存款保險早期糾正機制研究

存款保險早期糾正機制研究

Summary：存款保險制度是國家金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，早期糾正機制是存款保險制度有效運行的關鍵機制。本文主要整理了歐美國家早期干預制度框架，分析思考了早期糾正機制在防范化解金融風險的作用和問題，進而探討了如何進一步完善我國早期糾正機制，推動早期糾正與風險處置有序銜接。Keys：存款保險；早期糾正；風險處置一、引言早期糾正是指對風險早期識別和及時干預的框架下進行的、能夠有效引導和促進風險化解的管控措施。2015年5月1日《存款保險條例》生效實施，標志著我國正式建立存款保險制度，明確賦予了存款保險基金管理機構(gòu)（中國人民銀行）早期糾正職責。作為金融風險防控的重要一環(huán)，對問題投保機構(gòu)進行早期干預可以減少銀行的破產(chǎn)退出風險，保護存款人的利益，維護公眾對金融體系的信心。目前我國存款保險制度尚未完善，有必要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，完善我國的早期糾正機制，實現(xiàn)對風險的“早發(fā)現(xiàn)、早糾正、早處置”。二、國內(nèi)外存款保險早期糾正主要做法（一）國外存款保險早期糾正1.巴塞爾委員會早期糾正具體實踐巴塞爾委員會《問題投保機構(gòu)識別和應對指引》認為，當銀行出現(xiàn)償付困難、流動性問題或無法繼續(xù)經(jīng)營時，監(jiān)管部門有權(quán)采取適當?shù)脑缙诩m正措施對問題投保機構(gòu)進行處置。對于問題輕微的投保機構(gòu)，采取風險提示、提交整改計劃等措施；對于中度問題的投保機構(gòu)，通常采取強制實施糾正措施、實施處罰等措施。2.美國早期糾正具體實踐美國是最早實行早期糾正的國家，也是早期糾正機制最完備的國家之一。聯(lián)邦存款保險公司可以獨立行使早期糾正職能，根據(jù)不同資本狀況，決定是否采取正式或非正式的特別監(jiān)管行動。一是明確了觸發(fā)條件，根據(jù)資本狀況，將投保機構(gòu)劃分為資本嚴重不足、資本顯著不足、資本不足、資本充足、資本良好五種類型。二是明確了對每個資本等級可以采取的早糾措施。

3.韓國早期糾正具體實踐韓國在1997年建立早期糾正機制，根據(jù)資本充足率將銀行劃分等級，監(jiān)管部門對有經(jīng)營風險的銀行分別實施勸告、要求、命令等糾正措施。韓國的早期糾正措施分三個階段：分別為早期糾正勸告、早期糾正要求、早期糾正命令。

4.加拿大早期糾正具體實踐加拿大金融機構(gòu)監(jiān)管辦公室（OSFI）和存款保險公司（CDIC）共同制定的《干預聯(lián)邦管理的存款機構(gòu)指南》明確了OSFI和CDIC各自干預問題銀行的具體職責和工作機制。在日常階段，OSFI和CDIC對投保機構(gòu)經(jīng)營活動各自進行定期監(jiān)督和監(jiān)管，共同負責早期糾正。（二）國內(nèi)存款保險早期糾正我國《存款保險條例》規(guī)定：“存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風險警示”、“投保機構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構(gòu)應當按照存款保險基金管理機構(gòu)、中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的要求及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施?！蔽覈鴮①Y本充足率作為對投保機構(gòu)開展風險警示和早期糾正的主要觸發(fā)指標，根據(jù)掌握的信息，及時識別和評估投保機構(gòu)的風險。三、國內(nèi)問題投保機構(gòu)早期糾正實踐（一）建立早期糾正機制明確不同檔次的資本充足狀況與早期糾正標準。按照實際資本充足情況，及時劃分投保機構(gòu)檔次。若投保機構(gòu)的實際資本充足率低于2%時，立即開展存款保險早期糾正，制定早期糾正實施要求，以盡快恢復穩(wěn)健經(jīng)營。（二）實施早期糾正措施1.早期識別。通過對投保機構(gòu)進行日常監(jiān)測和現(xiàn)場核查，掌握真實有效信息，并依據(jù)相關制度設定的標準識別風險隱患。一是開展資產(chǎn)質(zhì)量真實性核查；二是開展壓力測試；三是實施風險化解動態(tài)監(jiān)測制度。2.及時糾正。對存在風險的投保機構(gòu)及時采取有效措施，減少風險的不斷積累和擴散，主要包括：一是將實際資本充足率低于2%的機構(gòu)列入問題投保機構(gòu)，并下發(fā)早期糾正通知書；二是對機構(gòu)進行風險警示，并約見高管談話提示風險。四、早期糾正實踐中幾點思考（一）早期糾正機制是對投保機構(gòu)審慎監(jiān)管的有效補充我國建立存款保險制度旨在推動金融機構(gòu)風險防范和處置，主要以早期糾正來控制風險。存款保險早期糾正是對投保機構(gòu)不審慎經(jīng)營的有效糾正，對法人機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量和流動性水平作出前瞻性評估，為審慎監(jiān)管提供有益的必要補充。（二）存款保險條例法階不高，影響早期糾正與監(jiān)管部門有效協(xié)調(diào)監(jiān)管部門可以對法人機構(gòu)經(jīng)營管理提出具體要求，可責令暫停業(yè)務、約見高管談話等。存款保險早期糾正職責與之存在一定交叉，且屬于行政法規(guī)。這樣直接影響存款保險基金管理機構(gòu)與監(jiān)管部門建立信息共享機制，難以掌握對早期糾正有很大參考意義的信息。（三）強行懲戒性措施不足，制約糾正效率依據(jù)現(xiàn)行的存款保險制度，存款保險基金管理機構(gòu)能夠決定的早期糾正措施只有風險警示和提高費率。而提高費率，更多取決于機構(gòu)對多交保費的態(tài)度，因多交保費對機構(gòu)高級管理人員自身利益并無太大觸動，故機構(gòu)執(zhí)行早期糾正要求沒有足夠動力。五、完善早期糾正的建議（一）提高存款保險條例法階2018年3月公布的《國務院機構(gòu)改革方案》將“擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責”劃入中國人民銀行。要以此為背景，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大金融立法，將《存款保險條例》上升為存款保險法，切實發(fā)揮存款保險制度與最后貸款人、審慎監(jiān)管一起構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大支柱作用。（二）豐富早期糾正直接措施在制度上賦予存款保險基金管理機構(gòu)一定的懲戒職權(quán)，如規(guī)定有權(quán)影響投保機構(gòu)的高管人員的資格、待遇及職務任免，有權(quán)否決股東分紅方案和職工薪酬等直接糾正措施，以提高投保機構(gòu)對早期糾正的重視程度。（三）動態(tài)監(jiān)測問題投保機構(gòu)早期糾正指標問題投保機構(gòu)所在地人民銀行可成立專班，將問題投保機構(gòu)納入問題投保機構(gòu)名單庫進行管理，適時關注風險變化趨勢，督導機構(gòu)落實整改要求。定期對問題投保機構(gòu)的風險指標、已采取的早期糾正措施和實效進行實時動態(tài)監(jiān)測跟蹤，確保問題投保機構(gòu)逐步脫