2023年土地制度改革分析報(bào)告

2023年土地制度改革分析報(bào)告目錄一、土地制度的變遷伴隨工業(yè)化進(jìn)程 PAGEREFToc372574152\h41、公有制是我國土地制度的基本特征 PAGEREFToc372574153\h42、城鄉(xiāng)土地管理呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu) PAGEREFToc372574154\h63、工業(yè)化是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場推動(dòng)力 PAGEREFToc372574155\h7（1）我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷四次變遷 PAGEREFToc372574156\h7（2）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)農(nóng)村土地自發(fā)流轉(zhuǎn) PAGEREFToc372574157\h11二、加速流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土改的長期方向 PAGEREFToc372574158\h121、確權(quán)和利益分配制度，是解決耕地流轉(zhuǎn)的核心問題 PAGEREFToc372574159\h12（1）當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)面臨的問題 PAGEREFToc372574160\h12（2）使用權(quán)確權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ) PAGEREFToc372574161\h14（3）流轉(zhuǎn)方式、利益分配是流轉(zhuǎn)過程面臨的核心難題 PAGEREFToc372574162\h152、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍將是流轉(zhuǎn)推進(jìn)的具體措施 PAGEREFToc372574163\h17（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的展望 PAGEREFToc372574164\h183、建設(shè)性用地有望逐步放松流轉(zhuǎn)限制、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià) PAGEREFToc372574165\h20三、變革為農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造了新機(jī)遇 PAGEREFToc372574166\h241、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將推動(dòng)土地升值 PAGEREFToc372574167\h242、規(guī)?；M(jìn)程提速，家庭農(nóng)場仍是基本單元 PAGEREFToc372574168\h24（1）工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)或仍將嚴(yán)格控制 PAGEREFToc372574169\h24（2）家庭農(nóng)場為基本單元的規(guī)模經(jīng)營將成為主流 PAGEREFToc372574170\h25（3）規(guī)模經(jīng)營改變投入理念，種子等上游將最受益 PAGEREFToc372574171\h26四、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn) PAGEREFToc372574172\h281、自然災(zāi)害和養(yǎng)殖疫病的風(fēng)險(xiǎn) PAGEREFToc372574173\h282、土地改革進(jìn)程大幅低于預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn) PAGEREFToc372574174\h28五、投資建議 PAGEREFToc372574175\h28長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)分治，農(nóng)村和城市土地分別由不同的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。城市土地市場已經(jīng)形成較為成熟的價(jià)格體系；而農(nóng)村集體土地市場，由于歷史和政治的原因，流轉(zhuǎn)制度尚未完善，導(dǎo)致價(jià)格體系缺失。農(nóng)村土地制度變遷過程大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。1949-1953年的農(nóng)民土地私有制；1953-1978年，農(nóng)村土地集體所有和集體經(jīng)營階段；1978年以來的農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度。相應(yīng)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)也從自由流轉(zhuǎn)、禁止流轉(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)，逐步演變?yōu)樽园l(fā)流轉(zhuǎn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)。2023年黨的十七屆三中全會(huì)，正式確立了推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的土地制度改革方向。明確提出要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。政策的核心一是延長承包經(jīng)營期限，二是允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。甚至提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革目標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。但由于權(quán)屬不清、法律不健全、制度不規(guī)范等原因，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的地區(qū)不平衡、矛盾糾紛頻出，嚴(yán)重阻礙了流轉(zhuǎn)速度，我們估計(jì)，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積僅占承包面積的左右，仍然制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；而農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也面臨著諸多限制。我們嘗試通過此文，以理清農(nóng)村土地制度改革所需要解決的核心障礙，和未來土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可能的推進(jìn)方式；并判斷土地制度改革對上市農(nóng)業(yè)企業(yè)的影響。我們的主要結(jié)論如下：1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)工作基本完成，但流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)，根據(jù)2023年一號(hào)文件的表述，預(yù)計(jì)需要年時(shí)間完成承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)。我們預(yù)計(jì)，當(dāng)前的改革重點(diǎn)是，通過增加試點(diǎn)、和創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式來推進(jìn)流轉(zhuǎn)，包括土地入股、土地銀行、土地信托、土地托管合作社等。2、經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革，可能是此次改革涉及的最大突破點(diǎn)。城鎮(zhèn)化與城市建設(shè)用地矛盾凸顯，使得盤活農(nóng)村建設(shè)用地迫在眉睫。我們判斷，改革將集中于三個(gè)方面，一是省政府耕地改建設(shè)用地的指標(biāo)，有望有價(jià)流動(dòng)；二是建設(shè)用地的開發(fā)用途，除限制不得開發(fā)商品房以外，逐步試點(diǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域放開；三是逐步試點(diǎn)建設(shè)用地使用權(quán)的抵押。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地有望逐步放松流轉(zhuǎn)限制、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)。3、土地制度改革為農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造了新機(jī)遇。中長期將持續(xù)推動(dòng)土地升值、生產(chǎn)效率提高；向規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型加速，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入需求升級等。一、土地制度的變遷伴隨工業(yè)化進(jìn)程1、公有制是我國土地制度的基本特征世界各國土地所有制大體分為兩類：公有土地所有制和私有土地所有制（這里指占主體的所有制形式）。美國、日本、韓國、法國的農(nóng)地均以農(nóng)戶私有為基礎(chǔ)，國家利用政策進(jìn)行擴(kuò)大或者流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，城市土地一般國有和私人所有制相結(jié)合。以美國為例，美國建立了聯(lián)邦政府、州政府、個(gè)人三級土地所有，其中國有土地占42%（聯(lián)邦政府土地占31%，州政府土地占10%，城市政府土地占1%），私人土地占58%。99%的耕地屬于私有產(chǎn)權(quán)，61%的牧場和56%的林地也屬于私有產(chǎn)權(quán)，即政府所擁有的土地主要是森林、草地、沼澤地、山地、水域等。所有權(quán)制度的根本不同，使得我國與美國在土地產(chǎn)權(quán)的分配、土地市場的發(fā)展、土地征用制度以及土地保護(hù)制度等方面存在差異。我們認(rèn)為，土地所有制無論是國有制還是私有制，本身沒有優(yōu)劣之分，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的歷史產(chǎn)物。同時(shí)，所有制結(jié)構(gòu)也非一成不變，當(dāng)其與相應(yīng)階段的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展出現(xiàn)矛盾時(shí)，往往出現(xiàn)變革。而中國的土地以國有和集體所有制為根基，有力地支撐了改革開放年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。2、城鄉(xiāng)土地管理呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)我國土地市場大體分為三類：城市土地市場、農(nóng)村土地市場、征地市場。根據(jù)法律規(guī)定，城市市區(qū)的土地歸屬于國家，由國務(wù)院代表國家行使土地所有權(quán)；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國有以外，屬于農(nóng)民集體所有，集體土地所有權(quán)具有多所有權(quán)主體，每個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都可以成為所有權(quán)人，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民集體。此外，土地征收市場是將農(nóng)村集體土地，征收為國有的再進(jìn)行拍賣轉(zhuǎn)讓的合法路徑，而國有土地所有權(quán)在任何情況下都不能轉(zhuǎn)為集體土地所有權(quán)，因此土地所有權(quán)的流動(dòng)呈現(xiàn)出單向性，也往往由于“低價(jià)收高價(jià)賣”的問題而引發(fā)一些社會(huì)問題。長期以來，我們實(shí)行城鄉(xiāng)分治，農(nóng)村和城市土地分別由不同的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，甚至適用不同的法律。我們認(rèn)為，未來土地制度改革的方向?qū)⒅攸c(diǎn)集中于兩個(gè)方面：1、農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，注重創(chuàng)新的流轉(zhuǎn)方式，來促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程；建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化、規(guī)范化，形成價(jià)格體系，最終達(dá)到“同地同價(jià)”。目前，城市土地市場已經(jīng)形成較為成熟的價(jià)格體系；而農(nóng)村集體土地市場，由于流轉(zhuǎn)制度尚未完善，導(dǎo)致價(jià)格體系缺失。2、征地市場補(bǔ)償機(jī)制的完善。征收集體土地，應(yīng)當(dāng)依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。年月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案草案》，對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。核心思想是，提高農(nóng)民的權(quán)益保障，如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；增強(qiáng)現(xiàn)行土地制度對于土地的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)使用”約束機(jī)制。3、工業(yè)化是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場推動(dòng)力（1）我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷四次變遷以新中國為起點(diǎn)，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度的形成大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段，靠強(qiáng)大的專政力量，把封建地主土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制；第二階段，通過強(qiáng)制性漸進(jìn)式變遷方式，把農(nóng)民土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有制；第三階段，1978年以來的農(nóng)村土地制度改革則是誘致性制度變遷方式。第一階段：1949～1953年，農(nóng)民土地所有制階段新中國成立后，逐步廢除封建剝削的地主階級土地所有制，通過沒收、征收、分配三個(gè)步驟，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一于農(nóng)民，土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)，允許買賣、出租、典當(dāng)、贈(zèng)與等交易行為，國家通過土地登記、發(fā)證、征收契稅等對土地進(jìn)行管理，大大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。我國正式建立了農(nóng)民私有土地的制度。第二階段：1953～1978年，合作和集體經(jīng)營階段土地改革完成后，農(nóng)村出現(xiàn)了新的兩極分化，因此，1953年春起，各地開始普遍試辦實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營，并有較多數(shù)量的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立。經(jīng)歷了初級合作社、高級合作社、到人民公社。初級合作社時(shí)期，允許社員保留小塊自留地，但社員的土地必須交由農(nóng)業(yè)合作社統(tǒng)一使用，此時(shí)農(nóng)民仍然保留所有權(quán)，以土地取得分紅，退股自由，但是經(jīng)營使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，農(nóng)村土地制度也由農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營變?yōu)橥恋剞r(nóng)民所有、集體經(jīng)營。1955年至1958年，合作社升級為高級社，規(guī)定社員的土地交給農(nóng)業(yè)合作社統(tǒng)一使用，社員統(tǒng)一參加勞動(dòng)，土地分紅取消，按工分進(jìn)行分派。土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為合作社集體，標(biāo)志著農(nóng)民土地私有制的結(jié)束。1958年開始，各地掀起了高級合作社合并為人民公社，土地制度也完全實(shí)現(xiàn)集體所有和集體經(jīng)營。但由于人民公社導(dǎo)致了生產(chǎn)力的破壞，國家有逐步對農(nóng)村土地制度進(jìn)行了調(diào)整，形成了“三級所有，隊(duì)為單位”的經(jīng)營機(jī)制。此時(shí)，農(nóng)村土地不允許流轉(zhuǎn)，社員宅基地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，歸各戶長期使用；宅基地上的附著物永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣和租賃房屋的權(quán)利，但是房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。第三階段：1978年～現(xiàn)在，家庭承包經(jīng)營階段1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村實(shí)行分田到戶，解放了生產(chǎn)力，1980年9月，中央肯定“包產(chǎn)到戶、包干到戶”是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。到1981年10月，全國農(nóng)村基本核算單位中，建立各種形式生產(chǎn)責(zé)任制的已占97.8％，其中包產(chǎn)到戶、包干到戶的占到50％。1980-1984年，我國經(jīng)歷了市場探索，到制度爭論，最終形成全國推廣的“農(nóng)村土地承包制”，從此，以人民公社三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的經(jīng)營制度全面解體，新的以包產(chǎn)到戶、包干到戶為標(biāo)志的家庭經(jīng)營體制確立。此時(shí)，農(nóng)村土地制度實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)為了集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營。隨后的15年期間，政府通過一系列的立法與制度完善，進(jìn)一步穩(wěn)定和深化了家庭承包經(jīng)營制度。包括將“家庭承包經(jīng)營”明確寫入《憲法》，使其成為一項(xiàng)基本國家經(jīng)濟(jì)制度；土地承包期延長30年不變，并對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度做出了具體規(guī)定。我們認(rèn)為，農(nóng)村土地承包制是中國經(jīng)濟(jì)體制改革初期最重要的，也是最有成效的改革成果。在制度框架內(nèi)，最大限度地提高了土地產(chǎn)出效率、勞動(dòng)生產(chǎn)效率。直至2023年黨的十七屆三中全會(huì)，以推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的土地制度改革方向確立了。會(huì)議明確提出要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。政策的核心一是延長承包經(jīng)營期限，二是允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。甚至提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革目標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。我們認(rèn)為，這次會(huì)議是要最大限度規(guī)避現(xiàn)行體制對土地制度改革的限制，逐步改革被強(qiáng)制扭曲的土地制度，以實(shí)現(xiàn)建國以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的第三次歷史性提升。但由于《憲法》相關(guān)規(guī)定和《土地管理法》的修訂、土地財(cái)政體制等配套改革尚未完成，放緩了既定目標(biāo)的推進(jìn)速度。（2）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)農(nóng)村土地自發(fā)流轉(zhuǎn)改革開放以前，由于我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村土地實(shí)行集體生產(chǎn)和集體分配。這種非市場化的管理，導(dǎo)致土地資源無法實(shí)現(xiàn)合理配置，制約其價(jià)值的發(fā)揮和利用效率。家庭承包經(jīng)營制度的出現(xiàn)，對于解決我國30多年來的溫飽問題可謂功不可沒。但隨著工業(yè)化發(fā)展到中后期，客觀要求生產(chǎn)規(guī)?；透咝Щ?dāng)前家庭承包經(jīng)營制中體現(xiàn)出的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特征成為了局限。即使土地所有權(quán)私有制的國家，當(dāng)工業(yè)化和城市化發(fā)展至一定階段，農(nóng)業(yè)的分散經(jīng)營則成為了制約，美國、日本、韓國、法國等國家都曾面臨了這種困境，經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致城市不斷侵占農(nóng)村土地或者農(nóng)民拋荒，也無一例外的在這種背景下，選擇了推動(dòng)和加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。例如美國60年代以后對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，目的在于防止農(nóng)村土地流失；日本小農(nóng)私有制和小規(guī)模經(jīng)營，同樣在工業(yè)化、城市化水平提高以后，出現(xiàn)農(nóng)村土地拋荒和被侵占，面臨著如何實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的困境，從1962年開始-2023年，日本5次修訂《農(nóng)村土地法》，放寬土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制，尤其促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推動(dòng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體從單個(gè)農(nóng)戶演變成規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營的各類農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。我們認(rèn)為，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，已經(jīng)吸引了大量的勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市，尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)省市的農(nóng)村地區(qū)，客觀上要求農(nóng)村土地使用權(quán)的加速和規(guī)范流轉(zhuǎn)。二、加速流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土改的長期方向1、確權(quán)和利益分配制度，是解決耕地流轉(zhuǎn)的核心問題（1）當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)面臨的問題農(nóng)村集體土地按用途分為農(nóng)地和建設(shè)性用地，農(nóng)地主要包括耕地、其他農(nóng)業(yè)用地和未開墾農(nóng)業(yè)用地；農(nóng)村建設(shè)性用地主要包括宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地、公共用地等。我國土地流轉(zhuǎn)也經(jīng)歷了自由流轉(zhuǎn)、禁止流轉(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)、自發(fā)流轉(zhuǎn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)幾個(gè)階段。盡管十七屆三中全會(huì)后，各地方政府也相應(yīng)地構(gòu)建了土地流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)平臺(tái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場的形成。但實(shí)踐中，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然面臨很多矛盾和問題。對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，這些問題主要體現(xiàn)在：1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度并沒有形成相對成熟的體系，各地流轉(zhuǎn)政策也會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，相關(guān)法律漏洞和矛盾的情況存在。所有權(quán)和使用權(quán)土體的不明晰，使得一些政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)非農(nóng)民自愿，出現(xiàn)“被流轉(zhuǎn)、被上樓”的情況。2、土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)不平衡突出，但總體流轉(zhuǎn)規(guī)?；虮壤^低。大城市周邊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，及農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度高的商品糧基地等，土地流轉(zhuǎn)較為活躍，流轉(zhuǎn)比例較高。但大部分地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模小、合同期限短，流轉(zhuǎn)對象以鄰里、親戚朋友為主。總體而言，截至2023年底全國已累計(jì)流轉(zhuǎn)1.7億畝地，超過全國承包耕地面積的12%（估計(jì)目前可能在15%左右）。3、流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范，農(nóng)戶之間自由轉(zhuǎn)包、互換等形式的土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)是口頭協(xié)議、缺乏保障。（2）使用權(quán)確權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體組織；而使用權(quán)包括農(nóng)地（耕地以及其他農(nóng)業(yè)用地）的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地、公益用地、經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)。由于農(nóng)村集體土地權(quán)屬的主體多元特征（歷史遺留問題導(dǎo)致集體的級別較多，但2023年在國土資源部、農(nóng)業(yè)部等聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》中要求確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體），集體土地所有權(quán)、使用權(quán)因歷史問題、區(qū)劃調(diào)整等曾引發(fā)很多爭議。因此，農(nóng)村集體土地的確權(quán)包含兩層含義：土地所有權(quán)的確認(rèn)和土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）的確認(rèn)。市場對于農(nóng)村土地的確權(quán)進(jìn)度存在誤區(qū)，因此此前媒體報(bào)道較多的“確權(quán)”主要集中在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認(rèn)，而流轉(zhuǎn)則是針對所有權(quán)（經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)基本完成，截至2023年5月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率為97%（其中有24個(gè)省份的發(fā)證率在95%以上，6個(gè)省份在90%至95%之間）。使用權(quán)確認(rèn)方面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體用地使用權(quán)的頒證工作已經(jīng)進(jìn)入收尾階段，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作，在部分沿海地區(qū)推進(jìn)較快，但大部分地區(qū)因?yàn)榉N種原因（地方政府積極性不高、農(nóng)民積極性不高、未在冊土地分配方案較難確定），確權(quán)速度較慢。我們認(rèn)為，繼土地所有權(quán)確認(rèn)工作的完成后，更為重要的經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)將加速進(jìn)行。試點(diǎn)地區(qū)也將首先完成所有權(quán)確認(rèn)，這是土地流轉(zhuǎn)工作的基礎(chǔ)條件。根據(jù)2023年的一號(hào)文件，我國計(jì)劃用5年時(shí)間完成對土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)。（3）流轉(zhuǎn)方式、利益分配是流轉(zhuǎn)過程面臨的核心難題2023年十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》已經(jīng)提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。在各種流轉(zhuǎn)方式中，“轉(zhuǎn)包”和“出租”形式流轉(zhuǎn)占主導(dǎo)地位（轉(zhuǎn)包和出租的含義較難區(qū)分），互換方式在農(nóng)村也較為常見，股份合作（或稱土地銀行）的模式是近年來通過試點(diǎn)積極探索的形式，而轉(zhuǎn)讓的方式因?yàn)槭罐r(nóng)戶喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，在實(shí)踐中較為少見。其他一些創(chuàng)新的形式還包括“兩田制”、“反租倒包”、“兩權(quán)抵押”等等，但這些創(chuàng)新形式都因?yàn)榇嬖诟鞣N各樣的風(fēng)險(xiǎn)隱患、或者利益分配問題，而引起多方爭論或叫停。對農(nóng)民利益受到侵犯的擔(dān)憂，是制約我國在流轉(zhuǎn)方式方面創(chuàng)新的重要原因。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中的參與方涉及到農(nóng)戶、農(nóng)村集體組織、甚至農(nóng)業(yè)企業(yè)，相對而言，農(nóng)戶在爭取利益方面處于弱勢，在流轉(zhuǎn)不規(guī)范的時(shí)期，曾經(jīng)出現(xiàn)集體組織追求執(zhí)行政策目標(biāo)而強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)企業(yè)利用談判優(yōu)勢來壓低流轉(zhuǎn)成本，在土地經(jīng)營收益增值時(shí)農(nóng)戶也難以享受到土地價(jià)值提升的收益；同時(shí)土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民缺乏法律和合同意識(shí)，在土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性和法律地位不明確的情況下（包括經(jīng)營性建設(shè)用地缺乏有效的價(jià)格評估機(jī)制），容易出現(xiàn)違約和糾紛。此外，如何在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不發(fā)生流失，也是流轉(zhuǎn)操作中需要加以嚴(yán)格限制的方面。我們認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)的確認(rèn)和登記，是避免可能出現(xiàn)的利益侵犯的前提。預(yù)計(jì)土地流轉(zhuǎn)可操作性的具體規(guī)則將逐步確定，使流轉(zhuǎn)程序更加規(guī)范，更加有法有據(jù)可依；同時(shí)限制農(nóng)業(yè)用途仍也是保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的硬約束；此外，還需要戶籍制度、農(nóng)村人口社會(huì)保障制度等一系列制度設(shè)計(jì)的配套完善。2、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍將是流轉(zhuǎn)推進(jìn)的具體措施中國土地制度的改革起始于自發(fā)流轉(zhuǎn)、發(fā)展于地方的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，1978年安徽省鳳陽縣小崗村位農(nóng)民冒著風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包責(zé)任書上按下了手印。1992年，廣東省南海市現(xiàn)為廣東省佛山市南海區(qū)下柏村農(nóng)民將承包經(jīng)營的土地以股權(quán)形式，流轉(zhuǎn)給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)社統(tǒng)一經(jīng)營。十七屆三中全會(huì)后，盡管土地改革的框架已經(jīng)形成，但是缺乏全國性同步推開的法律基礎(chǔ)和社會(huì)制度基礎(chǔ)。但此后，為了摸索成功的模式，圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)不斷增加，包括農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和建設(shè)性用地的流轉(zhuǎn)。比較典型的是發(fā)源于廣東南海市，2023年重慶推廣試點(diǎn)的土地入股模式，福建沙縣、北京的土地信托模式等；安徽、天津、海南等地的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等。針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)思路是流轉(zhuǎn)方式的探索，尋找能夠穩(wěn)定農(nóng)民收入、降低風(fēng)險(xiǎn)、減少糾紛的流轉(zhuǎn)方式，基本經(jīng)歷先確權(quán)后流轉(zhuǎn)、配套以保障方案的過程。無論是自發(fā)形式的流轉(zhuǎn)，還是中央、地方政府核準(zhǔn)形式的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，盡管多數(shù)都曾經(jīng)出現(xiàn)一些問題，但都是自下而上和自上而下對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要探索。我們認(rèn)為，未來在使用權(quán)加緊確權(quán)的同時(shí)，尋找合適的流轉(zhuǎn)模式并增加試點(diǎn)，可能是土地改革推進(jìn)的重要方式。（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的展望我們認(rèn)為，在不得用于非農(nóng)用途的總體原則不放松、完成使用權(quán)確權(quán)的條件下，土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)所選擇的方式可能會(huì)因地制宜。對于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，土地銀行和土地信托等，是便利于農(nóng)民離鄉(xiāng)或半離鄉(xiāng)的流轉(zhuǎn)模式。上述模式需要成立中介機(jī)構(gòu)來配合，但相較于土地入股等由政府主導(dǎo)的模式，第三方中介有利于利益的合理分配和減少可能出現(xiàn)的糾紛。而對于農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)方式可以參考和借鑒山東的土地托管模式。這種模式的好處是合作社可提供多種方案的托管，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加組織化，土地的經(jīng)營生產(chǎn)效率更高。3、建設(shè)性用地有望逐步放松流轉(zhuǎn)限制、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)我國現(xiàn)行的《土地管理法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)三個(gè)方面。建設(shè)用地的確權(quán)工作完成進(jìn)程較快，已經(jīng)基本收尾。但建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直受到法律的限制。涉及流轉(zhuǎn)的分為兩部分，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地，其中宅基地是基于使用權(quán)人的身份取得的，因此流轉(zhuǎn)對象有所限制?，F(xiàn)行的法律盡管允許農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但限制較多，且對流轉(zhuǎn)的條件、用途，流轉(zhuǎn)后權(quán)益分配等缺乏明確規(guī)定。因此，相比之下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)由《農(nóng)村土地承包法》做了詳盡規(guī)范，而有關(guān)農(nóng)村土地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)施性法規(guī)至今沒有出臺(tái)。盡管宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制較多，但在非農(nóng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象早已存在。由于沒有評估、稅收等環(huán)節(jié)，雖然通常折價(jià)流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的效益可觀。但由于這種流轉(zhuǎn)沒有在政策法律上得到明確的認(rèn)同，在雜亂無序或隱蔽狀態(tài)下進(jìn)行，缺乏合理規(guī)劃，滋生土地糾紛及矛盾沖突。我們認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，城市可利用土地較為有限，而宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地的存量較大，盤活該類用地有利于緩解土地供應(yīng)的壓力，加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；同時(shí)對于穩(wěn)定農(nóng)民收入、推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了保障作用。實(shí)際上，改革開放以來，國土部一直組織部分地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)實(shí)踐，比較典型的如：2023-2023年安徽蕪湖、廣東順德、浙江湖州等30個(gè)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)；廣東省以三舊改造推動(dòng)的全省試點(diǎn)；2023年海南農(nóng)村集體建設(shè)用地試點(diǎn)等。但這些試點(diǎn)多數(shù)突破了現(xiàn)行法律設(shè)置的限制。主要表現(xiàn)為使用范圍向非農(nóng)領(lǐng)域延伸，利用出租的方式流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)等。我們預(yù)計(jì)，十八屆三中全會(huì)討論的議題聚焦于改革，有望涉及土地制度的深入改革。在十七屆三中全會(huì)確定的流轉(zhuǎn)方式、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)方向等框架下，有望進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)時(shí)間表，增加流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式的試點(diǎn)；探討放松農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對象和流轉(zhuǎn)用途的限制，逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)性用地的同地同價(jià)。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)展望我們判斷，對于農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地制度的改革將集中于三個(gè)方面，一是省政府耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的指標(biāo)，有價(jià)流動(dòng)；二是建設(shè)用地的開發(fā)用途，除限制不得開發(fā)商品房以外，逐步試點(diǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域放開；對于流轉(zhuǎn)對象也將有條件的放松限制；三是逐步試點(diǎn)建設(shè)用地使用權(quán)的抵押。其次，法律制度的完善和理順勢在必行。目前涉及農(nóng)村土地的法律包括《憲法》，《土地管理法》，《農(nóng)村土地承包法》，《物權(quán)法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，《擔(dān)保法》等。但對于農(nóng)村建設(shè)用地用途、抵押等方面存在著相互矛盾，缺少可操作性的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無法可依，制度和政策上沒有建立起農(nóng)村建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)市場。我們判斷，十八屆三中全會(huì)上可能涉及土地制度改革的主題，土地管理制度改革具體上可能包括：總結(jié)推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的改革經(jīng)驗(yàn)和做法；研究出臺(tái)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見，有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并享有與國有建設(shè)用地同等權(quán)益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。此外，可能部署開展包括宅基地在內(nèi)的建設(shè)用地制度改革試點(diǎn)。三、變革為農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造了新機(jī)遇1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將推動(dòng)土地升值目前，我國城市土地市場已經(jīng)建立起相對完備的土地、房產(chǎn)價(jià)值評估、規(guī)范使用權(quán)交易流程，及相應(yīng)的稅收費(fèi)用體系，因此具備遵循市場規(guī)律的價(jià)值發(fā)現(xiàn)市場。但農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的局限性導(dǎo)致其價(jià)格體系尚未形成，由于缺乏規(guī)范性，多數(shù)情況下，農(nóng)村土地存在相當(dāng)?shù)恼蹆r(jià)。我們預(yù)計(jì)相繼召開的十八屆三中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議等，將對未來農(nóng)村耕地確權(quán)、流轉(zhuǎn)的路徑進(jìn)行定調(diào)。土地規(guī)范流轉(zhuǎn)過程中，土地的價(jià)值有望隨著土地效益增加而逐步提升，另一方面生產(chǎn)效率較高的農(nóng)業(yè)企業(yè)，其吸納新增土地、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的能力將增強(qiáng)。我們認(rèn)為，當(dāng)前擁有土地資源的農(nóng)業(yè)企業(yè)，將享受土地升值、規(guī)模擴(kuò)大帶來的資產(chǎn)重估、增值。在A股市場，大量擁有土地的農(nóng)業(yè)公司主要包括海南橡膠、亞盛集團(tuán)。其中，亞盛集團(tuán)的經(jīng)營持續(xù)改善中，海南橡膠主營業(yè)務(wù)跟隨天然橡膠價(jià)格的波動(dòng)呈現(xiàn)一定的周期性。2、規(guī)?；M(jìn)程提速，家庭農(nóng)場仍是基本單元（1）工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)或仍將嚴(yán)格控制我們認(rèn)為，國家對于工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)仍將持謹(jǐn)慎的態(tài)度，控制在一定范圍內(nèi)，這是因?yàn)?，盡管工商資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能帶動(dòng)土地規(guī)?；?jīng)營，但是也可能給農(nóng)戶的收益帶來風(fēng)險(xiǎn)。第一，企業(yè)經(jīng)營的波動(dòng)可能影響租金支付的及時(shí)性；第二，土地流轉(zhuǎn)連片后，土地整理導(dǎo)致原有土地承包界限不清，一旦出現(xiàn)終止租賃的情況，農(nóng)戶難以復(fù)耕。而對于農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，繞開這種限制和約束的途徑是，不轉(zhuǎn)包或者吸收農(nóng)戶土地入股，而是通過“公司農(nóng)戶”、“公司基地農(nóng)戶”的模式，組織農(nóng)戶從事擅長的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但通過對農(nóng)戶的技術(shù)指導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持等，提高生產(chǎn)效率，企業(yè)統(tǒng)一銷售或者獲得穩(wěn)定原料進(jìn)行加工，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和企業(yè)的雙贏。因此，上述原因也是我們一直看好“公司農(nóng)戶”模式的原因，一方面解決了生產(chǎn)環(huán)節(jié)的信息不對稱，另一方面，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的速度不會(huì)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)環(huán)節(jié)而受到限制。（2）家庭農(nóng)場為基本單元的規(guī)模經(jīng)營將成為主流資本市場對企業(yè)大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場與適度規(guī)模下的家庭農(nóng)場模式之間效率的高低問題，產(chǎn)生了較激烈的爭論?，F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中，出現(xiàn)了養(yǎng)殖的一體化模式與公司家庭農(nóng)場模式共存的情況。種植業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)或承包土地從事大規(guī)模從事種植，或僅組織農(nóng)戶經(jīng)營后統(tǒng)一銷售，兩種模式共同存在。我們認(rèn)為，盡管對于哪一種模式能最大限度地提升效率，也還沒有定論。但在全球范圍來看，截止目前，尚未出現(xiàn)過一例完全由企業(yè)主導(dǎo)的一體化農(nóng)業(yè)發(fā)展模式成為一國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)模式的先例。在美國，企業(yè)一體化經(jīng)營的比例約為15%左右，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體為家庭農(nóng)場。在2023年中央一號(hào)文件中，聚焦農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。因此，結(jié)合土地制度的改革方面，我們判