英國行政復(fù)議制度初論

英國行政復(fù)議制度初論

「內(nèi)容提要」英國傳統(tǒng)行政正義體系重視法司法審查與上訴,

行政復(fù)議制度較為薄弱。近年來，隨著行政改革的推進(jìn)和民事正義體

制改革中對訴訟外爭端解決機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，這種現(xiàn)象開始改變，越來越

多的人開始探討行政復(fù)議制度的變革之道，在維持行政復(fù)議官員與組

織內(nèi)決策官員的聯(lián)系渠道的同時一，加強(qiáng)行政復(fù)議主體的獨立性，充分

發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制以及其他內(nèi)部申訴解決機(jī)制的作用，以保證公務(wù)服

務(wù)利用人的不滿得到有效化解，并發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)范化效應(yīng)，推進(jìn)

行政決策體制的改善。

「關(guān)鍵詞」英國行政復(fù)議行政正義社會保障

FAbstractJ

InthetraditionaladministrativejusticesystemofUK,

mainemphasiswasputonjudicialreviewandappeal,

andreconsiderationortheinternalreviewofadministrativedecisio

nswasalmostaltogetherneglected.Butinrecentyears,

thissituation,

influencedbytheadministrativereformandthediscussiononalterna

tivereputeresolutionmachanisminciviljusitce,hasbeenchanged,

andmanypeoplebegantostudythereformoftheinternalreviewsystem.

Theytrytoimprovetheindependenceofthereviewofficialswithoutbr

eakingtheirconnectionwiththedecisionofficials.Thepurposeofth

ereformistomakefulluseofthesystem,

satisfytheneedsofpublicservices'usersandrealizethesystem'

snormativeeffect.

一、行政正義體系中的行政復(fù)議

（一）英國的行政正義體系

在英國行政法學(xué)文獻(xiàn)中“行政正義”

（administrativejusitce）是一個常見的概念，但對其內(nèi)涵與外延一

直缺乏統(tǒng)一的界定。有人認(rèn)為行政正義僅指由相對獨立的機(jī)構(gòu)以嚴(yán)格

的抗辯式程序來解決行政爭議，他們遵循1957年弗蘭克斯委員會報告

（有關(guān)行政裁判所和調(diào)查的報告）的用法，將行政正義概念限定于法

院、裁判所和行政調(diào)查中的程序。有人則認(rèn)為，行政正義概念只應(yīng)適

用于那些決定當(dāng)事人的法律權(quán)利的程序，而不包括處理不良行政或低

效服務(wù)問題的程序。

但是現(xiàn)在越來越多的英國行政法學(xué)者主張，不應(yīng)過多地限制

行政正義概念的適用范圍，它應(yīng)含蓋從行政決定的最初作出到最后層

級的審查這一全過程，它不僅包括法院和裁判所的司法復(fù)審和上訴程

序，還包括行政決定的作出程序以及行政內(nèi)部對行政決定的復(fù)審程序,

另外還包括議會監(jiān)察專員等進(jìn)行的監(jiān)督程序。從涉及的事項來說，行

政正義不僅涉及那些有關(guān)公民權(quán)利的問題，而且涉及裁量性決定以及

政府服務(wù)質(zhì)量等問題。從而，行政正義關(guān)涉政府以及某些為公眾提供

公共服務(wù)的私人和準(zhǔn)私人機(jī)構(gòu)整體運(yùn)作的規(guī)范基礎(chǔ)。這種行政正義概

念的提出，具有重要的實踐意義，它有助于人們跳出過多關(guān)注法院和

裁判所程序的狹隘視角，某一種特定程序并非絕對的優(yōu)于另一種程序,

它所強(qiáng)調(diào)的是決定的作出應(yīng)當(dāng)是理性和適當(dāng)?shù)?，其建立在恰?dāng)收集的

證據(jù)以及對證據(jù)的合理評價基礎(chǔ)上。過份強(qiáng)調(diào)司法審查和行政裁判所,

可能導(dǎo)致對英國行政法和行政正義的性質(zhì)、范圍與實踐的構(gòu)想的歪曲。

[3]

行政正義概念的擴(kuò)展與英國法學(xué)界對“民事正義”改革的爭

論有關(guān)。近年來在英國法學(xué)界，關(guān)于民事正義改革的討論也是如火如

荼，其中許多爭論涉及到新形式替代性爭端解決機(jī)制的建構(gòu)以及新類

型程序的創(chuàng)制，這些程序不那么強(qiáng)調(diào)抗辯式而是更多強(qiáng)調(diào)法院職權(quán)調(diào)

查，這對行政正義問題的爭論具有啟發(fā)意義。

行政正義概念的擴(kuò)展也受到英國行政改革的影響。從1980

年代開始的英國行政改革以內(nèi)容的廣泛性和全面性著稱，在撒切爾政

府使其改革的目標(biāo)是節(jié)約行政成本和提高效率，隨著改革的進(jìn)一步深

化，質(zhì)量和顧客滿意成為首要目標(biāo)，梅杰政府于1991年提出的公民憲

章(CivilCitizen)即是實現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。公民憲章中設(shè)定

了公共服務(wù)的主要原則，其中包括：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)并不斷提高，公開,

信息化，選擇，非歧視，易進(jìn)入等。在名為“當(dāng)事情搞錯”的一節(jié)中,

規(guī)定當(dāng)政府出錯后，應(yīng)作出解釋和道歉，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)有為公眾所周知

并且易于利用的申訴體制。公民憲章機(jī)構(gòu)的申訴工作小組進(jìn)一步規(guī)定

了申訴體制的標(biāo)準(zhǔn)。這些都推進(jìn)了行政正義體制的發(fā)展。

(二)英國行政法上的復(fù)議概念

與中國“行政復(fù)議”相對應(yīng)的制度，在英國稱為

"reconsideration”,它是對行政決定的內(nèi)部復(fù)審(internalreview),

是由對行政決定的作出負(fù)有責(zé)任的主體(既可以由原決定者本身，也

可以是一個不同的、但資歷更深的官員)對原決定的重新評判。在一

定意義上，它是原決定程序的繼續(xù)，而非啟動一個全新的程序。復(fù)議

是針對是非曲直問題的復(fù)審，復(fù)議官員要判斷原決定是否正確或者是

否存在其他更好的決定，其判斷可以不受原決定者所收集的信息的限

制。

英國和澳大利亞等英聯(lián)邦成員國的學(xué)者一般認(rèn)為，復(fù)議具有

積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，復(fù)議為受害人提供了一

個可以相對快速和容易進(jìn)入的救濟(jì)途徑。如果沒有復(fù)議程序，部分正

當(dāng)權(quán)益受到侵害的人可能就不會尋求救濟(jì)，因為其他的上訴與司法審

查等救濟(jì)方式經(jīng)常要耗費大量的金錢與時間；對于要求不合理的受害

人，復(fù)議程序也發(fā)揮著過濾器的作用，使其可以免于在外部程序中不

必要地消耗資源與時間。復(fù)議也是行政組織內(nèi)一種有效的內(nèi)部控制機(jī)

制和反饋機(jī)制，可以使其行政機(jī)關(guān)有機(jī)會盡早明了自身決定過程的缺

陷，從而設(shè)法加以補(bǔ)救。而且，行政機(jī)關(guān)通過復(fù)議后滿足了申請人的

合理要求，這也可以使其免于耗時耗力的外部程序的糾纏。對于裁判

所和法院來說，復(fù)議程序則可以減輕其負(fù)擔(dān)。從消極方面來說，由于

復(fù)議是由與作出原決定的官員同屬一個機(jī)關(guān)的人進(jìn)行，其可能的結(jié)果

是，它只是成為申請人尋求有效救濟(jì)途徑的一個障礙，造成了拖延和

附加的成本，而卻得不到一個真正中立與客觀的復(fù)議。復(fù)議程序也可

能受到一種不良行政文化的俘獲，在其中行政機(jī)關(guān)極少愿意改變原來

的決定。而且，由于缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，也可能造成情形相同或相似申

請人的不一致對待。因此，在復(fù)議程序的設(shè)計上應(yīng)最大限度地獲得其

益處，而盡量減少伴隨的風(fēng)險。［4］

具有實務(wù)經(jīng)驗的加拿大學(xué)者艾森對于復(fù)議程序持比較激勵的

批評態(tài)度。［5］他說，許多行政領(lǐng)域中都存在針對行政決定的復(fù)議程序,

甚至在受害人堅持要求上訴時一，部分領(lǐng)域中仍然要求該事項應(yīng)首先進(jìn)

入復(fù)議程序。進(jìn)行復(fù)議的通常是原決定部門，或者是與其具有密切聯(lián)

系的部門。對于復(fù)議程序經(jīng)常提出的一個理據(jù)是，它可以避免上訴的

成本和拖延。人們在獲得一個不利的決定之后，可以提出新的證據(jù)，

復(fù)議可以改變原決定作為對新證據(jù)的反應(yīng)。但他根據(jù)自己在加拿大的

實務(wù)經(jīng)驗認(rèn)為，這種論證幾乎完全不符合實際。事實上他發(fā)現(xiàn)，將近

一半的案件中，并未有進(jìn)一步的證據(jù)提出，而在另一半案件中，雖然

有進(jìn)一步的證據(jù)提出，但這些證據(jù)并非新證據(jù)，它們在最初決定作出

之前就已經(jīng)可以獲得但未被發(fā)現(xiàn)。在兒乎每一個案件中，最初決定需

要變更的唯一理由是當(dāng)初作出時未經(jīng)過充分的調(diào)查。正是因為復(fù)議程

序的存在，使得行政機(jī)關(guān)提升最初決定質(zhì)量的要求不那么迫切。復(fù)議

對于行政官員的真正吸引力在于，其可以使得最初決定中的缺失免于

暴露在公眾視線之中。高級官員和初步裁決者都知道，如果最初決定

的作出是不正當(dāng)?shù)?，則其缺陷難以逃脫上訴機(jī)構(gòu)的審查。

(三)行政復(fù)議與行政正義體系中的其他制度

1.復(fù)議與上訴

對行政決定的上訴(appeal),包含了對最初決定在法律和實

質(zhì)上的效能和可接受性的重新評價，其主體則并非作出最初決定所屬

行政體制的一部分相對于復(fù)議是一種內(nèi)部復(fù)審，上訴則是一種外部復(fù)

審。對行政決定承擔(dān)上訴職能的典型機(jī)構(gòu)是裁判所，［6］裁判所對于上

訴案件的管轄權(quán)通常是來自于制定法。上訴程序的啟動必須有申請人

的申請，而復(fù)議程序則可以由行政官員主動進(jìn)行。復(fù)審和上訴的另一

區(qū)別是，作為復(fù)審根據(jù)的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列

舉，而上訴則與此不同，作為上訴根據(jù)的理由一般非常寬泛，允許裁

判所對于所涉問題作出全新的決定，而非僅僅繼續(xù)最初的決定程序。

在英國，承擔(dān)上訴職能的行政裁判所是根據(jù)議會制定法設(shè)立、

具有相對獨立地位、依照特定程序解決行政糾紛或公民之間某些特定

糾紛的特別裁判機(jī)構(gòu)。一戰(zhàn)以后裁判所得到迅速發(fā)展的一個重要原因,

是其相對于法院來說具有經(jīng)濟(jì)、便捷的優(yōu)點，行政裁判所雖然也實行

一般兩造對抗式，但不象法院那樣必須遵守嚴(yán)格的訴訟程序規(guī)則，還

可以根據(jù)不同性質(zhì)的案件制定不同的規(guī)則。有的裁判所可以秘密開庭,

可以不經(jīng)庭審而處理，可以書面審理，可以采納傳聞證據(jù)。而且行政

裁判所也不受普通法院必須遵守先例的原則限制，在運(yùn)用法律方面較

之普通法院有更大的靈活性。但行政裁判所作為按照法定程序解決糾

紛的一種制度設(shè)計，與一般的行政決定程序和復(fù)議程序相比，仍然是

非常嚴(yán)格的。行政裁判所運(yùn)用的程序，一般都是經(jīng)裁判所委員會審訂

的程序。它運(yùn)用兩造對抗的程序規(guī)則，對某些問題進(jìn)行公開審理，聽

取當(dāng)事人雙方的辯論，允許當(dāng)事人代理人出庭辯護(hù)，可以對證人進(jìn)行

傳喚，允許當(dāng)事人之間進(jìn)行詢問和反詢問。行政裁判所的裁決，應(yīng)說

明理由，就行政裁判所的裁決中的法律問題，當(dāng)事人可以向法院提起

上訴。所以，行政裁判所裁決爭議所運(yùn)用的程序，雖不象法院那樣嚴(yán)

格、繁瑣，但也是一種較為嚴(yán)格的程序。而行政復(fù)議作為行政內(nèi)部的

復(fù)審，則一般沒有嚴(yán)格的程序規(guī)定。

復(fù)議官員與原決定官員，要么是同一的，要么同屬于一個行

政機(jī)關(guān)，而行政裁判所則獨立于一般行政機(jī)關(guān)之外。［7］首先，行政裁

判所是經(jīng)議會立法而設(shè)立的，而不是由行政機(jī)關(guān)作為其附屬機(jī)構(gòu)設(shè)立

的。其次，行政裁判所的主席和成員通常是由樞密院或有關(guān)大臣任命,

須是政府部門之外的人員。大臣任命裁判所主席必須從大法官同意的

事先預(yù)定的名單中挑選，任命裁判所其他人員也必須從事先預(yù)定的名

單中挑選。第三，行政裁判所在做出裁決時，必須遵守“公正、公開、

無偏私”三原則，以免受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。任何因受到行政機(jī)關(guān)的影

響而做的裁決都是無效的。

2.復(fù)議與申訴處理機(jī)制

申訴處理是一個比復(fù)議更為寬泛的概念，它主要針對公共部

門所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量問題，而復(fù)議僅涉及對一個行政決定的是

非曲直的審查。復(fù)議與普通的申訴處理都可能涉及到申請人對行政機(jī)

關(guān)的不滿，并且二者都有助于改善行政機(jī)關(guān)的績效并且使得后者更具

有責(zé)任性。申訴處理機(jī)制與復(fù)議的基礎(chǔ)原則也是相似的，例如公平與

效率。二者最為重要的一個區(qū)別在于，普通的申訴處理機(jī)制不能給予

申請人以具體的可以執(zhí)行的權(quán)利(enforceablerights),而后者是行

政復(fù)議的核心。但在公民憲章運(yùn)動以后，在許多內(nèi)部申訴機(jī)制中，二

者的界限實際上越來越難以劃清。

二、行政復(fù)議的權(quán)力來源

上訴必須要求制定法的明確授權(quán)，而復(fù)議則與此不同。從英

國的實踐來看，一些復(fù)議程序具有制定法的基礎(chǔ)，而其他一些則沒有。

在缺少制定法規(guī)定時、行政機(jī)關(guān)是否可以合法地對自己的決定加以復(fù)

議，這一問題的答案在多數(shù)情形下是肯定的，其理由在于，“考量一個

有異議的決定，并且關(guān)注異議者的根據(jù)和決定者的理由，這總是有價

值的"，[8]這符合良好行政的目標(biāo)。里德勛爵在RidgevBaldwin一案

中指出:“如果一個官員或機(jī)構(gòu)在利害關(guān)系人有機(jī)會出席對相關(guān)案件的

審理以后，認(rèn)識到其原先的決定過于匆忙并且重新考慮整個相關(guān)事項，

從而作出一個新的決定,對于后一個決定的效力我認(rèn)為應(yīng)予確認(rèn)二[9]

在MinisterforlmmigrationandMulticulturalAffairsvBhardwaj[10]

一案中，澳大利亞聯(lián)邦法院的馬奇威克法官先是引用了另外一個案件

中的觀點：

在我看來，在一個行政命令的錯誤已經(jīng)為決定者自身所認(rèn)識

的情況下，仍然要求維持其效力直至法官作出撤銷該行政命令的判決，

這是奇談怪論。法院長期以來一直承認(rèn)這樣的政策規(guī)則：盡力避免訴

訟、在當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時終止訴訟，符合公共利益。那種認(rèn)為產(chǎn)生爭

議的行政命令，即使利害關(guān)系人已達(dá)成協(xié)議也不能將其撤銷的觀點，

與上述規(guī)則是沖突的。當(dāng)事人將被迫投身于沒有意義和無用的訴訟。

[11]

然后得出結(jié)論說:

無論我們?nèi)绾畏治?，在我看來，盡管制定法中并沒有明白的

文字規(guī)定，裁判所至少在以下情形中確實有權(quán)復(fù)審一個決定：在作出

決定時由于自身的錯誤而未能給予申請人以極端重要的權(quán)利；利害關(guān)

系人對該該錯誤并無爭議;并且該錯誤對于手頭的案件具有重大影響。

這種權(quán)力并未違反“履行職責(zé)"(functusofficio)原則，后者在移民

法中仍然是一個一般性的規(guī)則。這些情形只是對履行職責(zé)原則的例外,

它對于裁判所實現(xiàn)法律中確立的下列目標(biāo)是完全必要的：保證對申請

人的公平并在與他們有關(guān)的案件中盡可能得出最為合理的決定。

雖然這里說的是裁判所，其推理也可以適用于復(fù)議。但也有

人認(rèn)為，原先的決定是行政機(jī)關(guān)就某一行政事項對外作出具有終局性

的決定，它已經(jīng)有效地處理了有關(guān)實質(zhì)性爭端，則行政機(jī)關(guān)無權(quán)在沒

有制定法授權(quán)的情況下，僅根據(jù)其自己的觀點，獲得作出新決定的權(quán)

力。"將‘決定'解釋為包含了偏離終局性的允許，這將導(dǎo)致行政決定

過程的支離破碎，并且使行政過程的效率出于危險之中"。［12］同樣在

Bhardwaj一案中，利漢法官的不同意見認(rèn)為，

在我看來，在本法的背景中，法律意圖恰恰相反。它顯然賦

予確定性以很高的價值。它設(shè)定了嚴(yán)格的時間限制，對于復(fù)審活動作

出了詳細(xì)的規(guī)定，對于裁判所記錄其決定和理由的方式以及通知和公

布其決定的方式都有精確的要求。對于司法審查有形式的限制，申請

只能在28天的期限內(nèi)提出，并且這一期限還不能延長。在我看來，允

許裁判所對于個別的復(fù)議申請有權(quán)不定時的作出（并且撤銷）決定，

這與制定法的方針是不吻合的。[13]

因此，很多人認(rèn)為，為了明確復(fù)議權(quán)力的存在，杜絕爭議，

最好還是在制定法中對于復(fù)議程序作出規(guī)定。澳大利亞行政復(fù)審委員

會認(rèn)為，在制定法中對復(fù)議程序作出明確規(guī)定，除此以外還有其他一

些優(yōu)點：（1）使申請者獲得明確、固定的申請復(fù)審的權(quán)利，與此相伴

隨的是有被告知復(fù)議權(quán)的存在以及其復(fù)議進(jìn)行程序的權(quán)利。重要的是,

制定法中也應(yīng)當(dāng)對于重要的程序事項，例如如何提出新的證據(jù)；復(fù)議

程序是強(qiáng)制性的還是選擇性的，即申請人是否有權(quán)不經(jīng)復(fù)議直接申請

復(fù)議，申請人是否可以聘請法律上或其他方面的代理人參加復(fù)議，申

請復(fù)議的時限，所有這些在對復(fù)議程序的批評意見中經(jīng)?？梢月犚姷?/p>

事項，都可以通過制定法的規(guī)定而得到明確。（2）明確復(fù)議程序的目

的。制定法可以為復(fù)議官員的地位設(shè)定具體的規(guī)定，授予其獨立于原

決定者之外對原決定的是非曲直加以審查的權(quán)力。它也可以避免或者

減少與其他的一些內(nèi)部管理措施，諸如對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控和審計，

或者個人通過對公共服務(wù)質(zhì)量不滿的申訴，等等的混淆。[14]

三、行政復(fù)議程序

(一)行政復(fù)議程序的標(biāo)準(zhǔn)

對于行政復(fù)議程序應(yīng)符合何種標(biāo)準(zhǔn)在英國一直存在爭論，這

些爭論所涉及的主要是行政復(fù)議是否應(yīng)當(dāng)適用法院以自然正義為名所

發(fā)展出來的一套規(guī)則。英國傳統(tǒng)上將抗辯式程序看作是自然正義的內(nèi)

在要求。在法律教育體制，案例法，法律史等等當(dāng)中都強(qiáng)調(diào)這一程序

原則的地位。法院采取的抗辯式程序被看作是一個黃金標(biāo)準(zhǔn)，法律人

往往不自覺的將所有其他程序與其相比較。這導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)了申

訴程序“司法化”(judicialisation)的現(xiàn)象，裁判所和調(diào)查程序的

嚴(yán)格性不斷增強(qiáng)為其例證。哈洛和羅林斯認(rèn)為，當(dāng)法院要求決策者無

偏私時，它們實際上是要求將“裁決”的標(biāo)準(zhǔn)引入行政過程，這實際

上體現(xiàn)了法院企圖在有關(guān)公平程序的問題上占據(jù)壟斷地位。按照美國

著名法理學(xué)家富勒的觀點，在現(xiàn)實社會中存在九種決策模式：調(diào)解，

財產(chǎn)權(quán)，投票，習(xí)俗，官方宣告的法律，裁決，契約，管理指令和訴

諸于運(yùn)氣?？?］牛津大學(xué)行政法教授克雷格認(rèn)為，以裁決為基礎(chǔ)發(fā)展

起來的程序保護(hù)模式在許多領(lǐng)域確實是最為合適的一種，但是它不可

能適用于所有的行政法領(lǐng)域按照普通法院的模式塑造其他程序的一個

嚴(yán)重后果是，限制了其他類型的程序經(jīng)受實踐考驗的機(jī)會。［16］

實際上，自然正義的許多標(biāo)準(zhǔn)對于行政復(fù)議程序并無多大意

義。在根本不進(jìn)行聽證的條件下，詢問證人的權(quán)利并無益處；如果負(fù)

責(zé)申訴的正是申訴人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人，則中立毫無價值；而建立在

對雙方給予平等權(quán)利基礎(chǔ)上的程序保障，對于現(xiàn)代福利國家中根本無

法與公務(wù)提供者進(jìn)行平等商談的弱勢群體來說，實際意義也很優(yōu)先。

在社會福利案件中，抗辯程序所包含的“對抗”和“贏者通吃”理念

也是不適合的。

那么是否能夠發(fā)展出適用于內(nèi)部申訴程序的標(biāo)準(zhǔn)呢？在克雷

格看來，美國學(xué)者馬修所提出的結(jié)合協(xié)商和內(nèi)部管理控制的程序是一

個很好的起點。［17］而在英國的行政改革中，英國實務(wù)界也開始提出

并落實了一些新的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公民憲章與行政復(fù)議程序

與傳統(tǒng)行政正義體制不同，公民憲章的目標(biāo)更傾向于改善公

共服務(wù)的質(zhì)量，而非個人權(quán)益的保護(hù)。盡管如此，公民憲章及其相關(guān)

組織的工作，對于行政正義體制，包括體制的改善仍然具有重要意義,

這主要體現(xiàn)為對申訴體制設(shè)定了一套最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。

公民憲章強(qiáng)調(diào)申訴是保證公共部門承擔(dān)責(zé)任的一個重要途

徑，它要求公共機(jī)構(gòu)必須“擁有為公眾所周知的、易于利用的申訴程

序，在任何可能之處能夠提供獨立的復(fù)審”。公民憲章機(jī)構(gòu)的申訴工作

小組在其所擬的一份文件中提出申訴程序應(yīng)體現(xiàn)七項核心原則，其中

包括：（1）易進(jìn)入，規(guī)則為公眾所周知。（2）簡便，易于理解和利用。

（3）快捷，為各項活動設(shè)定時間限制，并且使參與者能夠一直知曉程

序的進(jìn)展?fàn)顩r。（4）公平，進(jìn)行全面的、無偏私的調(diào)查。（5）可信賴,

能夠獲得申訴機(jī)構(gòu)成員和申訴人的信賴。（6）有效，澄清所有的爭點,

并提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。（7）質(zhì)量管理，為管理者提供信息以改善服

務(wù)。這些原則并非僵化的教條，必須能夠保持一定程度的靈活性，適

應(yīng)各個行政領(lǐng)域的特殊情形，因為公共組織數(shù)量眾多、種類負(fù)責(zé)，并

非所有這些標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)的問題都與它們有關(guān)。這一列舉也并不意味著

已窮盡了良好申訴體制的所有標(biāo)準(zhǔn)。

申訴工作小組未對“申訴”（complaints）加以明確的界定,

而是主張各個公共機(jī)構(gòu)自身作出符合本部門客觀條件的界定，但在作

出界定后就應(yīng)在自己的實踐中加以一貫地實施。一般意義上的申訴是

指對表達(dá)某種需要回應(yīng)的不滿意見，但有人提出，應(yīng)當(dāng)將申訴與其他

補(bǔ)救方法相區(qū)分，但也有人認(rèn)為，對申訴作出寬泛的界定，使其包含

那些允許上訴或司法審查的事項，正體現(xiàn)了申訴制度的一個吸引力，

即通過它可以減少提起救濟(jì)途徑的壓力。

申訴工作小組特別強(qiáng)調(diào)公平對于申訴程序的重要性，因為在

公共部門中缺乏有效的選擇。在一般意義上，公平被理解為是不偏不

倚，對于事實不帶偏見，對事物持一種開放和前瞻性的心態(tài)，而保證

公平的一個重要因素是有關(guān)“獨立”的規(guī)定。各公共部門大多對于某

種形式的“獨立的”內(nèi)部復(fù)審都設(shè)有規(guī)定，而申訴工作小組對“獨立

的”內(nèi)部復(fù)審的界定是，“在同一組織范圍內(nèi)，但與被申訴的個人或者

部門（section）不屬于同一直接管理線的復(fù)審:公民憲章小組的指

南中對于保證復(fù)審的獨立與有效也提供了一些建議。其中包括，復(fù)審

者獨立于作出決定的公務(wù)機(jī)構(gòu)；有充足的資源保證恰當(dāng)?shù)墓ぷ?；對?/p>

調(diào)查的執(zhí)行和事務(wù)的處理可以免于公務(wù)機(jī)構(gòu)的壓力；有權(quán)接觸公務(wù)機(jī)

構(gòu)的職員和文件；有權(quán)作出拘束公務(wù)機(jī)構(gòu)的決定或者存在一個明確的

協(xié)定，其中規(guī)定除非在例外情形中其決定必須被接受。［18］

然而申訴工作小組發(fā)現(xiàn)，盡管許多部門的申訴體制提供了完

全徹底的復(fù)議，對于復(fù)議是否真正具有獨立性仍然在公眾中仍然存在

很多的懷疑。［19］或許是因為這個原因，一個超越于相關(guān)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)

部人員所進(jìn)行調(diào)查之上的復(fù)審層級：“裁決專員辦公室”得以設(shè)立，其

主要的任務(wù)是調(diào)查相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)是否能夠回應(yīng)公眾的需

要。實際上，在政府有關(guān)公民憲章的白皮書中就曾承諾要考慮局部性

地建立獨立裁決專員體制，這些人有“時間、常識以及恰當(dāng)?shù)臋?quán)威”,

從而增加內(nèi)部申訴程序中的獨立因素。［20］1993年國內(nèi)稅務(wù)委員會設(shè)

立了稅務(wù)裁決專員，這一沒有制定法權(quán)力來源的裁決專但卻具有相當(dāng)

獨立性，而且，盡管其建議并不具有法定的拘束性，但國內(nèi)稅務(wù)委員

會除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁決專員的職權(quán)范圍又

擴(kuò)展到關(guān)稅機(jī)構(gòu)以及社會保障部的捐助管理機(jī)構(gòu)，并改稱裁決專員辦

公室。裁決專員辦公室受理那些不服相關(guān)機(jī)構(gòu)申訴部門的決定而進(jìn)一

步提出的申訴，向相關(guān)機(jī)構(gòu)的首長和部門主管提出改進(jìn)工作的建議，

并幫助申訴人妥善利用相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供的內(nèi)部申訴機(jī)制。裁決專員辦

公室取得了非常好的工作業(yè)績，［21］申訴工作小組建議所有直接對公

眾提供服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，根據(jù)自身的實際情況和現(xiàn)存的復(fù)審處理機(jī)制

狀況，建立這樣一種獨立的復(fù)審機(jī)制。

申訴工作小組負(fù)責(zé)鼓勵公務(wù)組織改革其申訴體制以符合這些

標(biāo)準(zhǔn)。雖然它并無法定的權(quán)力強(qiáng)制推行這些原則，但依賴其建議與鼓

勵的權(quán)力，對于英國行政申訴體制改革已發(fā)生了積極的影響。

除了為申訴體制設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)外，公民憲章特別強(qiáng)調(diào)行政

正義的體系及體系的改善。公民憲章小組對于行政救濟(jì)確立了一個普

遍性的原則，就是公共服務(wù)的申訴體系必須使得行政組織能夠從申訴

中汲取教訓(xùn)，進(jìn)行體系性變革，或者改善服務(wù)提供方式。有效申訴體

制的一個重要特征是其能夠：

使得公務(wù)機(jī)構(gòu)從申訴中汲取教訓(xùn)，無論是其未達(dá)到公民憲章

所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，還是實施了不良行政。最為有效的一種救濟(jì)方式是保

證使用者以后不再會遭受同樣的錯誤對待。在可以獲得的資源約束之

內(nèi)，政府部和獨立機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄與分析申訴的發(fā)展態(tài)勢；盡可能減少

錯誤再次發(fā)生的機(jī)會；發(fā)現(xiàn)未達(dá)目標(biāo)或不良行政的模式；在必要之處

采取措施以改變體系或程序。［22］

(三)行政復(fù)議獨立性的保障及其界限-澳大利亞行政復(fù)審委

員會的建議[23]

行政復(fù)審委員會認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尋求有效方法保證行政復(fù)

議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助

于照強(qiáng)復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對原決定進(jìn)行真正

全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議

官員很可能會喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分

離的程度會影響人們對行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實

發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過濾器的功能?！叭绻獗盹@得的

是公正的，并且程序看來是公平，則很可能得到公正公平的結(jié)論。同

樣，外表影響共同體對于那些代表共同體行使權(quán)力的人所作決定的信

心?！盵24]也在只有在這種獨立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”

(normativeeffects),即通過行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題從而能

夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強(qiáng)行政決策的效率和準(zhǔn)確，才能得

到保障。

澳大利亞行政復(fù)審委員會所建議增強(qiáng)行政復(fù)議獨立性的方法

有，行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個處所辦公，不讓行政復(fù)議官

員作與最初決定者屬于同一個工作小組或者受同一個主管的監(jiān)督，讓

復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個獨立分支來支付。行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡可

能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要

由對最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望

承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。

然而澳大利亞行政復(fù)審委員會同時認(rèn)為，行政復(fù)議官員不應(yīng)

與原決定者以及其他的機(jī)關(guān)職員完全分離，混淆行政復(fù)議與裁判所上

訴的界限。例如，復(fù)議官員經(jīng)常需要與原決定者進(jìn)行交流，以澄清后

者所作的決定。實際上，有效的交流對于發(fā)揮行政復(fù)議的“規(guī)范化效

應(yīng)”也同樣具有重要的作用，復(fù)議官員的經(jīng)驗有助于行政機(jī)關(guān)績效的

提高。因此，在組織上的分離與聯(lián)結(jié)之間需要加以平衡。

部門主管對于復(fù)議職能的態(tài)度對行政復(fù)議制度具有重要的影

響。盡管復(fù)議涉及具有豐富經(jīng)驗的高級官員對于可能不那么專業(yè)的官

員所作決定的審查，這并不意味著它是一種管理(management)職能。

澳大利亞行政復(fù)審委員會在一個有關(guān)行政復(fù)議的報告中指出：

當(dāng)復(fù)議官員的角色被授予對最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的

人時一，兩種角色之間的緊張就可能出現(xiàn)。職員管理涉及到一種緊密不

間斷的聯(lián)系，包括監(jiān)督者需要支持和激勵職員，而行政復(fù)議所關(guān)注的

焦點則與在于對一個案件的事實、法律或政策方面的重新考量?！?/p>

復(fù)議官員給原決定者提供建議，將問題反饋給原決定者，因此而帶來

的規(guī)范化效應(yīng)，不應(yīng)等同于復(fù)議官員在與原決定者的關(guān)系問題上處于

一種監(jiān)督者的地位。[25]

盡管行政復(fù)議并非內(nèi)部管理，但復(fù)議官員作為高級官員，在

政策，法律和操作問題上所具有的經(jīng)驗，是非常有用的資源。他們對

相對低級的職員提出建議，事實上發(fā)揮著培訓(xùn)的作用，其行為對低級

職員具有示范效應(yīng)。這里復(fù)議官員同樣需要一種平衡，即一方面要獨

立處理申訴，另一方面也要對行政決定質(zhì)量的改善負(fù)責(zé)。

四、正式復(fù)議和非正式復(fù)議

正式復(fù)議和非正式復(fù)議的區(qū)別在于，正式復(fù)議構(gòu)成了外部復(fù)

議（尤其是上訴）的前提；而在非正式復(fù)議，一旦最初決定作出利害

關(guān)系人就有權(quán)提起上訴，這并非是排除內(nèi)部復(fù)議，相反，甚至可能存

在有關(guān)內(nèi)部復(fù)議的具體法律規(guī)定，關(guān)鍵在于它并非申請上訴之前必須

啟動的程序，并且即使這一程序啟動也不影響上訴的進(jìn)行。

（一）非正式復(fù)議

在非正式的復(fù)議中，復(fù)議程序的啟動，可能是因著原決定者

自身的單方面決定，其背后的原因或許是受害人提出了上訴；也可能

是因著受害人要求原決定者或者其上級官員重新審查該決定。一般認(rèn)

為，內(nèi)部復(fù)議是一個自然出現(xiàn)的行政程序，這是“理想”類型的或者

“主流”類型的復(fù)議。典型的情形是，內(nèi)部的和外部的（裁決的）因

素共同協(xié)調(diào)但獨立地共同運(yùn)作，從而例行的內(nèi)部復(fù)議和獨立的外部上

訴共同構(gòu)成了所謂的“復(fù)議的裁決模式”

（adjudicativemodelofreview）o這一模式的特征是:其一，"修正"

是一個例行的機(jī)制，并不必然是因為申請人申請，也有可能是因為決

策者自身希望訴諸其來檢查自己的工作，在有錯誤時加以改正。這符

合這樣一種的理念，就是“允許官員采取簡單快捷的方法改變決定，

而不需要申請者提出新的申請或者提出正式上訴的請求二［26］其次，

要求（通過向裁判所上訴）外部復(fù)議的權(quán)利，與決定者單方面決定復(fù)

議最初的決定或者受害人內(nèi)部復(fù)議均無關(guān)聯(lián)。其三，應(yīng)由原決定者之

外的另一個官員進(jìn)行復(fù)議。

（二）正式復(fù)議

正式復(fù)議構(gòu)成了對“理想模式”下的復(fù)議的一個明顯偏離。

它不再是一個與上訴同時運(yùn)作的例行行政程序，而是成為后者作用的

一個前提，用中國行政法的術(shù)語來說，就是“復(fù)議前置二

約克大學(xué)的塞恩斯伯里認(rèn)為，這種強(qiáng)制性的復(fù)議實質(zhì)上構(gòu)成

了上訴體制的第一個正式層次。這種內(nèi)部復(fù)議的目的已經(jīng)不再是提供

行政上的理據(jù)，而可以說已被納入上訴的范圍。它不再作為一種“糾

錯的方式”來運(yùn)作，而是作為一個“修補(bǔ)的方式二簡而言之，它已經(jīng)

從行政機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椴脹Q機(jī)制，并且既然它已經(jīng)在事實上成為上訴程序

的第一個階段，則必須根據(jù)那些從弗蘭克斯委員會報告以來已被普遍

接受的裁決程序衡量標(biāo)準(zhǔn)加以評價。1957年的弗蘭克斯報告認(rèn)為，行

政裁判所是司法體系的一種補(bǔ)充，它的存在是必要的，并認(rèn)為裁判所

應(yīng)遵循三個基本原則，即公開、公正、無偏私?！霸诓门兴I(lǐng)域，在我

們看來，公開要求程序公開并讓公眾能夠獲悉其據(jù)以做出裁決的基本

推理；公平，是要求采取一種明確的程序，以便當(dāng)事人各方能夠知曉

其享有的權(quán)利，充分發(fā)表自己對案件的意見并了解將要面臨的該案的

情況；無偏私，則要求裁判所可以免受有關(guān)政府主管部門決定的影響,

無論這種影響是顯而易見的還是潛在的"。［27］

然而，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，正式復(fù)議具有強(qiáng)制性，并不意味著就

此改變了它的基本性質(zhì)，即從行政程序變成了裁決程序。［28］正式復(fù)

議仍然是一種行政內(nèi)部的復(fù)議程序。根據(jù)英國裁判所委員會的觀點，

對于正式復(fù)議的程序加以規(guī)定，不過是一種行活動政規(guī)范化的方式:

“當(dāng)前存在的一個趨勢是，在法律中對于這種（正式）復(fù)議作出明確

的規(guī)定，這不過是對復(fù)議程序的規(guī)范化，這種規(guī)范化在任何情形中都

被恰當(dāng)?shù)乜醋髁己?、?biāo)準(zhǔn)的行政實踐…二［29］這也意味著，雖然對正

式復(fù)議不必如塞恩斯伯里所主張的那樣，按照裁決程序的標(biāo)準(zhǔn)加以衡

量，但予以一定程序的規(guī)范化還是必要的，否則無法說明其作為裁判

所前提程序的正當(dāng)性。這其中最為關(guān)鍵的一項就是必須保障由原行政

人員之外的人進(jìn)行正式復(fù)議，以保證在其中能夠真正對原決定進(jìn)行全

新的重新評價。在復(fù)議程序已經(jīng)規(guī)范化的條件下，仍然要求具有直接

向裁判所上訴的權(quán)利，則既是對資源的浪費，而且也可能影響復(fù)議程

序的效能。

正式復(fù)議相對于裁判所而言簡單快捷，這在社會保障等行政

爭議較多的領(lǐng)域具有很強(qiáng)的實際意義。它對于那些可能進(jìn)入裁判所或

法院的案件而且發(fā)揮著過濾器的功能，［30］使得重新評價的任務(wù)能夠

由行政組織和裁判所與法院來分擔(dān)，減輕了裁判所和法院的工作量，

并且使得受害人有可能免于對抗式的繁瑣裁判所程序的折磨。［31］

對正式復(fù)議程序的另一個指責(zé)是，它可能阻礙了受害人通過

公正程序獲得救濟(jì)的權(quán)利。塞恩斯伯里認(rèn)為，使得復(fù)議成為強(qiáng)制性的

程序，將減損由獨立裁判所和法院進(jìn)行的上訴或司法審查程序的價值。

其一個理由在于，當(dāng)受害人經(jīng)過了復(fù)議程序其受到損害的權(quán)利仍然未

能得到救濟(jì)時一，“讓我們想一想，他們已經(jīng)失敗了兩次，一次是在最初

決定作出之前的請求，第二次是在內(nèi)部復(fù)議中。并沒有很多人能夠有

毅力更進(jìn)一步?！保?2］他甚至提出，相關(guān)立法者作出這一程序設(shè)計的目

的就在于阻礙申請人并且因此節(jié)約國庫金錢。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一方

面，從現(xiàn)在的立法來看，立法者并未在設(shè)置正式復(fù)議程序的同時停止

裁判所與法院程序的適用，而且也沒有設(shè)置諸如受理許可這樣的要求,

則從形式層面而言就難以說正式復(fù)議程序消除或減損了上訴權(quán)；另一

方面，認(rèn)為一個有理由的申訴者在經(jīng)歷了兩次失敗以后將不再會提起

上訴的論斷，并沒有翔實的統(tǒng)計數(shù)字支持，相反，在部分行政領(lǐng)域的

統(tǒng)計數(shù)字表明，在正式復(fù)議失敗后提起上訴的比例仍然是很高的。［33］

哈利斯教授認(rèn)為，正式復(fù)議和非正式復(fù)議對于形成一種良好

行政風(fēng)氣都具有重要意義，因為它們允許行政組織在沒有法院或裁判

所等外部干預(yù)的情況下，承擔(dān)起自我糾正錯誤的責(zé)任。就正式復(fù)議而

言，它還強(qiáng)化了這樣一種觀念，即行政程序本身構(gòu)成了整體行政正義

體系的重要一環(huán)，它也可能從內(nèi)部推進(jìn)體制性的變革，這當(dāng)然是非常

值得歡迎的。［34］

（三）復(fù)議程序不作為一個單獨的程序階段-一種改革的建議

艾森基于其對復(fù)議程序的批判性意見（參見本文第二部分）,

提出應(yīng)取消復(fù)議作為一個獨立程序的地位。［35］他認(rèn)為，行政正義體

系中，最初決定者必然要對上訴機(jī)構(gòu)的行為作出反應(yīng)，則當(dāng)其得到有

人申請上訴的通知后，就可以作出相應(yīng)的復(fù)議決定。如果其在復(fù)議后,

仍然拒絕撤銷或變更確實有瑕疵的決定，則上訴機(jī)構(gòu)可以提供救濟(jì)。

這種復(fù)議可以在保存復(fù)議程序優(yōu)勢的同時消除其負(fù)面效應(yīng)。它在以下

諸多方面優(yōu)于獨立的復(fù)議程序。（1）它不會造成上訴的延遲。（2）如

果決定被撤銷是因為最初決定機(jī)構(gòu)承認(rèn)上訴申請的合理性，則這一撤

銷成為上訴統(tǒng)計數(shù)字的一部分。這種妥協(xié)的數(shù)字如果過于龐大，則可

能引起公眾的重視，使最初決定機(jī)構(gòu)限于尷尬境地，并從而促使其改

善其決定質(zhì)量。（3）即使原機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的這種復(fù)議不能導(dǎo)致決定的變

更，則申請人并不會受到第二次消極決定的傷害，而這第二個決定可

能與第一個決定一樣缺乏公平程序的保障。（4）既然這種復(fù)議并不要

求申請人和原決定機(jī)構(gòu)之間的接觸，它也不會導(dǎo)致申請人不再申請上

訴，而第二個消極決定原來是有可能有這種影響的。（5）既然申請人

并不需要提出兩次申請（一次要求復(fù)議，另一次要求上訴），則申請人

不太可能因為擔(dān)心被視作刁民而不敢再提出上訴。[36]

五、社會保障領(lǐng)域的復(fù)議與上訴

英國社會保障領(lǐng)域的行政復(fù)議與上訴制度，比較典型地反應(yīng)

了復(fù)議制度的內(nèi)容以及復(fù)議的關(guān)系。盡管英國1998年社會保障法在這

一方面作了重大變革，但1998年之前的制度仍然具有重要的說明價

值，因此下面對二者一并加以說明。

（一）1998年之前的體制

1998年之前，英國社會保障方面的決定與復(fù)審體制主要由

1983年健康與社會服務(wù)以及社會保障裁決法（HASSASSA）所建立，后

來的一些法律，如1986年社會保障法和1991年的兒童撫養(yǎng)法對這一

體制作了變更?？傮w而言，在社會保障領(lǐng)域主要有三種不同的裁決和

復(fù)審體制。[37]

1.以裁判所為基礎(chǔ)、兩層級、一次申訴體制。在這種體制下，

裁決有相對獨立于社會保障部（DSS）及相關(guān)獨立行政機(jī)關(guān)的官員作出，

社會保障申請人如果對裁決官員所作的最初決定不服，有權(quán)直接向有

關(guān)的裁判所提起上訴。對于申請人而言，這一裁決與復(fù)審體制具有兩

個層級：裁決官員和裁判所。在實踐中，對于提起上訴的案件獨立慈

善機(jī)關(guān)（BenefitsAgency）會進(jìn)行復(fù)審，如果原決定存在法律規(guī)定的

三種原因，即：（1）存在對重大事實的誤解或忽視。（2）存在法律上

的錯誤，（3）相關(guān)情勢發(fā)生了變化，則應(yīng)對原決定加以變革或撤銷。

這種復(fù)審的性質(zhì)是行政復(fù)議，是行政機(jī)關(guān)自我糾錯和適應(yīng)情勢變更的

一種機(jī)制，它并不需要申請人提交一個復(fù)議申請。這種體制適用于大

多數(shù)社保障案件，包括收入補(bǔ)助和退休津貼。

2.以裁判所為基礎(chǔ)、三層級、兩次申訴體制。存在這種體制

下，社會保障申請人如果對裁決官員所作的最初決定不服，應(yīng)首先向

獨立慈善機(jī)關(guān)申請復(fù)議，申請人如果不服復(fù)議決定，有權(quán)向裁判所申

請上訴。對于申請人而言，這一體制具有三個層級：裁決官員的決定、

另一個官員進(jìn)行的復(fù)議和裁判所的聽證。這一體制規(guī)定在HASSASSA

中，適用領(lǐng)域包括殘疾人生活津貼和傷殘人救濟(jì)，對于兒童撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)

的決定不服也適用這一體制。

3.以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制。這種體制僅僅存在于社會救濟(jì)

基金領(lǐng)域。在這一體制下，只有兩次行政復(fù)議，而沒有對裁判所的上

訴。第一次復(fù)議由地方獨立慈善機(jī)關(guān)辦公室里的社會救濟(jì)基金官員進(jìn)

行，第二次復(fù)議則由中央的社會救濟(jì)基金督察員在獨立社會基金委員

的管理和控制下進(jìn)行。社會基金委員會并非公務(wù)員但由社會保障部部

長任命，他有責(zé)任任命和培訓(xùn)社會救濟(jì)監(jiān)察專員。

這種體制建立于1988年，當(dāng)時為了減少支出，社會救濟(jì)基金

給付體制發(fā)生了巨大的變革。在此之前，只要有人符合法定的資格就

可以獲得基金給付，給付決定在性質(zhì)上是一種單純的法律解釋和適用，

獨立社會慈善機(jī)關(guān)的官員并不擁有很大裁量權(quán)，但在新的體制下，獨

立社會慈善機(jī)關(guān)既要判斷具有法定資格的人是否可以為社區(qū)整體照料

計劃的實現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，還要衡量可得的預(yù)算資金與申請人的實際需要,

因此，他們在作出決定時需要綜合考量許多因素，這使得他們的決定

帶有明顯的主觀價值判斷色彩。

這種體制的程序具有以下兒個方面的特點：（1）社會救濟(jì)基

金督察員具有重要地位，他們是服從行政官員，但事實上很大數(shù)量的

是法律專業(yè)人士。（2）實行書面審理。（3）督察員對于獨立社會慈善

機(jī)關(guān)的決定就法律與是非曲直兩方面進(jìn)行審查。（4）除了訴諸法院以

外，沒有進(jìn)一步的申訴體制。（5）督察員對于對于信息的發(fā)現(xiàn)有進(jìn)行

職權(quán)調(diào)查的義務(wù)。（6）督察員對于決定的質(zhì)量和期限向監(jiān)察專員負(fù)責(zé)。

[38]

（二）1998年的社會保障制度改革

政府綠皮書認(rèn)為，當(dāng)時的社會保障申訴體制在結(jié)構(gòu)、組織、

管理和績效上存在問題與缺陷，需要加以改革。這些問題主要有：（1）

裁判所對于根本沒有希望成功的申訴也進(jìn)行空耗時日的聽證。（2）裁

判所必須處理一些新的事實，這些事實在獨立慈善機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政復(fù)

議程序中實際上已經(jīng)被處理過。（3）在聽證中，裁判所可能要處理一

些從申訴提出到聽證之間所發(fā)生的變化，而這些變化也可能已經(jīng)過獨

立慈善機(jī)關(guān)的處理。（4）申請人提起申訴常常只是因為他們希望得到

對原決定的解釋。（5）對于裁判所成員的要求（例如，它們有三個成

員，主席具有法律專業(yè)知識，并且在一些案件中其他成員還必須擁有

具體專業(yè)資格），太過于正式和僵化，不符合成本一收益分析的要求。

（6）獨立裁判機(jī)構(gòu)（ITS）有很多缺陷，不僅體現(xiàn)為上訴人所提供的

服務(wù)質(zhì)量較低（突出體現(xiàn)在用于澄清案件的時間太少），也體現(xiàn)在其主

席對于績效和效率的負(fù)責(zé)性沒有保證。

改革的目標(biāo)是：（1）改善決策和上訴程序；（2）對于決定的

作出和變更提供一個更為簡單、準(zhǔn)確和低耗的體制；（3）保護(hù)顧客在

適當(dāng)?shù)陌讣姓埱髮Q定加以獨立復(fù)審的權(quán)利。社會保障法的修正目

的是通過以下改革完善決策與申訴體制：（1）作出最初決定的官員，

不再具有獨立性，而是作為部長的代表工作。（2）在申訴之前辨識出

所爭論的領(lǐng)域和事實。（3）盡可能早地處理案件，以使得只有那些無

法解決的案件才進(jìn)入申訴程序。（4）對于簡單的、不可能成功的案件

提供一個快通道。（5）不在立法中規(guī)定裁判所的人數(shù)和組成。（6）在

必要的案件中保留對法律專業(yè)的要求，并且允許一些決定由非法律專

業(yè)但符合一定的條件并受過訓(xùn)練的決策者作出決定。（7）允許獨任聽

證，只在必要時才要求有兩個和三個決策者參加聽證。（8）引入對案

件進(jìn)行篩選的程序，以對不同類型案件加以不同處理。（9）以一個新

的“上訴機(jī)構(gòu)”取代ITS,它具有明確的責(zé)任和負(fù)責(zé)性，其內(nèi)部組織

和程序設(shè)有一定的法律規(guī)定，配備有具有適當(dāng)資格、受過訓(xùn)練并有經(jīng)

驗的決策者和顧問。

（三）1998年改革后的復(fù)議與上訴體制[39]

1998年的社會保障法，對于適用范圍最為廣泛的以裁判所為

基礎(chǔ)、一層級、一次申訴體制進(jìn)行了改革，其中最為主要的變化是增

加了一個“再看一次（secondlook）程序”：它授權(quán)部長或其代理人復(fù)

議其所作的任何決定，或者是基于申請或者是基于自身的調(diào)查，據(jù)以

作出修正的理由由規(guī)章規(guī)定。但是這一程序不是強(qiáng)制性的，受原決定

影響的人，無論是最初的決定還是修正后的決定，都有權(quán)向一個上訴

裁判所直接提起上訴。可見修正后的體制實際上是采納了復(fù)議的裁決

模式，但是未能貫徹該模式所要求的由作出最初決定的人之外的人實

施復(fù)議。改革后的這一體制適用于社會保障局及其所屬獨立機(jī)關(guān)的所

有社會保障給付。

在政府綠皮書中，曾建議擴(kuò)展裁判所為基礎(chǔ)、三層級、兩次

申訴體制的適用范圍，更多采取強(qiáng)制性的行政復(fù)議（復(fù)議前置），但未

被最后的立法所采納。根據(jù)新法，這一體制仍然適用于由地方當(dāng)局負(fù)

責(zé)的住房津貼和委員會稅收津貼領(lǐng)域。

社會救濟(jì)金領(lǐng)域的以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制仍然保存。對于

以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制能否提供令人滿意的行政救濟(jì)，是一個存在

爭議的問題。有人認(rèn)為，在社會救濟(jì)基金領(lǐng)域這一問題的答案是否定

的，其理由為：首先，它缺乏獨立性；其次，這種復(fù)審沒有口頭陳述

和辯論，實行書面審理；第三，沒有進(jìn)一步的外部上訴的體制保障。

然而據(jù)擔(dān)任社會救濟(jì)基金專員職務(wù)的斯卡姆平先生觀察，這種批評并

無根據(jù)，在他看來，只要負(fù)責(zé)性有保證，并且樂于不斷總結(jié)經(jīng)驗，行

政復(fù)議完全可以提供有效、適當(dāng)?shù)木葷?jì)。那種對行政復(fù)議功能的懷疑,

在很大程度上建立在對于公平行政決定的構(gòu)成要素的誤解上。他這種

以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制，是一種“新的獨特的行政正義形式…”。這

種行政復(fù)議體制具有以下優(yōu)點：（1）這種體制可以很好地保證負(fù)責(zé)性。

由于督察員是行政人員，對于其工作可以進(jìn)行廣泛有效的監(jiān)督控制，

使其符合公共服務(wù)的質(zhì)量與效率標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察專員要對督察員的復(fù)議工

作的標(biāo)準(zhǔn)和成本收益狀況向部長提交報告，從而間接地對議會負(fù)責(zé)。

（2）督察員是嫻熟的行政人員，有能力了解法院的相關(guān)判決內(nèi)容，并

將其意旨落實在實際工作中。（3）督察員是專業(yè)人士，他們對整個社

會保障體系非常熟悉，對于社會救濟(jì)基金給付中的細(xì)節(jié)都了如指掌,

其所作的決定的專業(yè)性和適當(dāng)性值得信賴。（4）這種體制成本低廉,

這已經(jīng)得到實踐的證明。

六、結(jié)語

英國傳統(tǒng)行政正義體系中一般都強(qiáng)調(diào)法院的司法審查與裁判

所的上訴，行政復(fù)議制度一直是較為薄弱的一環(huán)。近年來，隨著行政

改革的推進(jìn)和民事正義體制改革中對訴訟外爭端解決機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，這

種現(xiàn)象開始改變，越來越多的人開始探討行政復(fù)議制度的變革之道，

在維持行政復(fù)議官員與組織內(nèi)其他官員的聯(lián)系渠道的同時，加強(qiáng)行政

復(fù)議主體的獨立性，充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制以及其他內(nèi)部申訴解決機(jī)

制的作用，以保障公務(wù)服務(wù)的使用人的冤屈得到更為有效的化解，并

發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)范化效應(yīng)，推進(jìn)行政決策體制的改善。

在我國，行政復(fù)議制度完全是行政化的運(yùn)作，層層審批，行

政復(fù)議人員的專業(yè)性、獨立性都沒有體現(xiàn)，不僅如此，行政救濟(jì)體系

中的其他途徑也不如人意：司法審查的效能不彰，司法獨立沒有保障,

超職權(quán)主義的訴訟模式帶來的不是行政訴訟中原告與被告地位的平

衡，而是法官與行政官員一起審原告；也沒有獨立性強(qiáng)、具備專業(yè)性、

遵循準(zhǔn)司法程序的行政裁判。中國未來行政救濟(jì)體系的發(fā)展，必須在

進(jìn)行司法改革、增強(qiáng)司法審查效能的同時，對現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進(jìn)

行變革，強(qiáng)化公眾對行政復(fù)議組織的信賴，更好地發(fā)揮對行政決定的

內(nèi)部復(fù)審這一制度的功用。在許多部門，例如土地管理、稅務(wù)征收、

社會保障等領(lǐng)域也可以嘗試建立行政裁判所體制。[40]

[1]鑒于英聯(lián)邦成員國法律體系的相似性，本文對英國行政復(fù)

議制度的介紹，特別是有關(guān)理論爭議或者改革建議，部分參考了英聯(lián)

邦其他國家，尤其是澳大利亞和加拿大的資料。

[2]中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士

[3]MichaelHarrisandMartinPartington,

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1999,p.p.2-3.

[4]AdministrativeReviewCounci1-BetterDecisions：

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[5]TerenceG.Ison,“Administrativejuustice”：

IsItSuchaGoodldea?inAdministrativeJusticeinthe21stCentury,

p.39.

[6]除了對原行政決定的上訴外，還有對裁判所決定的上訴,

除了向裁判所提出的上訴外，還有對法院的提出的上訴，在各別情形

中還包括對部長的上訴。AdministrativeLaw,8thEdition,

byWade&Forsyth,0xford2000p.p.894-897.

[7]Ibid,p.p.888-889.

[8]S.Skehill,uTheHiddenDimensionofAdministrativeLaw：

InternalandFirstTierReview-I"inAdministrativeLaw：

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[10](2000)61ALD577.

[H]Comptroller-GeneralofCustomsvKawasakiMotors,

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[12]AustralianBroadcastingTribunalvBond

[1990]170CLR321AT336-337.

[13](2000)61ALD577,at588-589.

[14]MattMinogue(ExecutiveOffice,

AdministrativeReviewCouncil),

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[15]Fuller,TheFormsandLimitsofAdjudication,

92Harv.L.Rev.353,364(1978)O

[16]Craig,AdministrativeLaw,4thEdition,London,

Sweet&Maxwel1,1999,p.422.

[17]Mashaw,BureaucracticJustice(1983)。Craig,

AdministrativeLaw,4thEdition,London,Sweet&Maxwel1,1999,

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[18]Citizen'sCharterUnit，ComplaintsTaskForce，

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[19]Citizen'sCharterUnit,ComplaintsTaskForce,

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[20]AdministrativeLaw,8thEdition,

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[21]MichaelHarris(ED.),

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[22]CabinetOfficeOfficeofPublicService

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[23]MattMinogueExecutiveOffice

AdministrativeReviewCouncil)

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[24]MinisterforImmigrationandMulticulturalAffairsvJia；

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