中國農(nóng)村信用社的七次體制變革

中國農(nóng)村信用社的七次體制變革當(dāng)前，我國農(nóng)村金融改革步入實質(zhì)階段，農(nóng)信社管理體制問題一度成為理論界關(guān)注的焦點。有觀點認(rèn)為，我國農(nóng)信社從未按照合作制原則經(jīng)營過，是行政推動的產(chǎn)物，很難回歸到合作制道路上；還有人說，剛開始是合作制，以后就變成“民有資本官營化”,走上了官辦道路。到底我國政治制度下的農(nóng)信社走過了一條什么樣的道路？筆者最近整理中國信用合作發(fā)展歷史，找到了較為清晰的線索，以供研究者參考。農(nóng)信社產(chǎn)生和發(fā)展的背景從新中國的成立到社會主義改造基本完成，在這一過渡時期黨在農(nóng)村的基本任務(wù)是根據(jù)毛澤東同志關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化的理論、方針和政策，逐步實現(xiàn)對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會主義改造。農(nóng)業(yè)合作化的道路，就是使分散落后的個體農(nóng)業(yè)逐步過渡到先進(jìn)集體農(nóng)業(yè)的道路。正如列寧所說的“工人階級領(lǐng)導(dǎo)下，吸引千百萬農(nóng)民群眾參加的社會主義建設(shè)的道路?！鞭r(nóng)村合作化包括三個主要內(nèi)容：即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作、農(nóng)村供銷合作和農(nóng)村信用合作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作是農(nóng)村合作化的根本，它是通過生產(chǎn)互助合作，逐步把勞動農(nóng)民的個人所有制變?yōu)閯趧愚r(nóng)民的集體所有制，是農(nóng)村幾千年的生產(chǎn)資料私有制向社會主義公有制變更的一場深刻革命。供銷合作和信用合作是農(nóng)村合作化中不可缺少的兩個重要組成部分，它使廣大農(nóng)民群眾從商業(yè)投機(jī)資本和高利貸資本的奴役盤剝下解放出來，使分散的集體農(nóng)業(yè)和社會主義工業(yè)聯(lián)系起來，限制了農(nóng)村資本主義的剝削，加強(qiáng)了工農(nóng)聯(lián)盟的鞏固，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作的發(fā)展。供銷合作社在后來還通過對農(nóng)村手工業(yè)、小商業(yè)的改造，建立起了具有社會主義集體性質(zhì)的農(nóng)村流通體系。1951年5月，中國人民銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的盡快恢復(fù)和發(fā)展，決定全面開展農(nóng)村金融工作。一方面積極建立區(qū)級銀行機(jī)構(gòu)——農(nóng)村營業(yè)所，發(fā)放國家農(nóng)業(yè)貸款，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面，在廣大群眾中，重點試辦農(nóng)村信用合作組織，通過組織與調(diào)劑農(nóng)民群眾之間的資金余缺，幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)生活困難，避免遭受高利貸的剝削。會議認(rèn)為，沒有自上而下的國家銀行機(jī)構(gòu)，社會主義的農(nóng)村金融工作就沒有堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)；沒有群眾的信用合作組織，調(diào)劑農(nóng)村資金就沒有廣泛的群眾基礎(chǔ)，就不可能調(diào)動起農(nóng)民群眾對社會主義新型農(nóng)村金融的參與和支持的積極性。這次會議為農(nóng)信社的組建起了重要的奠基作用。會后各地按照精神由試點到全面鋪開了信用合作事業(yè)。農(nóng)信社性質(zhì)及管理體制的七次重大變革決定前途命運的性質(zhì)大討論信用合作普遍發(fā)展起來后，帶來了關(guān)于信用社性質(zhì)問題的討論。一種認(rèn)為信用社是半社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。理由是信用社的主要資金來源是存款，而存款是私人所有的，并且實行股金分紅。正如初級農(nóng)業(yè)社是半社會主義性質(zhì)一樣，其主要標(biāo)志是土地入股并由此產(chǎn)生的土地分紅。另一種不同意這種看法，認(rèn)為確定信用社是不是社會主義性質(zhì)的，主要應(yīng)從以下三個方面理由去考察：第一，對于一個群眾的經(jīng)濟(jì)組織，不能離開周圍的條件孤立去論斷它的性質(zhì)，要認(rèn)識信用社的性質(zhì)，必須先從它所處的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等基本方面去考察。我國信用社是以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的政權(quán)下，經(jīng)過黨與政府的倡導(dǎo)，組織與發(fā)展起來的，它聯(lián)系于國營經(jīng)濟(jì)，并通過國家銀行接受國營經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，成為社會主義農(nóng)村金融的組成部分。第二，信用社的股金問題。公積金及業(yè)務(wù)盈余等為全體社員所有，是社會主義所有制的一種，它不同于甚至改變了農(nóng)村中自發(fā)的、有追逐利潤傾向的高利貸私人借貸制度，消滅了資金使用過程中的人剝削人的關(guān)系。由此，從所有制、從消滅借貸關(guān)系中的剝削，從農(nóng)村借貸制度的改革等方面來看，也全符合社會主義性質(zhì)的。第三，信用社完全是按照社會主義原則進(jìn)行業(yè)務(wù)活動的，它的任務(wù)是集中社會閑散資金與實行對這些資金的再分配，如果資金分配的原則完全符合黨的改造農(nóng)業(yè)的政策，就會構(gòu)成它的社會主義性質(zhì)的重要因素。股金分紅只是盈余中的極小部分，主要是對群眾參與積極性的鼓勵，并不是根本目的，不能因此改變信用社的性質(zhì)。這是新中國成立初期第一次關(guān)于信用社性質(zhì)的討論，最后一致認(rèn)為信用社是社會主義性質(zhì)的、農(nóng)村勞動人民的資金互助組織但信用合作社在后來發(fā)展中的確存在著兩條道路問題，一條是按照社會主義原則進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營的資金互助組織，幫助農(nóng)業(yè)社和農(nóng)民群眾解決生產(chǎn)生活困難，發(fā)展和壯大社會主義經(jīng)濟(jì)；另一條是貪圖賺錢，貸富不貸貧，甚至經(jīng)營商業(yè)投機(jī)等，資本主義經(jīng)營道路。1955年農(nóng)業(yè)銀行成立后，承擔(dān)農(nóng)信社管理任務(wù)，認(rèn)真調(diào)查，全面整頓，完善制度，1957年再次修訂出臺了《農(nóng)村信用合作社示范章程草案》。章程中第一條明確提出：“農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村勞動人民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，根據(jù)自愿和互利原則組織起來的社會主義性質(zhì)的資金互助組織?！比嗣窆缁蟮墓芾頇?quán)下放1958年人民公社化后，關(guān)于信用合作社是否有必要存在的問題，理論界出現(xiàn)了分歧。1958年12月，中共中央國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于適應(yīng)人民公社化的形勢改進(jìn)農(nóng)村財政貿(mào)易管理體制的決定》。決定中規(guī)定：農(nóng)村中，財政貿(mào)易體制應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的方針，實行機(jī)構(gòu)下放，計劃統(tǒng)一，財政包干的辦法，也就是實行“兩放、三統(tǒng)、一包”的辦法。所謂“兩放”就是下放人員，下放資產(chǎn)，把國家在農(nóng)村的糧食、商業(yè)、財政、銀行等部門基層機(jī)構(gòu)，全部下放到人民公社管理；所謂“三統(tǒng)”就是統(tǒng)一政策，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一流動資金管理；所謂“一包”就是包財政任務(wù)。同時，還頒發(fā)了《關(guān)于人民公社信用部工作中的幾個問題和國營企業(yè)流動資金的規(guī)定》。關(guān)于如何貫徹，人民銀行做了具體規(guī)定，設(shè)在人民公社的國家銀行營業(yè)所和農(nóng)信社合并，組成人民公社信用部。但此規(guī)定并未全面實行，1959年5月，人民銀行總行根據(jù)中央決定把下放給人民公社的營業(yè)所收回，不再下放給人民公社，把原來的信用社從人民公社信用部分出來，下放給生產(chǎn)大隊，變?yōu)樾庞梅植?。信用分部的職工由大隊管理，盈虧歸生產(chǎn)大隊統(tǒng)一核算，業(yè)務(wù)經(jīng)營由生產(chǎn)隊和公社信用部雙重領(lǐng)導(dǎo)。并且，明確信用分部執(zhí)行的具體任務(wù)：一是辦理生產(chǎn)隊的存款和個人儲蓄；二是按國家信貸政策，對生產(chǎn)隊和社員個人發(fā)放生產(chǎn)、生活貸款；三是幫助生產(chǎn)隊健全財務(wù)制度，合理安排資金；四是辦理國家銀行的委托業(yè)務(wù)。根據(jù)這一決定，全國各地基本上都以生產(chǎn)大隊為單位建立了信用分部。1959年底統(tǒng)計，全國共建立信用分部近20萬個，信用站77萬個，生產(chǎn)隊聘請協(xié)儲員190萬名。社會主義集體所有制的金融機(jī)構(gòu)1962年，中共中央在總結(jié)了過去十多年的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，決定進(jìn)一步加強(qiáng)銀行信貸的集中管理。按照銀行的規(guī)定，把信用社變?yōu)樵O(shè)在生產(chǎn)大隊的信用分部，業(yè)務(wù)是既受大隊的領(lǐng)導(dǎo)，又受公社信用部（即銀行營業(yè)所）的領(lǐng)導(dǎo)，但在實踐中又是以大隊領(lǐng)導(dǎo)為主。而且，信用分部職工的任免、待遇由大隊決定，經(jīng)營由大隊管理，盈虧由大隊統(tǒng)一核算。這在實質(zhì)上就形成了一種格局，信用分部成了生產(chǎn)大隊的組成部分，大隊有權(quán)決定和指揮信用分部的工作，有權(quán)調(diào)動信用分部的職工，有權(quán)使用信用分部的資金，有權(quán)決定信用分部的貸款。因此，不少大隊干部，資產(chǎn)階級思想泛濫，政治觀念淡薄，組織紀(jì)律松弛，隨意調(diào)用信用分部的人員、資金和財產(chǎn)，嚴(yán)重削弱了國家銀行對農(nóng)村信貸的領(lǐng)導(dǎo)，使國家的金融政策不能得到很好地貫徹，信貸計劃不能很好地執(zhí)行，信貸支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用也得不到很好地發(fā)揮，影響了農(nóng)村信用工作的正常開展。1961年初統(tǒng)計，全國好的信用分部只占信用分部總數(shù)的百分之三十左右，暴露出很多問題，如：資金被大隊或社隊干部占用很多；信用分部職工長期抽調(diào)搞其他工作；職工隊伍不純，階級觀念不強(qiáng)；財務(wù)管理混亂，貪污盜竊嚴(yán)重等等。1962年，中央發(fā)布了《關(guān)于切實加強(qiáng)銀行工作的集中統(tǒng)一，嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行的決定》。決定再次重申，收回幾年來銀行工作下放的一切權(quán)力，銀行業(yè)務(wù)實行完全徹底的垂直領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)中央精神，中國人民銀行總行研究了農(nóng)村信用分部工作中存在的問題，決定恢復(fù)農(nóng)信社起草了《關(guān)于農(nóng)村信用社若干問題的規(guī)定》，報請國務(wù)院下發(fā)各省、自治區(qū)，并嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)定里重新明確了信用社的性質(zhì)、任務(wù)、組織機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。按照這個規(guī)定，信用社的性質(zhì)為：“集體所有制的信用合作社，是農(nóng)村人民的資金互助組織，是國家銀行的助手，是我國社會主義金融體系的重要組成部分?！毙庞蒙绲淖罡邫?quán)力機(jī)關(guān)是社員代表大會，信用社的重大事項要經(jīng)過社員代表大會討論和決定，信用社在業(yè)務(wù)上受中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)，其職工被抽調(diào)到其他工作的應(yīng)該迅速歸隊。1962年7月，中國人民銀行總行向國務(wù)院起草了《關(guān)于信用社職工口糧問題的請示報告》，針對信用社職工工資沒有統(tǒng)一的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，即建社初期是義務(wù)工，后改成補貼辦法，隨業(yè)務(wù)發(fā)展，又變?yōu)楣べY制，相對國家銀行、供銷社等部門較為偏低的狀況，以及多數(shù)職工吃的是農(nóng)業(yè)糧等問題，專門做了請示，也得到了國務(wù)院的批復(fù)解決。信用社脫離生產(chǎn)的職工的口糧由國家供應(yīng)，信用社職工的日用品和副食品供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)和人民公社同級干部的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)一樣。這一規(guī)定的頒布實施，是農(nóng)信社的一個重要里程碑，從此信用社正式納入國家管理的軌道。由民辦轉(zhuǎn)為官辦1977年9月，中國人民銀行總行召開全國銀行工作會議，會議深入批判了林彪“四人幫”對金融工作的干擾破壞。針對在此期間造成的一系列問題，為改進(jìn)和加強(qiáng)銀行信用社工作，國務(wù)院11月份印發(fā)了《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項規(guī)定》。規(guī)定第七條說：“辦好農(nóng)村信用合作社，信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)。各地一定要把信用社辦好，使信用社更好地組織資金，支持生產(chǎn)，鞏固集體經(jīng)濟(jì)，打擊資本主義勢力。信用社的資金應(yīng)當(dāng)納入國家計劃，人員編制應(yīng)當(dāng)納入縣集體勞動工資計劃，職工待遇應(yīng)當(dāng)與人民銀行基本一致?！痹凇蛾P(guān)于實行現(xiàn)金管理的決定》里，規(guī)定“對人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊和他們辦的企業(yè)也應(yīng)實行現(xiàn)金管理”，并指定“中國人民銀行為現(xiàn)金管理機(jī)關(guān)”，“無銀行機(jī)構(gòu)的地方授權(quán)信用社辦理”。國務(wù)院的兩個文件，進(jìn)一步明確了信用社的性質(zhì)和任務(wù)，對信用合作社的發(fā)展起到了決定性的作用。農(nóng)村信用合作社從此走上了“由民辦到官辦”的道路?；謴?fù)農(nóng)信社“三性”改革1979年2月23日，國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)56號文件《國務(wù)院關(guān)于恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》。文件第一條明確：“中國農(nóng)業(yè)銀行作為國務(wù)院的一個直屬機(jī)構(gòu)，由中國人民銀行代管，主要任務(wù)是，統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)”。農(nóng)信社從此由人民銀行管理領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)銀行管理領(lǐng)導(dǎo)階段。同時文件中第六條還明確指出：“農(nóng)村信用合作社是集體性質(zhì)的金融組織，又是農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在農(nóng)信社的任務(wù)很重，人手不足，為了加強(qiáng)農(nóng)村金融工作，信用社由各省、市、自治區(qū)確定編制，抓緊配齊。信用社職工的管理、政治待遇、福利待遇和口糧同銀行職工統(tǒng)一起來。信用社要貫徹勤儉辦社、民主辦社的方針，不斷提高經(jīng)營管理水平，任何單位不得平調(diào)挪用信用社的資金?！?984年，中國農(nóng)業(yè)銀行針對農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，對農(nóng)村金融工作提出的新要求，以及信用社實際已走向“官辦”道路，與農(nóng)民的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，不能適應(yīng)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等實際狀況，向國務(wù)院提交了《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用合作社管理體制的報告》，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)全國，成為信用合作社歷史發(fā)展進(jìn)程中的有一個重大變革的綱領(lǐng)性文件。文件中再次對農(nóng)信社的性質(zhì)做了規(guī)定：“恢復(fù)信用社合作金融性質(zhì)?！毙庞蒙缫謴?fù)和加強(qiáng)組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性（簡稱“三性”）。文件下發(fā)后，全國各地信用社迅速掀起了恢復(fù)合作制的改革，再加上農(nóng)村責(zé)任制推行后經(jīng)濟(jì)形式急劇好轉(zhuǎn)，各項業(yè)務(wù)得以迅猛發(fā)展。報告中提出建立信用合作社的縣聯(lián)社，解決了單個信用社難以解決的問題，有力促進(jìn)了業(yè)務(wù)開展。回歸合作制及管理體制的改革1996年8月22日，國發(fā)33號《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》出臺，農(nóng)信社在接受農(nóng)業(yè)銀行管理領(lǐng)導(dǎo)十六年后，再次面臨著管理體制的改革。文件指出：“農(nóng)信社管理體制的改革，是農(nóng)村金融體制改革的重點。改革的核心是把農(nóng)信社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作金融組織。改革的步驟是：農(nóng)信社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，對其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由農(nóng)信社縣聯(lián)社與中國人民銀行承擔(dān)。”這次改革雖然理順了多年難以處理的農(nóng)行與信用社業(yè)務(wù)關(guān)系糾結(jié)問題，但把信用社由官辦道路推向了合作制的市場化軌道上去。文件中還指出：“在城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)，已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營的信用社，經(jīng)過整頓后合并組建農(nóng)村合作銀行，農(nóng)村合作銀行的性質(zhì)是股份制的商業(yè)銀行”。一場按合作制原則規(guī)范信用社的改革隨之全面鋪開。股份制商業(yè)化經(jīng)營體制改革2003年6月27日，國務(wù)院印發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》的通知，制訂出了“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求。主要內(nèi)容是：第一，以法人為單位改革信用社產(chǎn)權(quán)制度。有條件的地區(qū)可以進(jìn)行股份制改造，暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制