農(nóng)村教育支出的財政轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)研究

農(nóng)村教育支出的財政轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)研究

F08：G40-054：A1003-4870(2009)03-0051-06一、問題的提出公共產(chǎn)品的支出職能在各級政府中的配置，一般都是基于支出的受益范圍來考慮，受益范圍遍及全國的應(yīng)該由中央政府為其提供資金，受益范圍限于地方的公共產(chǎn)品和服務(wù)則由地方政府提供。[1]義務(wù)教育作為一項重要而基本的公共產(chǎn)品，雖然它對提高整個國家的國民素質(zhì)有著重要的影響，具有一定的正外部效應(yīng)，但畢竟它的主要和直接的受益范圍仍然是地方，因而在很多國家，義務(wù)教育的投入主體大多是州和地方政府。我國由于農(nóng)村人口比例較大，義務(wù)教育的主要負擔(dān)也在農(nóng)村，在2001年以前義務(wù)教育支出主要是鄉(xiāng)政府的職能，在鄉(xiāng)級財政困難的地區(qū)，這種支出責(zé)任會下移，變成村委會的職責(zé)，而村委會的主要集體收入，主要來自農(nóng)民上交的“三提留五統(tǒng)籌”，義務(wù)教育實際上成為了農(nóng)民的負擔(dān)。從2001年開始，中國農(nóng)村義務(wù)教育管理體制由鄉(xiāng)為主改為以縣為主，全國教育事業(yè)費支出出現(xiàn)了由鄉(xiāng)向縣財政集中的趨勢。教育事業(yè)費占縣級財政支出比重由1995年17.66％提高到2002年的21.14％。①這在一定程度上緩解了農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費緊張的狀況，但農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任過分集中到了縣，超出了很多縣級財政，尤其是廣大中西部地區(qū)的縣級政府的實際財政能力。[2]因而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，特別是公用經(jīng)費仍然非常緊張。[3]農(nóng)業(yè)稅取消后，那些財政收入來源主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅費收入的縣，它們的義務(wù)教育支出更是只能依靠上級的財政轉(zhuǎn)移支付了。我們要研究的是，這些財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用，會對縣鄉(xiāng)政府的教育支出行為產(chǎn)生什么影響？不同發(fā)展水平的地區(qū)，它的影響會有什么樣的差異？上級財政轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)的地區(qū)間均等化目標嗎？有關(guān)這一問題的既有研究，國內(nèi)的成果不太多，主要是對農(nóng)業(yè)稅取消前農(nóng)村義務(wù)教育的研究，而對農(nóng)業(yè)稅取消后的類似研究還很缺乏。如有學(xué)者對我國中部某省1999年的數(shù)據(jù)分析就發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付資金對縣的義務(wù)教育支出產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。[4]張光對浙江、湖北、陜西三省1999年的相關(guān)數(shù)據(jù)的實證研究也發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付資金顯著地影響到了三省的縣級財政教育支出。[5]而在美國，McMahon用1955-1956年美國各州的財政轉(zhuǎn)移支付的截面數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付并沒有影響到地方財政對教育的支出，但1946-1968年時間序列數(shù)據(jù)分析卻表明，這種影響比較顯著。[6]Pidot用1963年美國81個大城市的數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論是，教育補助每增加1美元，城市總的教育支出會增加32美分。[7]Bishop對新英格蘭地區(qū)6個州的1400個市鎮(zhèn)的研究也發(fā)現(xiàn)，在其中的5個州，州政府的轉(zhuǎn)移支付對教育支出都有非常強的顯著影響，回歸系數(shù)在0.39到0.8之間，相關(guān)性很小的那個州，只是因為它的轉(zhuǎn)移支付占市、鎮(zhèn)支出的比重太小。[8]本文將通過對浙江、江西兩省2005年有關(guān)數(shù)據(jù)的分析，就中國縣級財政支出的轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)進行實證研究。②選浙江和江西兩省作為典型案例，主要是考慮到兩省如下的差異性：一，江西省是農(nóng)業(yè)大省，歷年來農(nóng)業(yè)稅費收入是縣鄉(xiāng)財政收入的重要來源，取消農(nóng)業(yè)稅對縣鄉(xiāng)財政的影響較大，而浙江是東部經(jīng)濟強省，特別是私營經(jīng)濟發(fā)達，受農(nóng)業(yè)稅取消的影響較小。二，中央財政支出中有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付對象主要是中、西部省份，江西屬于中部欠發(fā)達的省份，是主要的受益區(qū)；浙江省作為經(jīng)濟發(fā)達省份，縣級轉(zhuǎn)移支付主要來自省里，來自中央的補助較少。[9]三，兩省的縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴度也完全不同，在全國具有一定的代表性。四，在2005年以前，江西省實行的是市管縣的財政體制；而浙江省一直實行省管縣財政體制。因此，以它們作為個案研究更有助于我們了解后農(nóng)業(yè)稅時代的財政轉(zhuǎn)移支付對縣鄉(xiāng)教育投入機制的影響。本文將首先就財政轉(zhuǎn)移支付與縣鄉(xiāng)教育支出的關(guān)系提出理論分析框架，其次介紹建立統(tǒng)計分析模型的方法和數(shù)據(jù)，然后是數(shù)據(jù)分析，最后就計量研究發(fā)現(xiàn)的政策含義進行討論。二、理論綜述從理論上來說，上級政府給予下級政府財政支持的主要目的首先是為了支持各地區(qū)維持均等化的公共服務(wù)，其次是為了改變后者的行為和偏好。下級政府的財政支出受偏好、公共品價格和地方財政收入三個因素的制約。偏好決定了政府對各類公共物品提供的優(yōu)先順序。價格意味著公共品提供所需的物質(zhì)成本和機會成本。收入約束即指政府在一定時期內(nèi)掌握的財力總是有限的，受硬預(yù)算約束影響，無法做到按需提供公共品。在收入約束、偏好和價格既定的情況下，下級政府的財政資源配置，往往體現(xiàn)出下級政府意志，表現(xiàn)出符合他們自己利益的最佳均衡狀態(tài)。由于公共產(chǎn)品的外溢性，那些有正外部性的公共產(chǎn)品往往供給不足，而負外部性公共產(chǎn)品卻會過度供給，如義務(wù)教育具有很強的正外部性，但由于經(jīng)濟增長是當(dāng)前地方政府競爭的核心指標，使得經(jīng)濟建設(shè)而不是基礎(chǔ)教育成為地方財政優(yōu)先的投資重點。另外，當(dāng)前我國地方官員晉升的政治競爭基本上是一種“零和博弈”，即一人的職務(wù)上升意味著降低了另一人的上升機會，而且這種升遷主要取決于以經(jīng)濟績效為主的政績競爭，因而各地方政府往往會在地區(qū)競爭中采取競爭而不是合作的策略，[10]對有正外部性的公共品的提供不夠熱心，而更關(guān)注能有助于產(chǎn)生政績的其它項目的產(chǎn)出。但在上級政府看來，這種資源配置方式并不是最優(yōu)的，因為它沒有考慮全國性的公共利益。[11]為了使一個地區(qū)樂意提供具有很強正外部性的公共產(chǎn)品，一個好的辦法就是通過上級補助的形式來彌補它的外溢性造成的收益損失。[12]對于教育來說，這種補助還可以縮小由于地方經(jīng)濟發(fā)展差距和偏好的不同而造成的各地區(qū)教育投入的差距，因此上級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)義務(wù)教育服務(wù)的均等化成為一種自然的選擇。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付大致可以歸為兩類：一類是不指定用途的財力性轉(zhuǎn)移支付，另一類是專項轉(zhuǎn)移支付。義務(wù)教育是我國地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府提供的主要公共產(chǎn)品，也是我國財政轉(zhuǎn)移支付的主要對象之一。由于義務(wù)教育外溢性和不能出短期政績的特點，地方政府在獲得轉(zhuǎn)移支付特別是財力性轉(zhuǎn)移支付后是否會增加對義務(wù)教育的投入是不確定的。也就是說，上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金未必都能實現(xiàn)他們所預(yù)期的均等化服務(wù)目標。分稅制改革以來，包括縣級政府在內(nèi)的地方政府對上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付的依賴明顯增大，③尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，縣級政府的收支差距變得更大了。④考慮到省以下的財政制度，基本上是由各省自行決定的情況，我們通過對經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，省以下財政制度安排不同的浙江、江西兩省的有關(guān)數(shù)據(jù)分析，可從經(jīng)驗層面回答如下兩個問題：一是哪個省的財政分配制度更會重視對縣鄉(xiāng)義務(wù)教育的投入？二是財政轉(zhuǎn)移支付對縣鄉(xiāng)財政教育支出是產(chǎn)生了收入效應(yīng)？還是擠出效應(yīng)？三、研究方法與數(shù)據(jù)來源本文擬通過3組多元線性回歸模型來回答上述問題。模型的分析單位是縣或縣級市。樣本包括浙江、江西兩省的縣和縣級市，不含地級市的市轄區(qū)，原因在于后者盡管在行政層級上也屬縣級，但它是城市政府，與本文要研究的農(nóng)村教育關(guān)聯(lián)不大。因此浙江的樣本是58個，江西是80個。模型中的因變量用各縣(市)人均教育事業(yè)費支出來表示。它包括教育人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，是考察農(nóng)村義務(wù)教育財政體制投資支出結(jié)構(gòu)最有代表性的指標，[13]也是地方財政對教育支出的主要形式。⑤人均教育經(jīng)費越多，說明當(dāng)?shù)刎斦逃闹С鲈蕉唷Ｗ宰兞竣拗饕ㄒ韵聨最悾喝司杂胸斄?、人均財力性轉(zhuǎn)移支付和人均專項轉(zhuǎn)移支付。分別以當(dāng)年各縣(市)所獲得的財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付除以全縣總?cè)丝诘贸?。人均自有財政收入指各縣(市)含稅收返還和原體制補助在內(nèi)的地方本級財政收入的人均水平，因為兩稅返還主要由各地的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定，而且是按公式確定下?lián)艿模瑢嶋H上是地方政府自己的收入，而原體制補助基本上是縣級財政的固定收入。財力性轉(zhuǎn)移支付是指不指定用于實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付，它包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補助、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付補助、緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付補助、結(jié)算補助、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)難減免及企事業(yè)單位預(yù)算轉(zhuǎn)劃補助、其他補助等。專項轉(zhuǎn)移支付是指統(tǒng)計資料中的專項賬戶轉(zhuǎn)移支付、國債補助等。比較它們在模型中的標準化系數(shù)大小，我們就可以判斷它們對人均教育支出的影響大小，從而回答上文中提出的問題。在模型中，萬人在校生數(shù)是作為控制變量引入模型的，指每萬人中擁有的各類在校中小學(xué)生人數(shù)，⑦表示各縣教育需求的相對規(guī)模。我們假定浙江和江西兩省的基礎(chǔ)教育尚處于規(guī)模經(jīng)濟階段，即單位平均生產(chǎn)成本隨著規(guī)模的擴大而遞減，故而期待萬人在校生數(shù)與生均教育事業(yè)費呈負相關(guān)。另兩個控制變量是人均預(yù)算外收入、人口密度。人均預(yù)算外收入主要指納入了預(yù)算內(nèi)管理的預(yù)算外財政專戶收入。由于這些收入是縣級財政重要的機動收入，一般來說，縣級政府不太會將它們用于教育這種具有很強外溢性、又不能產(chǎn)生短期政績的公共產(chǎn)品，因而我們預(yù)計它不會影響到教育的支出。人口密度是指單位區(qū)域面積內(nèi)居住的人口數(shù)，密度越大的地方，學(xué)校的教學(xué)設(shè)施和教師資源都有可能更集中，也更有規(guī)模效益。因而我們假設(shè)它在模型中會與因變量負相關(guān)。我們還將考慮貧困縣、赤字縣、補貼縣的影響。財政數(shù)據(jù)反映的是2005年的情況，來自財政部編的《2005全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，在校生數(shù)、人口數(shù)來自國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊編的《中國縣(市)社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒-2006》，反映的也是2005年的情況。⑧四、數(shù)據(jù)分析與討論表1反映的是江西、浙江兩省有關(guān)變量的統(tǒng)計結(jié)果。從表中可以發(fā)現(xiàn)，所有財政變量中，浙江省各縣的離散系數(shù)都要高于江西省，看來江西省無論是自有財政收入，還是獲得的財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付都比浙江省的要更平均。從人均教育支出來看，浙江省全省各縣的平均值是397元，是江西省各縣平均值169元的2倍多。從教育支出的最小值來看，浙江人均教育支出最少的平陽縣是241元，也比江西省最少的余江縣多了2倍。在人均自有財政收入中，浙江的縣域優(yōu)勢更為明顯，人均收入最高的紹興縣達到了3745元，而江西省人均財政收入最高的縣貴溪市只有798元，只有前者的五分之一；浙江最低的文成縣也達到了395元，比江西省的平均值還高，是江西省人均財政收入最低的鄱陽縣的3倍?？磥斫魇】h域經(jīng)濟的發(fā)展水平相比浙江而言，要差很多。在人均預(yù)算外收入方面也是如此，江西省的平均值只有浙江的五分之一，也即在各種行政事業(yè)收費、政府性基金和國有資產(chǎn)收益方面也比浙江少。但在學(xué)生規(guī)模方面，江西省各縣比浙江要高，無論是從平均值，還是最大值、最小值來看，都是如此，反映出江西省各縣的教育負擔(dān)要比浙江重。在人口密度方面是浙江省更高，相比較而言，江西省更地廣人稀一些。有意思的是在轉(zhuǎn)移支付方面，江西省的指標反而要稍高一些。江西省各縣獲得的人均財力性轉(zhuǎn)移支付平均值比浙江的要高，獲得最少的廣豐縣是185元，比浙江省獲得最小的桐鄉(xiāng)市高了近3倍；但在最大值方面是浙江的嵊泗縣，它的人均財力轉(zhuǎn)移支付是1362元，比江西最高的銅鼓縣多了2倍多。從離散系數(shù)來看，浙江省各縣獲得人均轉(zhuǎn)移支付的差異度為83％，而江西省只有24.9％，說明江西省的財力性轉(zhuǎn)移支付分配比較均勻，但是如果與人均自有財力的差異度比較起來，我們就會發(fā)現(xiàn)，江西省各縣的人均自有財力的差異度為41.35％，也即財力差異很大，但上級的不指定用途的財政補助差異卻較少，看來江西省在財政轉(zhuǎn)移支付的分配上并不太考慮它的均等化作用。浙江稍好一些，它的人均財政收入的差異度為52.44％，而人均財力性補助的差異為83％，似乎財力性補助考慮到各縣的財政收入差異狀況。我們做的簡單相關(guān)分析也初步印證了這一點。從相關(guān)系數(shù)來看，江西省人均財政收入與人均財力性轉(zhuǎn)移支付的Pearson相關(guān)系數(shù)為0.068，而且沒有通過顯著性檢驗，說明兩者之間沒有相關(guān)性；而浙江省兩者的系數(shù)為-0.259，雖然系數(shù)也不太高，但它通過了5％的顯著性檢驗，表明浙江省在分配轉(zhuǎn)移支付資金時會考慮各縣的財力差異，財政收入越低的縣獲得越多的轉(zhuǎn)移支付。在人均專項補助方面是浙江省的稍高一些，但兩省的差距不大。要說明的是，浙江省各縣的轉(zhuǎn)移支付主要來自浙江省本級的收入，這是因為浙江省由于地方財政實力雄厚，中央財政對省內(nèi)各縣的轉(zhuǎn)移支付很少，歷次調(diào)整工資的補助或是其它的有關(guān)縣級財政的改革補助都是由浙江省財政自行負擔(dān)，中央不給予補助。地級市由于實行財政“省直管縣”制度，也不會向縣進行轉(zhuǎn)移支付。而江西省由于經(jīng)濟落后，在取消農(nóng)業(yè)稅改革后，中央財政給予了較多的財政支持，這些轉(zhuǎn)移支付也大多分配到了縣級財政。表2反映的是各類自變量對人均教育支出的影響。表2表明，江西省各個模型調(diào)整后的R[2]分別為0.357和0.391，模型的擬合度較好，而浙江省模型的判定系數(shù)更是分別達到了0.620和0.678，模型的擬合度非常好。從模型Ⅰ的估計結(jié)果來看，在控制了財力性轉(zhuǎn)移支付變量而沒有控制專項補助的情況下，兩省的人均自有財力和人均財力性轉(zhuǎn)移支付都通過了1％的顯著性檢驗，而且方向都為正，表明這兩個變量都顯著地影響到了兩省的縣級財政對教育的支出。從標準化系數(shù)來說，兩省都是人均自有財力最大，說明兩省的自有財力都對教育支出比較重視。在江西省，各縣人均自有財政收入每增長1個標準差，它的人均教育支出會增加0.360個標準差，而在浙江省，它會使得縣級財政對教育的支出增加0.776個標準差。而且浙江省的預(yù)算外收入也通過了顯著性檢驗，也就是說，在控制了其它變量的情況下，人均預(yù)算外收入越多的縣，它的人均教育支出也會越高，而江西省的預(yù)算外收入?yún)s沒有通過檢驗，表明它沒有影響到各縣的教育投入。從這個模型的估計結(jié)果來看，浙江省的縣更重視對教育的支出。從模型Ⅱ的結(jié)果來看，在控制了專項補助，但不控制財力性轉(zhuǎn)移支付的情況下，模型的結(jié)果有了一些變化。在江西省人均自有財力沒有通過顯著性檢驗，也就是說，在控制了專項補助變量后，各縣的自有財力狀況如何，不會影響到各縣的教育投入，影響最大的是人均專項補助，它的標準化系數(shù)為0.507，平均而言，各縣的人均專項補助增加1個標準差，它對教育的財政投入會增加0.507個標準差。萬人在校生數(shù)也通過了1％的顯著性檢驗，標準化系數(shù)是0.507，表明江西省各縣在決定教育支出時，會考慮學(xué)生的規(guī)模，規(guī)模越大的縣，對教育的投入也越大。但這一變量在浙江省沒有通過檢驗，表明浙江省的縣級財政在教育支出方面不會考慮學(xué)生規(guī)模的影響，對浙江省各縣的教育支出影響最大的仍然是人均自有財政收入，標準化系數(shù)達到了0.788，即在控制了各縣獲得的人均專項補助這一因素后，各縣的自有財力仍然很重視對教育的投入。平均而言，各縣人均自有財力增長1個標準差，教育的投入會增加0.788個標準差。地方自有財政收入越高的縣，對教育的投入也越高，而且專項補助也通過了顯著性檢驗，標準化系數(shù)為0.447。這樣看來，浙江各縣對教育的投入要比江西各縣重視得多，無論有無財力性補助和專項補助，各縣的自有財力都會很重視教育支出。2.表中系數(shù)為Beta值，括號中的數(shù)字為T值。N=80。五、結(jié)論通過對以上結(jié)果的分析和討論，我們可以總結(jié)出以下幾點結(jié)論：(一)從縣域財政、經(jīng)濟狀況來看，作為經(jīng)濟大省的浙江省與相對發(fā)展落后的江西省情況不一樣。浙江省的縣域差距要稍大于江西省的縣域差距。浙江省各縣的人均財政收入要遠高于江西省各縣，但它所獲得的財力性轉(zhuǎn)移支付要低于江西省的各縣。(二)從轉(zhuǎn)移支付對縣級教育支出的影響力度來看，兩個省的縣級教育支出都明顯受到地方財政實力的影響。轉(zhuǎn)移支付自身都增加了縣級教育支出，但它們對縣本級財政支出的影響卻不同。江西省和浙江省各縣獲得的專項補助和財力性補助都會使得它們增加對教育的投入。在沒有控制專項補助的情況下，兩省的自有財力對教育的投入都產(chǎn)生了正向影響，自有財力越高的縣，對教育的投入也越大；但是當(dāng)控制了專項補助而沒有控制財力性補助的情況下，浙江省的自有財力仍然顯著地正向影響了縣級財政的教育支出，而在江西省卻沒有產(chǎn)生影響。說明專項補助的投入，在江西省擠出了縣級自有財力對教育的投入，而在浙江省并沒有產(chǎn)生相似的影響。(三)這些事實讓我們產(chǎn)生一種深刻的印象，就是財力性轉(zhuǎn)移支付，即使上級政府不指定它的用途，地方政府實際上還是會將它投入到它應(yīng)該投入的地方，如提供義務(wù)教育這種公共產(chǎn)品。相反，上級指定用途的專項補助，在江西省干擾了縣級政府的支出行為，使得它為了完成配套，或是完成上級指定的項目，不得不減少本級的教育投入。而在浙江它卻不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，表明相對雄厚的地方財力會使得教育支出更有保障。這樣看來，在當(dāng)