淺析金融控股公司反洗錢監(jiān)管體系構(gòu)建

淺析金融控股公司反洗錢監(jiān)管體系構(gòu)建一、金融控股公司概念與發(fā)展模式金融控股公司是指在同一控制權(quán)下,完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中至少兩個(gè)不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務(wù)的金融集團(tuán)公司。按照控股母公司經(jīng)營模式,即母公司自身是否經(jīng)營業(yè)務(wù),可以分為純粹型金融控股公司和經(jīng)營型金融控股公司。純粹型金融控股母公司自身不從事具體的金融業(yè)務(wù),主要負(fù)責(zé)控股公司的職能管理,通過控股權(quán)協(xié)調(diào)子公司之間的不同業(yè)務(wù)活動(dòng)并取得股權(quán)收益。經(jīng)營型金融控股母公司自身至少從事一種金融業(yè)務(wù),通過控股子公司達(dá)到從事其他類型金融業(yè)務(wù)的目的。在世界經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的大背景之下,金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營走向混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨。我國目前仍實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融組織管理模式,但法律并沒有禁止銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)擁有共同的股東,因此在現(xiàn)行體制之下,金融控股公司成為金融業(yè)探索實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的最佳模式與現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)前,我國金融控股公司主要分為商業(yè)銀行控股模式、非銀行金融機(jī)構(gòu)控股模式以及產(chǎn)業(yè)資本控股模式三類。二、我國金融控股公司監(jiān)管體制與反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀目前,我國沒有針對金融控股公司的專門立法,未從法律上明確金融控股公司的法律地位與監(jiān)管主體。2003年,中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)召開了第一次聯(lián)席會(huì)議,通過了關(guān)于監(jiān)管分工合作的備忘錄,要求建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,提出針對金融控股公司的主監(jiān)管人理念,在堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營,分業(yè)監(jiān)管的前提下,對金融控股公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì),分別由相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)管,明確要求對金融控股公司監(jiān)管中碰到的復(fù)雜問題及時(shí)進(jìn)行磋商,定期相互交流。但通過主監(jiān)管人及不定期的聯(lián)席會(huì)議形式進(jìn)行監(jiān)管,容易產(chǎn)生監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的問題,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度仍然很大,有可能出現(xiàn)相互推卸責(zé)任情況。按此監(jiān)管思路,純粹型金融控股公司和產(chǎn)業(yè)資本設(shè)立的金融控股公司處于事實(shí)上的監(jiān)管真空狀態(tài)。與金融控股公司的整體監(jiān)管情況相對應(yīng),目前針對控股公司的反洗錢監(jiān)管立法仍屬空白,但反洗錢工作監(jiān)管主體是確定的?！吨腥A人民共和國反洗錢法》規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門負(fù)責(zé)全國的反洗錢監(jiān)督管理工作?！督鹑跈C(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》中進(jìn)一步明確中國人民銀行是國務(wù)院反洗錢行政主管部門,依法對金融機(jī)構(gòu)的反洗錢工作進(jìn)行監(jiān)督管理?？梢?金融控股公司的反洗錢監(jiān)管主體為中國人民銀行。但《反洗錢法》與2006年、2007年頒布的關(guān)于反洗錢工作的四個(gè)中國人民銀行令（通稱一法四令）中并未將金融控股公司列為反洗錢監(jiān)管對象,其他關(guān)于反洗錢工作的規(guī)范性文件中亦未提到金融控股公司概念。實(shí)際工作過程中,各地人民銀行對控股公司下屬的法人金融機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行監(jiān)管,并未將金融控股公司納入反洗錢義務(wù)主體范疇。如山西國信投資控股集團(tuán)下設(shè)有山西證券、山西信托、光信地產(chǎn)多家子公司,其中山西證券與山西信托分別是反洗錢義務(wù)主體,各自履行反洗錢職責(zé),相互之間反洗錢工作基本無交集,國信投資控股集團(tuán)層面并不開展反洗錢工作。三、當(dāng)前開展金融控股公司反洗錢監(jiān)管的必要性（一）是滿足金融行動(dòng)特別工作組標(biāo)準(zhǔn)的必備條件。金融行動(dòng)特別工作組（FATF）于2012年2月發(fā)布了《關(guān)于打擊洗錢、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資的國際標(biāo)準(zhǔn):FATF建議》（即新40項(xiàng)建議），第18項(xiàng)建議中規(guī)定各國應(yīng)當(dāng)要求金融集團(tuán)在集團(tuán)層面執(zhí)行反洗錢與反恐怖融資措施，包括在集團(tuán)內(nèi)部共享反洗錢與反恐怖融資信息的政策和程序，各國應(yīng)當(dāng)要求金融機(jī)構(gòu)確保其境外分支機(jī)構(gòu)和控股附屬機(jī)構(gòu)通過金融集團(tuán)整體反洗錢與反恐怖融資措施，執(zhí)行與母國落實(shí)FATF建議相一致的反洗錢與反恐怖融資要求。按照此要求，金融集團(tuán)應(yīng)當(dāng)制定反洗錢和反恐怖融資計(jì)劃，此計(jì)劃應(yīng)當(dāng)適用于集團(tuán)所有分支機(jī)構(gòu)和控股附屬機(jī)構(gòu)，并與其業(yè)務(wù)相適應(yīng)。我國目前正處于接受FATF的第四輪工作互評估準(zhǔn)備階段，時(shí)間已經(jīng)十分緊迫，但關(guān)于金融控股集團(tuán)層面的反洗錢工作與國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，任務(wù)十分艱巨。（二）是反洗錢風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管理念的必然要求。風(fēng)險(xiǎn)為本是近年來提出的反洗錢工作基本理念和監(jiān)管思路，與舊的規(guī)則為本相對應(yīng)，有助于提高反洗錢工作有效性。對監(jiān)管機(jī)構(gòu)來講，該理念要求在對反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)上，實(shí)行差別化監(jiān)管，合理優(yōu)化監(jiān)管資源，達(dá)到控制系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的目的。對義務(wù)機(jī)構(gòu)來講，要求其開展風(fēng)險(xiǎn)自評工作，全面評估客戶及地域、業(yè)務(wù)、行業(yè)等方面風(fēng)險(xiǎn)狀況，為客戶確定風(fēng)險(xiǎn)等級，對洗錢風(fēng)險(xiǎn)較高的業(yè)務(wù)、客戶等領(lǐng)域采取強(qiáng)化的反洗錢措施。《金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)督管理辦法》（試行）中規(guī)定,法人金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)自評估制度,按照風(fēng)險(xiǎn)為本原則,定期對本機(jī)構(gòu)內(nèi)外部洗錢風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研判,中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)可以根據(jù)金融機(jī)構(gòu)自評估結(jié)果對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。金融控股公司作為法人機(jī)構(gòu),對于控股公司層面的反洗錢風(fēng)險(xiǎn)自評與評估工作并未開展,同一客戶在控股公司下屬的不同子公司之間風(fēng)險(xiǎn)等級劃分標(biāo)準(zhǔn)不同,級別不同,采取的盡職調(diào)查措施與頻率不同,與風(fēng)險(xiǎn)為本的理念出現(xiàn)背離。（三）是控股公司自身規(guī)范化發(fā)展的迫切需要。鑒于對金融控股公司立法與監(jiān)管主體缺位的現(xiàn)實(shí)狀況,控股公司缺乏法律上的承認(rèn)對其規(guī)范化發(fā)展形成制度性障礙。金融控股公司作為特殊的金融組織形式,存在資本充足率不足風(fēng)險(xiǎn)、市場準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),子公司的個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過關(guān)聯(lián)交易及交叉業(yè)務(wù)在金融控股公司內(nèi)部產(chǎn)生傳導(dǎo)效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)以反洗錢工作與監(jiān)管為契機(jī),促進(jìn)控股公司規(guī)范化發(fā)展,為后續(xù)的控股公司統(tǒng)一監(jiān)管提供有益的監(jiān)管實(shí)踐與監(jiān)管探索。四、金融控股公司反洗錢監(jiān)管體系構(gòu)建所謂監(jiān)管體系,包括監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段以及懲戒性措施等。金融控股公司反洗錢監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)包括外部監(jiān)督機(jī)制與內(nèi)部約束機(jī)制兩個(gè)方面。（一）外部監(jiān)督機(jī)制完善反洗錢法律法規(guī),增加金融控股公司內(nèi)容。反洗錢法律法規(guī)體系的頂層為《反洗錢法》,次高級別為中國人民銀行單獨(dú)或者聯(lián)合以令的形式發(fā)布的部門規(guī)章,其次是以銀發(fā)、銀辦發(fā)形式發(fā)布的規(guī)范性文件,此外還有以批復(fù)、函的形式發(fā)布的一些具體性規(guī)定,修訂的重點(diǎn)應(yīng)該是法規(guī)及規(guī)范性文件。在《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》中將金融控股公司納入反洗錢監(jiān)管對象范疇,要求其履行反洗錢職能?！督鹑跈C(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》中增加金融控股公司相關(guān)條款,要求從控股公司整體角度追蹤交易流程并考慮交易的可疑程度?！督鹑跈C(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》中要求控股公司內(nèi)部實(shí)行交易與信息共享機(jī)制,從控股公司級別對客戶進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估并合理劃分風(fēng)險(xiǎn)等級,對高風(fēng)險(xiǎn)客戶在系統(tǒng)內(nèi)發(fā)出預(yù)警信息。其他法規(guī)中亦做出調(diào)整嵌入金融控股公司相關(guān)條款。制定針對性監(jiān)管措施,對金融控股公司實(shí)施反洗錢監(jiān)管。金融控股公司監(jiān)管初期應(yīng)以非現(xiàn)場監(jiān)管手段為主,逐步建立規(guī)范化監(jiān)管檔案,后期選擇工作情況不明、反洗錢有效性不足等風(fēng)險(xiǎn)因素較多機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場執(zhí)法檢查。結(jié)合非現(xiàn)場與現(xiàn)場執(zhí)法檢查兩方面情況,進(jìn)行綜合性風(fēng)險(xiǎn)評估。建立行業(yè)內(nèi)部反洗錢約束機(jī)制,發(fā)揮行業(yè)自律組織作用。反洗錢監(jiān)督管理是以人民銀行主導(dǎo)、銀證保三會(huì)配合參與下的完整體系。當(dāng)前,銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)分別建立了自己的行業(yè)自律協(xié)會(huì),應(yīng)當(dāng)以此為依托,分別進(jìn)行自律管理,發(fā)揮行業(yè)自律組織的引導(dǎo)作用,由自律組織針對行業(yè)特點(diǎn)制定自身反洗錢工作規(guī)則或工作指引,并負(fù)責(zé)落實(shí)、監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行情況。當(dāng)前有部分省份建立了反洗錢協(xié)會(huì)等自律性組織,負(fù)責(zé)反洗錢宣傳、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等事務(wù),協(xié)會(huì)作為非正式民間組織可以先行先試指導(dǎo)金融控股公司層面的反洗錢工作,與人民銀行反洗錢監(jiān)管措施協(xié)調(diào)統(tǒng)一。（二）內(nèi)部約束機(jī)制建立統(tǒng)一的反洗錢內(nèi)控制度并確保在集團(tuán)內(nèi)執(zhí)行?？毓晒緫?yīng)當(dāng)統(tǒng)一制訂集團(tuán)層面的內(nèi)控制度并監(jiān)督制度的執(zhí)行落實(shí)情況,確?？偣九c各子公司之間的一致性。對于可疑交易分析與報(bào)告、客戶風(fēng)險(xiǎn)等級劃分、洗錢風(fēng)險(xiǎn)自評估等工作應(yīng)當(dāng)以金融控股公司整體為對象,考慮關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)部交易的影響,嚴(yán)格控制洗錢風(fēng)險(xiǎn)。建立反洗錢工作檔案。反洗錢工作檔案是記錄反洗錢工作的載體與媒介,除監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立的工作檔案外,監(jiān)管對象也有必要建立詳細(xì)的反洗錢工作檔