當(dāng)按照《歐盟運(yùn)行條約》第173條第3款的規(guī)定予以判定；如果一項(xiàng)政策的重心在文化，則《歐盟運(yùn)行條約》第167條與之相關(guān)。在歐洲法院作出以上述及的兩項(xiàng)有關(guān)煙草禁令判決后，還存在的問題是：歐洲法院是否會按照這種權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)作出判決？但是，在合適情形下，只要是該規(guī)則的重心所在，文化條款就可以作為其法律依據(jù)。在這種情形下，電影扶持措施的法律依據(jù)就是“文化條款”，及《歐盟運(yùn)行條約》第167條第5款。但由于其適用條件嚴(yán)格，該條款并沒有被當(dāng)做主要的法律依據(jù)來對待。因此，電影扶持措施植根于原《歐洲共同體條約》第151條第5款及禁止協(xié)調(diào)化規(guī)定這兩項(xiàng)權(quán)限，并符合一致同意程序。一致同意程序現(xiàn)在被《歐盟運(yùn)行條約》第167條第5款所替代。同時，禁止協(xié)調(diào)化的規(guī)定仍然存在于《歐盟運(yùn)行條約》第167條第5款，并且也繼續(xù)保留在《歐盟運(yùn)行條約》第173條第3款及第166條第4款中。由于使用條件并沒有改變，可以推斷，將來歐盟會在情形適當(dāng)且必要時，將《歐盟運(yùn)行條約》第167條第5款作為出臺電影業(yè)扶持措施的法律依據(jù)。3.歐盟成員國收入方面的電影扶持政策歐盟電影扶持措施多種多樣。在西歐和北歐，電影扶持措施尤其繁多。在歐洲視聽中心KORDA數(shù)據(jù)庫中，大約提供了188項(xiàng)電影扶持措施的信息。[57]歐盟的電影業(yè)扶持措施涉及兩個方面，一方面涉及收入，另一方面涉及支出。所謂收入方面意味著涉及電影扶持措施的資金來源。（1）德國電影扶持措施的資金基本來源在德國，電影扶持措施的資金來源于以下渠道：①國家提供的資金（稅金），各州的州級電影扶持項(xiàng)目及德國文化部的電影扶持項(xiàng)目都是國家提供的資金；②電視臺基于自主決定或者為履行法律義務(wù)而提供的資金；③電影院等電影放映機(jī)構(gòu)提供的資金；④DVD等影音產(chǎn)品業(yè)提供的資金；⑤免費(fèi)或者付費(fèi)點(diǎn)播視頻節(jié)目（以下載形式或者在線播放形式提供）的提供商及其數(shù)碼平臺提供商。由此可見，德國電影扶持措施的資金來源是混合式的：視聽產(chǎn)業(yè)的公共資助體系建立在一個將責(zé)任分散于由有關(guān)州所管理的地區(qū)電影和電視基金，這些基金有北萊茵-威斯特法倫電影基金會（FilmstiftungNordrhein-Westfalen）（掌握2724萬歐元）、柏林-勃蘭登堡電影委員會（FilmboardBerlin-Brandenburg）（掌握2147萬歐元）、巴登-符騰堡州媒體和電影協(xié)會（Medien-undFilmgesBaden-Würtemberg）（掌握720萬歐元）、漢堡電影促進(jìn)基金（Filmf?rderungHamburg）（掌握1049萬歐元）、拜仁電影電視基金（FilmFernsehFondBayern）（掌握3124萬歐元）及中德意志媒體發(fā)展基金（MitteldeutscheMedienf?rderung）（掌握1422萬歐元）。這些地區(qū)基金的推行似乎制造了一種競爭，以吸引音像產(chǎn)業(yè)在本地區(qū)進(jìn)行投資。這些地區(qū)基金占德國公共資助的62%，其他資助來自于德國電影促進(jìn)委員會（大約占公共資助的28%）及聯(lián)邦文化部（大約占8.75%）。最后，新德意志電影基金管理委員會（StiftungKuratoriumdesjungendeutschenfilms）也有些微的投入（大約掌握100萬～150萬歐元）。從1974年開始，德國公共電視頻道和德國電影促進(jìn)委員會達(dá)成協(xié)議，規(guī)定了兩家主要公共電視頻道（德國電視一臺和德國電視二臺）對電影業(yè)的投資。該協(xié)議在一定時期可以重新談判，為德國電影促進(jìn)委員會提供了相當(dāng)數(shù)目的資助（每年提供560萬歐元），并規(guī)定了以年度金額460萬歐元的投資額合作攝制德國影片的義務(wù)。[58]在以前，通過與特定制片商簽訂的協(xié)議，德國公共電視臺有義務(wù)按照協(xié)議規(guī)定的條件投資于電影片的攝制。這種協(xié)議項(xiàng)下的提供資助義務(wù)完全由公共電視臺承擔(dān)。但是最近，公共電視臺對電影攝制的投資僅為幾百萬歐元左右。[59]過去，私人電視臺也通過這種為電影制片商提供資助的協(xié)議承擔(dān)某種合同義務(wù)。但是近來，這種資助并沒有投入到德國電影的攝制中，而是被其他電影的攝制所分流。而且，與法國相比，電視臺參與電影攝制的出資份額不高，在15%左右。而在法國，該份額可超30%。[60]各州的電影扶持項(xiàng)目是由國家資金和電視臺提供的，部分資金來源于各州媒體監(jiān)管部門的撥款，但最終還是以廣播電視許可費(fèi)的形式轉(zhuǎn)嫁到觀眾身上。德國電影促進(jìn)委員會的資金來源于根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定對電影收入鏈各個環(huán)節(jié)的收入提取的基金。在這方面，法律以前僅規(guī)定電影院經(jīng)營收入和DVD銷售收入需要提取基金；德國于2010年6月進(jìn)行了《電影促進(jìn)法》的改革，這次改革使基金的提取范圍擴(kuò)大到電視臺和付費(fèi)點(diǎn)播視頻節(jié)目提供商，使它們對電影的資金支持不再是公開談判所確定的結(jié)果，而是一項(xiàng)法定義務(wù)。[61]與德國電影扶持資金的來源相比，其他歐盟國家扶持資金的來源稍嫌單一，沒有哪一個國家電影扶持資金的來源能比德國更為豐富。其他國家大多數(shù)電影扶持資金的來源僅限于國家和廣播電視臺所提供的資金。也就是在英國，與德國相比，其通過彩票收入對電影業(yè)進(jìn)行資助的制度是一項(xiàng)創(chuàng)新。對于其他富有新意的電影扶持資金來源，比如新型的平臺提供商或者諸如視頻接入或視頻搜索之類的核心技術(shù)服務(wù)提供商，在歐洲范圍內(nèi)還沒有法律進(jìn)行義務(wù)設(shè)定，使之對電影扶持措施提供基金。僅僅是在法國，有人建議利用網(wǎng)絡(luò)傳播創(chuàng)意產(chǎn)品的Hadopi制度為電影扶持措施提供基金，但并沒有形成法律。[62]在法國，差不多75%的資金來源（就政府提供的預(yù)算而言）或者來自于對公共或私營電視臺的營業(yè)額征收的稅收和費(fèi)用，或者來自于公共或私營電視臺對電影進(jìn)行直接的投資，其余的份額來自于對在法國發(fā)行影片的所有電影票所征收的稅收。換言之，法國體制的基本原則是以服務(wù)消費(fèi)（源頭服務(wù)消費(fèi)，雖然是以對電影票的稅收為體現(xiàn)）為基礎(chǔ)的“強(qiáng)制提取”，并導(dǎo)致內(nèi)部再分配的循環(huán)。[63]（2）英國的電影扶持制度英國政府認(rèn)識到電影所具有的文化特性，面對英國電影業(yè)發(fā)展遇到的問題，英國政府從很早開始就介入電影業(yè)。在20世紀(jì)20年代，面對美國的競爭，英國故事片生產(chǎn)逐年萎縮。1925年，英國年產(chǎn)故事片甚至不到40部，與1920年150部的產(chǎn)量相比，電影產(chǎn)業(yè)簡直是到了谷底。1925年，牛頓勛爵將電影業(yè)的情況提交至上議院，認(rèn)為電影業(yè)實(shí)際上涉及“產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、教育及帝國利益”，要求對此成立一個調(diào)查委員會。[64]1927年，英國通過《電影片法》（CinematographFilmsAct1927），對本土電影市場進(jìn)行保護(hù)。《電影片法》承認(rèn)了電影攝制、發(fā)行及放映環(huán)節(jié)的相互依存性，并為電影發(fā)行商和放映商設(shè)置須滿足的本土電影配額制，以鼓勵本土電影的發(fā)展。[64]《電影片法》通過后的20世紀(jì)20年代末，英國本土影片的產(chǎn)量翻番，并且有新的電影公司成立。但是，《電影片法》為那些迎合配額制而攝制的低成本、低質(zhì)量的電影打開了方便之門。[64]《電影片法》在規(guī)定本土電影配額制時，確定了十年的期限，并設(shè)定了“日落條款”。但是，出于對好萊塢控制英國電影業(yè)的擔(dān)心，同時為了打擊基于追逐本土影片配額制的目的而攝制低成本影片，英國1938年通過的《電影片法》保留了本土影片配額制：發(fā)行商發(fā)行的電影中須有15%是本土影片，電影院放映的影片中本土影片須占12.5%。并且，1938年的《電影片法》鼓勵攝制預(yù)算較大的影片，以提高英國電影的全球競爭力。1927年和1938年的《電影片法》，是英國政府通過法律對英國電影業(yè)進(jìn)行的第一次資助。1947年，為了改善對美貿(mào)易赤字，英國政府限制好萊塢在英子公司向好萊塢總部匯回利潤，要求他們只能匯回利潤的25%。好萊塢在英子公司就拒絕在英國發(fā)行好萊塢影片，對英國實(shí)施電影禁運(yùn)。這給英國影片提供了一些放映的良機(jī)。但是，因?yàn)闆]有好萊塢影片的競爭，出現(xiàn)了許多質(zhì)量并不很高的英國本土影片，觀眾對此并不買賬。因此，在爭議解決后，出現(xiàn)了好萊塢影片報復(fù)性回潮趨勢，使英國本土電影業(yè)的市場份額更加萎縮。[65]1948到1979年間，政府對電影的資助表現(xiàn)為三種形式。首先，規(guī)定電影發(fā)行商或放映商發(fā)行或放映的英國本土影片須占其發(fā)行或放映影片的30%；[66]其次，對票房收入進(jìn)行一定比例的提取，通過英國電影基金機(jī)構(gòu)直接投入電影制片業(yè)。該方案是1950年由威爾弗雷德·伊迪爵士（WilfredEady）建議后引入的，所以又稱“伊迪費(fèi)”（EadyLevy）。伊迪費(fèi)最初是自愿性的提取，避免以政府資助的面目出現(xiàn)，以符合《關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定。但“伊迪費(fèi)”在1957年被確定為強(qiáng)制性提取，一直實(shí)行到1985年；[67]最后，英國在1949年通過《電影攝制（特種貸款）法》，成立了全國電影融資公司（NationalFilmFinanceCorporation，NFFC），為電影攝制發(fā)放貸款。[66]這些政策雖然取得了一些效果，但在20世紀(jì)50年代，英國電影還是遇到了挑戰(zhàn)?？萍嫉陌l(fā)展使得公眾對于家庭娛樂產(chǎn)品興趣大增，收音機(jī)的市場接受度達(dá)到頂峰，電視也開始發(fā)展起來，到了1958年，大約有800萬家庭在繳納電視許可費(fèi)。一些電影公司或者關(guān)張大吉，或者將自己賣給了電視臺。[68]在這種壓力下，英國兩大制片公司蘭克公司（RankOrganization）及聯(lián)合不列顛電影公司（AssociatedBritishPictureCorporation）放棄了過去雄心勃勃的計劃，將其出品重點(diǎn)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)爭劇和喜劇。[68]在20世紀(jì)60年代，由于“伊迪費(fèi)”的存在及受美國稅收制度的影響，美國好萊塢制片商增加了在英國拍片的數(shù)量。一些知名導(dǎo)演常駐英國拍片，提升了英國電影業(yè)的聲望，而一些商業(yè)大片在英國的制作也充分體現(xiàn)了英國在特效部分的競爭性。[69]20世紀(jì)70年代早期，美國投資稅收抵扣措施、針對出口的美國稅收規(guī)定及美國好萊塢制片廠對電視的投資都使美國好萊塢減少了對英國電影業(yè)的投資。從1965年到1971年，美國電影公司對英國電影業(yè)的投資可達(dá)年均1900萬英鎊；而從1972年到1979年，美國電影公司對英國電影業(yè)的年均投資量降至600萬英鎊。英國電影業(yè)翻拍風(fēng)盛行。[70]“伊迪費(fèi)”的存在雖然保證了英國本土影片的出品量，但在財政緊張的壓力下，英國政府不得不重新評估振興英國電影業(yè)的制度。1979年到1985年，在二戰(zhàn)后初期建立起來的電影扶持制度被廢除。撒切爾夫人上臺后，其長遠(yuǎn)目標(biāo)就是要廢除作為保護(hù)機(jī)制的伊迪費(fèi)。先是英國本土電影在發(fā)行和放映環(huán)節(jié)的配額制在1982年從30%被削減到15%，最終，英國本土電影配額制在1983年被終止；[71]然后就是依據(jù)1984年的《電影政策白皮書》，于1985年通過《電影法》（FilmsAct1985），廢除了伊迪費(fèi)，將全國電影融資公司更名為英國電影融資公司（BritishScreenFinanceLtd.）并予以私有化。當(dāng)時上臺的保守黨政府認(rèn)為：電影作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)該像其他產(chǎn)業(yè)一樣進(jìn)行市場化，依靠競爭的力量而不是政府資助的力量得到發(fā)展。[72]當(dāng)時GoldcrestPictures公司在20世紀(jì)80年代早期的成功似乎為這種論點(diǎn)增加了足夠的分量，該公司是由一家上市公司支持并在倫敦金融界燃起了對電影業(yè)的極大興趣。但是GoldcrestPictures在20世紀(jì)80年代后期發(fā)生的財務(wù)危機(jī)使倫敦金融界對電影業(yè)失去了興趣；[73]在GoldcrestPictures風(fēng)光一時的時候，因?yàn)橄裉m克這樣資深的電影投資商退出市場，電影市場上的許多作品就很難找到投資了。[74]雪上加霜的是，以前政府還希望像百代公司（ThornEMI）之類的私人公司對英國電影融資公司進(jìn)行投資，但這類的私人公司也紛紛撤離電影市場。[73]在蘭克公司退出電影市場后，CannonGroup成為一家與