限塑-如何走出困局

限塑:如何走出困局

2009年是“限塑令”[1]頒布后的第二年。在這一年里，為了完善政策并提升其效果，各方都采取了一些積極的行動。例如，人大代表提出了相關(guān)議案，政府部門多次組織監(jiān)督檢查活動，媒體和公益組織合作舉辦論壇研討，民間研究者也堅持調(diào)研和向政府建言。在這個過程中，“限塑令”的問題進一步顯露出來。對該政策，應(yīng)當通過分析和評估，予以完善并深入推進。一塑料袋收費政策取得部分成功1.“有償使用”制度對減少中國塑料購物袋消耗已經(jīng)起到積極的作用2009年8月，國家發(fā)改委公布，從2008年6月1日推行以來，全國超市塑料袋使用量減少了2/3左右，減少塑料消耗約27萬噸，每年可節(jié)約石油240萬～300萬噸，減少二氧化碳排放量760萬～960萬噸。[2]對這一公共環(huán)境政策能夠在短期內(nèi)取得成就的原因，官員和專家經(jīng)常使用的解釋為“經(jīng)濟杠桿”，即顯性化的塑料袋成本抑制了對此物品的購買需求。我們認為，在“經(jīng)濟杠桿”之外還有更重要的因素。首先，認為購買塑料袋會付出更高代價主要是一種心理作用。正如官員和專家們都強調(diào)過的，收費只是將塑料袋成本顯性化。由于大部分商家在“限塑令”生效后都堅持以成本價或略高于成本的價格銷售塑料袋，因此顯性化后的塑料袋成本和之前并沒有太大差別。因此，在短期內(nèi)，消費者，特別是收入較高的消費者通過減少塑料袋消費減少開支的原因主要是心理上的?？紤]到塑料袋本來就是一種低價商品，這種心理原因就更為明顯。其次，“限塑令”的出臺在短時間內(nèi)發(fā)出了一種集中而廣泛的“減塑”激勵信號。這種激勵除了上文所說的心理上的“經(jīng)濟杠桿”外，還包括對塑料袋環(huán)境影響的一次知識普及和環(huán)保意識提醒。除了政策實施初期的媒體宣傳外，消費者身邊的超市、賣場、農(nóng)貿(mào)市場都通過“收費”這一動作提醒了人們的環(huán)保意識和責(zé)任。再次，“限塑令”通過締造“公共信息”，實現(xiàn)了商家的統(tǒng)一行動。從實施結(jié)果看，超市、賣場比集貿(mào)市場、個體商店、小商小販更能夠落實塑料袋“明碼標價，分開計收”的政策，是由其經(jīng)營特點所決定的。根據(jù)民間研究者的總結(jié)，這些特點包括集約化管理經(jīng)營、固定的商品價格、商品對塑料袋盛裝的依賴性低等。其實，這些特點在“限塑令”頒布和施行之前是已經(jīng)存在的，那為何這些商家沒有主動地對塑料袋進行收費呢？事實上，除極少數(shù)居于壟斷地位的商家如宜家家居敢于率先銷售塑料袋外，沒有哪家一般的超市連鎖企業(yè)敢自行邁出這一步。筆者認為，這就是一種“囚徒困境”的表現(xiàn)。收費——不管有沒有“二次收費”，是不是“隱性”變“顯性”——都會給自己帶來風(fēng)險，因為并非所有消費者都很有環(huán)保意識，并非所有消費者能夠想清楚“羊毛本來出在羊身上”的道理，所以商家都不愿意先走這一步，以免在競爭中處于不利地位?！跋匏芰睢钡某霈F(xiàn)恰恰打破了這種誰都不愿先采取行動的格局，因為它為所有有條件進行“明碼標價，分開計收”的商家和消費者提供了一個“公共信息”：2008年6月1日這天開始統(tǒng)一行動，從而使得所有有條件的商家就都可以放下顧慮去行動。可見，“限塑令”在推行塑料袋收費上實際是一個非?！敖?jīng)濟”的政策，政府并沒有什么投入，僅靠發(fā)布一個“公共信息”就使得有條件的商家能在短期內(nèi)一起行動，公眾也能夠配合。這個成功經(jīng)驗是最值得汲取的。2.“有償使用”的效力減退然而，階段性的勝利卻不能消除人們對塑料袋收費政策未來走向的隱憂，短期的成功也不能保證政策效果的長期延續(xù)。從目前的形勢看，“限塑令”在“有償使用”制度方面正面臨“失去陣地”的危險。首先，超市、賣場的執(zhí)行率在下降。根據(jù)民間研究者對全國6個城市的調(diào)研，由于有不少中小型的超市已經(jīng)不再執(zhí)行塑料袋“有償使用”的政策，屬于超市、賣場類型的商品零售業(yè)的整體執(zhí)行率大都降到了90%以下，蘭州和哈爾濱兩地甚至不足80%。各地媒體也不斷有“商家破壞游戲規(guī)則，不執(zhí)行收費政策”的報道。其次，“習(xí)慣”于購買塑料袋的消費者正在增加，塑料袋購買量也在增加。各地媒體都有類似的觀察結(jié)論。2009年初有河北媒體曾報道“在‘限塑令’執(zhí)行得最好的大型超市，塑料袋的使用量也有所‘反彈’。很多市民開始習(xí)慣了花錢買塑料袋?，F(xiàn)在除一些老人會自帶購物袋外，大多數(shù)中青年消費者都是掏錢購買塑料袋，超市的塑料袋使用量比限塑初期增長不少。有些超市每天要售出1000～2000個塑料袋”[3]。類似的報道在重慶、無錫、福州等地的媒體上都有出現(xiàn)，一些地區(qū)的超市塑料袋使用量可能已經(jīng)恢復(fù)到“限塑令”實施前的1/2，[4]較2008年7月估計的10%～20%已高出很多。至少有三方面的原因?qū)е逻@樣的現(xiàn)象發(fā)生。第一，如果沒有持續(xù)性的環(huán)保宣傳，人們會逐漸漠視自己的環(huán)境責(zé)任。第二，由于塑料袋是低價商品，購買塑料袋對家庭開支的影響微乎其微，政策初期人們產(chǎn)生的心理上的擔憂也就逐漸降低。第三，不排除一些消費者已經(jīng)清楚識別塑料袋成本“隱性”變“顯性”的意義，因此會覺得購買塑料袋并不比以前有什么損失。“有償使用”制度效果減退并不說明政策本身有錯誤，而是表明它的作用有限，其內(nèi)容必須得到充實才能鞏固已有的效果。如果沒有新的資源投入去監(jiān)督商家執(zhí)行或給消費者以更多激勵，“有償使用”的減塑效果肯定還會繼續(xù)下降。目前，工商部門已經(jīng)采取了一些辦法促使商家執(zhí)行收費政策，但這些多為“運動式”的措施，沒有把媒體和公眾監(jiān)督納入到監(jiān)管體系中，因此實施效果還有待觀察。這一政策在消費者激勵方面則更加薄弱。是否設(shè)置“環(huán)保提醒”一直以來是商家自己的事，政府系統(tǒng)性的政策宣傳工作一直沒有開展起來，一些官員只是在政策初期接受了媒體的采訪，公眾有許多關(guān)于政策的疑問都不知道該找誰解答。雖然2009年有一些關(guān)于“限塑令”的交流與宣傳活動，但主要都是民間公益組織的行為。因此，強化政府宣傳對于爭取公眾支持限塑是非常必要的。二“超薄禁令”基本失效1.“超薄禁令”基本失效“限塑令”的一項重要措施是禁止生產(chǎn)、銷售和使用厚度小于0.025毫米的超薄塑料購物袋。然而，這項禁令僅在政策生效后非常短暫的時間里發(fā)揮過作用。據(jù)媒體報道，早在2008年8月，即北京奧運會正舉辦之時，超薄塑料袋就已經(jīng)在一些省份出現(xiàn)了反復(fù)，到了9月，連生活水平比較高、市場管理較嚴格的上海市，其市場塑料袋抽樣合格率也僅為56.5%[5]。進入2009年，各地關(guān)于超薄塑料袋重新泛濫的媒體報道則更多，農(nóng)貿(mào)市場大多還在提供超薄塑料袋，相關(guān)各個環(huán)節(jié)的控制也不是很有效。于是，幾近失效的“超薄禁令”常常被公眾輿論斥為“形同虛設(shè)”、“一紙空文”、“‘禁白’等于‘白禁’”等，有時被錯誤地理解成是整個“限塑令”的失敗。面對“超薄禁令”遇到的困境，無論是媒體還是公眾，第一反應(yīng)多為“要加強禁令的執(zhí)法力度”。而事實上，政府在這一方面并不是什么都沒做。據(jù)國家發(fā)展和改革委員會資源節(jié)約和環(huán)境保護司副司長李靜介紹說，工商總局在2008年就下發(fā)了關(guān)于開展限塑整治工作的通知，2009年也進行了許多檢查。工商部門全系統(tǒng)2009年3月份以來共出動執(zhí)法人員60余萬人次，檢查商品零售場所25萬個，檢查經(jīng)營戶230多萬戶，查出不合格塑料袋2.6億個，查出案件兩千多個，罰沒金額204萬元。[6]從2009年6月1日起，發(fā)改委、商務(wù)部、質(zhì)檢總局、工商總局四個部門還到各地進行了督察和抽查。7月，國家工商總局又接著下發(fā)了《關(guān)于集中開展集貿(mào)（農(nóng)貿(mào)）市場“限塑”整治行動》的緊急通知，明確要求強化市場開辦者責(zé)任，鼓勵套用超市模式，提供符合相關(guān)標準的生鮮食品等商品的塑料預(yù)包裝袋。筆者也通過向北京市工商行政管理局申請政府信息公開的方式求證了這個事實。2009年11月9日，工商局回復(fù)的信息顯示，北京市工商系統(tǒng)在3月份以來，共出動執(zhí)法人員5650人次，檢查商品零售場所4010個，檢查經(jīng)營戶23412戶，查處不合格塑料袋15.3731萬個。從有關(guān)部門公布的信息看來，不能說政府在克服“超薄禁令”失效的問題上沒有作為。但是，全國各地超薄塑料袋泛濫的問題并沒有得到緩解。一些堅持跟蹤“限塑令”成效的民間研究者在2009年夏季對6個城市的調(diào)查顯示，超薄袋仍然大量出現(xiàn)在農(nóng)貿(mào)市場、個體商店和小商小販的攤檔中，只有少數(shù)經(jīng)營管理比較嚴格的農(nóng)貿(mào)市場才杜絕了對超薄袋的銷售。2.禁令失效的原因至此，我們不禁要問，政策失效的原因究竟是什么？政策成功與否的評價標準應(yīng)是其目標與效果的比較?！俺〗睢敝允?，主要是因為目標定得不當?！敖睢币馕吨鴮Τ∷芰洗哪繕藨?yīng)該是“零容忍”，這樣高的目標不僅讓市場和消費者在短期內(nèi)無法接受，更超出了公共管理資源所能保證其落實的范圍。一些基層政府行政人員曾抱怨，超薄袋生產(chǎn)技術(shù)含量低、投資小，遍地開花，要堵住源頭十分困難，控制其銷售和使用也同樣如此。[7]其實，真正堵住、禁住并非不可能，這在于相關(guān)部門是否對“禁止超薄”投入足夠的行政資源。此外，許多工商管理人員即使發(fā)現(xiàn)了違法現(xiàn)象，也沒有按照規(guī)定懲罰違法者，他們的理由往往就是“小商販也不容易”。如果連國家工作人員都無法領(lǐng)會禁令的要義，設(shè)置禁令又有什么用呢？應(yīng)當看到，“禁令虛設(shè)”是影響法制建設(shè)的大問題。很多公民已經(jīng)習(xí)慣政策法規(guī)“形同虛設(shè)”；然而，這種“習(xí)慣”正是建設(shè)法制社會，依法保護環(huán)境的最大隱憂。筆者認為，“禁令”失敗的原因就在其本身，我們不能動輒把理想的憧憬等同于現(xiàn)實中的政策目標。我們只能追求我們能夠?qū)崿F(xiàn)的目標，如果達不到，這一目標就要修改。否則，“禁令虛設(shè)”會消磨各方的積極性，導(dǎo)致能夠落實的目標都無法實現(xiàn)。3.加大“投入”，避免“一刀切”相比超市、賣場面臨的隱憂，目前輿論批評得最多的還是農(nóng)貿(mào)市場、個體商店以及小商小販不能充分落實“有償使用”政策的問題。這個問題的本質(zhì)和“超薄禁令”是一樣的：政策所設(shè)定的目標不符合社會實際情況，因為大部分這些商品零售場所都不具備對塑料袋進行“明碼標價，分開計收”的條件。而且，菜市場和農(nóng)貿(mào)市場等區(qū)域，由于缺乏預(yù)包裝使得其對塑料袋的依賴度比較高。如果沒有其他措施，“替代”的發(fā)生更加困難。因此，對于“有償使用”制度來說，“限塑令”不僅有“陣地失守”的危險，也有“一刀切”帶來的許多后遺癥。三如何完善“限塑令”以上談到的僅僅是目前“限塑令”遭遇的最突出的兩方面問題?！跋匏芰睢敝型瑫r還有要求商家設(shè)置塑料袋購銷臺賬，鼓勵塑料袋回收再利用，避免填埋和焚燒的政策。這些不僅沒有被輿論所重視，有關(guān)部門也沒有采取什么具體措施去推行。因此，完善“限塑令”應(yīng)是全面的，必須要從公共政策制定、實施和參與的根本問題下手。本文最后從該政策的三個主要利益相關(guān)方入手，討論改善“限塑令”實施的可能的行動。1.政府部門目前，“限塑令”遇到的最大問題就是沒有明確的部門或官員對這一政策負責(zé)（即使有，也是不為公眾所知的）?！跋匏芰睢笔怯蓢鴦?wù)院辦公廳發(fā)布的，但從媒體的報道，以及政府與民間的交流來看，國家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護司處于政策決策和實施的中心。因此這個部門及其領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該繼續(xù)站在限塑政策的前臺，和各方一起推動政策的發(fā)展。無論哪個部門負責(zé)，有關(guān)責(zé)任部門都應(yīng)將具體的辦事部門或人員的聯(lián)絡(luò)情況公布，從而方便利益相關(guān)方反映情況，建言獻策。這個部門的一個重要職能，就是創(chuàng)設(shè)一種公眾參與和表達的機制，可以把相關(guān)方納入政策決策和執(zhí)行過程之中。只有形成政府和民間的互動機制，一些技術(shù)性的問題才有可能比較好地解決。例如，如何設(shè)立合乎實際的政策目標，該在政策措施上進行哪些調(diào)整等。對于難以實現(xiàn)的“超薄禁令”，其政策目標應(yīng)當加以調(diào)整，制定補充條款，明確階段性的目標。對于塑料袋的“有償使用”，不應(yīng)忽視集中了許多品牌商店的百貨商場，它們完全有條件更好地執(zhí)行“限塑令”。對于難以執(zhí)行的農(nóng)貿(mào)市場、個體商店和小商小販，可以考慮設(shè)置豁免條款，并出臺鼓勵性的辦法促使這些商品零售場所減塑。政府還可以考慮出臺一些落實“限塑令”的指南，把好的經(jīng)驗與各級政府和零售行業(yè)分享。此外，我們一直強調(diào)所謂的“白色污染”問題，其原因不僅因為塑料袋的存在，更在于塑料袋的隨意丟棄和粗放型處理。因此，政府除了繼續(xù)在減量上做工作外，也要在垃圾處理的層面上多下工夫。也就是說，治