審計機關的審計報告可復議性研究

審計機關的審計報告可復議性研究

審計法明確規(guī)定對審計決定不服可以申請行政復議，但是對于審計機關的審計報告不服是否可以申請行政復議沒有作規(guī)定。隨著審計結(jié)果公告的推行，審計機關的審計報告越來越影響到相對人的權利及相關利益，相對人的權利應如何給予充分的救濟，應引起必要的關注。一、審計機關的審計報告的性質(zhì)審計是審計機關依法獨立監(jiān)督被審計對象財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為。在我國，審計是一種典型的行政內(nèi)部監(jiān)督制度，是國家各級審計機關對本級人民政府各部門、下級人民政府、國有金融機構、國有企業(yè)事業(yè)單位及其他國有資產(chǎn)單位的監(jiān)督。審計監(jiān)督權是一種行政職權。審計機關根據(jù)審計法運用審計監(jiān)督權而實施的行為是一種行政行為。根據(jù)法律規(guī)定，審計機關的審計結(jié)果最終主要體現(xiàn)為審計機關的審計報告、審計決定行為。對審計機關的審計報告可復議性問題的判斷源于對審計報告性質(zhì)的不同認識。審計機關審計報告的性質(zhì)應屬行政確認行為。理由是：第一，依照行政法原理，行政確認是指行政主體依法對管理相對人的法律地位和權利義務進行甄別，給予確定或否定并予以宣告的具體行政行為。行政確認本身并不直接確定相對人的權利義務，但卻是決定相對人權利義務的先決條件，間接確定了行政相對人的權利義務。許多情況下，首先有行政確認行為，然后產(chǎn)生一系列影響相對人或者第三人權利義務的結(jié)果。審計機關的審計報告不但是對審計事項的證明，更是在查明審計事項因果關系的基礎上，對相對人或者第三人的權利義務做出的一種確定。根據(jù)審計法的規(guī)定，出具審計機關的審計報告是審計機關權限范圍內(nèi)的重要職責之一，審計機關對審計事項的認定過程是作為職權主體在行使認定權，這種認定是一種有權認定。第二，審計機關的認定具有法律上的拘束力。即被審計對象不得任意改變，非因法定事項并經(jīng)法定程序，不得撤銷或者變更。第三，審計機關的審計報告是對審計事項的一種客觀認定，反映事實的客觀性，報告反映的內(nèi)容并不是審計機關主觀附加或創(chuàng)設的，而是事實本身的客觀反映，反映客觀事實是行政確認行為的基本功能。在實踐中，由于對審計報告的認定具有事實認定性質(zhì)的認識，有觀點得出了審計機關的審計報告不具有可復議性的認識。筆者認為，這種認識是不全面的，因為客觀性并不代表行政確認行為的全部，行政確認行為是對被認定事實進行判斷和作出結(jié)論的過程，它不僅止于對事實的客觀反映，還要發(fā)展到對事實的主觀判斷和結(jié)論階段，而這種是與非和做出結(jié)論的過程就不僅僅是客觀性的問題。在邏輯上，反映過程與判斷是非是兩個不同的階段，但在事實表現(xiàn)上，都是混為一體的，是在一個認定行為中完成的。第四，審計機關的審計報告不同于一般技術性認定。兩者具有本質(zhì)的區(qū)別：其一，前者是審計機關依職權做出的行為，其主體是特定的國家行政機關；而后者不一定是行政主體的職權行為，其主體是不特定的，它可能是國家行政機關，也可能是司法機關或其他事業(yè)性單位。其二，前者是審計機關的單方行為，體現(xiàn)的是行政意志；而后者則由當事人提出申請，鑒定人一般不主動行使，是雙方行為。其三，前者是針對特定的當事人做出的，涉及相對人的權利義務；而后者并不對當事人間的權利義務關系進行確定。其四，在訴訟中二者的證據(jù)作用也是不同的，前者沒有可替代性，人民法院或者當事人都不可能再找其他審計機關重新進行審計；而后者在同一訴訟中有可能存在多份，且當事人或者人民法院可以根據(jù)案情需要通過其他途徑進行重新鑒定。在行政法學理論上，凡行政主體依法對行政管理相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別；給予確定、認定并予以宣告的行為，學術上都劃歸行政確認行為。審計機關對有關審計事項的法律事實進行甄別并予以認定、宣告的過程，在性質(zhì)上完全符合行政確認行為的屬性與特征。二、審計機關的審計報告的法律效果審計機關的審計報告從本質(zhì)上來講應是一種觀念表示行為，是一種是與非的結(jié)論行為，它與行政處罰行為、賦權行為等意思表示行為不同，審計機關的審計報告這種沒有強制執(zhí)行力的特征并不表明它對相對人不具有讓其遵守的效力，事實上相對人不得違反審計報告所認定的事實、關系，在法律上仍然應當依照其內(nèi)容，服從其內(nèi)容。審計機關的審計報告對相對人產(chǎn)生的法律效果具體體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，審計機關的審計報告對于相對人具有拘束力。拘束力指生效行政行為對于行政相對人、相關人產(chǎn)生的遵守與服從或不得違反的效力。審計機關的審計報告一經(jīng)做出，對相對人即具有拘束力，相對人在行為上就要遵守與服從其認定的內(nèi)容。因此，審計機關的審計報告的效果是及于相對人的，也只有及于相對人的認定行為才是行政行為的本質(zhì)。第二，審計機關的審計報告對相對人具有法律上的確定力。作為確定力，是指行政行為內(nèi)容具有的不可否認的公定力和不可隨意變更的穩(wěn)定力。審計機關的審計報告非因法定事項并經(jīng)法定程序，不得撤銷或者變更。當然，這種確定力只是行政行為的確定力，在訴訟中法院可以通過最終司法審查權或者直接推翻該認定，或者徑直根據(jù)自己的認定來判決，從而在事實上推翻該認定行為。三、審計機關的審計報告的可復議性分析及復議申請人范圍審計機關的審計報告是對審計事項的評價，是判斷和結(jié)論性的，屬于行政法上所稱的行政確認行為，是可申請行政復議的具體行政行為。從審計機關的審計報告性質(zhì)看審計機關的審計報告是針對具體事項作出的評價，與其他行政行為一樣具有確定力、拘束力。在這一點上，審計機關的審計報告與可訴的具體行政行為是相同的。從審計機關的審計報告的法律效果看，審計機關的審計報告產(chǎn)生的法律效果是直接法律效果而非間接法律效果，產(chǎn)生拘束力與確定力的直接法律效果。明確審計機關的審計報告的性質(zhì)及法律后果，為我們從理論上解決審計機關的審計報告是否可復議的問題提供了可能。第一，根據(jù)行政復議法第二條之規(guī)定，只要公民法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，就有權依照該法申請行政復議。行政復議法雖然沒有列舉出審計機關的審計報告為可復議的具體行政行為，但在該法第六條第十一項概括式規(guī)定“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”可以申請行政復議。而且從該法第八條明確列舉的不屬于受案范圍的事項看，審計機關的審計報告并不屬于該列舉事項范圍。如此，審計機關的審計報告顯然應包含在這一類行政行為中。第二，從實踐看，審計機關的審計報告的可復議性有利于保護相對人的合法權益，利于對審計機關違法行為的監(jiān)督和糾正，利于行政復議制度的發(fā)展。按照行政復議法的規(guī)定，對具體行政行為的合法性、合理性進行審查，是行政職權，從一定意義上也是維護審計機關行政行為的權威性的需要；如果不加審查予以采信，則會使審計機關對審計事項認定變成一種特權，失去監(jiān)督，增加隨