政府部門內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察制度整合,審計(jì)論文

部門內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察制度整合,審計(jì)論文部門內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在制約公權(quán)濫用方面發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。部門內(nèi)部審計(jì)作為我們國家審計(jì)體系的重要組成部分，有別于國家審計(jì)、社會審計(jì)以及私營部門內(nèi)部審計(jì)，一直存在職責(zé)定位不準(zhǔn)確、審計(jì)目的不清楚明晰、組織機(jī)構(gòu)不健全、獨(dú)立性和審計(jì)力度不夠、作用發(fā)揮不明顯等問題，嚴(yán)重削弱了其在查錯防弊、防控風(fēng)險(xiǎn)和完善部門內(nèi)部治理等方面的職能作用。而紀(jì)檢監(jiān)察作為施行內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察的重要手段，則由于工作機(jī)制、業(yè)務(wù)技能等方面的原因，預(yù)防和治理腐敗的功能尚未得到完全發(fā)揮。部門內(nèi)部審計(jì)和派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，共同根植于部門內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)整合監(jiān)督資源，完善內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)察制度，通過功能再造實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，強(qiáng)化在規(guī)范和約束公權(quán)利方面的合力作用，進(jìn)而做到用權(quán)受審計(jì)監(jiān)督、違法受紀(jì)檢監(jiān)察追查，使之成為完善內(nèi)部治理機(jī)制的基石。一、部門內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察職能發(fā)揮不到位原因分析部門內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定而設(shè)立或派駐，在維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了一定作用。但相對于外部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，其熟悉內(nèi)部情況、工作針對性強(qiáng)的優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為監(jiān)督能力和免疫系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，預(yù)期職能效果不理想。作為部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，二者普遍存在責(zé)任虛化、職責(zé)弱化或泛化的情況，在職能地位、職責(zé)履行和作用效果等方面的歸屬感、存在感、責(zé)任感和成就感不高。華而不實(shí)，部門內(nèi)部審計(jì)作用的發(fā)揮，受內(nèi)審人員敬業(yè)精神和專業(yè)技能的影響，更取決于部門主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審工作的重視程度，進(jìn)而影響機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性、完好性以及對審計(jì)成果的利用程度，尤其是在牽涉部門和人員違背財(cái)經(jīng)法紀(jì)或者廉政規(guī)定需要查處糾正或移送處理時(shí)，往往受部門領(lǐng)導(dǎo)干涉不能及時(shí)得到相應(yīng)處理。同時(shí)也帶來國家審計(jì)對部門內(nèi)部審計(jì)結(jié)果信任度和利用度不高，以及二者對同一事項(xiàng)進(jìn)行重復(fù)審計(jì)浪費(fèi)審計(jì)資源的問題。而最核心的是一些違背財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題長期得不到根本糾正，屢查屢犯現(xiàn)象嚴(yán)重。上述問題產(chǎn)生的根本原因是，對部門內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)具有一樣屬性、職能和審計(jì)目的的認(rèn)識不到位，導(dǎo)致對其職責(zé)定位不準(zhǔn)確，混謠雷同于私人部門內(nèi)部審計(jì)組織進(jìn)行管理。部門內(nèi)部審計(jì)對部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，國家審計(jì)只對其有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)限而沒有賦予一定的管理職能。除此之外，部門內(nèi)部審計(jì)缺乏與部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)就有關(guān)審計(jì)疑點(diǎn)和案件線索進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查的協(xié)同機(jī)制，審計(jì)的力度、深度和廣度不夠。對于派駐部門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，由于受領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和專業(yè)技能影響，在職責(zé)履行方面存在缺位和錯位現(xiàn)象。日常性監(jiān)督檢查方式單一、手段有限。與內(nèi)部審計(jì)結(jié)合度不夠，協(xié)同機(jī)制不健全，對審計(jì)結(jié)果的利用不充分。職務(wù)晉升與業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)因依附派駐部門而導(dǎo)致消極作為，對內(nèi)部違紀(jì)違規(guī)行為人重保衛(wèi)、輕監(jiān)督，重教育、輕懲罰處置，存在護(hù)短情況。一些掌管資金、項(xiàng)目、政策、審批的部門弊端叢生，腐敗、瀆職等案件頻發(fā)，與其內(nèi)部控制不嚴(yán)、職能缺位有很大關(guān)系。二、部門內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察能夠整合資源優(yōu)勢互補(bǔ)部門內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，在規(guī)范公權(quán)利運(yùn)行、改善治理、維護(hù)國家利益的目的上具有一致性，在監(jiān)督的重點(diǎn)上有所側(cè)重，在技術(shù)方式方法和手段上也各有優(yōu)勢。但二者處于平行、離散狀態(tài)，沒有發(fā)揮協(xié)同效果。公共資源是公共權(quán)利運(yùn)行的基礎(chǔ)，具有公共性和稀缺性的特征。公共權(quán)利支配公共資源背離目的正當(dāng)性的原則，就會產(chǎn)生腐敗。而公共權(quán)利的行為主體之所以能夠通過濫用公共資源來謀取個(gè)人私利，與權(quán)利不受制約、內(nèi)控機(jī)制不健全、責(zé)任追查機(jī)制不完善有直接關(guān)系。部門內(nèi)部審計(jì)對本部門及其所屬單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督具有專業(yè)優(yōu)勢，能夠發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，通過查錯糾弊，揭露營私舞弊和違法亂紀(jì)行為，界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，健全制度，堵塞漏洞。但部門內(nèi)部審計(jì)對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法線索進(jìn)行深切進(jìn)入查證的手段有限，對有關(guān)違規(guī)違紀(jì)問題的處理和問責(zé)剛性缺乏、威懾力不強(qiáng)，這些缺陷和弱項(xiàng)則恰是紀(jì)檢監(jiān)察部門的優(yōu)勢和強(qiáng)項(xiàng)。部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要承當(dāng)著對的組織、以及部門單位工作人員違背紀(jì)政紀(jì)進(jìn)行監(jiān)督和懲罰處置的職能。在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能、人員編制和業(yè)務(wù)技能條件下，監(jiān)察人力資源配備缺乏，監(jiān)察工作缺乏抓手和切入點(diǎn)，難以履行經(jīng)常性和制度性的監(jiān)察職能。而依托內(nèi)審機(jī)構(gòu)對財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和資金、項(xiàng)目的經(jīng)常性審計(jì)監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)便能夠正常行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)，進(jìn)而對有關(guān)疑點(diǎn)、線索進(jìn)行深切進(jìn)入查證獲取有效證據(jù)，對一些嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為也能做到早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早處理和早糾正，及時(shí)堵塞管理漏洞，避免小問題變成大問題，進(jìn)而有效遏制違紀(jì)違法行為，從根本上改變坐等問題暴露和案件發(fā)生、工作較為被動的局面。顯然，部門內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對相互的優(yōu)勢、缺陷能夠揚(yáng)長避短，有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。由于部門內(nèi)部審計(jì)主要對部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，具有內(nèi)向性特征，而部門紀(jì)檢監(jiān)察為外部派駐機(jī)構(gòu)，主要對當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，具有外向職能，二者的深度融合存在制度體制和管理等方面的障礙。根據(jù)協(xié)同理論，在大量子系統(tǒng)組織起來的大系統(tǒng)中，各個(gè)子系統(tǒng)間存在著互相影響而又互相合作的關(guān)系。子系統(tǒng)間通過整合，能夠到達(dá)優(yōu)勢互補(bǔ)、優(yōu)化資源配置的目的，進(jìn)而產(chǎn)生1+12的協(xié)同效應(yīng)。系統(tǒng)整體性原理也以為，系統(tǒng)是由若干要素組成的具有一定新功能的有機(jī)整體，各個(gè)作為系統(tǒng)子單元的要素一旦組成系統(tǒng)整體，就具有獨(dú)立要素所不具有的性質(zhì)和功能。系統(tǒng)與環(huán)境的互相作用使二者組成一個(gè)更大的、更高層次等級的系統(tǒng)。部門內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為部門內(nèi)部監(jiān)督、控制的兩個(gè)子系統(tǒng)或要素，存在資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)的增值空間，也存在與外部環(huán)境加強(qiáng)良性互動的制度創(chuàng)新空間，需要進(jìn)一步理順管理體制，整合監(jiān)督資源，優(yōu)化職能作用，加強(qiáng)合力效果，構(gòu)成公共治理環(huán)境下部門內(nèi)部監(jiān)督的新機(jī)制、新常態(tài)。三、建立部門內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察制度的幾點(diǎn)建議部門內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察資源整合的根本目的是加強(qiáng)治理和治理能力當(dāng)代化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)部門內(nèi)部監(jiān)督工作的聯(lián)動性和協(xié)同性，提高監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性和效果性。資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)的最優(yōu)方式是建立部門內(nèi)部監(jiān)審合一的管理體制，并重新定位部門內(nèi)部審計(jì)工作，完善部門內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)察制度。一是對部門內(nèi)部審計(jì)重新定位。維護(hù)國家利益和財(cái)經(jīng)法紀(jì)是部門內(nèi)部審計(jì)和國家審計(jì)機(jī)關(guān)的共同職責(zé)。部門內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)的制度屬性和職能作用一樣、審計(jì)目的一致、審計(jì)對象重合、審計(jì)內(nèi)容趨同、審計(jì)根據(jù)相通。因而，應(yīng)調(diào)整關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的有關(guān)規(guī)定，厘清部門內(nèi)部審計(jì)與私營部門、營利性部門內(nèi)部審計(jì)組織的不同屬性，提高部門內(nèi)部審計(jì)在國家治理構(gòu)造中的地位，將其納入國家審計(jì)范疇，作為國家審計(jì)的延伸進(jìn)行管理，進(jìn)一步加強(qiáng)國家審計(jì)對部門內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)限，在國家審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，開展部門預(yù)決算審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、內(nèi)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作，尤其是要組織開展部門本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)〔即部門同級審〕，執(zhí)行國家審計(jì)的有關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高審計(jì)質(zhì)量和效果，知足加強(qiáng)部門內(nèi)部控制與治理的需要，彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)氣力的缺乏和國家審計(jì)監(jiān)督的空白和盲區(qū)，從根本上擴(kuò)大國家審計(jì)覆蓋面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)和資源以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全覆蓋，為國家審計(jì)機(jī)關(guān)專注于重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)、全口徑預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、重大投資項(xiàng)目審計(jì)、民生保障等財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等高層次監(jiān)督提供基礎(chǔ)保障。二是建立派駐部門的審計(jì)監(jiān)察制度。在厘清部門內(nèi)部審計(jì)職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)察管理，優(yōu)化監(jiān)督資源配置,加大資源整合力度，提升審計(jì)和監(jiān)察工作的整體效能。借鑒美國檢察長制度，利用現(xiàn)有資源，建立中華特點(diǎn)的部門審計(jì)監(jiān)察制度，適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力當(dāng)代化需要。將現(xiàn)行部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，成立新的審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu),由紀(jì)委派駐部門的紀(jì)檢組長兼任負(fù)責(zé)人，并設(shè)兩名副職，在紀(jì)檢組長領(lǐng)導(dǎo)下分別負(fù)責(zé)審計(jì)和監(jiān)察工作，審計(jì)和監(jiān)察人員分別作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派出人員進(jìn)行管理。審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)分別對派出機(jī)關(guān)報(bào)告工作，包括有關(guān)年度審計(jì)監(jiān)察項(xiàng)目計(jì)劃及執(zhí)行情況、審計(jì)監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的重大問題以及審計(jì)監(jiān)察處理結(jié)果等，業(yè)務(wù)上分別接受紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、管理和指導(dǎo)、監(jiān)督。必要時(shí)，國家審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠委托部門審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)承當(dāng)一定的審計(jì)、監(jiān)察任務(wù)。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察工作應(yīng)同時(shí)向所在部門主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，以知足部門內(nèi)部管理需要。新的審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職務(wù)晉升及人事任免原則上維持現(xiàn)行管理體制，但對審計(jì)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)兩名副職的任免應(yīng)事先征求國家審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見。審計(jì)機(jī)關(guān)對部門內(nèi)審人員尤其是審計(jì)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)加強(qiáng)資格準(zhǔn)入和門檻審核，逐步推進(jìn)內(nèi)審人員職業(yè)化建設(shè)和審計(jì)信息技術(shù)水平。有關(guān)審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)通過部門預(yù)算統(tǒng)一布置，并保證紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)專款專用。除此之外，營造新的監(jiān)督環(huán)境和政治生態(tài)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)建立工作協(xié)作配合以及案件移送的相關(guān)制度，建立健全對內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察結(jié)果的整改督查機(jī)制，加強(qiáng)部門內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察工作的外部性、制衡性和公開性。部門內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在開展工作以及對有關(guān)問題進(jìn)行處理時(shí)，能夠?qū)で笈沙鰴C(jī)關(guān)的支持，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察的有關(guān)結(jié)果應(yīng)定期報(bào)送國家審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，著力解決部門審計(jì)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題內(nèi)部消化和對審計(jì)監(jiān)察結(jié)果的有效利用等問題。結(jié)合部門預(yù)算及三公經(jīng)費(fèi)信息公開制度以及信息公開工作的進(jìn)展和要求，逐步推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果公開。三是以監(jiān)審合一方式深化部門內(nèi)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。部門內(nèi)管承當(dāng)部門管理分權(quán)受托責(zé)任，是部門行使經(jīng)濟(jì)社會管理職能的詳細(xì)行為人和責(zé)任人。部門主要領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)管之間的受托責(zé)任，是以國家公共權(quán)利受權(quán)為基礎(chǔ)、以公共資源配置權(quán)和使用權(quán)的委托與受托關(guān)系所產(chǎn)生的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。推進(jìn)和深化部門內(nèi)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，加大對管資金、管資產(chǎn)、管項(xiàng)目、管政策、管審批的內(nèi)部責(zé)任人任中審計(jì)的比重和力度，強(qiáng)化問責(zé)問效問廉和責(zé)任追查機(jī)制，是完善基層內(nèi)部治理、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、貫徹依法治國方略、加強(qiáng)風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的有效途徑。部門內(nèi)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容包括預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況，投資建設(shè)管理情況和國有資產(chǎn)資源管理使用情況，重大經(jīng)濟(jì)決策及執(zhí)行情況，以及內(nèi)管個(gè)人遵守廉潔規(guī)定情況等，是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，牽涉履行職責(zé)的各個(gè)方面，既是對資金、資產(chǎn)、資源、項(xiàng)目和決策情況進(jìn)行的審計(jì)，又是對個(gè)人廉政情況和一崗雙責(zé)履行情況進(jìn)行的審計(jì)，審事審人、由事及人的特性決定了審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察工作的嚴(yán)密依存性和結(jié)合度。由派駐部門的審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)施行這項(xiàng)工作，能夠?qū)崿F(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)督管理、審計(jì)資源與紀(jì)檢監(jiān)察資源的有機(jī)結(jié)合。