論水污染治理中多重經濟手段的運用與效果

論水污染治理中多重經濟手段的運用與效果摘要：我國的水污染狀況日益嚴重，而水污染防治立法不完善是造成這一困境的重要原因之一。引入多維的環(huán)境經濟手段，將有助于彌補現(xiàn)行水污染防治立法主要以行政干預和控制手段為主的不足。本文從我國水污染治理中環(huán)境經濟手段運用的現(xiàn)狀入手，初步闡述了水污染治理中多維環(huán)境經濟手段的運用及銜接問題。關鍵詞：水污染；治理；環(huán)境經濟手段我國水污染狀況正日益嚴重：污水排放總量增長速度較快，主要污染物排放量居高不下，國家環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計是，2001年為428億噸，2004年為482億噸，3年增長了12.6%；主要水系水質惡化趨勢沒有得到控制，劣五類水質比例仍然很高，國家環(huán)?？偩痔峁┑馁Y料表明，2004年七大水系中，一半以上河段受到不同程度的污染，達不到飲用水源的標準；水污染事故頻繁發(fā)生，經濟損失較大，據(jù)調查統(tǒng)計，從2001年到2004年，全國共發(fā)生水污染事故3988起，平均每年近1000起。這組數(shù)據(jù)既呈現(xiàn)出我國水污染治理所面臨的緊迫形勢，也折射出我國水污染治理工作嚴重滯后的無奈。我國水污染治理嚴重滯后的現(xiàn)狀是由歷史的、經濟的、法律的及水體自身特點等多種原因造成的，而其中水污染防治立法的不完善有著不可推卸的責任。我國目前的水污染防治立法所采用的環(huán)境管理政策仍是以政府的直接行政干預和控制為基礎，所使用的環(huán)境經濟手段并沒有形成一個完整的體系，從而影響了水污染防治中市場作用的發(fā)揮。環(huán)境保護的經濟手段是為達到環(huán)境保護和經濟發(fā)展相協(xié)調的目標，利用經濟利益關系，對環(huán)境經濟活動進行調節(jié)的政策措施。該手段的恰當運用對于提高政府環(huán)境管理的效率和加強環(huán)境與經濟的協(xié)調具有非常重要的意義，在治理成本高、管理難度大、發(fā)展與治理矛盾突出的水污染治理中尤其顯得重要。因此筆者將就如何在水污染治理中引入多維環(huán)境經濟手段展開論述，以期對水污染治理的進一步法制完善提供可行性建議。一、水污染治理中環(huán)境經濟手段運用的現(xiàn)狀我國目前在環(huán)境領域應用的環(huán)境經濟手段包括超標排污費、污水排污費、排水設施有償使用費、污水處理費、SO2收費、生態(tài)環(huán)境補償費、礦產資源稅和補償費、綜合利用稅收優(yōu)惠、排污許可證交易、“三同時”保證金、治理設施運行保證金、廢物交換市場、廢物回收押金、環(huán)保投資渠道、補貼等。但我國在水污染治理方面由《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）明確的環(huán)境經濟手段只有超標排污費、污水排污費、污水處理費?！端廴痉乐畏ā返?5條明確了在水污染治理方面我國目前所采用的是“雙收費制度”，即只要排放污水就要按數(shù)量征收污水排污費，排污單位超過國家或地方規(guī)定污染物排放標準的，還必須按國家規(guī)定繳納超標排污費。第19條規(guī)定城市污水處理設施按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務，收取污水處理費用，以保證污水集中處理設施的正常運行?！端廴痉乐畏ā返?6條雖然規(guī)定了總量控制制度，《水污染防治法實施細則》也補充了排污許可證制度，但由于并未規(guī)定排污許可證可在市場上自由交易，因此全國范圍內的排污許可證交易制度并未建立。由此可見我國在水污染治理方面目前所采取的環(huán)境經濟手段單一，主要就是收費?！百M”的收取是運用經濟杠桿調節(jié)水污染防治與企業(yè)發(fā)展、居民用水間的關系，長期以來對我國的水污染治理起到顯著的作用。但其存在收費標準是否合理，收費資金管理是否公開，收費資金使用是否公平等一系列問題，從而在開發(fā)、利用、保護和改善環(huán)境資源的刺激（鼓勵或抑制）效果上不如水污染稅；在污染總量的控制效果上不如污染權交易制度；在對水環(huán)境實施侵害與受侵害者的權益維護上不如環(huán)境保險制度。因此我們在完善水污染防治立法的過程中應適時引入多維環(huán)境經濟手段，以彌補單一收費制度的不足。二、水污染治理中多維環(huán)境經濟手段運用的設想（一）稅費制度稅費制度包括稅收與收費。在水污染治理的范疇內收費制度即排污費、超標排污費等費用的收取。稅收制度即征收水污染稅，也就是向中華人民共和國境內一切有排放水污染物行為的單位和個人按照一定稅率進行征稅。然而我國目前尚未建立起一套基于環(huán)境保護目的而征收的環(huán)境稅體系。對煤、石油、天然氣、鹽等征收的資源稅收及城鎮(zhèn)土地使用稅等，其主要目的是調整企業(yè)間的級差收入、促進公平競爭，而非促進環(huán)境資源的合理利用和保護。因此現(xiàn)有的主要針對環(huán)境保護的稅收手段僅限于采用一些稅收優(yōu)惠獎勵綜合利用及能源節(jié)約。從而針對水污染征稅也尚在理論的研討中。但筆者認為在水污染防治立法中先行引入水污染稅有其必要性及可行性。1、水排污費與環(huán)境稅的征收對象較為一致環(huán)境稅一般以污染物的排放量為征收對象，即有污染就要征稅。這與水排污費的征收標準是一致的，而與環(huán)境噪聲、固體廢棄物等污染防治方面實行的超標收費制度是不同的。因此在水污染稅的計算和征收上所遇到的阻力將較小。2、“費”改“稅”的轉換思路為水污染稅的征收提供契機由于排污費存在征收方式不科學，收費標準低，列支使用不合理，征收范圍過窄的問題，學術界及有關部門提出了三種解決思路：一是對排污收費政策進行改良；二是對現(xiàn)有排污收費政策徹底改革，以“稅”代“費”；三是通過立法促進環(huán)境稅的分期分批實施。第三種思路既體現(xiàn)了以“稅”代“費”的改革趨勢，又適當減低了改革的風險與難度，因此為大多數(shù)學者所認可。而在我國開征環(huán)境稅條件尚不完全成熟的情況下，先行試點開征水污染稅是十分必要的。一方面出于改善我國水污染狀況的緊迫要求：開征水污染稅可以籌措水污染防治資金，以改變現(xiàn)行水排污費拖欠嚴重、征收困難所造成的水污染防治資金嚴重不足的窘境。另一方面出于水體保護的公眾效應：水污染治理涉及的區(qū)域廣大，對象復雜，先行開征水污染稅有利于提高納稅人對于環(huán)境稅的認識，并為環(huán)境稅的征收提供經驗。（二）財政制度1、補貼補貼是政府為實際的或潛在的污染者提供的財務刺激，主要用于鼓勵污染削減或減輕污染對經濟的影響。合理的補貼是鼓勵當事人防治污染和環(huán)境達標的重要途徑，補貼被廣泛應用于許多國家，如法國給工業(yè)提供貸款以控制水污染，意大利為固體廢棄物的回收和再利用提供補貼，德國為因突然采用污染控制手段而資金周轉不靈的小企業(yè)提供幫助……而不合理的補貼會鼓勵生產領域的高環(huán)境代價和不良增長，無償撥款或貸款貼息容易導致排污者形成"等、靠、要"的錯誤觀念，而不是積極治污；容易導致資金截流，不合理支配，甚至擠占、挪用，以致發(fā)生貪污等現(xiàn)象。正是由于補貼的恰當運用會發(fā)揮積極作用，而其不當運用會帶來負面作用的這種雙重性，決定了在水污染治理中應當保留這一財政刺激制度，但為了充分發(fā)揮其積極作用，應當在立法中對其運用的對象、條件、方式、方法等予以規(guī)制。以避免由于無法可依而使補貼處于一種隨機性、任意性、單一性的狀態(tài)，并且由于缺乏監(jiān)督以及必要的責任形式而在水污染治理過程中帶來負面的影響。2、生態(tài)補償廣義的生態(tài)補償是指環(huán)境資源受益人、國家、社會、其他組織對因生態(tài)保護而利益受到損害或者付出經濟代價的人給予的適當經濟補償。我國在森林資源的保護上確認了該項制度，目前開始試用于水污染治理方面，長江、嘉陵江等江河污染治理今年起試行生態(tài)補償機制。但在水污染治理中的生態(tài)補償應作狹義理解，即補償?shù)闹黧w應是地方人民政府，而不涉及具體的單位和個人。這也是把該制度歸類為財政制度的原因。首先，依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第16條"地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量"的規(guī)定，以及“水源受益者應該補償受害者”的原則，地方人民政府作為受益者理應分擔上游地方人民政府的治理費用。其次，水污染生態(tài)補償機制的實質是流域上下游地區(qū)政府之間部分財政收入的重新再分配過程，目的是建立公平合理的激勵機制，使整個流域能夠發(fā)揮出整體的最佳效益。最后，一般的單位及個人難以承受巨額的補償資金，即使地方人民政府也必須將其納入生態(tài)建設專項基金，每年由中央及省級政府統(tǒng)一劃撥，?？顚Ｓ?。將生態(tài)補償機制運用于水污染治理中有利于解決河流跨流域治理的難題，使上游政府及百姓認識到，保護好水源就是創(chuàng)收，就是發(fā)展經濟，使保護水資源成為主動、自覺行為。因此也應將其納入水污染防治立法的范疇中，使其在全國范圍規(guī)范、有效地施行。（三）市場創(chuàng)建制度市場創(chuàng)建制度中，在污染治理方面主要是排污權交易制度。排污權交易又稱買賣許可證交易制度，是指在環(huán)境部門監(jiān)督管理下，各個持有排污指標的單位在有關的政策、法規(guī)約束下進行的交易活動。該制度的優(yōu)點在于：可以降低總的治理污染的費用，有利于污染治理技術的進步；有助于實施總量控制，實現(xiàn)環(huán)境保護目標；有利于政府對環(huán)境狀況進行宏觀調控，促進政府職能的轉變。水污染治理的排污權交易制度已逐漸從理論走向實踐，從試點走向成熟。例如2004年5月起，江蘇省選擇了太湖流域的張家港、太倉、昆山和無錫市的惠山區(qū)3市1區(qū)，進行購買水排污許可證的試點，并逐見成效，目前除部分出入湖的河流外，太湖流域水污染治理已基本達到“十五”目標。而今年5月江蘇南通在我國首次構建了區(qū)域性水污染物排放權交易體系。因此在修改《水污染防治法》時可以考慮引入排污權交易制度，使其在全國范圍內得以施行。（四）責任制度環(huán)境責任保險是責任保險的下位概念，是以責任保險作為防范環(huán)境污染風險的法律技術手段。目前我國尚未全面建立實質意義上的環(huán)境保險制度，有關的環(huán)境責任保險被納入公眾責任險的范疇。然而，環(huán)境責任保險作為一種社會化責任填補救濟制度，應當作為試點在水污染防治立法中有所體現(xiàn)，并逐漸擴展到環(huán)境保護的其他領域。建立環(huán)境責任保險的必要性主要表現(xiàn)在可以保證環(huán)境污染受害人及時、足額獲得補償；強化保險公司對企業(yè)環(huán)?；顒拥谋O(jiān)督管理；減輕企業(yè)破產危險。同時建立環(huán)境責任保險也已具備可行性條件：有發(fā)達國家較完善的制度可供借鑒；我國環(huán)境侵權訴訟的發(fā)展為環(huán)境責任保險的發(fā)展奠定了法律基礎；我國已存在對船舶、石油鉆井等造成的污染事件所產生的責任保險；中國保險業(yè)日漸成熟壯大并有不斷開展新業(yè)務的需要。環(huán)境責任保險的設定需要解決風險核保、險種設計、保險費率設置、保險模式選擇、保險機構確定等一系列具體問題，可以先將其用于水污染的治理進行試點。首先確定水污染責任險，一方面是因為嚴重的水污染現(xiàn)狀所帶來的緊迫感；一方面是因為水污染往往帶來巨大的財產、人身損失，社會影響大、范圍廣，在目前的生產規(guī)模和技術水平下，侵害者一般都難以承受。如果在水污染防治立法中確立對水污染風險企業(yè)進行強制保險的制度，將分散企業(yè)巨額賠償?shù)娘L險，也使受害者得到充分的賠償，從而減少社會震蕩。三、水污染治理中多維環(huán)境經濟手段運用的銜接（一）多維環(huán)境經濟手段的綜合運用“采用行政調整、市場調整和社會調整相結合的綜合調整機制，在不同時期對不同類型的自然資源采取具有針對性的調整模式，是正確對待和改革完善現(xiàn)行的利用自然資源的法律制度和法律調整機制的可行性思路?！边@種綜合調整的思路既可運用于自然資源的利用，也可運用于污染的治理。在水污染治理中運用多維環(huán)境經濟手段便是這一思路的體現(xiàn)，同為環(huán)境經濟手段，都具有國家協(xié)調與市場運行的特征，但它們之間也各有側重，稅費制度與財政制度側重于行政調整，污染權交易制度側重于市場調整，環(huán)境責任保險制度則側重于社會調整。同時，任何一種環(huán)境經濟手段都不是完美的。稅費制度與財政制度的運用會引起國家財力的增減變化，而遏制甚至扭轉水污染狀況所需的費用是高昂的，因此會面臨資金短缺的困境。污染權交易制度的局限性在于：一般僅限于同時對一種污染物的排污權進行交易；實施與執(zhí)法的規(guī)則和程序比較復雜，操作難度相對較高；買賣雙方的相互尋找、信息搜尋和談判協(xié)調等會帶來較高的交易費用。環(huán)境責任保險制度主要是針對環(huán)境損害而設立的，可以將加害者的損害賠償責任社會化，也正因為如此，較多地受到如保險公司發(fā)展狀況，公民環(huán)保意識，企業(yè)保險意識等社會因素的制約，僅僅環(huán)境方面的立法不能完成該制度的設計。因此在水污染治理的過程中必須以水污染治理、水環(huán)境保護為目標綜合運用多維經濟手段，以實現(xiàn)最佳的組合效應。（二）多維環(huán)境經濟手段的側重運用水污染治理之難是多種因素綜合造成的，其中比較突出的幾個方面的原因是：水污染治理的資金投入不足；缺乏流域水污染治理的有效措施；相關單位及個人缺乏水污染治理意識等，而這些難題可以通過一定的環(huán)境經濟手段有針對性地予以解決。首先，大部分環(huán)境污染治理項目或工程都是建設工期長、資金投入多、收效慢，也就是其公益性和社會性要大于其經濟性，因此在以市場融資為主的前提下，需要政府的資助以彌補市場融資的不足。對于收益性較低、需要政府扶持的如污水處理工程建設及經營、區(qū)域性水環(huán)境保護工程的建設及經營、水污染治理技術及相關產品的前期開發(fā)等，可以運用補貼及生態(tài)補償手段。而政府財政的資金來源在很大程度上則要依靠排污費的收取及環(huán)境稅的征收。其次，流域水污染涉及面廣，流動性大，而且在長期的治理過程中被分割管轄，因此要取得良好的治理效果，必須突破過去的地域局限性、形成整體觀念、大局意識。污染權交易制度及生態(tài)補償制度可以為流域水污染的控制提供較為有效的途徑。污染權交易制度的前提是把整個流域看成是一個有機的整體，從而實現(xiàn)總量控制的目標。生態(tài)補償可以從制度上避免條塊分割的治理模式，讓水域上游與下游共享環(huán)境利益，共擔環(huán)境治理負擔，同心協(xié)力為水域污染的治理作出貢獻。最后，相關單位和個人的水污染治理意識作為一種意識范疇，難以通過環(huán)保宣傳等方法在短期內改變，但可以通過稅費制度及環(huán)境責任保險制度予