城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式構(gòu)建

城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式構(gòu)建

F124；F29：A0257-0246(2009)11-0064-10一、命題提出的背景命題提出的背景基于缺乏積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略所導(dǎo)致的城市化發(fā)展不和諧②及由這種不和諧所帶來的負(fù)效應(yīng)兩個(gè)方面。1.城市化發(fā)展不和諧特點(diǎn)之一是城市化發(fā)展長期緩慢。高度的城市化以及城市經(jīng)濟(jì)的繁榮是一個(gè)國家文明發(fā)達(dá)和國力強(qiáng)盛的標(biāo)志，但是，由于缺乏積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略，中國城市化發(fā)展長期緩慢：從建國初的1949年到改革開放初的1978年，中國城市化率從11.6%微升到17。9%，30年間城市化率增長6.3%，年增長率低到0.21%；城市化進(jìn)入加速實(shí)現(xiàn)期（下簡稱加速期）③后其發(fā)展有所加快，但是緩慢的局面沒有得到根本改善，直至2008年中國城市化率也只有45.68%，仍低于同年世界城市化平均水平47.6%；從橫向的國際比較來看，我國總體的城市化率比已經(jīng)完成城市化的發(fā)達(dá)國家美國、英國、日本和新興工業(yè)國韓國低30個(gè)百分點(diǎn)以上，而從縱向的國際比較來看，2002年我國城市化水平甚至低于1900年美國40%的城市化率，這個(gè)差距可能讓學(xué)界和業(yè)界更為驚訝。特點(diǎn)之二是城市化發(fā)展不徹底。首先，由于缺乏積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略，暫住證式的流動人口演繹了不徹底的城市化：據(jù)五普統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海流動人口在2000年就已達(dá)387萬，2003年在北京這一數(shù)據(jù)則為386萬，戶籍管理的必要性使得流動人口在居住、社會保障等方面難以真正納入城市體系，因而造成諸多社會風(fēng)險(xiǎn)，金融海嘯發(fā)生后這種趨勢尤其明顯。其次，由于缺乏積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略，包括準(zhǔn)公共住房④在內(nèi)的生活保障制度發(fā)展不完善，由此帶來的“候鳥型”農(nóng)民工、農(nóng)村幾千萬“留守兒童”、“候鳥型市民”以及城中村、“中低收入群體的房困”等負(fù)面因素同樣演繹了不徹底的城市化。如此看來，即使是當(dāng)前比較低的城市化率也因不徹底而帶有“泡沫”。2.由城市化發(fā)展不和諧而帶來連鎖的負(fù)效應(yīng)國內(nèi)層面的負(fù)效用。由于城市化發(fā)展不和諧即緩慢且不徹底，龐大富余的農(nóng)業(yè)人口因而滯留在零散細(xì)碎的土地上，使得農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作、規(guī)模化與企業(yè)化經(jīng)營難以展開，這直接阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)民收入的有效提高，從而制約三農(nóng)問題的破解；因滯留而形成的農(nóng)地零散割據(jù)也使得城市圈拓展的空間受到抑制，與此同時(shí)，作為最稀缺的要素，土地因不能滾動開發(fā)而導(dǎo)致巨大的財(cái)富白白流失；再加上龐大的農(nóng)業(yè)人口對工業(yè)品和服務(wù)業(yè)的有效需求不足，使得內(nèi)需長期不振，進(jìn)而阻礙了城市經(jīng)濟(jì)的繁榮并最終通過“倒逼約束”給三農(nóng)問題的破解和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來機(jī)制性障礙。國際層面的負(fù)效應(yīng)?！爸行摹鈬崩碚摫砻魈幵谶吘壍陌l(fā)展中國家受到處于中心的發(fā)達(dá)國家支配與剝削而形成“中心與外圍”的不平等交換，因而發(fā)達(dá)國家愈發(fā)達(dá)，落后國家愈落后，國家之間的城市競爭與此類似。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深化，新世紀(jì)城市全球化的競爭也不斷加劇，而由于中國城市化發(fā)展不和諧，這使得其城市經(jīng)濟(jì)在這種競爭中受到發(fā)達(dá)國家城市體系“中心—外圍”式的支配、剝削，其效應(yīng)有漸增的趨向，這種趨向同樣弱化了城市“反哺”農(nóng)村的能力，進(jìn)而阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和三農(nóng)問題的破解。上述對命題背景的分析過程可歸結(jié)為一個(gè)遞進(jìn)的邏輯鏈條：缺乏積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略→中國城市化發(fā)展不和諧（主要特點(diǎn)是緩慢而不徹底）→帶來連鎖的負(fù)效應(yīng)（阻礙三農(nóng)問題的破解和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展）。從這個(gè)邏輯鏈條中可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)和國際層面的負(fù)效應(yīng)最終都表現(xiàn)為阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。二、缺乏積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略模式的原因分析如前所述，缺乏積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略是造成中國城市化發(fā)展不和諧并由此阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因。然而，導(dǎo)致這種戰(zhàn)略長期缺失的原因何在？這可能要?dú)w結(jié)到以下幾點(diǎn)：1.以農(nóng)立國的“農(nóng)本觀念”從經(jīng)濟(jì)發(fā)展史中確實(shí)可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)對人類文明進(jìn)步和城市化發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，早期的城市興起和城市化的初期演進(jìn)也都需要建立在農(nóng)業(yè)所提供的大量原料和低成本勞動力的基礎(chǔ)上，例如，英國早期的工業(yè)化和城市化就是在15、16兩個(gè)多世紀(jì)農(nóng)業(yè)革命的準(zhǔn)備中拉開帷幕的。然而，自工業(yè)革命以來，農(nóng)業(yè)對促進(jìn)城市化發(fā)展的主導(dǎo)作用已經(jīng)慢慢地讓位于工業(yè)的飛速進(jìn)步和服務(wù)業(yè)的快速崛起，這符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)和城市化發(fā)展相協(xié)調(diào)的規(guī)律，即隨著一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，三次產(chǎn)業(yè)的比重結(jié)構(gòu)沿著“一、二、三”→“二、三、一”→“三、二、一”的路徑而變遷。與之相適應(yīng)的是，城市化初期農(nóng)業(yè)往往是城市化的前提并主導(dǎo)城市化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)比重結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“一、二、三”；當(dāng)城市化進(jìn)入加速期，工業(yè)和服務(wù)業(yè)則取代農(nóng)業(yè)而主導(dǎo)城市化的加速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)比重結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“二、三、一”或“三、二、一”；而當(dāng)城市化進(jìn)入完善期后，雖然工業(yè)和服務(wù)業(yè)都起主導(dǎo)作用，但服務(wù)業(yè)的地位更顯著，因而此時(shí)的產(chǎn)業(yè)比重結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“三、二、一”。20世紀(jì)80年代至90年代，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和新興工業(yè)國家的城市化相繼完成并進(jìn)入自我完善期，農(nóng)業(yè)在這些國家的經(jīng)濟(jì)總量中只占很小一部分而不是支柱力量，換言之，現(xiàn)時(shí)代這些國家的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)部門早已是城市經(jīng)濟(jì)部門而非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。相反，以農(nóng)立國的“農(nóng)本觀念”在中國占有相當(dāng)穩(wěn)固的統(tǒng)治地位而培育了五千年漫長的華夏農(nóng)耕文明，也形成了農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工濃厚的鄉(xiāng)土情懷和相當(dāng)一部分市民的鄉(xiāng)土眷念，使得農(nóng)村富余人口向城市的徹底遷移遭遇到這種根深蒂固的觀念束縛。所以，“發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村”的政策擁有普遍的支持者，而對城市化快速推進(jìn)的重要性則缺少廣泛深刻的認(rèn)同。2.農(nóng)戶轉(zhuǎn)移人口的龐大可能帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性“農(nóng)本觀念”在演繹漫長的農(nóng)耕文明的同時(shí)，也帶來農(nóng)業(yè)人口龐大及其占總?cè)丝诒壤痈卟幌碌木置?。相關(guān)的測算表明，中國城市化在完成即城市化率達(dá)到70%時(shí)，需轉(zhuǎn)移的農(nóng)村富余人口總量達(dá)到4億，轉(zhuǎn)移人口的基數(shù)如此龐大使得轉(zhuǎn)移進(jìn)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)與政策設(shè)計(jì)的復(fù)雜性超過世界上任何一個(gè)國家，宏觀當(dāng)局對此的擔(dān)心自然揮之不去；另外，中國區(qū)域發(fā)展的極端不平衡性也加深了城市化推進(jìn)過程中的難題，對這些難題的解決沒有相似的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。總之，命題的復(fù)雜和答案的不確定增加了戰(zhàn)略模式設(shè)計(jì)、組織的成本，所以，雖然國家有關(guān)規(guī)劃提出了穩(wěn)妥推進(jìn)城市化的戰(zhàn)略方針，⑤但是還沒有就貫徹這些方針建立可操作的制度體系，這使得積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略尚未出臺，這種缺失進(jìn)而導(dǎo)致宏觀當(dāng)局接收不到明晰的激勵信號以積極推進(jìn)城市化，又進(jìn)一步形成城市化發(fā)展滯后的局面。3.對糧食危機(jī)論的誤讀一聲來自西方的《誰來養(yǎng)活中國》的呼喊給守住“十八億畝耕地紅線”、重視農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來強(qiáng)大的動力。確實(shí)，如果不能牢牢保有充裕的農(nóng)用耕地，糧食危機(jī)在特定的條件下就有發(fā)生的可能。道理很簡單，數(shù)億中國農(nóng)民和城市市民都要吃飯，而人口數(shù)量的增速一般快于耕地面積的增速；另外，全球反復(fù)無常的氣候狀況還在一定程度上“對沖”了科技種田的畝均產(chǎn)量。所以，那種寄希望于國際市場以解決中國龐大人口長期吃飯問題的思維也許既不理性也非長遠(yuǎn)之計(jì)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)、邊界沖突和戰(zhàn)爭期間尤其如此，因而保持充足的耕地以發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策思路是需要堅(jiān)持的。但是，學(xué)界與業(yè)界也同時(shí)存在對糧食危機(jī)論的誤讀，即認(rèn)為隨著城市化的快速推進(jìn)，耕地面積的大量流失，糧食供給難以得到保障而出現(xiàn)糧食風(fēng)險(xiǎn)，這直接導(dǎo)致反對城市化快速推進(jìn)的“聲音”。其實(shí)，隨城市化推進(jìn)而可能出現(xiàn)的耕地大量流失的傾向是可以通過有效的農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)移制度來規(guī)避的，部分地區(qū)在探索城市化道路時(shí)的經(jīng)驗(yàn)證明了這一點(diǎn)，⑥宏觀當(dāng)局不必為城市化快速推進(jìn)戰(zhàn)略必然帶來糧食風(fēng)險(xiǎn)的局面而擔(dān)心。4.城市化發(fā)展戰(zhàn)略理論研究的滯后城市化發(fā)展戰(zhàn)略是城市化理論的范疇，而城市化理論從屬于城市經(jīng)濟(jì)學(xué)。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展只有50年左右的歷史，對中國城市經(jīng)濟(jì)的研究則更晚，20世紀(jì)80年代剛剛開始，其中關(guān)于城市化發(fā)展戰(zhàn)略的研究又嚴(yán)重滯后于城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的其他領(lǐng)域，這種滯后使得城市化的推進(jìn)因缺少理論指導(dǎo)而增加了發(fā)展中的不和諧。5.由“城市病”而引發(fā)的抵觸情緒可從兩方面理解城市病：其一是城市的社會病，如越軌、犯罪、保障性住房發(fā)展的不足、交通擁擠、環(huán)境惡化等；其二是城市的經(jīng)濟(jì)病，如失業(yè)、貧困等。與農(nóng)村生活相比，古典社會學(xué)家認(rèn)為城市生活方式更具有人口密集、居住密集、異質(zhì)性強(qiáng)、傳統(tǒng)的道德約束力弱等特征，因而有滋生經(jīng)濟(jì)病和社會病的天然傾向；而當(dāng)城市公共設(shè)施對人口經(jīng)濟(jì)社會活動的承載力超過極限狀態(tài)時(shí)，城市病更是變本加厲。城市病影響城市發(fā)展的質(zhì)量和城市化的完善程度，其改善卻依賴于城市政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的宏觀調(diào)控能力和社會公共事務(wù)的治理能力，而當(dāng)前轉(zhuǎn)型期存在的體制機(jī)制等種種約束因素使得中國不少大中城市的城市病得不到有效及時(shí)的治理，進(jìn)而造成其蔓延，以交通“首堵”⑦、“城中村”、反復(fù)拆建、水與空氣的污染、光污染、噪聲等為最。這些城市病嚴(yán)重?fù)p害了城市的“光明”形象，進(jìn)而不但降低了其對農(nóng)村富余人口的遷移吸引力，而且增大了城市人口向農(nóng)村回流的動力，最終延緩、阻礙城市化的快速發(fā)展。城市病蔓延且難以矯正的現(xiàn)狀在很大程度上引發(fā)了學(xué)界和宏觀當(dāng)局對實(shí)施城市化快速推進(jìn)戰(zhàn)略的抵觸情緒。6.方法論上的誤導(dǎo)改革開放以來，市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用得到充分發(fā)揮，這對提高經(jīng)濟(jì)效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長無疑有積極意義；然而，主張以市場機(jī)制為主導(dǎo)來破解包括城市化在內(nèi)的一切發(fā)展問題的“市場萬能論”也相伴而生，并在經(jīng)濟(jì)社會的某些領(lǐng)域產(chǎn)生不良的誤導(dǎo)，城市化發(fā)展中的不和諧問題就是一例。由于在方法論上主張由市場機(jī)制為主導(dǎo)調(diào)節(jié)人口和其他生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移，而對體現(xiàn)以宏觀調(diào)控為主、市場機(jī)制為輔的城市化快速推進(jìn)戰(zhàn)略的研究自然少有人問津。導(dǎo)致這種方法論上的誤導(dǎo)的理論根源在于對城市化兼具經(jīng)濟(jì)性和社會性的二重本質(zhì)缺乏深刻的認(rèn)識，以至于片面強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)性而堅(jiān)持認(rèn)為市場機(jī)制主導(dǎo)的城市化發(fā)展必然取得最大效率，不幸的是，城市化本身又是一個(gè)社會過程，它轉(zhuǎn)移的對象是在就業(yè)和生存能力處于不利地位的富余農(nóng)戶，因而，自由的市場機(jī)制對其調(diào)節(jié)往往失靈。這樣看來，在形成中國特色城市化發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，應(yīng)將宏觀調(diào)控的主導(dǎo)和市場機(jī)制的輔助作用結(jié)合起來，推進(jìn)兼具經(jīng)濟(jì)性和社會性的城市化穩(wěn)健快速發(fā)展，在制定加速期城市化發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)尤其如此。概括起來，上述六方面因素造成積極的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略長期不完備甚至缺失，而這又直接造成中國城市化發(fā)展不和諧，并由此阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和三農(nóng)問題的破解。三、“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”的內(nèi)涵和必要性關(guān)于加速期城市化是否需要積極推進(jìn)的問題，在經(jīng)過一段時(shí)間的反思后，贊成的呼聲漸強(qiáng)，但是，中國城市化的積極推進(jìn)又不能重蹈拉美國家過度城市化、貧困城市化的模式，而是應(yīng)該走一條既穩(wěn)健又快速的發(fā)展之路，這又需要建構(gòu)一個(gè)穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式。在討論建構(gòu)這個(gè)戰(zhàn)略模式前，又需首先對加速期中國城市化為什么要走穩(wěn)健快速的推進(jìn)之路作專門的說明，也即交代這種穩(wěn)健快速推進(jìn)模式的內(nèi)涵和必要性，否則，對模式構(gòu)建的后續(xù)探討就失去了邏輯根據(jù)和有效性。理解和把握城市化“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”，應(yīng)從“推進(jìn)”、“快速”和“穩(wěn)健”三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的子概念出發(fā)。1.“推進(jìn)”的含義和必要性從最一般的意義上說，城市化是人口和其他生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移和集中的過程，⑧但是，對人口和其他生產(chǎn)要素的這種轉(zhuǎn)移和集中，其動力既可能來自市場機(jī)制，也可能來自宏觀調(diào)控，或者是兩者的有效搭配。而穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式中的“推進(jìn)”含義則是指宏觀當(dāng)局依法、科學(xué)地發(fā)揮主導(dǎo)作用以推動城市化發(fā)展，它與城市化自然而然的演進(jìn)相對應(yīng)。之所以如此，其必要性在于：在現(xiàn)實(shí)的城市化中市場失靈和政策失敗均有可能發(fā)生，所以往往是市場機(jī)制和宏觀調(diào)控兩種不同性質(zhì)的力共同推動包括人在內(nèi)的生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間流動，顯然，宏觀調(diào)控對要素轉(zhuǎn)移的“推進(jìn)”功能總是存在，只不過推進(jìn)的力度隨城市化發(fā)展的階段、背景等不同而有差異；另一方面，不同國家在城市化加速期的發(fā)展道路模式因經(jīng)濟(jì)體制模式不同而相異，由于政府主導(dǎo)的混合經(jīng)濟(jì)體制將在我國較長期存在，因而中國城市化發(fā)展離不開宏觀當(dāng)局的推進(jìn)；最后，推進(jìn)的必要性源于城市化的社會性，即如前所述，城市化要轉(zhuǎn)移的富余農(nóng)戶在就業(yè)和生存方面處于不利地位，自由的市場機(jī)制對其調(diào)節(jié)往往失靈，為體現(xiàn)城市化以人為本的社會進(jìn)步性，這就需要宏觀當(dāng)局向轉(zhuǎn)移農(nóng)產(chǎn)供給有效的生存保障制度，從而體現(xiàn)“推進(jìn)”之義。2.“快速”的含義和必要性雖然“快速”的含義也體現(xiàn)在城市化率超過30%以后其發(fā)展速度會加快這一層面，但是，本模式中的“快速”，其含義重在指宏觀當(dāng)局“加快速度”推進(jìn)城市化之義?！翱焖佟钡谋匾允紫仍谟?，正如前面所述，我國城市化長期緩慢而不徹底，帶來國內(nèi)和國際兩個(gè)層面的負(fù)效應(yīng)，且這些負(fù)效應(yīng)都最終表現(xiàn)為阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，因而需要加速推進(jìn)城市化而不是任其緩慢演進(jìn)，以促進(jìn)中國城市化和諧發(fā)展。其次，一些國家高速城市化的成功案例為中國城市化快速發(fā)展提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)：據(jù)世界城市化發(fā)展史中有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，從城市化加速到其完全實(shí)現(xiàn)，韓國和日本均用了不到40年的時(shí)間，特別是中國近鄰韓國，面積僅99600平方公里，人口約4882萬，⑨地狹人稠，是世界上人口密度最高的國家之一，由于人均耕地不足，農(nóng)業(yè)潛在的增長份額長期受到很大的限制，自然資源特別是工業(yè)發(fā)展所需的能源也非常貧乏，但是自1960年來，韓國用不到40年左右的時(shí)間創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的“漢江奇跡”，與此同時(shí)，1990年實(shí)現(xiàn)了高度城市化（城市化率達(dá)到74.4%），這與北美、歐盟發(fā)達(dá)國家的城市化水平幾乎完全接軌；戰(zhàn)后的日本同樣經(jīng)歷了快速城市化的過程，1975年日本的城市化率達(dá)到75.7%，從而在30年左右的時(shí)間內(nèi)完成了城市化，韓日高速城市化的經(jīng)驗(yàn)無疑為加快推進(jìn)中國城市化提供了啟示。再者，從現(xiàn)時(shí)代國家發(fā)展所面臨的國際空間約束、資源約束與發(fā)達(dá)國家城市體系對中國城市體系的沖擊來看，世界城市化的滾滾車輪使得中國難以再選擇走一條幾百年的城市化自然演進(jìn)之路，相反，快速推進(jìn)的城市化模式可能更適合中國。3.“穩(wěn)健”的含義和必要性“穩(wěn)健”的含義有三層：其一是城市化發(fā)展的速度應(yīng)適宜，城市化率的目標(biāo)值應(yīng)適當(dāng)；其二是應(yīng)作出合適的制度安排以解決好轉(zhuǎn)移農(nóng)戶進(jìn)城后的就業(yè)、住房與生活補(bǔ)貼等基本生存保障問題，使城市化的快速推進(jìn)有堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)支撐；其三是在快速推進(jìn)城市化的同時(shí)，要關(guān)注新農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的“回響”，使其至少不阻礙三農(nóng)問題的破解。其必要性在于：一味地加快城市化進(jìn)程但沒解決好進(jìn)城人口的基本生活保障問題造成拉美式的過度城市化和貧困城市化；在國內(nèi)，一些地方政府在“土地財(cái)政”的誘惑下簡單地征地拆遷以驅(qū)動農(nóng)村人口城市化，卻并不重視解決其進(jìn)城后的生存保障問題，這同樣催生了“三無農(nóng)民”和社會不穩(wěn)定問題；至于“穩(wěn)健”的第三層含義的必要性在于，無論是在當(dāng)前城市化加速期還是將來的完善期，新農(nóng)村建設(shè)總是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要方面，⑩所以，在城市化快速推進(jìn)的同時(shí)應(yīng)形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展局面。四、“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”中的制度結(jié)構(gòu)在制度分析的范式下，“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”體現(xiàn)為一個(gè)制度體系：其基本框架是由核心制度安排和配套制度安排組成的制度結(jié)構(gòu)，制度環(huán)境則作為制度結(jié)構(gòu)的外圍條件而不可或缺。下面先討論制度結(jié)構(gòu)的搭建：1.核心的制度安排本文認(rèn)為，核心的制度安排有三個(gè)：兩個(gè)根本著力點(diǎn)及其操作機(jī)制。(1)根本著力點(diǎn)之一是擴(kuò)大資金供給在中國城市化的快速推進(jìn)中，一個(gè)難以繞開的關(guān)鍵問題是如何供給合適的保障制度使得龐大的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移進(jìn)城(11)而不致陷入“貧困的陷阱”，否則城市化穩(wěn)健快速的推進(jìn)就無法實(shí)現(xiàn)。遷移推拉力理論認(rèn)為人們?yōu)樽非笊顥l件的改善而遷移，農(nóng)民在入城前同樣要考慮在城市得到的預(yù)期收益是否大于在農(nóng)村所得，如果預(yù)期的結(jié)果不理想，那么他們就不愿意轉(zhuǎn)移進(jìn)城。30多年的改革開放已使得中國農(nóng)村的生活條件有較大提高，要在這種狀況下推動農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城卻不解決其就業(yè)、住房與生活補(bǔ)貼等生活保障問題，不但導(dǎo)致轉(zhuǎn)移無法持續(xù)進(jìn)行，而且也會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來各種風(fēng)險(xiǎn)和不安定因素。然而，相關(guān)的測算表明，中國城市化率要達(dá)到70%即實(shí)現(xiàn)城市化，那么需轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶富余人口總量達(dá)到4億人左右，解決這些龐大的轉(zhuǎn)移人口的生活保障問題無疑需要巨額的資金供給，由此，擴(kuò)大資金供給是推動農(nóng)戶轉(zhuǎn)移進(jìn)城從而快速推進(jìn)城市化的根本性前提，這使其成為城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)戰(zhàn)略的一個(gè)根本著力點(diǎn)。如何供給這些巨額的貨幣資金呢？成都等地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合改革經(jīng)驗(yàn)表明：可以依靠土地滾動開發(fā)的收入來供給。若考慮到中國區(qū)域的不平衡性和對經(jīng)濟(jì)社會各種風(fēng)險(xiǎn)的防范，則還應(yīng)拓展資金供給渠道，比如，可以通過專項(xiàng)資金和部分外匯儲備轉(zhuǎn)移以提供充裕的貨幣支持農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。至于在投入這些巨額貨幣后，“產(chǎn)出”的貨幣性收入能否彌補(bǔ)先期的貨幣“投入”，作者已在有關(guān)報(bào)告中進(jìn)行了實(shí)證分析，(12)結(jié)果比較樂觀，限于篇幅這里不展開。(2)根本著力點(diǎn)之二是解決進(jìn)城農(nóng)戶的基本生活保障問題如前所述，由于在城市化中被轉(zhuǎn)移的對象往往是生活不富裕而需要援助的富余農(nóng)產(chǎn)，所以，在擴(kuò)大資金供給因而擁有充裕的資金后，除了將其中的一部分用于建設(shè)公共工程以提高城市體系承載能力外，應(yīng)將其余的主要部分投放到進(jìn)城農(nóng)戶就業(yè)、住房與生活補(bǔ)貼發(fā)放的領(lǐng)域，以使其獲得基本生活保障而無后顧之憂，從而持續(xù)推動城市化健康發(fā)展直至其實(shí)現(xiàn)，真正體現(xiàn)城市化推進(jìn)的穩(wěn)健性；(13)反之，在擴(kuò)大資金供給后如果不將其投放到進(jìn)城農(nóng)戶基本生活保障領(lǐng)域，則其可能因“返貧”而回流農(nóng)村或滯留城市但陷入貧困的陷阱中，從而不僅使得“擴(kuò)大資金供給”失去“根本著力點(diǎn)”的作用，而且城市化推進(jìn)也難以“穩(wěn)健快速”。就此而言，解決進(jìn)城農(nóng)戶的基本生活保障問題構(gòu)成了“城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)戰(zhàn)略”的第二個(gè)根本著力點(diǎn)，但是這個(gè)根本著力點(diǎn)是建立在“第一個(gè)根本著力點(diǎn)”即“擴(kuò)大資金供給”的基礎(chǔ)之上的。擴(kuò)大資金供給及用其解決進(jìn)城農(nóng)戶的基本生活保障問題是城市化得以穩(wěn)健快速推進(jìn)的兩個(gè)根本著力點(diǎn)，它們是穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式中具有核心功能的制度安排。(3)“三證一協(xié)議”的制度安排如上所述，需要依賴“兩個(gè)根本著力點(diǎn)”的制度安排以穩(wěn)健快速推進(jìn)中國城市化，而這種穩(wěn)健快速的推進(jìn)又需要通過一種“三證一協(xié)議”的轉(zhuǎn)移制度來實(shí)現(xiàn)，即：農(nóng)戶與政府簽訂協(xié)議后領(lǐng)取就業(yè)證書、保障性住房證書與補(bǔ)貼發(fā)放證等“三證”，同時(shí)交出宅基地與農(nóng)用地，在限定期限內(nèi)遷入目標(biāo)城市；與此同時(shí)，政府與農(nóng)戶簽訂進(jìn)城的協(xié)議，明確在城市化推進(jìn)的20到30年間由宏觀當(dāng)局解決其基本生活保障問題（具體流程見圖1）。圖1農(nóng)戶進(jìn)城的“三證一協(xié)議”流程框圖“農(nóng)戶主勞力的保護(hù)性就業(yè)”。在這里，進(jìn)城農(nóng)戶的就業(yè)問題主要通過農(nóng)戶主勞力就業(yè)的方式加以解決。這是因?yàn)樵诔鞘谢焖偻七M(jìn)前后特殊的國情使得中國城鄉(xiāng)均長期面臨就業(yè)約束，所以在破解轉(zhuǎn)移農(nóng)戶的就業(yè)保障問題時(shí)，制度安排的著眼點(diǎn)在于實(shí)施“農(nóng)戶主勞力的保護(hù)性就業(yè)”方式，即在城市化快速推進(jìn)中，既然需要運(yùn)用“擴(kuò)大的資金供給”中的部分資金建設(shè)公共工程以提高城市承載力，那么這些公共工程應(yīng)積極承擔(dān)對農(nóng)戶主勞力的就業(yè)吸納，這可大大減少對城市原有就業(yè)機(jī)會的擠占，緩解城市原有就業(yè)壓力；而在缺乏公共工程的就業(yè)吸納時(shí)，仍要以相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)逐月向農(nóng)戶主勞力發(fā)放工資。有些專家提出應(yīng)積極向海外輸出農(nóng)村富余勞動力，但是勞務(wù)輸出的可能性取決于外部經(jīng)濟(jì)體的需求，一旦遇有大的國際經(jīng)濟(jì)波動，這些被輸出的農(nóng)村富余勞動力仍然要回流國內(nèi)，所以要讓其心安踏實(shí)而無后顧之憂，一個(gè)穩(wěn)妥的轉(zhuǎn)移農(nóng)戶就業(yè)制度還需依賴“保護(hù)性就業(yè)”政策，海外輸出只能作為城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)中農(nóng)戶主勞力轉(zhuǎn)移安置的輔助手段，這與當(dāng)前解決“零就業(yè)家庭”問題的政策也是接軌的。生活補(bǔ)貼。生活補(bǔ)貼向農(nóng)戶家庭中除去主勞力以外的家庭成員供給。由于其未獲得“保護(hù)性就業(yè)”工資，宏觀當(dāng)局應(yīng)按月發(fā)給基本生活補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額可以因區(qū)域而有所差別；此外，還應(yīng)考慮消費(fèi)指數(shù)和通脹指數(shù)的影響而相機(jī)微調(diào)其數(shù)量，防止因指數(shù)增加導(dǎo)致其貧困。保障性住房。保障性住房的提供是針對轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭所有成員的。進(jìn)城農(nóng)戶屬于低收入家庭，而且按照“三證一協(xié)議”的轉(zhuǎn)移方式，農(nóng)戶是“交鑰匙”式地進(jìn)入目標(biāo)城市的，離開鄉(xiāng)村時(shí)已經(jīng)將農(nóng)地與宅基地移交給政府從而失去絕大部分生活資料，所以政府為轉(zhuǎn)移農(nóng)戶提供基本的保障性住房非常必要，而且還應(yīng)該提前建好這類保障性住房，即提供現(xiàn)房而不是期房，在法制尚不健全的現(xiàn)實(shí)條件下，這可以避免大量的住房問題糾紛從而有助于穩(wěn)健快速地推進(jìn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。不難看出，“三證一協(xié)議”的轉(zhuǎn)移制度既是城市化“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”中的一個(gè)核心的制度安排，也是兩個(gè)根本著力點(diǎn)得以實(shí)現(xiàn)的操作機(jī)制。2.配套（輔助）的制度安排圍繞上述三個(gè)核心的制度安排，還存在與之配套的制度安排。包括：(1)“目標(biāo)城市”的準(zhǔn)入選擇。其含義是：在實(shí)施“三證一協(xié)議”的轉(zhuǎn)移制度時(shí)應(yīng)引導(dǎo)富余農(nóng)戶有序轉(zhuǎn)移到大、中、小城市（包括城鎮(zhèn)）所組成的城市體系，而不是單一地向省級中心城市和直轄市“潮涌”，這是由城市化的社會性和中國人口龐大、城市分布極不均衡的國情約束所決定的；當(dāng)然，特別要重視依托特大城市和大城市發(fā)展城市群，增強(qiáng)其對轉(zhuǎn)移農(nóng)戶的承接能力。對轉(zhuǎn)移農(nóng)戶依法、科學(xué)地進(jìn)行必要的社會管理是“目標(biāo)城市”的準(zhǔn)入選擇這個(gè)制度安排中的應(yīng)有之義。從最一般的意義上來講，該必要性源于國家存在的邏輯，無論是在經(jīng)濟(jì)增長還是在社會進(jìn)步范疇，國家都是依法維護(hù)穩(wěn)定秩序的主導(dǎo)力量，沒有這種穩(wěn)定的秩序，理性的行為難以發(fā)生，(14)這當(dāng)然也適用于城市化中的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。(2)農(nóng)地確權(quán)。(15)“三證一協(xié)議”的轉(zhuǎn)移制度其安全、有效性建立在農(nóng)村土地確權(quán)的前提下，換言之，農(nóng)地確權(quán)是實(shí)施“三證一協(xié)議”的轉(zhuǎn)移制度的出發(fā)點(diǎn)，也是減少“摩擦費(fèi)用”和制度服務(wù)成本的首要環(huán)節(jié)，它不但可以變以往城市化進(jìn)程中地方政府單邊式的“國家征地”模式為積極流轉(zhuǎn)農(nóng)地的模式，也必然大大減少城市化中的農(nóng)地糾紛而增強(qiáng)其推進(jìn)的穩(wěn)健性。(3)有差異的城市化推進(jìn)方式。除了東中西部的城市化推進(jìn)方式有差異外，還存在異地城市化與就地城市化的差異、山區(qū)城市化與平原城市化的差異、礦產(chǎn)資源型地區(qū)城市化與旅游資源型地區(qū)城市化的差異、濱海地區(qū)城市化與內(nèi)陸地區(qū)城市化的差異、大中小城市之間城市化的差異等諸多形態(tài)迥異的城市化方式。這種有差異的城市化推進(jìn)方式主要基于“一個(gè)國家、三個(gè)世界”背景下中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地理區(qū)位、資源稟賦、人文習(xí)俗、民族自治特質(zhì)等極不平衡的狀況：如東北一些縣市的鄉(xiāng)村，其農(nóng)業(yè)已經(jīng)具有機(jī)械化耕作特征，因而可不必再通過“三證一協(xié)議”的操作機(jī)制推動農(nóng)戶進(jìn)城；而長三角、珠三角一些縣市的農(nóng)村已經(jīng)成為工業(yè)村鎮(zhèn)，因而，這些地區(qū)的現(xiàn)實(shí)命題是在初步實(shí)現(xiàn)城市化的基礎(chǔ)上鞏固、提高就地城市化的質(zhì)量，防治各種城市病的蔓延。當(dāng)然，不論這些因地制宜的城市化在推進(jìn)方式上有何差異，其發(fā)展效果的參照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)歸結(jié)為：穩(wěn)健快速。三個(gè)配套的制度安排與三個(gè)核心的制度安排共同構(gòu)成本戰(zhàn)略模式中的制度結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)。五、作為制度環(huán)境的意識形態(tài)首先要說明，這里要探討的意識形態(tài)問題其內(nèi)涵不同于傳統(tǒng)的馬恩經(jīng)典理論所給予的解釋，而是限于制度經(jīng)濟(jì)理論范疇。通常認(rèn)為，制度環(huán)境是一系列具有制度性功能的規(guī)則，制度安排的本質(zhì)則表現(xiàn)為一種起導(dǎo)引、約束作用的規(guī)則，雖然兩者都表現(xiàn)為某種“規(guī)則”，但是制度經(jīng)濟(jì)理論也強(qiáng)調(diào)兩者之間的差別，(16)可以認(rèn)為：制度環(huán)境是制度結(jié)構(gòu)的外圍條件，為其安全有效地運(yùn)行而節(jié)約成本。相對于城市化推進(jìn)的戰(zhàn)略模式中的制度結(jié)構(gòu)而言，國家的意識形態(tài)就是作為其制度環(huán)境而存在的一種具有極大外部效果的一套信念，也是促進(jìn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移與城市化發(fā)展相適應(yīng)而達(dá)成節(jié)約費(fèi)用的某種工具，具有確認(rèn)制度結(jié)構(gòu)“合乎義理性”(17)的特有功能，因而不可或缺。必須提及的是，經(jīng)典的“成本—收益”分析工具仍適用探討城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)這個(gè)戰(zhàn)略模式是否安全和有效率。對這個(gè)模式作規(guī)劃并實(shí)施該模式無疑需要耗費(fèi)相當(dāng)?shù)臅r(shí)間、努力和費(fèi)用，其帶來的促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展甚至有利于實(shí)現(xiàn)全面小康社會的戰(zhàn)略收益顯得更為巨大。新世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與否也在很大程度上取決于城市化的發(fā)展與完善程度，(18)從本世紀(jì)世界城市化的發(fā)展格局來看，由于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成城市化而進(jìn)入高度完善階段，所以世界城市化的發(fā)展和完善將主要由發(fā)展中國家承擔(dān)，而作為最大的發(fā)展中國家，中國城市化的快速實(shí)現(xiàn)不僅關(guān)系到本國經(jīng)濟(jì)繁榮和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的持續(xù)，而且有助于世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，就此而言，中國城市化發(fā)展也需要國際意識形態(tài)的支持。六、“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”的正效應(yīng)機(jī)理這個(gè)問題似乎可以在交代“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”的內(nèi)涵和必要性（即本論文的第四部分）后就可進(jìn)行闡釋，但是，在模式構(gòu)建后再歸納其正效用的機(jī)理，這會更精確而有說服力，因?yàn)槟Ｊ街械拿總€(gè)制度安排都在“促進(jìn)城市化和諧發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的導(dǎo)引下而“供給”?！胺€(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”是如何促進(jìn)城市化和諧發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的呢？這正好可以從缺乏該戰(zhàn)略時(shí)所引發(fā)的連鎖負(fù)效應(yīng)來作逆向的解讀，相應(yīng)的有：(1)國內(nèi)層面的正效用。在“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式”下，城市化發(fā)展較快而徹底，這勢必形成連鎖的正效應(yīng)：龐大富余的農(nóng)業(yè)人口不再繼續(xù)滯留在零散細(xì)碎的土地上，農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作、規(guī)?；?jīng)營與企業(yè)化運(yùn)作得以有效展開，這直接促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)民收入（三農(nóng)問題的核心之一）的增加；城市圈的發(fā)展空間因農(nóng)地零散割據(jù)的局面被打破而得以拓展，與此同時(shí)，作為最稀缺的要素，土地因滾動開發(fā)而“產(chǎn)出”巨大財(cái)富，從而有利于促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮；再加上增加的城市人口對工業(yè)品和服務(wù)業(yè)形成的有效需求使內(nèi)需可持續(xù)增長，進(jìn)而促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展并最終有利于三農(nóng)問題