隨著我國城鎮(zhèn)化進入高速發(fā)展時期

-.z隨著我國城鎮(zhèn)化進入高速開展時期，建立用地低效利用、不當利用與無序擴*等問題日益凸顯，帶來了一系列的空間資源管理矛盾?？臻g管制政策正是應對這些矛盾而提出的有效解決手段。2006年?城市規(guī)劃編制方法?指出總體規(guī)劃階段應提出空間管制原則和措施，提出禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)*圍；2008年?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?出臺，明確城市與鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應當包括制止、限制和適宜建立的地域*圍，對空間管制再次予以強調(diào)?？臻g管制得到重視，表達了城市規(guī)劃的編制重點從突出增長速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學建立標準轉(zhuǎn)變，從側(cè)重確定建立開發(fā)工程向?qū)Ω黝愘Y源進展有效保護和空間管制轉(zhuǎn)變。近年來空間管制已經(jīng)逐漸形成了其特有的規(guī)劃方法，即劃定“四區(qū)〞，包括禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并針對各區(qū)各類用地制定空間管制措施。是城市總體規(guī)劃不可或缺的重要前提研究和組成局部。一、空間管制目標城市規(guī)劃作為政府調(diào)控城市空間資源、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)開展、資源綜合利用、維護社會公平、保障公共平安和公眾利益的重要公共政策，從可持續(xù)開展的角度出發(fā),通過明確區(qū)域城鄉(xiāng)空間開發(fā)管制*圍，制定嚴格的生態(tài)環(huán)境資源保護措施，為各類開發(fā)建立行為規(guī)定必須遵守的行動綱領(lǐng)和行為準則。以到達維護社會公共利益，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧開展，維護社會公平，合理使用各種資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境，使可持續(xù)開展戰(zhàn)略具體化、空間化，實現(xiàn)效率與公平，促進區(qū)域社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)開展。二、空間管制原則〔一〕統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展。合理利用土地資源，保護耕地，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展為目標，對區(qū)域內(nèi)的土地利用進展綜合控制和引導?！捕晨沙掷m(xù)開展。綜合考慮生態(tài)環(huán)境容量和土地差異性及開發(fā)的適宜性，進展空間管制區(qū)域劃分?！踩呈袌稣{(diào)節(jié)與政府協(xié)調(diào)相結(jié)合的原則。注重市場調(diào)節(jié)的作用，在區(qū)域*圍內(nèi)進展生產(chǎn)力布局和根底設施建立，防止對空間開發(fā)中過多的強制性行政干預；在注重市場主導作用的同時，政府應充分發(fā)揮對區(qū)域各利益主體的管治和協(xié)調(diào)作用，為市場規(guī)則的實施創(chuàng)造公平的社會環(huán)境、政策環(huán)境，通過區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策，引導生產(chǎn)要素在區(qū)域空間上的配置，促進重點空間的優(yōu)先成長，協(xié)調(diào)區(qū)域根底設施建立，通過政府公共投資，在符合市場需求的情況下，推進根底設施的共建共享。三、空間管制分區(qū)及管制措施研究〔一〕分級研究空間管制的最終目的是通過對城市用地的綜合研究，根據(jù)其不同的開展條件劃分不同的分區(qū)，并針對各分區(qū)提出相應的管制措施，以到達合理有效配置城市土地資源，協(xié)調(diào)城市建立與土地之間的關(guān)系，指導城市建立的主要方向和開發(fā)模式，防止城市無序擴*對土地及環(huán)境的破壞?？臻g管制作為國內(nèi)較前沿的研究課題，缺乏細化的明確編制標準，目前僅僅有?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?和?城市規(guī)劃編制方法?中提到的禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)，分區(qū)思路過于籠統(tǒng)，缺乏對特定用地和環(huán)境的研究，同時如何對用地進展政策性分區(qū)、采取何種分區(qū)方法、對各分區(qū)應采用哪些管制措施缺乏相應指導。通過對城市用地情況細致的分析，提出了采用三級分區(qū)方法，將城市按照市域、城區(qū)、中心區(qū)三個層次采取不用的管制方法。其中市域采用優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、制止開發(fā)四類分區(qū)，城區(qū)采取適宜建立、限制建立、制止建立三類分區(qū)，中心區(qū)采取藍線、綠線、黃線、紫線的四線管制方法。分級分區(qū)的空間管制方式適合城市的建立實際情況，三級分區(qū)方法從疏到密、從大*圍到小地段對城市土地利用進展了有效的管理和控制，嚴密結(jié)合總體規(guī)劃編制的要求，對城市建立起到了重要的指導作用?！捕撤謪^(qū)思路空間管制分區(qū)需要判斷研究*圍內(nèi)土地資源的不同屬性，將具有一樣或者類似屬性的資源歸為一個類別，使用統(tǒng)一的分區(qū)標準?？臻g屬性有很多方面，本研究通過綜合分析將屬性總結(jié)為兩類：一個是開展限制條件，一個是開展動力條件。開展限制條件是指由城市建立用地拓展開發(fā)中起阻礙作用的因素決定，與土地資源的自然屬性相關(guān)聯(lián)。在開發(fā)建立過程中，逆反其使用規(guī)律，需要付出更大的建立本錢，甚至造成重大經(jīng)濟損失，生態(tài)環(huán)境的破壞，人文環(huán)境破壞以及平安隱患等災害。相反，開展動力條件是指由城市建立用地拓展開發(fā)中起到積極導向作用的因素決定，與土地的社會經(jīng)濟屬性相關(guān)聯(lián)，合理充分的應用這些條件，可以加速推動城市建立，提高城市經(jīng)濟水平，改善生活環(huán)境，提升整體競爭力。通過對兩種條件的分析，總結(jié)出符合各自條件的用地。在得到符合各自條件的用地后，會產(chǎn)生一定的用地重疊，本研究采取兩種不同的方法進展綜合。第一種方法為一票否決法，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的自然條件、用地條件及現(xiàn)狀建立情況等因素分析，這類區(qū)域中假設進展開發(fā)建立，會造成巨大的經(jīng)濟損失或產(chǎn)生嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞、人文環(huán)境破壞以及重大平安隱患，不管其區(qū)域內(nèi)其他條件如何優(yōu)秀，也必須采取嚴格的管制措施；第二種方法為疊加法，區(qū)域內(nèi)建立不存在上述嚴重的破壞和平安隱患，但由于各種條件限制會產(chǎn)生一定影響，這類區(qū)域采取多類限制條件因素疊加的方式，形成最終的分區(qū)結(jié)果?！踩扯嘁蜃臃治龇謪^(qū)思路中的開展限制條件與開展動力條件是兩個宏觀的命題，如何確定開展限制條件及開展動力條件，是由空間管制宏觀的戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)向細化的戰(zhàn)術(shù)實施的關(guān)鍵之處?？臻g管制最終要落實到用地上，需要對各類用地予以區(qū)分，并針對各類用地的建立條件，明確其管制措施，通過對各類用地的綜合，最終得出合理有效的分區(qū)結(jié)果?？傮w規(guī)劃的空間管制，更多的表達在宏觀把握和控制，是對全市用地和開展的總綱領(lǐng)，因此，在總體規(guī)劃這類初期的空間管制中，很多要素還處于一種摸索和不確定的狀態(tài)下，故納入考慮的因素具有*圍廣、分類細的特點，總之，盡量使城市開發(fā)涉及的各類用地因素完整，無遺漏。鑒于此，本研究針對開展限制條件和開展動力條件，分別予以細化。本研究提出開展限制條件主要包括影響城市生態(tài)環(huán)境，人文環(huán)境的相關(guān)要素，綜合城市目前存在的自然及人文要素，分為15個小類，分別為河湖濕地、水源保護、洪澇調(diào)蓄、自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、文物古跡、生態(tài)林區(qū)、農(nóng)田、城鎮(zhèn)隔離綠帶、交通干道防護、地質(zhì)遺跡與礦產(chǎn)保護、市政通道、地質(zhì)災害隱患區(qū)、污染物集中處理設施防護。本研究提出開展動力條件主要包括影響城市建立和經(jīng)濟開展的要素，分為4個小類，分別為區(qū)位與交通、經(jīng)濟開展水平、城鎮(zhèn)規(guī)模及城市化水平、政策調(diào)控。分析因子應根本涵蓋規(guī)劃對象用地影響因素的方方面面，只有如此方能對規(guī)劃對象用地進展全域的研究，這也對空間管制的下一步細化與實施提供了有力的支撐和研究依據(jù)?！菜摹硠傂匀嵝怨芾矸椒▽τ诳臻g管制中各類分區(qū)的實際操作應用，目前較多的是兩種不同的看法，一種是剛性的管理原則，空間管制界限一旦劃定，具有強制性的法律效應，不得輕易更改，城市建立受到非常嚴格的限制；另一種是柔性的管理原則，空間管制的界限是一種模糊的開展控制，根據(jù)用地開發(fā)建立條件的變化，空間管制的界限應予以相應調(diào)整，可隨時與城市開展的需求相配合。鑒于兩種不同管理原則，兩者表達出各自明顯的優(yōu)缺點，本研究建議采取剛?cè)嵯酀墓苤品椒ā傂栽瓌t主要使用在制止建立的區(qū)域，由于禁建區(qū)多為重要的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和核心區(qū)，或者為地質(zhì)災害易發(fā)生區(qū)，對這類地區(qū)的開發(fā)會造成巨大的經(jīng)濟損失或產(chǎn)生嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞、人文環(huán)境破壞以及重大平安隱患，因此這一類界限的劃定應具有法律的強制效應，不得隨意更改界限*圍，界限內(nèi)的城市建立必須嚴格執(zhí)行管制措施。柔性原則主要使用在限制建立、適宜建立等區(qū)域，這一界限是隨著城市開發(fā)和建立的階段性來劃定的，隨著城市開展和外部條件的變化，以往的限制建立和適宜建立會受到多方面條件的影響，用地的開發(fā)建立條件會產(chǎn)生較大的變化，因此，這一界限應根據(jù)當前社會經(jīng)濟條件下的情況予以相應的更改。本研究針對限制建立區(qū)的不確定因素較多，建議對限制建立區(qū)域進展進一步劃分，分為嚴格限制建立區(qū)和一般限制建立區(qū)，為空間管制更加切合城市建立實際需要和階段性特征，提出不同的開發(fā)條件和管制措施。〔五〕管制措施空間管制研究的成果最終要落實到規(guī)劃上來實現(xiàn)，因此，對城市空間管制的研究實際上是對政府城市建立方面的特定政策的一種研究。管制措施是空間管制實施成功與否的關(guān)鍵一環(huán)，是針對各類分區(qū)用地在開發(fā)建立和保護上的具體實施保障，因此，空間管制的措施不應只針對結(jié)果的四類分區(qū)用地〔禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、已建區(qū)〕來落實，而是應該細化到四類分區(qū)用地中的每一類特定的用地類型，如前段所提到的多因子用地類型，通過對各類多因子用地管制措施的總結(jié)，從而綜合出四類分區(qū)用地的管制措施。同時，空間管制作為政策研究的一個局部，不僅僅只從城市建立技術(shù)角度提出管制措施，還應從后續(xù)的監(jiān)測考察、城市活動控制、績效評價和政績考核等方面綜合提出原則性方法，使管制措施不僅僅停留在城市建立部門的技術(shù)性文件，而是形成一個全社會共同關(guān)注和執(zhí)