我國(guó)中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征及其法治走向

我國(guó)中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征及其法治走向

征稅的權(quán)力是事關(guān)國(guó)家興亡的權(quán)力，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范配置并用法律相規(guī)制，這是現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)和人權(quán)保障事業(yè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中出現(xiàn)的一些很不正常的現(xiàn)象，諸如地方基層政府深陷財(cái)政困局，地方非稅收入超過(guò)稅收收入，愈演愈烈的地方“土地財(cái)政”等，①無(wú)不與中央和地方之間稅權(quán)的配置息息相關(guān)。問(wèn)題的嚴(yán)重性說(shuō)明，我國(guó)稅權(quán)的縱向配置在體制和機(jī)制方面上存在不足之處，亟待妥當(dāng)調(diào)整。一、我國(guó)中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征根據(jù)現(xiàn)代多元民主理論，即“民主不只是通過(guò)國(guó)家這個(gè)唯一的權(quán)力中心而存在，而是由社會(huì)中的許多團(tuán)體來(lái)分享，是眾多團(tuán)體共同參與政治決策的過(guò)程”。[1]稅權(quán)在中央與地方之間進(jìn)行合理而規(guī)范的劃分，既是中央和地方政府各司其職、各盡其責(zé)，保障國(guó)家權(quán)力良性運(yùn)轉(zhuǎn)的體制基礎(chǔ)，也是防止中央進(jìn)行整齊劃一供給公共物品的效率損耗，促進(jìn)公共物品的供給效率，維系中央與地方之間和諧關(guān)系的重要制度保障。作為財(cái)政體制的重要組成部分，我國(guó)現(xiàn)行稅權(quán)的縱向配置起始于1994年的分稅制改革。我國(guó)的分稅制雖是為應(yīng)對(duì)以前財(cái)政包干體制的種種弊端而啟動(dòng)，卻順應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的內(nèi)在需要，是提高政府公共物品的供給效益、增強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宏觀調(diào)控能力的嶄新制度模式。在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)體制整體轉(zhuǎn)型的宏大背景下，我國(guó)中央與地方稅權(quán)的劃分也呈現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型期特征。(一)在稅權(quán)縱向配置的目標(biāo)上，以確保中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重大幅提高為中心分稅制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是提高中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比重。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中認(rèn)為，此前的財(cái)政包干體制，其弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在：國(guó)家財(cái)力偏于分散，制約財(cái)政收入合理增長(zhǎng)，特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。國(guó)務(wù)院在確定的指導(dǎo)思想中明確指出：“要逐步提高中央財(cái)政收入的比重，適當(dāng)增加中央財(cái)力，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。為此，中央要從今后財(cái)政收入的增量中適當(dāng)多得一些，以保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。”據(jù)此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》按稅種劃分了中央與地方的收入，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種，諸如關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅等大而優(yōu)的穩(wěn)定稅種劃為中央稅。將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種，諸如增值稅、資源稅、證券交易稅等，劃為中央與地方共享稅，增值稅中央分享75％，地方分享25％；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅中央與地方各分享50％。劃分為地方專項(xiàng)收入的稅種，除營(yíng)業(yè)稅之外(不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅)，諸如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、耕地占用稅、契稅等，大都是一些分散的小稅種。2002年隨著所得稅收入的增長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院又及時(shí)頒布了《所得稅收入分享改革方案》，對(duì)1994年實(shí)行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》進(jìn)行了改進(jìn)。從2002年1月開(kāi)始，所得稅改為共享稅，中央和地方五五分成。到了2003年，中央和地方的分成比例又調(diào)整為六四分成。為徹底擺脫中央在稅收征管方面對(duì)地方政府的依賴，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》分設(shè)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，以確保國(guó)稅機(jī)關(guān)對(duì)中央的忠誠(chéng)度。這些舉措在基本制度層面可以確保中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重不斷提高，并保障中央財(cái)政要掌控稅收增量的大頭。自1998年以來(lái)，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重逐年提高，從1993年的22％提高到2001年的52.4％，徹底改變了中央財(cái)政依靠地方上解的局面，穩(wěn)定了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位。目前，中央稅收收入占總稅收收入的比重已在60％左右。(二)在稅權(quán)縱向配置的路徑上，實(shí)行先集中財(cái)權(quán)和財(cái)力再倒逼事權(quán)和支出責(zé)任的逆向調(diào)整盡管在《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中規(guī)定：“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。”然而，一方面由于分稅制改革工作的重心集中在提高中央的財(cái)力上；另一方面，由于上述規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性，因此，實(shí)際上，在分稅制改革初期，并沒(méi)有對(duì)由來(lái)已久的中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)及其支出責(zé)任進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)整。但是，在財(cái)權(quán)和財(cái)力向上集中的同時(shí)，事權(quán)及其支出責(zé)任卻在一定程度上往下推，導(dǎo)致基層政府事權(quán)、支出責(zé)任與其財(cái)權(quán)、財(cái)力的嚴(yán)重不對(duì)稱。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的22％提高到2004年的57.2％，同期地方財(cái)政收入的比重卻由78％下降到42.8％，而地方政府在公共產(chǎn)品供給上承擔(dān)的支出比例卻高達(dá)70％左右。[2]當(dāng)這種逆向調(diào)整發(fā)展到使基層政府難以運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，中央政府才開(kāi)始采取應(yīng)對(duì)措施，著手調(diào)整政府間的事權(quán)及其支出責(zé)任。目前，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)方面，中央和省級(jí)政府已在承擔(dān)越來(lái)越多的支出責(zé)任，但作為政府間財(cái)權(quán)、財(cái)力合理配置的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)范劃分才剛剛開(kāi)始破題。(三)在財(cái)稅劃分權(quán)及稅權(quán)歸屬上，中央和省級(jí)政府占絕對(duì)主導(dǎo)地位在稅收劃分權(quán)歸屬上，1994年的分稅制改革雖經(jīng)中央政府與大部分省級(jí)政府個(gè)別溝通，但國(guó)務(wù)院無(wú)疑在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。國(guó)務(wù)院在稅種的劃分、共享稅比例的確定及調(diào)整、稅收返還及轉(zhuǎn)移支付等方面享有全權(quán)，地方政府鮮有說(shuō)“不”的權(quán)利。與此相對(duì)應(yīng)，在地方的四個(gè)層級(jí)之間，實(shí)際上形成了一地一策、復(fù)雜易變的共享和分成。這其中又是省級(jí)政府主控稅收劃分權(quán)，縣鄉(xiāng)基層政府處于被動(dòng)接受的狀態(tài)。在具體稅權(quán)的歸屬上，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級(jí)，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破。這主要表現(xiàn)在稅收立法權(quán)仍高度集中于中央?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》明文規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)”。按照這一規(guī)定，目前除全國(guó)人大制定的兩個(gè)所得稅法律之外，其余稅種包括地方稅種都是以國(guó)務(wù)院或財(cái)政部制定的暫行條例作為征收依據(jù)。我國(guó)省級(jí)政府的稅收立法權(quán)僅在于：屠宰稅、筵席稅的開(kāi)征停征權(quán)；城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等地方稅實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)與解釋權(quán)；在國(guó)務(wù)院規(guī)定的稅率幅度內(nèi)具體適用稅率的確定權(quán)；在中央規(guī)定的幅度內(nèi)確定本地增值稅、營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)的權(quán)力等。特別是，地方稅種的優(yōu)惠和減免政策也基本控制在中央。至于縣市以下政府，則幾乎沒(méi)有稅收立法權(quán)和稅政權(quán)。這樣一種過(guò)度集中的稅權(quán)管理模式越來(lái)越難以適應(yīng)我國(guó)各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬(wàn)別的稅源狀況。(四)在稅權(quán)縱向配置的規(guī)范依據(jù)方面，中央及部委政策占據(jù)主導(dǎo)地位，法制化程度不高目前，我國(guó)有關(guān)中央與地方政府之間稅權(quán)劃分的權(quán)限與程序等方面的內(nèi)容基本上是由國(guó)務(wù)院及其財(cái)稅主管部門(mén)通過(guò)頒布行政法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布行政政策來(lái)加以規(guī)定的，而以行政政策為主。就連1993年制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，作為分稅制改革的基本依據(jù)，無(wú)論從內(nèi)容到形式，都還不完全符合行政法規(guī)的規(guī)格要求。在分稅制的實(shí)施過(guò)程中，中央可以根據(jù)財(cái)政形勢(shì)的需要，通過(guò)實(shí)行新的政策來(lái)調(diào)整中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，稅收劃分辦法更是經(jīng)常隨著稅收結(jié)構(gòu)及稅收收入的變化而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，從1997年1月起，證券交易印花稅由原來(lái)的中央和地方各占50％，先調(diào)整為中央占80％和地方占20％，后又調(diào)整為中央占88％和地方占12％，現(xiàn)又改為中央占94％和地方占6％。稅收收益權(quán)的變更，直接影響到地方政府的財(cái)力規(guī)模，關(guān)乎地方政府的生存，但長(zhǎng)期以來(lái)，這種比例的變動(dòng)以中央政府的政策性文件作為指令，地方缺乏制度性參與的渠道和機(jī)制，只能被動(dòng)地接受。正由于政府之間稅權(quán)的縱向配置缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致稅權(quán)劃分的過(guò)程帶有中央與地方之間非制度性博弈的特征。迄今為止，我國(guó)尚缺少統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)稅收體系的稅收基本法，分稅制財(cái)政體制僅在《預(yù)算法》中有個(gè)別條款的原則性規(guī)定，這使得我國(guó)稅收管理體制乃至整個(gè)稅收體系建設(shè)缺乏統(tǒng)一、明確的法律依據(jù)。(五)在稅權(quán)縱向配置的民主參與方面，人大和民眾的介入度較低在財(cái)政關(guān)系的調(diào)整方面，中央政府代表人民在唱主角，人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)在不同程度上尚流于形式。與此同時(shí)，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能沒(méi)有在財(cái)稅領(lǐng)域得到充分發(fā)揮。根據(jù)《憲法》、《組織法》及《監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定，人大及其常委會(huì)有權(quán)審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算草案，撤銷或改正本級(jí)政府及下級(jí)政府違法或不當(dāng)?shù)呢?cái)稅法規(guī)和政策，并對(duì)政府的財(cái)政執(zhí)法行為行使經(jīng)常性的檢查和監(jiān)督。這些制度層面的權(quán)力和程序規(guī)定還是比較完整的，但實(shí)際效果尚不能令人滿意。其中，問(wèn)題尤顯突出的是，全國(guó)人大依據(jù)《憲法》和《立法法》在財(cái)政基本制度領(lǐng)域享有的專有立法權(quán)，經(jīng)一紙授權(quán)決定打包給最高行政機(jī)關(guān)后，自己已少有作為，而人大對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法又很少積極行使監(jiān)督權(quán)。同樣的情況在地方層級(jí)也存在，地方享有的或明或暗的稅收立法權(quán)和收費(fèi)權(quán)絕大部分都是由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)在實(shí)際行使，地方人大及其常委會(huì)很少參與。例如，國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅等稅種的暫行條例中，均規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定實(shí)施細(xì)則，而將地方權(quán)力機(jī)關(guān)擱在一邊，致使地方有限的稅權(quán)也失去了當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)的參與和監(jiān)督。二、現(xiàn)行稅權(quán)縱向配置的不足之處及其消極后果應(yīng)該肯定，1994年迫于財(cái)政壓力而啟動(dòng)的分稅制改革取得了積極的效果和制度效應(yīng)。它在大幅提高中央財(cái)政所占比例的基礎(chǔ)上，保障了中央財(cái)政的權(quán)威地位，并順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需要，基本確立了中央與地方分級(jí)管理的公共財(cái)政總體框架。但毋庸諱言，由于分稅制改革啟動(dòng)之初內(nèi)生的妥協(xié)性格，某些預(yù)期設(shè)計(jì)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)的迅猛發(fā)展，加之政治、社會(huì)領(lǐng)域的改革沒(méi)有齊頭共進(jìn)，使得目前在稅權(quán)縱向配置暴露出明顯不足之處，并產(chǎn)生相應(yīng)的消極效果。(一)劃分給地方政府，尤其是基層政府的稅權(quán)與其事權(quán)及支出責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致地方財(cái)政困局在既有體制約束下，中央政府財(cái)力的增加必然同時(shí)意味著地方政府的財(cái)力減少。由于分稅制改革不徹底，加之政府公共事務(wù)日益增多，造成我國(guó)地方政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重。在中央加大調(diào)控的同時(shí)，地方財(cái)政自給能力則由1993年的1.02演變?yōu)?006年的0.61。對(duì)地方而言，目前靠中央轉(zhuǎn)移支付“過(guò)日子”、“辦事業(yè)”的依賴性越來(lái)越突出。以2007年為例，全國(guó)地方財(cái)政一般預(yù)算收入為2.34萬(wàn)億元，而一般預(yù)算支出為3.81萬(wàn)億元，38.2％是依賴中央各類轉(zhuǎn)移支付。[3]財(cái)權(quán)大幅上收、事權(quán)層層下放的必然結(jié)果就是，目前大部分縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力，已經(jīng)無(wú)力承擔(dān)由上級(jí)政府層層下壓的越來(lái)越多的公共事務(wù)，只能降低公共產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的數(shù)量和質(zhì)量。特別是在落后地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)，不少“無(wú)財(cái)行政”的基層政權(quán)一盤(pán)散沙，幾近于癱瘓。但即使如此，在“對(duì)上負(fù)責(zé)”、“GDP掛帥”考核體制的驅(qū)動(dòng)下，無(wú)論是省市還是縣鄉(xiāng)，還是得在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“放手一搏”。不少地方官員為爭(zhēng)取更多的納稅財(cái)源，不顧捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政基礎(chǔ)，不顧生態(tài)脆弱的地理環(huán)境，不顧有限的土地資源，舉債建設(shè)，賣(mài)地招商，甚至“刮地”斂財(cái)。而這些“轟轟烈烈”的“帶病發(fā)展”，大部分都以巨額的地方債務(wù)和銀行不良貸款告終，并最終轉(zhuǎn)嫁到中央財(cái)政和中央政府的身上。(二)刺激地方政府在正稅之外，非正常謀求預(yù)算外收入和制度外收入，擾亂國(guó)家財(cái)政秩序按照公共財(cái)政體制的基本要求，政府收入要遵循以稅收為主、以收費(fèi)等非稅收入為輔的原則。國(guó)際上，聯(lián)邦或中央政府非稅收入一般占本級(jí)財(cái)政收入的比重在10％以下，州或省級(jí)政府這一比重為20％左右，州或省以下地方政府則為30％左右。而我國(guó)在稅權(quán)高度集中且地方財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模卻在快速膨脹。[4]據(jù)推算，在我國(guó)，目前一般預(yù)算非稅收入占一般預(yù)算的比重，中央政府約為10％以下，省級(jí)政府為20％左右，但市縣級(jí)政府卻超過(guò)30％，有的甚至高達(dá)50％以上。如果加上以各種名目存在的制度外收入，比重會(huì)更高。②根據(jù)估算，2007年全國(guó)地方政府非稅收入規(guī)模超過(guò)2萬(wàn)億，與2.4萬(wàn)億的地方稅收總收入已旗鼓相當(dāng)。地方政府非稅收入非理性增長(zhǎng)，尤其是少受制度約束的制度外收入的普遍存在，反映出政府間財(cái)政關(guān)系不正常的事實(shí)，客觀上會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政秩序造成嚴(yán)重影響。當(dāng)前地方各級(jí)政府及其職能部門(mén)的收費(fèi)項(xiàng)目繁多，以大項(xiàng)計(jì)在400項(xiàng)左右，按小項(xiàng)劃分則高達(dá)幾千項(xiàng)。按照部門(mén)分類，各種收費(fèi)涉及近百個(gè)部門(mén)，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業(yè)主管等部門(mén)。這些行政性收費(fèi)從單項(xiàng)來(lái)看數(shù)額不大，但由于收費(fèi)面廣、周期短、重復(fù)次數(shù)多，總量十分巨大。而且，由于其與生俱來(lái)的不規(guī)范性，非稅收入的開(kāi)征、征收標(biāo)準(zhǔn)、管理、使用等方面也存在很多問(wèn)題。[5]這些預(yù)算外和制度外資金絕大部分由各級(jí)政府部門(mén)掌握，與此相關(guān)的費(fèi)權(quán)則往往超出了中央甚至地方財(cái)政部門(mén)的控制能力，游離于政府預(yù)算之外，以部門(mén)利益的方式自主運(yùn)行，形成事實(shí)上的財(cái)政資金的體外循環(huán)，嚴(yán)重干擾了國(guó)家正常的財(cái)政秩序。(三)爭(zhēng)搶稅收增量的收入劃分體制刺激地方政府投資沖動(dòng)，制約國(guó)家宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí)為確保分稅制的順利實(shí)施，1994年選擇了一條保地方既得利益的增量改革之路，即“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式。由此，地方政府特別是基層政府和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面不擇手段地為完成收入“基數(shù)”而戰(zhàn)。另一方面，為滿足不斷擴(kuò)大的支出需要而拼命“增長(zhǎng)”，從中分享增量財(cái)力。正是由于財(cái)政體制設(shè)計(jì)上的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的激勵(lì)效應(yīng)，促使地方政府必須不遺余力地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并萌發(fā)難以遏制的投資沖動(dòng)，這也是造成我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”的重要誘因。近三年來(lái)，我國(guó)的稅收增速在20％，固定資產(chǎn)投資增速在25％左右，GDP增速在10％，三項(xiàng)指標(biāo)的聯(lián)動(dòng)性表明，稅收增量緊隨固定資產(chǎn)膨脹。這實(shí)際上已直接表明，地方政府為獲得稅收增量，必須依靠固定資產(chǎn)投資膨脹，恰恰是固定資產(chǎn)投資使地方政府的后續(xù)財(cái)源不斷。然而，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須要有政府宏觀調(diào)控，根據(jù)凱恩斯主義相機(jī)抉擇的“逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向行事”原理，政府應(yīng)逆市場(chǎng)波動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控以平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波幅，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。但是，上述地方政府的投資沖動(dòng)行為對(duì)中央政府的宏觀調(diào)控措施產(chǎn)生了明顯的抵消效果，使得中央的宏觀調(diào)控政策難以貫徹到位，影響到整體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。三、影響稅權(quán)縱向配置法治化的根本制約因素影響稅權(quán)縱向配置法治化的因素可以從多個(gè)方面分析，諸如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡現(xiàn)實(shí)、“條塊分割”的權(quán)力體制等，但具有根本意義的體制性制約因素主要在于以下幾個(gè)方面。(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位使得政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的規(guī)范配置失去了前提眾所周知，政府間權(quán)限的規(guī)范劃分建立在政府整體職能清晰定位的基礎(chǔ)上。如果政府職能的范圍及邊界尚且模糊不清，那談何政府間職能的合理配置？然而，影響我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系法治化的一個(gè)根本制約因素就在于：政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)有理順。盡管轉(zhuǎn)變政府職能早已寫(xiě)進(jìn)了黨的決議之中，國(guó)務(wù)院并制定了實(shí)施的綱領(lǐng)、步驟和時(shí)限，但在基于“落后就要挨打”血的教訓(xùn)而激發(fā)的“趕超”戰(zhàn)略主導(dǎo)下，在各種現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)下，政府職能的轉(zhuǎn)變步履艱難。目前我國(guó)政府整體上尚處于從投資型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程之中。一方面，政府職能還沒(méi)有從競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中完全退出來(lái)，繼續(xù)擔(dān)當(dāng)部分“經(jīng)濟(jì)人”的角色，以行政手段形式過(guò)多地參與資源配置，基于各種因素考慮而普遍出現(xiàn)的難以抑制的投資沖動(dòng)。另一方面，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)職能卻履行不到位，公共物品的供給明顯不足，且分配極不均衡，出現(xiàn)了諸如收入分配“兩極化”、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等不和諧的現(xiàn)象。正是由于政府介入面過(guò)廣，社會(huì)上方方面面對(duì)財(cái)政有過(guò)分“依賴”，使得政府職能“越位”與“缺位”并存，妨礙了公共財(cái)政體制建設(shè)的實(shí)質(zhì)性突破，相應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系也就難以在正確劃分權(quán)限的基礎(chǔ)上規(guī)范起來(lái)。(二)中央依賴地方又不信任地方的矛盾心態(tài)，難以確切保障地方政府作為獨(dú)立公法人的權(quán)利主體地位我國(guó)《憲法》和《組織法》明確規(guī)定，各級(jí)地方政府是中央政府的下屬機(jī)關(guān)，是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下在地方執(zhí)行國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。因此，中央政府的絕大部分事務(wù)都是由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)的，在這一意義上，中央有賴于地方。但《憲法》也同時(shí)規(guī)定，地方政府是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的地方行政機(jī)關(guān)。這就意味著地方政府要服從地方人民的意志，切實(shí)維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣竦睦?。地方政府的這一雙重身份在大部分情況下是協(xié)調(diào)的。因?yàn)?，畢竟中央利益和地方利益在根本上具有一致性。但身處改革進(jìn)程之中，在整體社會(huì)轉(zhuǎn)型基本完成之前，大部分利益關(guān)系都在重新調(diào)整，地方利益也難免與中央利益發(fā)生矛盾和沖突。在這種情況下，盡管中央的法律和政策均要求地方利益服從中央利益，但地方政府出于地方理性，也可能出現(xiàn)優(yōu)先考慮地方利益的傾向。加之，中央在處理地方關(guān)系時(shí)，其機(jī)制和方法還存在簡(jiǎn)單、單方意志、因時(shí)因地變化及不均衡等問(wèn)題，地方又難以通過(guò)法定途徑及時(shí)表達(dá)其意愿和訴求。這些因素結(jié)合在一起，往往導(dǎo)致“地方保護(hù)主義”抬頭，使中央對(duì)地方產(chǎn)生不信任感。中央依賴于地方又不能完全信任地方，又如何建立政府間的和諧關(guān)系呢？這就產(chǎn)生從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府的職能需要出發(fā)，重新確定地方政府地位的現(xiàn)實(shí)需要。應(yīng)當(dāng)看到，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方政府不但有執(zhí)行法律的補(bǔ)充性立法權(quán)，還有就地方性事務(wù)先于中央政府自主立法的權(quán)利?！额A(yù)算法》也確定了“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算”的設(shè)置原則。這說(shuō)明，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和成熟，地方政府作為《憲法》統(tǒng)治下的權(quán)利主體地位正越來(lái)越凸顯，并得到法律的確認(rèn)。只是在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，地方財(cái)政在我國(guó)財(cái)政體系中的法定地位和角色尚不具體。一旦出現(xiàn)矛盾和糾紛，則還難以找到有針對(duì)性的、有操作性的規(guī)范方法。然而，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，地方政府作為公法人的獨(dú)立主體地位，在實(shí)踐中尚未獲得確切保障。長(zhǎng)期以來(lái)，中央習(xí)慣于把地方政府僅僅看作一個(gè)義務(wù)主體，而不是一個(gè)與其法律地位平等的權(quán)利主體。與此同時(shí)，地方政府的法律地位與其實(shí)際的財(cái)政地位不相統(tǒng)一，地方政府的財(cái)政地位與其公共職能很不相稱。(三)民主財(cái)政和人民的民主權(quán)利尚待強(qiáng)化制度性保障從邏輯關(guān)系的角度講，在財(cái)政民主、財(cái)政公平、財(cái)政法治三者之間，財(cái)政民主是先導(dǎo)和基礎(chǔ)，財(cái)政法治是形式和保障，財(cái)政公平則是價(jià)值和目的。[6]民主財(cái)政有兩層含義：一是國(guó)家財(cái)政體制的確立要有地方的全面參與決策；二是各級(jí)政府制定財(cái)政政策和法律要有當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c決策。沒(méi)有地方政府參與決策的財(cái)政體制，則難以成為合理的財(cái)政體制；沒(méi)有民眾參與決策的財(cái)政政策，則必然難以成為公正的財(cái)政政策。另外，歷史的經(jīng)驗(yàn)顯示，地方分權(quán)在沒(méi)有地方人民的參與和監(jiān)督的情況下，往往容易變?yōu)榈胤秸賳T的特權(quán)。因此，通過(guò)財(cái)政民主，通過(guò)人民的參與和監(jiān)督對(duì)各級(jí)政府的財(cái)稅權(quán)實(shí)施一種根本性的規(guī)制，才可能使政府間關(guān)系在事權(quán)、財(cái)權(quán)規(guī)范配置的基礎(chǔ)上，走出“一放就亂、一收就死”的惡性循環(huán)。我國(guó)人民在《憲法》和法律上享有廣泛的權(quán)利，尤其在政治領(lǐng)域享有知情、參與、表達(dá)、選舉、監(jiān)督、罷免等民主權(quán)利?！稇椃ā纷钚碌男抻啺该鞔_宣示：國(guó)家尊重和保障人權(quán)。美中不足的是，這些權(quán)利在實(shí)際的享有和保障方面還存在諸多問(wèn)題，需待改進(jìn)的空間還很大。正因?yàn)槿绱耍旁诟旧现萍s了人民與國(guó)家、中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。四、稅權(quán)縱向配置的法治化隨著實(shí)踐和理論的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到分稅制公共財(cái)政體制改革不但是一個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)憲政和法律問(wèn)題。如果沒(méi)有“以人為本”的時(shí)代精神和“尊重和保障人權(quán)”的憲政理念作為行使國(guó)家權(quán)力的宗旨，沒(méi)有確立地方政府的權(quán)利主體地位和樹(shù)立人大對(duì)政府的權(quán)威，分稅制公共財(cái)政體制只能是“形似”而不可能“神似”。對(duì)于人們竭力呼吁并正在開(kāi)啟大幕的社會(huì)主義民主憲政建設(shè)而言，深化分稅制改革，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的法治化，這可謂是一個(gè)恰到好處的切入口。目前中央正在對(duì)國(guó)家的整體稅制進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整，正視和保障地方政府的公法人地位也獲得了廣泛的社會(huì)認(rèn)同，應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，積極穩(wěn)妥地對(duì)稅權(quán)的縱向配置進(jìn)行調(diào)整和完善。(一)確立妥當(dāng)?shù)亩悪?quán)劃分原則稅權(quán)劃分的本質(zhì)問(wèn)題在于解決稅權(quán)集中還是分散，以及集中或者分散的程度問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有的分稅制采取了在劃分稅種基礎(chǔ)上兼顧稅額分成的模式，但地方政府的支出與收入并不是直接匹配的。一般將現(xiàn)行體制的特點(diǎn)概括為地方財(cái)政收支脫鉤下的間接匹配、先上后下的體制。而規(guī)范意義上的事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的財(cái)政體制，應(yīng)該是以財(cái)政收入與支出的直接匹配為主、以轉(zhuǎn)移支付手段間接調(diào)劑為輔的均權(quán)模式。從我國(guó)的具體情況來(lái)看，一方面，我國(guó)正處于整體社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，中央一定程度的稅權(quán)集中有利于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平，消除地區(qū)之間稅收的惡性競(jìng)爭(zhēng)和攀比，并使中央政府有充足的財(cái)力用于轉(zhuǎn)移支付，以保障在全國(guó)范圍內(nèi)基本公共物品供給的均等化。另一方面，我國(guó)各地自然條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，財(cái)政能力和稅源情況也有很大差別。在這種情況下，只有適度分權(quán)，將必要的稅權(quán)賦予地方，才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方政府職能。因此，我國(guó)稅權(quán)的縱向劃分應(yīng)該遵循中央有選擇性集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的原則，以促進(jìn)建立相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的中央稅收體系與地方稅收體系為目標(biāo)。所謂中央有選擇性集權(quán)，是對(duì)中央高度集權(quán)的改進(jìn)，就是在中央層面通過(guò)稅收基本法的形式，對(duì)國(guó)家的基本稅收制度、中央稅種和地方稅種的劃分、各稅種的立法權(quán)限、征管及收益分割等作出明確規(guī)定。所謂地方適度分權(quán)，就是基于地方人民民主自治的需要，適當(dāng)擴(kuò)大地方對(duì)地方稅種的立法權(quán)限，并授權(quán)地方在中央許可的范圍內(nèi)選擇開(kāi)征新的地方稅種的權(quán)力。當(dāng)然，地方政府稅權(quán)的擴(kuò)大應(yīng)建立在中央和地方政府預(yù)算硬約束的前提之下。(二)合理劃分中央與地方的主體稅種原則上，各級(jí)政府都應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定、與事權(quán)相呼應(yīng)的稅種。一般說(shuō)，那些與保證中央集中財(cái)力和維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)正常高效運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)全局性經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)關(guān)系密切的稅種，應(yīng)劃為中央稅；那些有利于發(fā)揮地方信息優(yōu)勢(shì)和征管優(yōu)勢(shì)，適宜由地方調(diào)節(jié)掌握的更切合基層職能、更具多樣性的稅種，應(yīng)劃為地方稅。1.中央政府應(yīng)掌握的稅種，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，應(yīng)抓準(zhǔn)時(shí)機(jī)將所得稅調(diào)整成中央專享稅，或?qū)⑺枚愔鸩秸{(diào)整為主要?dú)w中央掌握其收入的稅種，成為一種中央政府掌握的宏觀反周期景氣調(diào)節(jié)的“穩(wěn)定器”。除此之外，為了在全社會(huì)建立公平的社會(huì)保障制度，中央應(yīng)適時(shí)立法，開(kāi)征社會(huì)保障稅，作為社保資金的主要來(lái)源。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)友好型社會(huì)，中央應(yīng)力推環(huán)境稅早日出臺(tái)，在全社會(huì)統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境整治資金。2.現(xiàn)在省以下政府的大宗收入是營(yíng)業(yè)稅，而從前景來(lái)看，應(yīng)該發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅，逐步形成省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為財(cái)源支柱、市縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱的格局。不動(dòng)產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源。只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值。每隔若干年重新評(píng)估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會(huì)隨著投資環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大，地方政府職能的重點(diǎn)與它培養(yǎng)財(cái)源便非常吻合了，正好適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向。當(dāng)然，不動(dòng)產(chǎn)稅(房產(chǎn)稅)的開(kāi)征還面臨地方土地財(cái)政帶來(lái)的巨大阻力。在開(kāi)征之初，最好把它設(shè)計(jì)成一種特定目的稅，成為打擊囤房投機(jī)的重要政策工具，暫對(duì)第一套房免征，而把征稅重點(diǎn)放在第二套以上的房屋及別墅上。3.至于中央、地方的共享稅，在短時(shí)期內(nèi)還難以取消。如增值稅，還只好繼續(xù)保持為中央地方共享稅。近些年，我國(guó)實(shí)際上越搞越多的“共享”，雖然部分是屬于過(guò)渡期不得已的安排，但從長(zhǎng)期看，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件盡可能使這些“共享”分解到國(guó)稅和地稅中去，以盡可能減少“討價(jià)還價(jià)”因素，鞏固分稅制，形成穩(wěn)定、長(zhǎng)效的制度安排。(三)適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)一級(jí)財(cái)權(quán)的另一個(gè)題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，勢(shì)必應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅基和稅率調(diào)整權(quán)。因此，在進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)法律賦予地方適度稅收立法權(quán)，包括賦予地方人大而非地方政府稅收方面的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，在中央必要約束條件下的稅種設(shè)立權(quán)。1.部分對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響較大且稅基流動(dòng)性較強(qiáng)的地方稅，如營(yíng)業(yè)稅等，其開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力都應(yīng)由中央掌握，地方擁有在中央既定的稅率浮動(dòng)范圍內(nèi)確定本地區(qū)適用稅率的權(quán)力。2.部分稅基較固定的地方稅，如土地使用稅、房產(chǎn)稅等，應(yīng)賦予地方在中央制定的較大稅率浮動(dòng)范圍內(nèi)確定本地區(qū)的適用稅率，以及在中央限定的條件下減稅免稅和加稅的權(quán)力。3.部分具有特定性用途的地方稅，如城建稅等，其開(kāi)征停征權(quán)由中央掌握，稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力歸地方所有，但其征收方案須報(bào)中央備案。4.允許地方開(kāi)征部分地方色彩濃厚的地方稅。這些稅種的開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力屬于地方，其征收方案亦須報(bào)中央備案。對(duì)地方立法開(kāi)征的地方稅，中央應(yīng)有建議權(quán)或指導(dǎo)權(quán)乃至最終的否定權(quán)。當(dāng)然，在單一制國(guó)家實(shí)行地方稅收分權(quán)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)而不是削弱中央對(duì)地方稅權(quán)的控制，但這種控制不再是一種行政性的權(quán)力控制，而是一種法律的規(guī)范控制。一是通過(guò)法律對(duì)地方政府享有稅目、稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)的地方稅，規(guī)定某些限定條件。二是要求地方政府將擬定調(diào)整的征稅辦法和稅收政策及時(shí)報(bào)中央備案，個(gè)別地方稅須審批，方可實(shí)施。與此同時(shí)，須全面強(qiáng)化地方人大對(duì)地方政府的稅權(quán)監(jiān)控，切忌地方政府越俎代庖，架空地方人大。(四)地方非稅收入的合理化、規(guī)范化是一個(gè)重要的配套事項(xiàng)整頓規(guī)范地方的收費(fèi)權(quán)是一項(xiàng)涉及方方面面利益的復(fù)雜工作。研究我國(guó)地方稅的稅權(quán)劃分，不能就稅論稅，必須拓寬視野，將地方的收費(fèi)權(quán)限問(wèn)題一并納入考慮。在