我國地方人均財政差異狀況研究

我國地方人均財政差異狀況研究

F812.7：A1002-8102(2013)06-0012-11一、引言在市場經(jīng)濟條件下，對多級政府而言，不同地區(qū)由于自然條件、要素稟賦、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的不同，必然導(dǎo)致地區(qū)間財政不平衡。為避免強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的公共財政目標，世界上大多數(shù)國家都借助財政均等化措施來消除地區(qū)間財政狀況差距。所謂財政均等化(fiscalequalization)，是指為消除上下級政府間財政能力差異(縱向非均衡)或同級政府之間財政能力差異(橫向非均衡)而實行的、涉及上下級政府之間財政關(guān)系的制度，主要形式是轉(zhuǎn)移支付。按照分稅制改革以來確立的政府間財政體制，我國財政均等化措施主要是轉(zhuǎn)移支付，包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付。我國地區(qū)間財政狀況差異是財政研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容，國內(nèi)許多學(xué)者做出了比較豐富的研究，其中涉及地區(qū)間財政收入差異的研究主要有：曾軍平(2000)通過比較1994-1997年30個省份(尚不含重慶)的人均本級收入基尼系數(shù)、人均總收入基尼系數(shù)，發(fā)現(xiàn)1994-1996年間中央對地方轉(zhuǎn)移支付反而加大了地區(qū)間人均財政收入差距，1997年才開始促進橫向公平。張啟春(2005)通過測算1995-2003年全國各省份人均財政收入的變異系數(shù)，發(fā)現(xiàn)中央對地方轉(zhuǎn)移支付能夠減少地區(qū)間人均財政收入差距，且均衡效力逐年加強。張倫俊(2006)通過分析1995-2004年全國東中西三大區(qū)域的經(jīng)濟、稅收數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)每新增百元GDP可提供的稅收數(shù)額(或稱邊際稅率)分別是中、西部地區(qū)的2.39倍和1.62倍，并進一步指出我國區(qū)域間稅收收入差距有拉大的趨勢。李凌、盧洪友(2007)指出，1980-1994年我國省際間人均財政收入變異系數(shù)成快速下降趨勢，1994年分稅制改革以后，省際間人均財政收入差異成緩慢擴大趨勢。關(guān)于地區(qū)間財政收入差異的成因分析的研究主要有：譚泰乾(2004)認為地方經(jīng)濟發(fā)展水平、地方人口因素、地方分配政策和地方的收入努力程度是造成西部十二省市區(qū)地方財政收入水平差異的主要原因。喬寶云、王道樹(2004)通過計算1994-2001年各稅種收入方差系數(shù)和GDP方差系數(shù)之比發(fā)現(xiàn)，從總體上看，中國區(qū)域間稅收收入差異較大，這不僅是由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡造成的，而且是由于現(xiàn)行稅收制度內(nèi)在的具有擴大稅收收入?yún)^(qū)域差異的特征造成的。從某一年度來看，中國現(xiàn)行稅制中的主要稅種，都程度不同地擴大了稅收收入的區(qū)域差異。從時間序列上看，除個人所得稅及外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅以外，其他主要稅種對區(qū)域間稅收收入差異的擴大，其影響也是越來越大的。周桂權(quán)(2005)認為，我國地區(qū)間稅負差異的影響因素主要有各地區(qū)人均GDP差異、GDP產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異、GDP行業(yè)結(jié)構(gòu)差異、所有制結(jié)構(gòu)差異、稅制結(jié)構(gòu)差異及稅收征管質(zhì)量差異。王金秀(2007)經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)我國地區(qū)間財稅差異大大高于經(jīng)濟差異，并且我國地區(qū)間既有的三大產(chǎn)業(yè)布局是導(dǎo)致地區(qū)間財稅嚴重失衡的基本原因。陳國際、劉亮(2009)通過對稅收收入的泰爾指數(shù)進行區(qū)域分解和收入來源分解發(fā)現(xiàn)，我國地區(qū)間稅收收入差異形成的主要原因是現(xiàn)行的稅收政策和財政體制。從區(qū)域?qū)用鎭砜?，東、中、西部地帶間的差異是構(gòu)成我國地區(qū)間稅收收入差異的主要因素；從收入來源層面來看，將營業(yè)稅劃歸地方稅的財政體制以及現(xiàn)行的稅收政策是導(dǎo)致我國地區(qū)間稅收收入差異的重要原因。楊志勇(2011)認為，地區(qū)間財政收入增長差距不合理的因素有財稅體制方面的原因，如企業(yè)所得稅中稅收與稅源的背離，增值稅和消費稅的生產(chǎn)地征收體制，資源價格不合理等問題。在以往的研究中，沒有分析中央對地方轉(zhuǎn)移支付在減少省際間人均財政收入差距中的作用，也沒有涉及不同類型轉(zhuǎn)移支付的均衡效果，因此難以全面認識中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的均等效應(yīng)。本文在界定相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，通過對地方人均財政收入差異的基尼系數(shù)進行區(qū)域分解和收入來源分解，評估中央對地方轉(zhuǎn)移支付對省際間財政差異的均衡效果，并給出實現(xiàn)財政均等化目標的政策建議。二、概念界定及差異分解理論(一)概念界定首先，本文以地方人均財政收入作為省際間公共服務(wù)均等化的均衡目標。原因在于：相較于地方財政收入，人均財政收入均衡考慮到了各地區(qū)的人口因素，同時也能夠很好地符合布坎南(1950)提出的“橫向公平均等化”原則①。省際間公共服務(wù)均等化的目標應(yīng)該是使生活在不同地區(qū)的個人獲得均等的財政收入，而不是使不同地區(qū)獲得均等的財政收入。其次，根據(jù)我國政府間財政體制，本文將地方人均財政收入細分為地方人均全口徑財政收入、地方人均公共財政收入、地方人均轉(zhuǎn)移支付。地方人均財政收入結(jié)構(gòu)如圖1所示。圖1地方人均財政收入結(jié)構(gòu)示意圖(二)差異分解理論理論上用于衡量不平等的指標很多，例如用于比較兩者之間差異的絕對離差法、相對比率法、極差法等，以及用于衡量總體差異的標準差法、變異系數(shù)法、基尼系數(shù)法、舒爾茲系數(shù)法等，最常用的還是基尼系數(shù)法②。基尼系數(shù)(Ginicoefficient)最初只是用于判斷收入分配平等程度的指標，后來該方法被逐漸拓展用于一切均等問題的分析。本文采用基尼系數(shù)指標測算地區(qū)間人均財政收入差異。假設(shè)以x為考察變量，樣本容量為n，均值為x，則基尼系數(shù)的計算公式可表示為：1.基尼系數(shù)的區(qū)域分解如果考察變量x分別屬于n個區(qū)域，那么考察變量x的差異程度就可以分解為區(qū)域內(nèi)差異、區(qū)域間差異及重疊差異之和。從公式(3)中可以看出，某分項收入來源對考察變量不平等程度的貢獻主要取決于該分項收入來源所占的比重，以及該分項收入來源的集中系數(shù)。如果＞G，則該分項收入來源是促使考察變量差異擴大的因素；反之，如果＜G，則該分項收入來源則是促使考察變量差異縮小的因素。定義相對集中系數(shù)為/G，則可以通過比較相對集中系數(shù)與1的大小來予以判斷。三、地方人均財政差異及其分解本文對地區(qū)間人均財政收入差異的研究主要從以下兩個方面入手：一是以基尼系數(shù)考察地方人均財政收入差異，并衡量轉(zhuǎn)移支付對地方人均財政收入差異的均等化效應(yīng)；二是對地方人均全口徑財政收入差異進行區(qū)域分解和收入來源分解，剖析省際間人均財政收入差異形成的機理。本文數(shù)據(jù)均來自于1998-2011年《中國財政年鑒》、《地方財政統(tǒng)計資料》、《中國統(tǒng)計年鑒》。經(jīng)濟區(qū)域的劃分按照國家統(tǒng)計局(2011年)的劃分標準，其中東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南10省；中部包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12??；東北包括遼寧、吉林和黑龍江3省。(一)地方人均財政收入差異以2010年地方人均全口徑財政收入統(tǒng)計情況為例，我們可以發(fā)現(xiàn)，從收入結(jié)構(gòu)上看，地方人均公共財政收入中占比最高的稅種是營業(yè)稅，企業(yè)所得稅、增值稅、個人所得稅其次，這是由于企業(yè)所得稅、增值稅納入中央、地方共享范圍，而除鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的營業(yè)稅歸中央外，營業(yè)稅全部歸屬地方。地方人均轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付占比相當，稅收返還則處于相對較小的比重。另外，地方人均全口徑財政收入中幾乎有一半收入來自于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，地方財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴性較高(參見表1)。從區(qū)域結(jié)構(gòu)上看，首先，東部地區(qū)人均財力對轉(zhuǎn)移支付的依賴性最低，而東北、中、西部地區(qū)的人均財力50%以上都來自轉(zhuǎn)移支付，尤其以西部最為明顯。其次，從人均全口徑財政收入上看，東部最為富裕，西部排在第二，東北、中部依次排在其后。這和我們在直覺上認為東北、中部區(qū)域應(yīng)該比西部區(qū)域在財政上更為富裕是相反的，其原因在于東北、中部省份的人口基數(shù)較西部區(qū)域大，所以在人均的層面上反而少于西部區(qū)域。最后，企業(yè)所得稅在東部地區(qū)分布比較集中，這也是總部經(jīng)濟集中在東部大型城市的狀況在財政收入上的體現(xiàn)。由圖2可以看出，1997-2010年我國地方人均公共財政差異的基尼系數(shù)在[0.36，0.44]的區(qū)間內(nèi)，年度趨勢表現(xiàn)為1997-2004年間先緩慢上升，2005年后逐年下降。地方人均全口徑財政收入差異的基尼系數(shù)在[0.26，0.36]之間，呈現(xiàn)出歷年下降趨勢。每一年度的地方人均全口徑財政收入差異的基尼系數(shù)都小于地方人均公共財政收入差異的基尼系數(shù)，表明中央對地方轉(zhuǎn)移支付確實發(fā)揮著均等化效果。轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)自1997年來得到了顯著的提高，由8.7%上升到2010年的29.1%，這一方面體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的均等化效果越來越強，另一方面也體現(xiàn)出轉(zhuǎn)移支付對地方財政分配的重要性越來越大。(二)區(qū)域分解為了更好地理解地方人均財政收入差異產(chǎn)生的原因，我們對省際間人均公共財政收入差異采用基尼系數(shù)的區(qū)域分解方法和收入來源分解方法進行分解。區(qū)域分解主要是按照東、東北、中、西等四個區(qū)域，將總體的基尼系數(shù)分解為區(qū)域內(nèi)差異、區(qū)域間差異和重疊差異。分解結(jié)果發(fā)現(xiàn)，從總體上看，我國地區(qū)間人均公共財政收入差異的73%主要來自區(qū)域間不平等，約22%的差異來自于區(qū)域內(nèi)不平等，約5%來自于重疊不平等。這種差距來源占比情況在1997-2010年間基本穩(wěn)定，只是組間差異占比略有3個百分點的下降，而重疊差異占比相應(yīng)有3個百分點的上升。這說明我國區(qū)域間的人均財政分配狀況有少許好轉(zhuǎn)，區(qū)域間的分層現(xiàn)象有所緩解，重疊程度增加(參見表2)。對省際間人均全口徑財政收入差異的基尼系數(shù)進行區(qū)域分解后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過中央對地方轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整后，地方人均全口徑財政收入的差異約48%來自于組間差異，29%來自于組內(nèi)差異，23%來自于重疊差異。這種差異分布結(jié)構(gòu)同地方人均公共財政收入差異分布結(jié)構(gòu)(73%、22%、5%)有著很大的不同，說明中央對地方轉(zhuǎn)移支付減少了區(qū)域之間的差異，增加了不同區(qū)域之間的重疊程度，緩解了不均等狀況(參見表3)。(三)收入來源分解地方人均全口徑財政收入包括增值稅收入、營業(yè)稅收入、企業(yè)所得稅收入、個人所得稅收入和其他公共財政收入，以及稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付共八個收入因素。因此，我們可以通過對地方人均全口徑財政收入的基尼系數(shù)進行收入來源分解，測算出各收入來源分布的相對集中系數(shù)，研究引起地方人均全口徑財政收入差異的收入來源。如果某項收入來源的相對集中系數(shù)大于1，則表明該項收入來源有利于發(fā)達地區(qū)，會產(chǎn)生擴大地區(qū)間財政收入差異的效應(yīng)；如果某項收入來源的相對集中系數(shù)小于1，則表明該項收入來源有利于不發(fā)達地區(qū)，會產(chǎn)生縮小地區(qū)間財政收入差異的效應(yīng)。由表4、圖3可以看出：1.營業(yè)稅是造成地方人均全口徑財政收入差異的重要原因。1997-2010年間營業(yè)稅的相對貢獻均值高達21%。作為地方人均全口徑財政收入中的最大稅種，營業(yè)稅的年均相對集中系數(shù)高達1.38，說明營業(yè)稅的地區(qū)間分配差異較大，產(chǎn)生了擴大地區(qū)間人均全口徑財政收入差異的效應(yīng)。營業(yè)稅對應(yīng)的稅基主要是服務(wù)業(yè)的營業(yè)收入，基本反映著消費的集中狀況；加之增值稅的相對集中系數(shù)略小于1，這可以說明我國消費的集中態(tài)勢要高于生產(chǎn)的集中態(tài)勢。2.企業(yè)所得稅、個人所得稅的相對集中系數(shù)較高且大于1，說明兩者在地區(qū)間的分配差異是比較大的，這和企業(yè)聚集、總部經(jīng)濟、高收入人群聚集現(xiàn)象是密不可分的。3.增值稅和稅收返還的相對集中系數(shù)高度契合，呈現(xiàn)著相同的變化趨勢，并且在2007年之后均略小于1。這是因為稅收返還的主要部分是增值稅返還，各地區(qū)獲得的增值稅返還的數(shù)額和該地區(qū)增值稅增長率直接相關(guān)，因此其在地區(qū)間的分配就自然類似于增值稅在地區(qū)間的分配情況。二者的相對集中系數(shù)均略小于1，說明增值稅收入在地區(qū)間的分配相對于人均全口徑財政收入的地區(qū)間分配而言是比較均等的，是縮小差異的收入因素之一。結(jié)合2006年以來增值稅收入因素的相對集中系數(shù)逐年降低，基于均等化人均全口徑財政收入的目標，應(yīng)穩(wěn)步提高增值稅收入，增加其在人均全口徑財政收入中的比重。4.中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系中，一般性轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)最大，且大于1；稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)都小于1，其中專項轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)最小。一般性轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)最大，說明其均等化效應(yīng)較弱，并沒有起到均衡地區(qū)間人均財力的目的，這是由一般性轉(zhuǎn)移支付的分配設(shè)計所決定的。以一般性轉(zhuǎn)移支付中的主要項目均衡性轉(zhuǎn)移支付為例，其分配公式可表示為：某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=(該地區(qū)標準財政支出-該地區(qū)標準財政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+獎勵資金④。但是這套分配機制在測算標準財政收入時并沒有充分考慮各地區(qū)的人口規(guī)模差異，從而導(dǎo)致均衡性轉(zhuǎn)移支付在平衡人均水平的財政收入差異上效果并不好。5.專項轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)在考察年度里均小于1，是減少人均全口徑財政收入差異的收入來源。但專項轉(zhuǎn)移支付對不同地區(qū)采取不同的轉(zhuǎn)移支付收入劃分辦法，這必然導(dǎo)致一對一的談判，容易引發(fā)橫向攀比，誘發(fā)尋租行為，人為因素增多，不公正也不合理，不符合市場經(jīng)濟條件下政府間財政關(guān)系處理原則。圖31997-2010年地方人均全口徑財政收入中各收入因素的相對集中系數(shù)四、結(jié)論和政策建議本文在確立以人均財政收入作為財政均等化目標的基礎(chǔ)上，研究了我國省際間人均財政收入差異狀況以及中央對地方轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。結(jié)果顯示，我國地方人均財政收入嚴重依賴于中央對地方轉(zhuǎn)移支付，尤其以西部地區(qū)為甚。在人均財政收入角度上，中部地區(qū)的財政實力由于人口基數(shù)大而最為薄弱。中央對地方轉(zhuǎn)移支付確實發(fā)揮著均等化效果，且均等化效應(yīng)得到了很大的提高，由1997年的8.7%提高到2010年的29.1%。在此基礎(chǔ)上，本文對地方人均全口徑財政收入差異進行了區(qū)域分解和收入來源分解。區(qū)域分解結(jié)果顯示，經(jīng)過中央對地方轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整后，地方人均全口徑財政收入的差異約48%來自于組間差異，29%來自于組內(nèi)差異，23%來自于重疊差異。這種差異分布的狀況同地方人均公共財政收入差異分布的狀況(73%、22%、5%)有著很大的不同，說明中央對地方轉(zhuǎn)移支付減少了區(qū)域之間的差異，增加了不同區(qū)域之間的重疊程度，緩解了不均衡狀況。收入來源分解結(jié)果顯示，營業(yè)稅對地區(qū)間人均全口徑財政收入差異的貢獻最大，1997-2010年間相對貢獻均值高達21%。而且營業(yè)稅年均相對集中系數(shù)高達1.38，說明營業(yè)稅是擴大地區(qū)間人均財政收入差異的收入來源。增值稅和稅收返還的相對集中系數(shù)高度契合，2007年之后均略小于1，說明增值稅收入在地區(qū)間的分配相對于人均全口徑財政收入的地區(qū)間分配而言是比較均等的，是縮小差異的收入來源之一。中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系中，一般性轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)最大，且大于1，說明其均等化效應(yīng)較弱，并沒有起到均衡地區(qū)間人均財力的目的。稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)都小于1