三輪住房建設(shè)規(guī)劃編制的回顧與總結(jié)

三輪住房建設(shè)規(guī)劃編制的回顧與總結(jié)摘要：2006年以來我國已編制完成了三輪城市住房建設(shè)規(guī)劃，本文通過選取樣本城市的規(guī)劃成果進(jìn)行梳理和比較，從規(guī)劃編制組織、規(guī)劃內(nèi)容與深度、規(guī)劃技術(shù)方法、政策落實(shí)等方面對三輪住房建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行了系統(tǒng)的回顧與總結(jié)，并針對當(dāng)前存在的問題與困難，提出住房建設(shè)規(guī)劃編制與實(shí)施的措施建議。1.我國住房建設(shè)規(guī)劃工作的開展2006年以來，針對我國部分地區(qū)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、住房價(jià)格上漲過快的問題，國務(wù)院下發(fā)了一系列文件，加大了房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控力度，要求調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，著力增加普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供給，同時(shí)，住房建設(shè)規(guī)劃的編制工作也隨之啟動(dòng)并全面開展，到目前已分別于2006年、2008年、2012年開展了三輪住房建設(shè)規(guī)劃的編制工作，規(guī)劃期限分別為2006-2010年、2008-2012年和2010-2012年。2006年5月頒布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》（國辦發(fā)[2006]37號）將“制定和實(shí)施住房建設(shè)規(guī)劃”列為第一條意見，要求:“制定和實(shí)施住房建設(shè)規(guī)劃。要重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型普通商品住房”。根據(jù)文件要求，各地開展了2006年-2010年的住房建設(shè)規(guī)劃編制工作。2007年，原建設(shè)部相繼發(fā)布了《關(guān)于請督促做好住房建設(shè)計(jì)劃和住房建設(shè)規(guī)劃制定和公布工作的函》、《關(guān)于建立住房建設(shè)計(jì)劃（規(guī)劃）編制公布工作督辦制度的通知》等文件，進(jìn)一步促進(jìn)了住房建設(shè)規(guī)劃編制工作的落實(shí)。2008年原建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于做好住房建設(shè)規(guī)劃與住房建設(shè)年度計(jì)劃制定工作的指導(dǎo)意見》（建規(guī)[2008]46號），要求“城市人民政府要在進(jìn)一步總結(jié)2008年住房建設(shè)計(jì)劃制定和公布工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在3月底前制定并公布2009年住房建設(shè)計(jì)劃，在6月底前制定并公布2008年至2012年住房建設(shè)規(guī)劃，并認(rèn)真組織實(shí)施”。依據(jù)這一要求，各地開展了第二輪住房建設(shè)規(guī)劃的編制工作。2010年1月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)[2010]4號），提出“城市人民政府要在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)，抓緊編制2010－2012年住房建設(shè)規(guī)劃”。同年4月，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》（國發(fā)[2010]10號），文件要求“盡快編制和公布住房建設(shè)規(guī)劃，明確保障性住房、中小套型普通商品住房的建設(shè)數(shù)量和比例”，第三輪住房建設(shè)規(guī)劃全面啟動(dòng)。2.三輪住房建設(shè)規(guī)劃編制的總體情況回顧與評價(jià)2.1樣本城市選擇2006-2010年住房建設(shè)規(guī)劃情況的回顧與評價(jià)，基于中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院承擔(dān)的《住房建設(shè)規(guī)劃編制的指導(dǎo)意見及中國29個(gè)樣本城市2006年住房建設(shè)規(guī)劃之比較》課題已有基礎(chǔ)，選取樣本城市29個(gè)，包括：哈爾濱、長春、大連、呼和浩特、銀川、西寧、蘭州、烏魯木齊、石家莊、濟(jì)南、青島、鄭州、西安、合肥、重慶、成都、南京、武漢、杭州、寧波、南昌、長沙、昆明、南寧、福州、廈門、廣州、深圳、?？?。2008-2012年住房建設(shè)規(guī)劃情況的回顧與評價(jià)，選取樣本城市18個(gè)，包括：上海、廣州、深圳、無錫、長沙、合肥、鄭州、天津、重慶、西安、寶雞、西寧、貴陽、長春、哈爾濱、杭州、蘇州、臺州。2010-2012年住房建設(shè)規(guī)劃情況的回顧與評價(jià)，選取樣本城市20個(gè)。由于本輪住房建設(shè)規(guī)劃與保障性住房建設(shè)規(guī)劃的編制工作同步開展，從課題組掌握的情況來看，大部分城市兩者選編了其中之一。同時(shí)，部分城市本輪住房建設(shè)規(guī)劃規(guī)劃期限為2011-2015年。為較完整地反應(yīng)第三輪住房建設(shè)規(guī)劃編制的情況，本研究將部分保障性住房建設(shè)規(guī)劃和2011-2015年住房建設(shè)規(guī)劃納入其中一并進(jìn)行回顧與評價(jià)。樣本城市包括：福州、廣州、鄭州、南昌、深圳、西安、合肥、南京、徐州、揚(yáng)州、石家莊、宜興、張家港、漣水縣、含山縣等15個(gè)城市的住房建設(shè)規(guī)劃（其中深圳、西安、南京、含山等4個(gè)城市的住房建設(shè)規(guī)劃規(guī)劃期限為2011-2015年），以及寧波、南寧、臺州、成都、太原等5個(gè)城市的保障性住房建設(shè)規(guī)劃。樣本來源包括：報(bào)住房和建設(shè)部備案的部分城市的住房建設(shè)規(guī)劃；課題組通過對江蘇、陜西、貴州、黑龍江、吉林、福建、海南等省的十余個(gè)城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研獲得的住房建設(shè)規(guī)劃成果資料；以及為增強(qiáng)研究的全面性和科學(xué)性而通過互聯(lián)網(wǎng)收集的部分城市向社會公布的住房建設(shè)規(guī)劃文件。2.2三輪住房建設(shè)規(guī)劃編制情況回顧與總結(jié)2.2.1編制組織：初步形成“政府組織、部門合作”的規(guī)劃編制模式，但尚未形成常態(tài)化、規(guī)范化工作機(jī)制2.2.1.1已有政策要求已發(fā)布的政策均明確住房建設(shè)規(guī)劃的編制責(zé)任主體是各級城市（含縣城）人民政府?！蛾P(guān)于做好住房建設(shè)規(guī)劃與住房建設(shè)年度計(jì)劃制定工作的指導(dǎo)意見》（建規(guī)[2008]46號）更明確指出：做好住房建設(shè)規(guī)劃以及住房建設(shè)年度計(jì)劃的制定和實(shí)施工作是城市（包括縣城）人民政府的重要職責(zé)。城市人民政府要加強(qiáng)對住房建設(shè)規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊落實(shí)部門分工，建立健全工作機(jī)制，形成工作合力，切實(shí)提高編制工作質(zhì)量和效率。2.2.1.2規(guī)劃落實(shí)情況從三輪住房建設(shè)規(guī)劃的編制情況來看，城市政府對住房建設(shè)規(guī)劃編制工作均較為重視，并初步形成“政府組織、部門合作”的規(guī)劃編制模式。在規(guī)劃編制組織部門方面，三輪規(guī)劃的67個(gè)樣本城市中，有20個(gè)城市由兩個(gè)以上部門聯(lián)合組織編制；有25個(gè)城市由單個(gè)部門組織編制，其中規(guī)劃部門14個(gè)、房管部門7個(gè)、建設(shè)部門4個(gè)?？傮w來看，住房建設(shè)規(guī)劃的編制組織仍然存在著相關(guān)部門參與不足和牽頭部門分散的問題。住房建設(shè)問題復(fù)雜，涉及規(guī)劃、房管、建設(shè)、發(fā)改、國土、財(cái)政等多個(gè)部門。但在各城市政府的落實(shí)過程中，只有1/3左右的城市由2個(gè)以上的部門聯(lián)合組織編制住房建設(shè)規(guī)劃，相關(guān)部門的參與不足，無疑會影響住房建設(shè)規(guī)劃的綜合性和操作性。同時(shí)，住房建設(shè)規(guī)劃編制組織的牽頭部門仍不明確，在25個(gè)單部門組織編制的樣本城市情況中，規(guī)劃部門組織的超過半數(shù)（14個(gè)）、其次為房管（7個(gè)）和建設(shè)（4個(gè)）部門。規(guī)劃編制組織的主管部門有待進(jìn)一步規(guī)范和明確，以強(qiáng)化住房建設(shè)規(guī)劃編制組織的部門職責(zé)。另一方面，當(dāng)前住房建設(shè)規(guī)劃編制工作均采用政府下發(fā)文件方式來啟動(dòng)規(guī)劃編制，規(guī)劃編制工作時(shí)間短（從文件發(fā)布到要求向社會公布，第一輪規(guī)劃要求時(shí)間為4個(gè)月，第二輪規(guī)劃要求時(shí)間為7個(gè)月，第三輪規(guī)劃未給出明確時(shí)間，要求“盡快編制和公布”），尚未形成制度化、常態(tài)化的工作機(jī)制，部分城市推進(jìn)規(guī)劃工作形式重于內(nèi)容。2.2.2規(guī)劃內(nèi)容與深度：規(guī)劃文本完整性與規(guī)范性有所增強(qiáng)，但編制深度與內(nèi)容不盡一致，對重點(diǎn)問題的專題研究關(guān)注不足2.2.2.1已有政策要求《關(guān)于做好住房建設(shè)規(guī)劃與住房建設(shè)年度計(jì)劃制定工作的指導(dǎo)意見》（建規(guī)[2008]46號）明確了住房建設(shè)規(guī)劃編制的內(nèi)容要求和成果形式。內(nèi)容要求為：要把普通住房供應(yīng)作為主要內(nèi)容，突出強(qiáng)調(diào)以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難。要按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》（國辦發(fā)[2006]37號）要求，明確新建住房結(jié)構(gòu)比例，即凡新審批、新開工的商品住房，套型建筑面積90平方米以下住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。要明確提出廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)普通商品住房及其他中低價(jià)位、中小套型普通商品住房等的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)項(xiàng)目、住房結(jié)構(gòu)比例、土地供應(yīng)保障措施等，并提出包括新建、存量住房利用等多種渠道的綜合解決方案。成果要求為：住房建設(shè)規(guī)劃的成果由規(guī)劃文本、圖冊與附件組成。規(guī)劃文本應(yīng)包括總則、住房發(fā)展目標(biāo)、住房用地供應(yīng)目標(biāo)與空間布局、住房政策、規(guī)劃實(shí)施保障措施等內(nèi)容。附件應(yīng)包括規(guī)劃說明、研究報(bào)告與基礎(chǔ)資料。2.2.2.2規(guī)劃落實(shí)情況在《關(guān)于做好住房建設(shè)規(guī)劃與住房建設(shè)年度計(jì)劃制定工作的指導(dǎo)意見》（建規(guī)[2008]46號）的指導(dǎo)下，住房建設(shè)規(guī)劃編制內(nèi)容和成果形式進(jìn)一步得到規(guī)范，在后兩輪住房建設(shè)規(guī)劃的編制中，文本的內(nèi)容較為完整，規(guī)范性逐步提高。但缺乏統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)和要求，各地住房建設(shè)規(guī)劃編制的內(nèi)容、深度都不盡一致，質(zhì)量參差不齊。部分城市規(guī)劃內(nèi)容缺少兩項(xiàng)以上的內(nèi)容，2008年指導(dǎo)意見發(fā)布后的兩輪住房建設(shè)規(guī)劃中，缺項(xiàng)的內(nèi)容主要集中在以下方面：住房現(xiàn)狀和需求分析（第二輪2個(gè)，第三輪4個(gè)）、用地供應(yīng)（第二輪2個(gè)，第三輪1個(gè)）、年度計(jì)劃（第二輪3個(gè)）、住房發(fā)展政策與策略（第二輪1個(gè)，第三輪5個(gè)）、實(shí)施保障措施（第二輪4個(gè)、第三輪1個(gè)）。從規(guī)劃成果構(gòu)成來看，根據(jù)要求應(yīng)包括文本、圖紙、說明書和專題報(bào)告，各城市編制的住房建設(shè)規(guī)劃均包括文本，絕大多數(shù)包括圖紙，但有部分城市沒有編制說明書和專題報(bào)告，特別是專題報(bào)告。從文本內(nèi)容的缺失也可以看出研究的不完整，多個(gè)城市在住房現(xiàn)狀分析、需求預(yù)測、住房發(fā)展政策與策略等重點(diǎn)問題上存在缺項(xiàng)，表明對重點(diǎn)問題的專題研究的關(guān)注不足，這也會嚴(yán)重影響規(guī)劃編制的科學(xué)性和操作性。2.2.3技術(shù)方法：規(guī)劃編制側(cè)重空間安排，需求預(yù)測等關(guān)鍵技術(shù)方法有待加強(qiáng)2.2.3.1已有政策要求《關(guān)于做好住房建設(shè)規(guī)劃與住房建設(shè)年度計(jì)劃制定工作的指導(dǎo)意見》（建規(guī)[2008]46號）對住房建設(shè)規(guī)劃編制的技術(shù)方法做出了原則性的要求。深入調(diào)查，科學(xué)確定住房建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。做好這項(xiàng)工作，要加強(qiáng)全面調(diào)查，建立城市居民住房現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)管理檔案，加強(qiáng)科學(xué)分析和預(yù)測。各地要充分利用住房現(xiàn)狀調(diào)查的既有成果，參考城市住宅的保有量、成套情況、空間分布、產(chǎn)權(quán)狀況、戶均人口、戶籍家庭數(shù)、流動(dòng)人口居住情況、居民收入、居住需求意愿等情況，結(jié)合本地資源與環(huán)境等約束條件，人口和住房需求結(jié)構(gòu)變化趨勢，以及舊住宅改造、城市拆遷、市場需求和政策因素等，統(tǒng)籌研究確定住房結(jié)構(gòu)、居住用地空間布局、設(shè)施配套和建設(shè)規(guī)模。突出重點(diǎn)，落實(shí)保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及要求。制定住房建設(shè)規(guī)劃和住房建設(shè)年度計(jì)劃，要根據(jù)本地住宅需求情況，落實(shí)逐步解決城市中低收入家庭住房困難的目標(biāo)，合理確定居住用地供應(yīng)規(guī)模、土地開發(fā)強(qiáng)度和住宅供應(yīng)規(guī)模。2.2.3.2規(guī)劃落實(shí)情況在三輪住房建設(shè)規(guī)劃中，除少數(shù)城市外，大部分城市均在文本中對規(guī)劃期內(nèi)的居住用地供應(yīng)作出了空間安排，這也體現(xiàn)了住房建設(shè)規(guī)劃作為空間規(guī)劃的特點(diǎn)。在土地供應(yīng)來源方面，有半數(shù)以上的城市提出了新增供應(yīng)與存量盤活并舉的策略。需求預(yù)測是住房建設(shè)規(guī)劃編制的核心技術(shù)內(nèi)容，但在三輪住房建設(shè)規(guī)劃成果樣本中看，其中有近四分之一的城市沒有在文本中闡述需求預(yù)測方法；有13.4%的城市直接以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃或城市總體規(guī)劃中確定的人口和人均居住面積目標(biāo)預(yù)測住房需求；其他城市采取了綜合預(yù)測方法（文本中提出的預(yù)測考慮因素為2種及2種以上），但很多文本中表述較為簡單，甚至出現(xiàn)個(gè)別城市文本中需求預(yù)測表述完全雷同的情況（如第二輪住房建設(shè)規(guī)劃中的杭州和長春）?？傮w來看，盡管各城市都明確了規(guī)劃期內(nèi)的住房供應(yīng)總量目標(biāo)，但需求預(yù)測尚未形成成熟的科學(xué)方法，仍需進(jìn)一步探索和加強(qiáng)。2.2.4政策落實(shí)：國家住房領(lǐng)域政策得到貫徹落實(shí)，但住房供應(yīng)分類與稱謂仍待規(guī)范2.2.4.1已有政策要求《關(guān)于做好住房建設(shè)規(guī)劃與住房建設(shè)年度計(jì)劃制定工作的指導(dǎo)意見》（建規(guī)[2008]46號）指出，住房建設(shè)規(guī)劃的編制“要以國家關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定住房價(jià)格、切實(shí)解決城市低收入家庭住房困難以及促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關(guān)政策文件為依據(jù)”。已發(fā)布相關(guān)文件提出的要求均應(yīng)在住房建設(shè)規(guī)劃中予以落實(shí)。2.2.4.2規(guī)劃落實(shí)情況在三輪住房建設(shè)規(guī)劃編制中，國家住房領(lǐng)域的相關(guān)政策，包括各類保障性住房的面積標(biāo)準(zhǔn)要求、套型建筑面積90平方米以下住房面積和用地所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積和總用地的70%以上的要求、關(guān)于發(fā)展公共租賃住房的要求、關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的要求等，均得到了較好的貫徹落實(shí)。但另一方面需要關(guān)注的事，目前我國住房供應(yīng)和保障體系仍處于不斷發(fā)展完善的過程中，各地在編制住房建設(shè)規(guī)劃中存在這住房供應(yīng)分類與稱謂混亂、缺乏規(guī)范的現(xiàn)象。除經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房、限價(jià)商品住房、普通商品住房等國家政策文件采用的標(biāo)準(zhǔn)稱謂外，很多城市還采取了其他分類方法和稱謂，多達(dá)數(shù)十種，缺乏統(tǒng)一科學(xué)的界定、相互之間關(guān)系不明。部分住房類型存在分類混亂的情況，如有少數(shù)城市將限價(jià)商品住房列為保障性與政策性住房，還有些城市將其列為商品住房，此外在棚戶區(qū)或城中村改造安置住房上也存在類似問題。作為住房建設(shè)規(guī)劃、住房政策制定和落實(shí)的基點(diǎn)，亟需對住房類型各種稱謂的概念以及相互之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一、科學(xué)的界定。3.住房建設(shè)規(guī)劃編制與實(shí)施措施建議3.1建立完善城鎮(zhèn)住房發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃體系，明確規(guī)劃定位，推進(jìn)住房建設(shè)規(guī)劃工作的常態(tài)化、制度化發(fā)展根據(jù)2011年12月22日全國住房保障工作座談會和2011年12月23日全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議精神，2012年全國和各地方都要啟動(dòng)住房發(fā)展規(guī)劃編制工作，應(yīng)以此為契機(jī)，建立完善包括全國、省級、城市等各層面的住房發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃體系。全國住房和省級發(fā)展規(guī)劃應(yīng)側(cè)重住房發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)、中長期住房政策導(dǎo)向等宏觀內(nèi)容；而城市住房建設(shè)規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)確保住房發(fā)展規(guī)劃落地，側(cè)重關(guān)注住房建設(shè)數(shù)量、建設(shè)時(shí)序、空間布局和住宅戶型結(jié)構(gòu)等。在建立完善城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步研究明確城市住房建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃定位，并改變以政策文件啟動(dòng)編制修編的方式，規(guī)劃期限應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、以及城市近期建設(shè)規(guī)劃相一致，以5年為周期滾動(dòng)編制。同時(shí)配合制定城市住房建設(shè)年度實(shí)施計(jì)劃，建立穩(wěn)定工作機(jī)制，推進(jìn)住房建設(shè)規(guī)劃編制工作的常態(tài)化、制度化發(fā)展。3.2盡快頒布住房建設(shè)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則，加強(qiáng)對規(guī)劃內(nèi)容和技術(shù)方法的指導(dǎo)，提升規(guī)劃科學(xué)性由于目前缺乏統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)和要求，特別是在基礎(chǔ)資料收集、現(xiàn)狀分析、需求預(yù)測等方面還沒有形成成熟的技術(shù)方法，導(dǎo)致各地住房建設(shè)規(guī)劃編制中存在內(nèi)容、深度不盡一致、質(zhì)量參差不齊的問題。針對這一問題，一些省份已進(jìn)行了探索，如江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在2011年11月發(fā)布了《江蘇省住房建設(shè)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，對提高省內(nèi)住房建設(shè)規(guī)劃編制工作的質(zhì)量和水平發(fā)揮了積極作用。在全國層面，也應(yīng)梳理國家對于編制住房建設(shè)規(guī)劃的政策初衷、基本背景、法律法規(guī)依據(jù)和主要文件規(guī)定，研究近年來我國城