對人和物行政行為分類管理思考

對人和物行政行為分類管理思考

[內(nèi)容提要]“對物行政行為”與“對人行政行為”是根據(jù)行政行為的受領(lǐng)者不同，對行政行為所作的學(xué)理分類。提出“對物行政行為”的概念和理論，是要通過全面闡釋其涵義和特征，介紹主要對物行政行為的表現(xiàn)形態(tài)，澄清“對物行政行為”與“對人行政行為”的本質(zhì)區(qū)別，指出它符合行政訴訟法規(guī)定的“具體行政行為”的根本特征，因而具有行政可訴性，反對將“對物行政行為”歸入抽象行政行為的錯誤觀念，從而從實質(zhì)上拓寬行政訴訟受案范圍。

[關(guān)鍵詞]對物行政行為對人行政行為表現(xiàn)形態(tài)

一、導(dǎo)言

1989年制定的《行政訴訟法》首次正式使用了“具體行政行為”概念。這一概念的出現(xiàn)，對我國行政法學(xué)研究和實務(wù)產(chǎn)生了重要影響。首先，解決了人民法院在行政訴訟中的審查對象問題；其次，形成了具體行政行為與抽象行政行為的分類，成為行政法學(xué)關(guān)于行政行為最重要的分類之一；第三，嚴(yán)格限定了行政訴訟受案范圍，并成為決定受案范圍的諸多變量中最重要的一個。從某種意義上講，對具體行政行為的認(rèn)識和研究，決定著我國行政法學(xué)和行政訴訟法學(xué)的研究方向。正是由于這個原因，在其后的十?dāng)?shù)年里，幾乎所有的行政法學(xué)者都參與了關(guān)于具體行政行為的激烈爭論，見仁見智，意見雜陳。關(guān)于這一概念，認(rèn)識較為一致的方面，可以概括為以下幾點：

第一，相對方的非普遍性或特定性。具體行政行為針對的是“特定人”。第二，行為對象的非普遍性或特定性。具體行政行為對象針對的是“特定事項”。第三，以“人”為行為受領(lǐng)者。它們集中反映在《關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見》第1條規(guī)定中，“具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！倍P(guān)于什么是“特定人”和“特定事項”學(xué)者們又有不同的理解。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，為了更好地實現(xiàn)行政訴訟法保護相對人合法權(quán)益、監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行政的目的，應(yīng)當(dāng)在不違反一般法理和無害于社會公共利益的前提下，從寬解釋具體行政行為的含義，盡可能使較多的行政行為納入行政訴訟受案范圍。從目前的研究情況看，對具體行政行為的解釋仍然沒有實質(zhì)性的進(jìn)展，因為這些解釋基本上沒有逃脫傳統(tǒng)思維模式的束縛，即在“行政行為的受領(lǐng)者必須是人”的理念支配下，討論行政行為和行政訴訟受案范圍，其演繹結(jié)論必定是不全面甚至是錯誤的。原因在于，關(guān)于“行政行為的受領(lǐng)者必須是人”的理論假設(shè)，從邏輯上講有以偏概全之嫌，使得某些本質(zhì)上屬于具體行政行為的行為，被貼上了抽象行政行為的標(biāo)簽，排除在司法審查范圍之外。這種被錯誤貼上抽象行政行為標(biāo)簽的行政行為就是“對物行政行為”。

目前國內(nèi)學(xué)界，鮮有提出此概念者，偶有論者，也言之了了。對此問題曾經(jīng)有過深入、廣泛討論的是德國行政法學(xué)界。德國學(xué)者在20世紀(jì)

五、六十年代，首先從學(xué)理上提出對物行政行為概念，最近已經(jīng)被判決采納。但是，關(guān)于該行為的概念、理由、適用范圍和法律后果尚存在較大爭議。德國《聯(lián)邦行政程序法》第35條有關(guān)一般命令的擴大規(guī)定使得對物行政行為具有了實踐意義。這說明聯(lián)邦行政程序法采納了對物行政行為的理論，并且規(guī)定將其作為“一般命令”對待。德國行政法學(xué)者沃爾夫。巴霍夫。施托貝爾將對物行政行為界定為：“通過財產(chǎn)性質(zhì)的界定和確認(rèn)而作出的物權(quán)法上的調(diào)整行為”，只有“間接的人事法律效果”。上述界定反映出，德國學(xué)者相信對物行政行為作為獨立的法律概念，有自己的法律規(guī)則和內(nèi)在邏輯，必須將其限于僅與財產(chǎn)有關(guān)的行政處理行為，用以明確該財產(chǎn)的法律屬性和法律地位。對物行政行為只能以物而不能以人為“收件人”，對人所產(chǎn)生的法律效果只能是間接的，即與物有關(guān)、必須承受物法上的處理行為后果的人。我國臺灣地區(qū)也有關(guān)于“公務(wù)之一般使用”的討論，而且有學(xué)者指出實物中已承認(rèn)物的一般處分的存在。不過，這些討論都沒有突破德國學(xué)者研究的范圍和深度。

筆者提出“對物行政行為”的概念，是要通過全面闡釋“對物行政行為”的涵義，澄清對于“對物行政行為”的性質(zhì)的認(rèn)識，指出它符合行政訴訟法規(guī)定的“具體行政行為”的根本特征，因而具有行政可訴性，反對將“對物行政行為”歸入抽象行政行為的錯誤觀念，從實質(zhì)上拓寬行政訴訟受案范圍

二、對物行政行為的涵義、特征及其與對人行政行為的關(guān)系

所謂對物行政行為，是指行政主體運用行政職權(quán)，對非屬行政主體自有、而且可以作為物法上財產(chǎn)進(jìn)行支配的物的各項權(quán)能進(jìn)行規(guī)制，以產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系為目的的行政行為。對物行政行為旨在通過確定物的公法性質(zhì)，達(dá)到產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的目的，調(diào)整的不是個人的權(quán)利義務(wù)，而是物的法律狀態(tài)，以物為受領(lǐng)對象，至于其所有權(quán)人是誰，則在所不問。

“對物行政行為”與“對人行政行為”是根據(jù)行政行為的受領(lǐng)者不同，對行政行為所作的學(xué)理分類。本文所稱“對物行政行為”是與“對人行政行為”相比較而言。法學(xué)理論上一般將對人行政行為的受領(lǐng)者稱為“相對人”，為了便于表達(dá)和理解，本文將對物行政行為的受領(lǐng)者稱為“相對物”。

應(yīng)當(dāng)指出，就行政機關(guān)的對物行政活動而言，除了對物行政行為之外，還包含“對物事實行為”，它們之間的區(qū)別主要在于，前者以發(fā)生行政法上的效果為目的，是法律行為；而后者不以發(fā)生行政法上的效果為目的，屬于事實行為，如交通警察拖走妨礙交通的違章車輛就是如此。

對物行政行為有以下特征：

第一，對物行政行為的主體是行政主體，非行政主體對物的權(quán)能作出的處分，不是對物行政行為。

第二，對物行政行為的客體是物法上的物的權(quán)能，該物屬于財產(chǎn)的范疇，行政主體通過實施對物行政行為，改變相對物權(quán)能的狀態(tài)，從而確立物的公法性質(zhì)或法律地位。

第三，對物行政行為的對象是物法上的物本身，不是物的所有權(quán)人或者物的權(quán)能。而且該物不屬于行政主體自有或只能由國家專屬所有的特定物，行政主體對該類相對物的處分不具有對外的屬性，因而屬于內(nèi)部行政行為。

第四，對物行政行為的法律性質(zhì)屬于具體行政行為。首先它是實體法上的行為。因為它是具有一般、抽象特征的行政法律規(guī)范的具體化和執(zhí)行，是對具體事件中法律狀態(tài)和法律性質(zhì)的具有約束力的確認(rèn)。其次它也是程序法上的行為。因為它是行政程序運行的結(jié)果，是行政主體主觀判斷向法律形式轉(zhuǎn)化的標(biāo)志。最后，它還是行政訴訟法上的行為。因為它不僅是法律保護的依據(jù)，而且具有確定訴訟種類和訴訟后果的作用。對物行政行為主要引起撤銷之訴、確認(rèn)之訴、給付之訴、履行之訴等。

對人行政行為和對物行政行為既有區(qū)別也有聯(lián)系。

聯(lián)系主要表現(xiàn)在四個方面。

首先，它們都是行政行為，具有行政行為的所有法律要素和本質(zhì)特征；其次，它們都具有規(guī)制性，一經(jīng)作出

，會對相對人的合法權(quán)益或者相對物的權(quán)能產(chǎn)生影響；第三，它們都直接或間接影響相對人、相對物物權(quán)所有人等對物享有利益的人的合法權(quán)益，但是最終都將影響人的合法權(quán)益；第四，有時一項完整的行政行為既包含對人行為，又包含對物的行為，但他們的法律效果是統(tǒng)一的，實際上是對物行為和對人行為的競合或者混合。大多數(shù)的對物行政行為都屬于這種情況，這時，作為財產(chǎn)的相對物，是行政主體和財產(chǎn)所有人、與相對物有關(guān)的他人之間的連接點。例如，行政機關(guān)強制許可使用專利權(quán)的行為，一方面，對于申請使用專利的人而言，該強制許可行為是對人行為；另一方面，對于被許可的專利權(quán)而言，該許可行為又是對物行為，但是它們的法律效果是統(tǒng)一的，即使專利權(quán)的使用權(quán)能發(fā)生改變。

區(qū)別主要表現(xiàn)在五方面。

一是客體不同。對人行政行為的客體既有可能是人身權(quán)，也可能是財產(chǎn)權(quán)，還可能是某些政治權(quán)利，如受教育權(quán)、集會、游行示威權(quán)等。對物行政行為的客體是單一的，即只能是物法上的物的一般權(quán)能。

二是行為的受領(lǐng)者不同，對人行政行為的受領(lǐng)者必須是人。而對物行政行為的受領(lǐng)者只能是物。這是二者最重要、最明顯的區(qū)別。

三是某些生效要件不同。一般說來，對人行政行為須以“相對人受領(lǐng)”為其生效要件。如行政處罰必須在將決定書送達(dá)相對人后，始能生效。對物行政行為則不然，它無需以人的受領(lǐng)為生效要件。如文物管理機關(guān)宣布對某公民所擁有的祖?zhèn)鞣课轂閲壹壩奈锛右员Ｗo，就不需要以該房屋的所有權(quán)人的受領(lǐng)為生效要件。

四是對第三人的效力不同。對人行政行為的效力一般不及于第三人，也就是說，同一行政行為對其相對人的拘束力，不能當(dāng)然地拘束非相對人。例如，行政處罰的相對人死亡的，不能由其繼承人承受處罰后果。值得說明的是，某些行政行為如行政裁決、行政確認(rèn)、行政處罰等的效力有時會及于相對人以外的第三人，但是對于確定的行政行為而言，他們都是相對人。而對物行政行為的效力則必然及于第三人。如文物管理機關(guān)宣布對某公民所擁有的祖?zhèn)鞣课轂閲壹壩奈锛右员Ｗo，該行政決定將對房屋的買受人、繼承人等新的產(chǎn)權(quán)所有人產(chǎn)生同樣的拘束力。

五是所形成的行政法律關(guān)系構(gòu)成不同。按照行政法律關(guān)系的一般構(gòu)成模式，對人行政行為形成的行政法律關(guān)系模式為：“主體——內(nèi)容——客體”；對物行政行為形成的行政法律關(guān)系模式與前者有明顯區(qū)別：“主體——內(nèi)容——客體”。

以上，我們詳細(xì)闡釋了對物行政行為的概念、特征及其與對人行政行為的區(qū)別和聯(lián)系，厘清了與對人行政行為的客觀界限，將這一重要的行政行為形態(tài)，按照其本質(zhì)屬性，從行政行為這一總括概念中分離出來。那么，從實證的角度看，對物行政行為在實踐中表現(xiàn)為哪些具體形態(tài)呢？

三、對物行政行為的表現(xiàn)形態(tài)

了解了對物行政行為的形態(tài)，可以幫助我們在實踐中正確地判斷某一行為是否對物行政行為，是否具有可訴性，如何對相關(guān)案件進(jìn)行審查、判決等。從一般意義上講，對物行政行為的表現(xiàn)形態(tài)，可以分為純粹對物行政行為、混合對物行政行為和競合對物行政行為。

所謂純粹對物行政行為，就是行政機關(guān)針對公物的使用、流通等問題向不特定人發(fā)出的行政命令或者行政處理。需要說明的是，這里的“公物”是特指那些只能由國家占有、使用、收益和處分的特定物，如天安門廣場、城市道路等。對于某些法定所有權(quán)屬于國家，但可以由公民、法人或其他組織經(jīng)營管理使用的公物而言，不屬于這個特定范疇，如水流、礦產(chǎn)資源、公立學(xué)校、醫(yī)院等?？梢?，這里的“公物”的范圍是十分狹窄的，而且隨著公有私營現(xiàn)象的增多，其范圍還會進(jìn)一步縮小。因此，純粹對物行政行為的數(shù)量、類別均很少，與針對非公物行政行為不可同日而語。嚴(yán)格說來，由于純粹對物行政行為相對物，屬于公物，不能作為物法上的私財產(chǎn)，行政機關(guān)是其權(quán)利的代表，所以，純粹對物行政行為不具有行政訴訟法上對物行政行為的屬性，不是本文討論的實質(zhì)意義上的對物行政行為。

競合對物行政行為和混合對物行政行為與純粹對物行政行為不同，它們的相對物是物法上可以作為私財產(chǎn)的物。競合對物行政行為則是在對可以作為物法上私財產(chǎn)的物進(jìn)行規(guī)制的同時，間接作用于物權(quán)所有人，因而是“直接對物”和“間接對人”的競合。但是，對物處分是直接的、實質(zhì)的和原生的，對人處分是間接的、表象的和派生的。例如，行政機關(guān)對不動產(chǎn)的登記行為，就是對不動產(chǎn)的法律狀態(tài)的處理，這個處理是直接的、實質(zhì)的和原生的，對不動產(chǎn)所有人的影響是間接的和派生的。

絕大多數(shù)對物行政行為是競合對物行政行為，相比而言，混合對物行政行為只是特例?；旌蠈ξ镄姓袨槭窃趯梢宰鳛槲锓ㄉ县敭a(chǎn)的物進(jìn)行規(guī)制的同時，除了間接作用于相對物的所有權(quán)人，還要直接作用于非物權(quán)所有人的第三人，是對人行政行為和競合對物行政行為的混合，即由兩種不同的法律關(guān)系混合而成。由此可見，任何混合對物行政行為都必然包含間接作用于人的情形，即包含競合對物行政行為，否則，便不成其為對物行政行為。其典型情況是，行政機關(guān)強制許可使用專利。在這種情況下，一方面，行政機關(guān)對物的法律狀態(tài)進(jìn)行規(guī)制，然后間接作用于專利權(quán)人；另一方面，行政機關(guān)準(zhǔn)許申請人使用他人專利，是直接作用于人，其實質(zhì)是對人行政行為。顯而易見，這類行政行為既包含一個獨立的對物行政行為，又包含一個獨立的對人行政行為，二者基于同一客體而相互關(guān)聯(lián)和依存。法律關(guān)系圖示如下：

上面的討論說明，只有競合對物行政行為和混合對物行政行為才是嚴(yán)格意義和實質(zhì)意義上的對物行政行為，是本文討論的主題。由于混合對物行政行為是競合對物行政行為的特例，只要弄清了后者的一般規(guī)律，前者就會一目了然。所以，以下我們將從實證的角度，僅對競合對物行政行為和純粹對物行政行為各種表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行比較討論。

純粹對物行政行為——針對公物使用、收費的命令或處理

純粹對物行政行為主要表現(xiàn)為行政機關(guān)對公物的使用、禁止使用、流通等問題向不特定人發(fā)出的行政命令或作出的行政處理。

在行政管理活動中，行政機關(guān)通常會對某些特定公物的使用等問題，向不特定的公眾發(fā)出一些命令，包括禁令。例如，A公安交通管理機關(guān)宣布某條道路為單行道，并將其名稱由原來的“政法大學(xué)路”改為“北京大學(xué)路”；B園林管理機關(guān)宣布某國營公園對游客不收取門票費用；C文物管理機關(guān)下令禁止非法盜掘古墓葬、禁止買賣發(fā)掘出土的國家級文物；D長江河道管理機關(guān)下令禁止在長江河道非法采沙。

A案中，行政機關(guān)針對的是公共道路的使用和命名所發(fā)布的命令，適用于所有經(jīng)行該道路的全部車輛，也就是說，該命令的受領(lǐng)者是該道路，而非某人或者車輛；至于道路名稱的改變，受領(lǐng)者更是清楚，與北京大學(xué)和政法大學(xué)均無關(guān)系，因為它們不是行政命令的受領(lǐng)者。在當(dāng)前的城市交通管理中，還有一種常見的情況，就是行政機關(guān)宣布某一城市區(qū)域的汽車通行“單雙號”規(guī)則，禁止單號車輛在雙號日期和雙號車輛在單號日期駛?cè)朐搮^(qū)域。這種規(guī)則對于一定區(qū)域的交通是命令，但是對于車輛則是禁令。行政機關(guān)的這種宣布規(guī)則的行為與A案中的行為性質(zhì)相同，是純粹對物行政行為。

B案中，行政機關(guān)針對的是某國營公園的使用和收費，受領(lǐng)者是公園，而不是公園的管理人或游人，因此該命令自宣布之日起對所有人生效，并非以公園管理人受領(lǐng)之日起生效。

C案中，行政機關(guān)針對的是只能有國家專屬所有的古墓葬、文物的發(fā)掘和流通，受領(lǐng)者是古墓葬和文物，適用于不特定的普遍的人，自發(fā)布之日起具有普遍的約束力。D案的情況與C案相同。

簡言之，純粹對物行政行為一般針對國家專屬所有的、不具有物法上財產(chǎn)性質(zhì)的公物，沒有具體的相對人，特定人不能從財產(chǎn)權(quán)的角度主張純粹對物行政行為無效，一般不能提起行政訴訟。即便是為了維護該公物所代表的公共利益，也只能從公益訴訟的角度發(fā)動訴訟程序。

針對公物的純粹對物行政行為

直接對物間接對人特定物非特定物

特定人不存在不存在

非特定人內(nèi)部行政行為具有普遍約束力的命令、決定等公物使用規(guī)則

競合對物行政行為——針對非公物的行政命令或行政處理

正如前文所言，只有競合對物行政行為才是嚴(yán)格意義上的對物行政行為，行政機關(guān)通過對相對物的處分，間接影響物之所有權(quán)人或者第三人，反過來，受到該處分影響的物之所有權(quán)人或者第三人，可以依據(jù)行政訴訟法，對行政機關(guān)提起訴訟，要求法院審查對物行政行為的合法性。針對非公物的命令或處理，在實際中出現(xiàn)較多，引起的爭議也較大。主要有四種情形。

針對非公物的競合對物行政行為

直接對物間接對人特定物非特定物

特定人行政處理行政處理

非特定人行政處理或行政命令行政命令

1、“特定物——特定人”模式

這種模式是行政訴訟法上的典型行政處理模式，即此種競合對物行政行為屬于行政訴訟法上的具體行政行為，其可訴性基本沒有爭議。表現(xiàn)形態(tài)主要有以下幾種：

確權(quán)裁決行為。這是行政機關(guān)對相對物權(quán)屬所作的確認(rèn)性裁決。

物權(quán)登記行為。這是行政機關(guān)對相對物的動態(tài)物權(quán)所作的行政處理。

強制許可專利權(quán)的行為。這是典型的混合對物行政行為。

注冊、注銷和授予專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的行為。其性質(zhì)類似于物權(quán)登記和撤銷登記行為。

合同鑒證行為。前提是把合同視為物——包含可期待財產(chǎn)的權(quán)利憑證，所作的確認(rèn)性行政處理。

2、“特定物——不特定人”模式

這種模式的對物行政行為往往以行政命令的形式出現(xiàn)。因為它具有一項與抽象行政行為相同的明顯特征——針對不特定人，在實踐中，是最容易被誤解為抽象行政行為的行為之一，有些行政機關(guān)為了避免被訴，也有故意“打擦邊球”的傾向。我們知道，如果對人行政行為的相對人是不特定的，就一定屬于抽象行政行為。但是對物行政行為則完全不同。原因在于，抽象行政行為的內(nèi)涵僅僅涉及對人行政行為。行政訴訟法第12條受案排除范圍的第3項“行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”，就是指的對人的抽象行政行為?？梢?，行政訴訟法并沒有排除對“特定物——不特定人”模式的對物行政行為的審查。從提起訴訟的角度講，任何相對物之所有權(quán)人均可就對物行政命令、行政處理提起撤銷、給付等訴訟。