新生代進城務工農民子女的教育政策需求及政策制定方式的轉變

新生代進城務工農民子女的教育政策需求及政策制定方式的轉變

“采取有針對性的措施，著力解決新生代進城務工農民問題”是2010年中央1號文件提出的重要戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的提出意味著進城務工農民子女教育政策的關注點需要向新生代進城務工農民子女轉移。新生代進城務工農民系指：出生于20世紀80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農就業(yè)為主的農業(yè)戶籍人口。[1]他們對教育的需求更強烈、要求更高，教育政策的制定無法回避這一問題。一、新生代進城務工農民子女的教育政策需求進城務工農民隨遷子女在城市由無學可上到有學可上，歷經20余年。目前，這一問題已由父輩轉到子輩。與父輩相比，新生代進城務工農民子女在受教育程度、城市生活期待、職業(yè)選擇觀念等方面都表現(xiàn)出了不同的特點，他們來到城市不再想離開城市，就業(yè)、住房、子女受教育成為他們在城市生活的“三重大事”，教育政策應當解決和能夠解決的是他們子女的受教育問題。繼《中國進城務工農民問題研究總報告》之后，全國總工會《關于新生代進城務工農民問題的研究報告》揭示了進城務工農民及其子女教育的新問題。這一報告測算，根據2009年國家統(tǒng)計局公布的數據，全國農民工總量為2.3億人；外出打工人員1.5億，其中，16～30歲的占61.6%。新生代進城務工農民數量在8900萬左右，如果將8445萬就地轉移農民工中的新生代群體考慮進來，現(xiàn)階段新生代農民工在農民工中占到60%，大約1個億，[2]其子女在城市接受教育必將進入教育政策視域。對于自20世紀90年代以來發(fā)生的進城務工農民子女就學問題，國家先后頒布了一系列重要文件，以發(fā)展性政策軌跡明示對這一問題的態(tài)度。這些政策主要表現(xiàn)出四次轉折。一是2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出的“兩為主”政策，使進城務工農民隨遷子女就學問題出現(xiàn)轉機，緩解了進城務工農民隨遷子女在流入地接受義務教育的難題。二是2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，進一步從權利保障的角度認識進城務工農民隨遷子女受教育問題。三是2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，使進城務工農民隨遷子女在流入地接受義務教育有了法律依據。四是2010年中央1號文件提出的“著力解決新生代進城務工農民問題”，將進城務工農民子女教育問題的重心向新生代進城務工農民子女轉移。新生代進城務工農民子女教育問題是一個無法回避、正在疾進的問題。然而，教育政策對這一問題的關注程度、關注焦點和處理方式，與實際存在的新生代進城務工農民子女對教育政策的急切需求相比，仍然顯示出一定的滯后性。自2001年提出“兩為主”政策到2006年依法保障這一政策的實施經歷了6年的時間，加之政策的制定、宣傳和理解周期，真正落實這一政策則有更長的延遲。而這樣長的一段時間，已經相當于一代人接受小學教育的學制周期。政策可以滯后，但人的發(fā)展不能停滯。新生代進城務工農民子女接受優(yōu)質教育必將成為教育政策需面對的緊迫問題。二、新生代進城務工農民子女的教育政策焦點新生代進城務工農民子女教育問題來勢之猛、速度之快是始料不及的，這種情況向教育提出了挑戰(zhàn)，給教育帶來了壓力。因為僅就新生代進城務工農民在城市定居的態(tài)度而言，教育要解決的不僅是其子女在城市接受義務教育的問題，還要解決其子女義務教育后在城市接受高中階段教育和高等教育的問題。所以，教育政策的關注點應從讓新生代進城務工農民子女“有學上”向“上好學”轉移。對此，有許多理論和實踐研究都給予支持。比較有代表性的帕累托最優(yōu)原理要求利益最大化，排斥因決策行為或決策方式的偏倚導致資源的積聚現(xiàn)象。西方發(fā)達國家對移民子女義務教育問題的解決也為我們解決新生代進城務工農民子女教育問題提供了范例。美國面對移民與當地居民之間的文化沖突，以“把來自不同國家的人融于一體”為宗旨，對移民子女按照學區(qū)劃分，在義務教育階段與當地居民子女享受相同條件的免費教育。[3]教育要解決的問題不是為移民子女單獨設立學校提供條件，而是如何使移民子女更快適應學區(qū)內學校的生活和地域文化，包括為語言有障礙的學生單獨開設課程，使其減少學習障礙；將學校教育與家庭教育協(xié)調統(tǒng)一等。這也是解決移民子女教育問題的發(fā)展趨勢，這樣的做法在起點上已經超越中國對進城務工農民子女在城市接受教育問題的解決和研究。當然，西方發(fā)達國家的經濟基礎、發(fā)展速度、受教育人口也與中國的情況大相徑庭，要解決中國新生代進城務工農民子女在城市接受教育的問題，還需要從中國的實際情況出發(fā)，認識中國自己的問題盡管中國新生代進城務工農民子女教育問題有自己的特殊性，但這并不排除中外類似問題的共性所在，這種共性就在于教育政策的制定要為有權享受教育的人都公平地享受受教育的權利。如前所述，美國為什么要以“把來自不同國家的人融于一體”為宗旨，對移民子女在義務教育階段與當地居民子女享受相同條件的免費教育？其重要依據在于移民子女與學區(qū)內當地居民子女具有平等的受教育權，特別是在義務教育階段，政府實施義務教育是在履行面向學區(qū)內所有適齡兒童及少年的義務，這種義務的履行沒有對教育對象的選擇余地。因此，對于接受新生代進城務工農民子女在城市就學的前提是，是否居住在某一學區(qū)內，因為公立學校的建設是以學區(qū)內居民的多少為前提的，一定的居民數量決定一定的學校數量和規(guī)模。因此，“兩為主”政策對保障新生代進城務工農民子女“有學上”起到了重要的作用。然而，“兩為主”政策在實施中距離解決“上好學”的問題還有較大的距離。因為就目前各地在解決進城務工農民子女就學問題上的做法來看，經濟欠發(fā)達城市多好于經濟發(fā)達城市，這類城市能夠以地方政策保障進城務工農民子女在公立學校接受義務教育，但經濟發(fā)達城市還不能完全做到這一點。盡管如此，一個不可回避的事實是，單獨為進城務工農民子女開設的公辦學校和民辦學校自然而然地將城市兒童與進城務工農民子女實行隔離。進城務工農民子女多隨其父母居住在房租比較廉價的城鄉(xiāng)結合部，他們所能上的學校要么是設施和教學質量都較差的學校，要么是設施較好但教學質量較差的學校。很多城市是將閑置的薄弱校用來解決進城務工農民子女就學問題的，這或許是現(xiàn)階段解決進城務工農民子女就學問題的無奈之舉，但恰恰是這種選擇卻又蘊涵著更多的新問題，包括文化融合問題以及教育分層問題等。因此，沒有解決新生代進城務工農民子女教育問題的高位視野，對這一問題的解決則將在被動的狀態(tài)下，不斷帶來新問題。三、新生代進城務工農民子女的教育政策風險無論是將新生代進城務工農民子女教育政策定位在“有學上”，還是定位在“上好學”上，都是有風險的，但一項好的政策應當是風險較小的?！坝袑W上”的政策風險在于知識的貧乏給新生代進城務工農民子女帶來的文化貧困和由此加劇的社會分層。雖然目前還沒有關于公共教育經費的增加能提高學生學習成績的有力證明，[4]但學生的家庭背景和其同學的家庭背景能影響學生學習成績的結論卻在科爾曼報告中得到闡述[5]。而從新生代進城務工農民子女目前的處境來看，他們的家長基本上是知識貧乏、勞動能力較低的一代，他們對其子女的教育能力不言而喻，這也正是他們堅持留在城市的重要原因之一。他們想通過在城市生活使其子女接受良好的教育，擁有美好的未來。可事實上，由于新生代進城務工農民子女仍然處于城市的邊緣地帶，一方面得不到較為優(yōu)質的教育資源，另一方面又與同樣背景的同學相融共處，所以，他們的知識擁有與技能提升都不能有力地幫助他們實現(xiàn)其理想愿望。這種情況久而久之帶給他們的只能是學習興趣的喪失和學習習慣的倦怠。調查顯示，多數教師并不認為進城務工農民子女在智力上有什么欠缺，而在學習興趣和學習習慣上卻遠不及學區(qū)內的城市兒童，其中的原因之一不排除是由于他們的家長無力輔導和無心輔導的環(huán)境影響。許多進城務工農民為了收入而拼搏，他們將子女送到學校似乎就完成了任務，學校召開家長會他們很少顧及，孩子在校的表現(xiàn)他們漠不關心，家長與學校的關系及其對子女的教育責任他們不想顧及。在缺少同情心和責任感的環(huán)境之中，新生代進城務工農民子女多了一些冷漠和疏遠，少了一些上進心和憧憬未來的奮斗精神。因此，他們無法取得與城市其他兒童相同的學業(yè)成績，甚至達不到他們的平均水平。這種狀況又不斷惡性循環(huán)，最終可能發(fā)生的是“貧困文化”在新生代進城務工農民子女身上的孕育生成，而“貧困文化”又給他們帶來新的知識貧窮和由此導致的經濟貧窮。這種貧窮會使社會分層更加明顯，給社會福利政策增加新的負擔，這也是教育政策在解決新生代進城務工農民子女就學問題上所要付出的代價。因此，在教育政策起點較低的情況下，如果不能對政策運行過程及時調整，必然會在政策實施結果上承擔更大的風險。當然，一項教育政策的制定是受很多條件制約的。在國家財力有限、教育發(fā)展速度相對遲緩的狀態(tài)下，根據具體情況處理重要的社會問題也是有限度的。所以，教育政策先解決進城務工農民子女“有學上”的問題，也是在一定時期內、一定條件下的一種選擇。從教育公平的角度出發(fā)，為更有效地保障每一個人的受教育權，在進城務工農民子女教育問題一直延續(xù)的情況下，教育政策還需要作另外的選擇，那就是要使新生代進城務工農民子女從“有學上”到“上好學”，使他們與城市其他兒童一樣，在同樣的學區(qū)、同樣的學校享受同樣的教育。但這樣的政策會給流入地學校增加很大的負擔，校舍、教師、經費等都不是在短時間內能夠解決的。教育政策可能會因為一視同仁的選擇而承擔新的風險，諸如更多的進城務工農民及其子女的涌入，流入地政府需要提供更多的教育支出，城市學生、家長可能承受更大的心理壓力等。一邊是面對文化融合的呼吁，一邊是面對就讀學校的隔離，教育政策再像以往一樣單獨為新生代進城務工農民子女設置學校無利于問題的解決。教育政策再也不能、無法漠視對教育機會平等的價值追求，這種價值追求需要對各種風險作系統(tǒng)分析。四、新生代進城務工農民子女教育政策制定方式的轉變要保證新生代進城務工農民子女的受教育權，需要轉變教育政策制定方式，從而制定更為有效的教育政策。(一)轉變政策制定的思維方式以往解決進城務工農民子女教育問題是將其與城市其他居民子女作為兩個政策對象群體區(qū)別對待的，在政策制定的起點上作嚴格的二元主體劃分。這種劃分在思維上來源于三個方面的干擾。一是戶籍制度的干擾，認為進城務工農民子女沒有城市戶口，是非城市居民，不能與城市其他居民子女享受同樣條件的教育。二是學籍制度的干擾，認為進城務工農民子女沒有城市學校學籍，是非在校學生，不能無條件進入城市學校學習。三是投入制度的干擾，認為進城務工農民子女在城市沒有教育經費，是非本地人口，如果在城市學校就讀需要單獨繳費。這一系列對進城務工農民子女與城市居民子女教育問題的不同認識，都為制定進城務工農民子女教育政策作嚴格的界限劃分，形成了以“隨遷”為符號的二元思維定勢，以及由此帶來的孤立解決進城務工農民子女教育問題的政策模式。因此，在此方面政策形成的初期是對進城務工農民子女在城市就學實行限制的。1996年，原國家教委發(fā)布《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》，第十二條規(guī)定：“經流入地教育行政部門批準，城鎮(zhèn)全日制中小學校，應利用現(xiàn)有校舍，聘請離退休教師或其他具備教師資格的人員，舉辦招收城鎮(zhèn)流動人口適齡兒童、少年的附屬教學班、組?！钡谑鍡l規(guī)定：“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年在流入地接受教育，流入地學校或教學班、組，可以向其父母或其他監(jiān)護人收取一定的費用?！贝撕?，不僅專門為進城務工農民子女準備的低收費、高收費、公辦、民辦、條件好、條件差等各種形式的學校應運而生，對進城務工農民子女教育問題的解決也進入了與城市兒童、少年相區(qū)別的二元境地。從國家發(fā)布政策的宗旨來看，是“為了使城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年依法接受規(guī)定年限的義務教育。”但從規(guī)范之間的相互關系來看，卻將以進城務工農民子女為主體的城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童和少年與其流入地城市其他人口中適齡兒童和少年截然分開，最終導致教育對象的二元分離，直至衍生出越來越多的社會問題。從根本上來講，戶籍制度、學籍制度、經費投入制度，都沒有理由成為限定進城務工農民子女在城市就學的條件。因此，在未來的教育政策制定中，如果對新生代進城務工農民子女教育問題還堅持停留在以隔離城市居民與非城市居民為基礎的二元思維模式中，新生代進城務工農民子女的教育問題則難以解決。在此前提下，與之相關的文化融合、知識積累、能力提升、心理健康等問題的解決也都將成為泡影。所以，打破以“隨遷”為符號的二元思維定勢，尋找構建新生代進城務工農民子女接受義務教育和非義務教育的政策突破點，是保障他們的受教育權、提升其綜合素質的政策所需。(二)轉變對問題的識別方式對問題的識別是將問題轉化為政策的前提，但如果不能及時、正確、全面地識別問題，則可能帶來教育決策的失誤。因此，政策問題識別方式的轉變，一是要求政策制定者能及時發(fā)現(xiàn)問題，避免問題積重難返；二是要求政策制定者能善于識別問題表象和真問題，避免以問題表象代替真問題；三是需要政策制定者在面對眾多問題時能正確理解問題之間的相互關系，以宏觀視野著手解決亟須解決的問題。在對新生代進城務工農民子女教育問題的識別上，20世紀80年代發(fā)生的問題，直至20世紀90年代中期以后才以政策的形式進行規(guī)范。但由于對導致這一問題的深層次原因分析尚不充分，對這一問題的解決缺少宏觀上二元經濟調控的支持，缺少教育經費支出機制的橫向調解，所以，解決問題的政策措施在一定的范圍內也頗顯乏力。對教育問題的識別只是解決問題的前提，并不是解決問題的保障。要妥善解決教育問題還需要采取恰當的政策措施。新生代進城務工農民子女就學問題，不是一個可以自消自滅的問題，依據“破窗理論”，不能等其嚴重了才來解決。[6]現(xiàn)在，國家已經認識到這個問題的重要性，并將這一問題的解決提上日程。因而教育政策的制定需要盡快轉變以往存在的對問題識別的滯后現(xiàn)象，分析其存在的原因，采取切實可行的有效措施，為解決問題提供指導和支持。當下對新生代進城務工農民子女教育問題的解決在政策的形成上還存在一定的阻力，相關的教育政策目標過于籠統(tǒng)，投入主體的責任劃分比較模糊。這在客觀上降低了解決這一問題的標準，影響了一定主體對責任的承擔，這種狀況當然也就無法從根本上為新生代進城務工農民子女提供平等接受優(yōu)質教育的機會，無法達到解決這一問題的目的。(三)轉變政策的構建方式教育政策的制定有積極的，也有消極的。積極的教育政策在于發(fā)揮其引導性功能，在動態(tài)的、系統(tǒng)的時空中構建教育政策，解決教育問題。動態(tài)反映的是時間流程，任何教育問題都處在發(fā)展過程之中，教育政策需要根據其發(fā)展變化的態(tài)勢不斷調整，循序漸進解決教育問題。缺少動態(tài)的政策制定依據，將使教育政策限于靜止狀態(tài)，無法根據客觀環(huán)境的變化及時調整政策，最終將導致政策的失效。