征收不動產(chǎn)價值的時間標準的確定因素

征收不動產(chǎn)價值的時間標準的確定因素

摘要:被征收不動產(chǎn)的價值是變動的,征收補償時,必須確定計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。上?！芭巳匕浮钡闹匾獱廃c之一就是應以潘蓉房產(chǎn)在何時的價值為補償標準。美國法典沒有對該問題的規(guī)定,部分州立法規(guī)定了計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。美國法院一般尊重這些成文法,但如果在個案中適用成文法導致明顯不公正,會援引《美國憲法第五修正案》中的公平補償條款對時間標準做出微調(diào)。美國法的做法對我們解決“潘蓉案”有較大的啟示意義。

關鍵詞:征收;時間標準;公平補償

2009年11月21日,中央電視臺《經(jīng)濟半小時》播出了題為《一個女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰(zhàn)》的新聞。霎時間,該案成為討論《中華人民共和國城市房屋拆遷管理條例》與《中華人民共和國物權法》沖突的經(jīng)典案例。

(注:中央電視臺《經(jīng)濟半小時》播出強制拆遷潘蓉房產(chǎn)的經(jīng)過后,采訪了中國社會科學院孫憲忠教授,上海東方昆侖律師事務所王克健律師。孫憲忠教授和王克健律師都認為該案的發(fā)生與法律沖突有關。隨后,多家網(wǎng)站均以法律沖突為底色討論該案件。(參見:佚名.拆遷鬧劇頻發(fā)物權法為何扛不過拆遷條例[EB/OL].[2010-05-21]http:///a/20091121/001551_;物權法難抗拆遷法規(guī)業(yè)主用燃燒瓶抵抗強拆[EB/OL].http:///20091123/))基本案情是:

2008年,潘蓉接到虹橋機場交通樞紐的拆遷裁決,上海機場集團要興建機場的交通樞紐工程,而潘蓉的這棟小樓正好位于工程項目范圍之內(nèi)(注:該房產(chǎn)由潘蓉公公張全余修建,通過公證贈予給潘蓉、張龍其夫婦。為表述方便,將該棟房產(chǎn)簡稱“潘蓉房產(chǎn)”,同時,將本案簡稱“潘蓉案”。),因此潘蓉一家必須在期限之內(nèi)搬離原先的住所,房屋將拆除。作為補償,潘蓉獲得每平方米761元的房屋重置補貼,以及1480元的土地補償,拆遷補償合計萬元(注:潘蓉房產(chǎn)批準建設的面積為200平方米,陽臺面積平方米。該建筑的實際面積為480平方米。該數(shù)額是潘蓉房產(chǎn)本身得到的補償。潘蓉得到的其他補償還包括房屋附著物、裝飾及陽臺的補償萬元人民幣,潘蓉總共得到的現(xiàn)金補償是150萬人民幣,此外,還可按每平方米3200元的優(yōu)惠價格購買3套安置房。(參見莊百萬.虹橋交通樞紐潘蓉夫婦強制拆遷事件背后的故事[EB/OL].http:///gn/news/2009/11-28/,最后訪問日期為2010年3月5日。))。潘蓉對補償價格不服,拒絕搬遷。潘蓉所在的閔行區(qū)是上海市最大的行政區(qū),臨近虹橋機場。在住宅市場上,它屬上海市的4類地區(qū),類似的房屋在市場上的交易價格為每平方米1萬5千多元。潘蓉的住宅雖不是商品房,但這套小樓,僅僅靠一層二層向外出租,就能獲得每月4000元的租金。潘蓉用常識來衡量,覺得這個補償價格與市場價格背離。因此潘家商量決定:不認可這個評估,也不在拆遷協(xié)議上簽字。上海市閔行區(qū)相關職能部門啟動強制拆遷程序,遭遇潘蓉抵抗。由此引發(fā)了“一個女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰(zhàn)?！盵1]

對潘蓉的這番訴說,上海市閔行區(qū)交通建設委員會的主任,時任閔行區(qū)動遷總指揮的吳仲權并不認同,他認為該價格“主要是靠了虹橋交通樞紐這個建設,那么這個建設不是你群眾本來有的,是因為虹橋交通樞紐投資了一千個億,帶動了區(qū)域周邊的房價?！盵1]從拆遷方和被拆遷方各自的言說邏輯中,我們可以發(fā)現(xiàn)明確的案件爭點:雙方爭論的問題其實是計算被征收房屋價值的時間標準——潘蓉認為應該按照房屋拆遷時的價值補償,而拆遷方則認為按照房屋在虹橋交通樞紐工程啟動前的價值補償才是公平的。這與學界隔靴搔癢式的論爭大異其趣:學界討論該案多從征收的主體、程序著手——比如拆遷公司如何能作為補償主體,手持產(chǎn)權證就意味著合法占有房屋,拆遷就是侵權……[1]。學界指點江山的豪情最終落入凌空蹈虛的俗套,無法為潘蓉案的解決提供具體而微觀的指引。

“太陽底下無新事”,在大洋彼岸的美國,情形也是如此。根據(jù)美國憲法第五修正案,對征收的限制來自兩個方面:征收的公用標準;公平補償。但自聯(lián)邦最高法院將“公用標準”解釋為“公共目的”以來,“公用標準如果沒有坍塌,也已成為一座廢墟”,征收問題的核心已轉(zhuǎn)移到補償,兩個過去平行的標準已成跛足之勢——2005年凱諾訴新倫敦市案為這種變遷提供了最好的注腳。如何補償?回答起來并不復雜:當然是市場價值標準,即“一個自愿的買家愿意支付給一個自愿的賣家的價格?！?注:MonongahelaNavigationCo.v.UnitedStates,148312(1893).)但這是一個虛擬的交易,此時確定的市場價值也是一個虛擬的價值——市場價值指通過交易形成的價格,但在征收中,針對被征收的不動產(chǎn),交易并未真正發(fā)生。(注:強制拆遷只有在拆遷方和被拆遷方無法達成協(xié)議的前提下才開始進行。北大五教授指責《城市房屋拆遷管理條例》的第一條理由是:現(xiàn)有的城市房屋拆遷管理條例沒有規(guī)定先征收再拆遷,屬程序違憲。這一說法值得商榷:并非所有的拆遷都需要征收,大多數(shù)房屋拆遷是通過協(xié)議的方式進行的,只有在無法達成協(xié)議的例外情形下,才有征收和強制拆遷一說。(參見沈巋,等.對城市拆遷管理條例審查的建議[EB/OL].http:///roll/20100106/,最后訪問日期為2010年5月21日。))虛擬交易價格時,就面臨一個無法回避的尷尬——被征收不動產(chǎn)的價值是變化的,應該以哪個時間點的不動產(chǎn)市場價值為補償標準呢?在多數(shù)情形下,政府征收不動產(chǎn)的目的是建造公共工程,而公共工程的施工,會帶動土地的升值,進而拉動該區(qū)域范圍內(nèi)的不動產(chǎn)升值預期。不動產(chǎn)所有人往往要求以升值后的價值為補償標準,而政府則認為應以升值前的市場價值為補償標準。確定計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準,是解決這類爭議的關鍵。

如果說,美國法上關于征收補償問題的立法和判例構(gòu)成了一幅“百衲被”的圖式,關于計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準無疑是這塊“百衲被”上不引人注目,但卻讓人無法釋懷的一個紐結(jié)。(注:美國學界關于征收補償問題的研究,近年來多專注于管制性征收的補償。管制性征收的認定標準本來就極其復雜,管制性征收的補償則難上加難了。該問題吞沒了美國財產(chǎn)法、憲法學者過多的智識努力,關注計算被征收不動產(chǎn)價值時間標準的文獻并不太多。ChristopherA.Bauer,GovernmentTakingsandConstitutionalGuarantees:WhenDateofValuationStatutesDenyJustCompensation,BrighamYoungUniversityLawReview,該文為研究計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準提供了最清晰的線索,本文中的美國立法和判例資料大多根據(jù)該文提供的線索查找。(美國學界對管制性征收的關注可參見NicholasMercuroedited.TheTakingsIssue:AContinuingDilemmainLawandEconomics,KluwerAcademicPublishers,1992:6.ChristopherSerkin.TheMeaningofValue:AssessingJustCompensationForRegulatoryTakings,NorthwesternUniversityLawReview,Winter,2005:677.))觀察美國法律界為解決這一紐結(jié)所進行的智識努力,會給我們解決潘蓉案提供許多有益的啟示。

一、語焉不詳?shù)臅r間標準:美國法典中的情形

美國法典沒有規(guī)定以哪一時間作為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。但一般認為,應以被征收財產(chǎn)在征收之日的價值為補償標準(注:JuliusL.Sackman,NicholsonEminentDomain,MatthewBender,2001,)。但哪一時刻才是征收之日呢?美國法典同樣語焉不詳。美國法上的征收種類眾多,在每一種不同的征收種類中,都有可能出現(xiàn)數(shù)種可以作為征收之日的日期。究竟以哪一日期為征收之日,《美國法典》并未提供哪怕是傾向性的指引。

《美國法典》規(guī)定了3種征收,即(1)普通征收;(2)快速征收;(3)立法性征收。當然,有學者認為,美國法典沒有列舉事實上存在的另一種征收種類,即反向征收,也稱為驅(qū)逐性征收。(注:該詞組的英文是Inversecondemnation。具體的含義見后文。)

普通征收的情形?！睹绹ǖ洹返?0卷第3113節(jié)規(guī)定了普通征收的程序(注:403113.)。按照該程序,聯(lián)邦機構(gòu)的代理人按照《民事訴訟規(guī)則》71A規(guī)定的訴訟程序征收公民財產(chǎn)。在代理人向地區(qū)法院提出征收訴訟后,地區(qū)法院委派一個委員會確定財產(chǎn)價值,在確定價值之后,政府可能給土地所有人補償并征收財產(chǎn),或決定取消征收行動。如果決定征收,就應先支付補償,然后進入被征收的不動產(chǎn)。在這種征收類型中,是以政府派員物理性地占有被征收財產(chǎn)的時間還是以政府支付補償?shù)臅r間,或者以法院授予政府征收權力的時間為征收日期呢?以上述任何一個日期為征收之日似乎都有可能證成。

快速征收的情形?！睹绹ǖ洹返?0卷第3114節(jié)規(guī)定了“快速征收程序”(注:403114.),即在某些情況下,允許政府在法院對征收做出判決前“宣告征收”某些財產(chǎn),隨即占有被征收的財產(chǎn)。當然,政府在宣告征收財產(chǎn)時,必須將預期的補償款交給法院。法院將預期的補償款交給被征收人,隨后按普通征收程序計算政府應補償?shù)念~度,多退少補。在這種征收類型中,至少可能存在以下日期有可能作為征收日期:第一,政府宣稱進入被征收財產(chǎn)的時間;第二,政府物理性占有被征收財產(chǎn)的時間;第三,政府將預期補償款交給法院的時間;第四,法院將預期補償款交給不動產(chǎn)所有人的時間;第五,普通征收程序開始的時間;第六,評估的時間;第七,對預期補償款多退少補的時間。到底應該將哪一時間確定為征收之日?拒絕或采納上述日期中的任何一種情形,都有勢均力敵的理由。

立法性征收。立法性征收即通過立法,限制財產(chǎn)所有人的權利,實質(zhì)性掏空財產(chǎn)權人的權利內(nèi)容,形成事實上的征收效果(注:403114.)。相對于普通征收和快速征收兩種類型,立法性征收的情形更加復雜,確定征收之日的司法作業(yè)尤為艱難:立法生效的日期、不動產(chǎn)所有人的權利受到實質(zhì)性影響的日期、不動產(chǎn)所有人提起訴訟的日期、評估的日期、案件審理的日期,都有作為征收之日的可能性。但法官采納上述日期中的任何一種情形作為征收之日時,都很難壓倒性地證成:只有選擇這一日期才是最正當?shù)摹?/p>

反向征收中的情形。反向征收也稱驅(qū)逐性征收,即政府不通過任何成文法確定的程序征收私有財產(chǎn),驅(qū)逐所有人,進入不動產(chǎn)所有人的財產(chǎn)范圍(注:KirbyForestIndus.,Inc.v.UnitedStates,4671,5(1984).)。在這種征收類型中,政府物理性占有被征收不動產(chǎn)的日期、不動產(chǎn)所有人提起訴訟的日期、法院審理案件的日期、法院指定相關委員會評估的日期,究竟選擇哪一日期為征收之日呢?似乎只能靠法官在個案中的考量。

二、向確定的時間標準邁進:州征收立法的因應之道

與聯(lián)邦立法的粗疏相比,美國各州都有完整的征收成文法。但涉及到計算被征收不動產(chǎn)的時間標準,只有29個州對此有完整的規(guī)定,其余的21個州和哥倫比亞特區(qū)對此沒有規(guī)定,只能完全求諸于普通法上的規(guī)則。當然,不規(guī)定計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準并非一時的疏忽,反而好像是刻意規(guī)避這一高難度的立法作業(yè)。比如,阿拉巴馬州幾乎完全采用了《美國統(tǒng)一征收法典》,卻故意省略該法典關于計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。(注:《美國統(tǒng)一征收法典》的英文名稱是UniformLawCommissioners’ModelEminentDomainCode,是美國法學會組織起草和發(fā)布的,旨在為各州起草征收法典提供藍本。最新版本為1974年版。)

規(guī)定計算被征收不動產(chǎn)價值時間標準的29個州中,有7個州規(guī)定了可選擇標準,22個州規(guī)定了單一標準。大體上可分為以下幾種情形:

第一種情形,只規(guī)定傳喚日期或傳喚送達的日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。規(guī)定傳喚日期為計算不動產(chǎn)價值時間標準的州有阿拉斯加州(注:AlaskaStatutes(Michie2000)(issuanceofsummons).)、亞利桑那州(注:ArizonaRevisedStatutes12-1123(A)(1994).)、夏威夷州(注:HawaiiRevisedStatutes101-24(1993).)、愛達荷州(注:IdahoCode7-712(Michie1998).)、蒙大拿州(注:IndianCodeAnnotated32-24-1-9(g)(Michie2002)(serviceofcondemnationnotice).)、猶他州(注:MontanaCodeAnnotated70-30-302(2001)(serviceofsummons).)、內(nèi)華達州;(注:NevadaRevisedStatutes(1)(2001)(serviceofsummons).)規(guī)定傳喚送達之日為計算不動產(chǎn)價值時間標準的州是印地安那州(注:UtahCodeAnnotated78-34-11(1996).)。當然,為避免剛性的日期規(guī)定影響公平補償,內(nèi)華達州規(guī)定了例外情形:如果征收訴訟的審理在第一次傳喚送達之日起兩年后才開始,或者因征收者或法院案件積壓導致遲延時,以不動產(chǎn)在審理日期而非傳喚日期的價值為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準(注:NevadaRevisedStatutes(1)(2001)(serviceofsummons).)。

第二種情形,只將審理補償問題的日期規(guī)定為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。路易斯安那州(注:LouisianaRevisedStatutesAnnotated19:9(A),(West1979).)、德克薩斯州(注:Texas.PropertyCodeAnnotated(b)(Vernon2000).)、華盛頓采用了這種立法(注:ashingtonRevisedCode,(1992).)。

第三種情形,規(guī)定征收者提起訴訟的日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。伊利諾斯州(注:735IllinoisCompiledStatutesAnnotated5/7-121(West1992).)、密歇根州(注:MichiganCompiledLawsAnnotated,sec.20(3)(West1998).)、密西西比州(注:MississippiCodeAnnotated11-27-19(1972).)、新墨西哥州(注:NewMexicoStatutesAnnotated42A-1-24(A)(Michie1994);seealsoid.42-2-15(A).)、懷俄明州采用了這種立法(注:WyomingStatutesAnnotated1-26-703(Michie2001).)。如部分征收程序不從征收者提起征收訴訟開始,則征收程序開始之日為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準(注:735IllinoisCompiledStatutesAnnotated5/7-121(West1992).)。

第四種情形,規(guī)定實際征收之日,即以政府實際占有被征收不動產(chǎn)的日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。北達科他州采用了這種立法(注:NorthDakotaCenturyCode32-15-23(1996).)。

第五種情形,規(guī)定征收程序開始“前夕”或?qū)嶋H征收“前夕”為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。北卡羅來納州規(guī)定征收程序開始“前夕”為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準(注:NorthCarolinaGeneralStatutes40A-63(2002).),賓夕法尼亞州則將此日期規(guī)定為實際征收“前夕”(注:26PennsylvaniaConstitutionallawandStatutes1-602(a)(1997).)。與此類似,馬薩諸塞州規(guī)定該日期為征收命令在法院記錄之前(注:MassachusettsGeneralLawsAnnotatedChapter79,12(West1993).),路易斯安那州將征收者建議征收的日期規(guī)定為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準(注:LouisianaRevisedStatutesAnnotated19:9(A).)。

第六種情形,威斯康星州的立法框架規(guī)定,如果征收的目的是修建下水道或交通設施,以縣登記辦公室登記補償記錄的日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準(注:WisconsinStatutes(1),(7)(c),(7)(1998).)。

上述各州基本都規(guī)定了單一的時間標準,除此之外,有7個州沒有規(guī)定單一的時間標準,而是提供多種可選擇方案。這些州是加利福尼亞州(注:CaliforniaCivilProcedureCode(West1982);)、科羅拉多州(注:ColoradoRevisedStatutes38-1-114(1)(2000).)、佛羅里達州(注:Florida.StatutesAnnotated(2),(West1987).)、肯塔基州(注:KentuckyRevisedStatutesAnnotated(2)(Michie1992).)、馬里蘭州(注:MarylandCodeAnnotated,RealProperty12-103(1996).)、新澤西州(注:NewJerseyStatutesAnnotated20:3-30(West1997).)、弗吉尼亞州(注:VirginiaCodeAnnotated(Michie2000).)。這些州在其征收法中規(guī)定,根據(jù)個案情形,可選擇多種時間為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。歸納起來,上述7個州規(guī)定的可選項有:(1)處理補償問題的日期;(2)征收程序開始的日期;(3)審理程序開始的日期;(4)征收者實際占有被征收財產(chǎn)的日期;(5)征收者開始征收程序的日期;(6)征收者的行為對被征收者使用和享有財產(chǎn)產(chǎn)生實質(zhì)性影響的日期。7個州各自在上述7個選項中各自擷取3種或3種以上的時間標準,具體適用哪一日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準,可由征收方和被征收方協(xié)商確定,協(xié)商不成時,由法院在個案中選擇最能體現(xiàn)公平補償要求的時間標準進行裁判。

三、時間標準如何通過“公平補償”之門:法院通過司法審查做出的微調(diào)

嚴格按照成文法規(guī)定的時間標準確定被征收財產(chǎn)的價值,有可能出現(xiàn)不正義的情形。比如,在聯(lián)邦政府的普通征收情形中,如果法院委托的委員會評估時間過長,政府擬征收的財產(chǎn)大幅升值;或者,聯(lián)邦政府不及時支付補償款,等到支付補償款時,擬征收的財產(chǎn)價值已“今非昔比”;在快速征收程序中,政府實際占有財產(chǎn)后,長期不足額支付補償款,被征收的財產(chǎn)價值卻“一日千里”。如果此時仍適用成文法規(guī)定的時間標準,會與人們關于公平的經(jīng)驗相去甚遠。而且,不管成文法如何規(guī)定補償被征收財產(chǎn)的時間標準,都必須服從《美國憲法第五修正案》的“公平補償”要求。如何擺脫這種“制定法卡喉”的窘境?(注:“制定法卡喉”的說法出自蓋多?卡拉布雷西,意指法院遭受的制定法的制約。參見蓋多?卡拉布雷西.制定法時代的普通法[M].周林剛,等.譯,北京:北京大學出版社,)法院是嚴格地適用成文法的時間標準,還是另辟蹊徑?

面對這一困局,法院可能判決成文法違憲或成文法的一部分違憲;也有可能改變計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準,并解釋說改變后的時間標準本來就在成文法含義的射程之內(nèi);當然,法院還有可能生硬地適用成文法;或者不顧成文法規(guī)定的時間標準而另行適用普通法的原則。歸納美國各法院的判例,我們可以發(fā)現(xiàn):盡管聯(lián)邦最高法院對《美國憲法第五修正案》“公平補償”的解釋具有毋庸置疑的權威性,但聯(lián)邦最高法院卻在該問題上謹小慎微,倒是上訴法院和州最高法院有時昂首闊步。

(一)聯(lián)邦最高法院的判決:“柯比森林工業(yè)公司(KirbyForestIndustriesIncorporated)訴美國案1”。

柯比森林工業(yè)公司是一家森林產(chǎn)品制造商,擁有2000英畝林地。聯(lián)邦政府想在該地創(chuàng)建大西基特國家保護區(qū)。1974年,國會通過立法,授權內(nèi)政部通過《美國法典》第40卷第3113節(jié)規(guī)定的普通征收程序獲得土地。在購買土地的談判失敗后,聯(lián)邦政府于1978年8月21日啟動征收程序。1979年3月,法院委派的聽證委員會確定補償額為2331202美元。該價值是林地在1978年8月21日,即征收程序啟動之日的價值。地區(qū)法院在1981年8月作出補償決定:以聽證委員會確定的數(shù)額為基礎,加上自1978年8月21日至1981年8月的利息作為補償額。聯(lián)邦政府于1982年3月26日以地區(qū)法院確定的數(shù)額為標準支付了補償。至此,距聽證委員會評估財產(chǎn)價值之日已經(jīng)過去了3年。

該公司不服,經(jīng)過一系列程序,案件最后上訴到聯(lián)邦最高法院。公司認為:按照普通征收程序,聯(lián)邦政府應先支付補償后才能征收自己的土地,因此,應將聯(lián)邦政府支付補償?shù)娜掌谝暈檎魇杖掌凇Ｒ虼?補償額應以聽證委員會確定的標準為基礎,加上自1978年8月21日至1982年3月的利息。且聯(lián)邦政府1982年3月26日支付給該公司的補償額明顯低于2000畝林地在當日的市場價值,這違反《美國憲法第五修正案》規(guī)定的“公平補償原則”。聯(lián)邦政府則堅持認為:征收程序啟動的日期就是征收日期,以被征收林地在該日期的價值為基礎,加上自該日起至法院判決之日的利息,符合《美國憲法第五修正案》的“公平補償”要求9。

聯(lián)邦最高法院拒絕了該公司的請求。法院指出:市場價值的變化與市場利率之間的關系非常微弱?！绻麑嶋H支付補償?shù)娜掌诤陀嬎惚徽魇詹粍赢a(chǎn)價值的日期之間有實質(zhì)性遲延,且土地價值在該期間有實質(zhì)性變化時,可以啟動變更補償額的程序?！堵?lián)邦民事程序規(guī)則》第60條b款,“判決執(zhí)行的救濟”為此提供了解決方案。法院可以該規(guī)則為根據(jù)修改最后的決定,這符合憲法上的公平補償要求。據(jù)此,聯(lián)邦最高法院認為,法院確定的補償額本身無可指責17。

在本案的判決中,聯(lián)邦最高法院實際上是以程序的理由駁回了柯比森林工業(yè)公司的上訴。聯(lián)邦最高法院盡管對計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準不置可否,但卻以憲法上的公平補償要求為據(jù),給僵硬的時間標準打開了豁口:如果實際支付補償?shù)娜掌诤陀嬎惚徽魇詹粍赢a(chǎn)價值的日期之間有實質(zhì)性遲延,且土地價值在該期間有實質(zhì)性變化時,可以按《憲法第五修正案》的公平補償要求,依《聯(lián)邦民事程序規(guī)則》第60條b款之“判決執(zhí)行的救濟”程序,啟動變更補償額的程序。

(二)猶他州最高法院的判決:“猶他州國道委員會(UtahStateRoadCommission)訴弗里貝格(Friberg)案(注:687PacificReporterSecondseries821(Utah1984).)”

猶他州國道委員會為在該州修建高速公路,啟動了征收弗里貝格案土地的程序。猶他州國道委員會向初審法院提起征收訴訟,弗里貝格于1972年6月23日收到初審法院的傳喚。征收訴訟提出后,就州是否有獨立修建高速公路的合法權力問題,猶他州內(nèi)部發(fā)生了紛爭。直到1980年3月15日,弗里貝格仍然控制著自己的土地。從1972年6月23日到1980年3月15日之間,弗里貝格的土地已大幅升值。應以土地在什么時間的價值為補償標準?按照猶他州征收法的規(guī)定,以被征收不動產(chǎn)在法院傳喚被征收方之日的價值為補償標準。初審法院以此為據(jù),于1979年12月12做出判決:以被征收土地在1972年6月23日的價值為補償標準[38]828。

弗里貝格不服判決,案件最后上訴到了猶他州最高法院。猶他州最高法院認為:“必須在憲法公平補償要求的范圍內(nèi)解釋猶他州有關計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準之立法……當確定的計算被征收不動產(chǎn)價值的時間早于實際的征收日期,且在漫長的征收程序期間內(nèi),財產(chǎn)增值,以致評估的價值不能視為‘公平補償’時,適用成文法規(guī)定的評估日期就是違憲的。……公平補償是決定被征收財產(chǎn)價值的首要原則。”[38]829猶他州最高法院最后推翻了初審法院的判決。

本案中,猶他州最高法院并不一般地認為猶他州征收法中的部分條款違憲,只是對部分條款的適用設置了限制條件:適用成文法的規(guī)定明顯構(gòu)成不公平補償時,應拒絕適用成文法。

(三)新墨西哥州最高法院的判決:“唐納安娜縣(CountyofDonaAna)訴本內(nèi)特(Bennett)案(注:867PacificReporterSecondSeries1160(NewMexico1994).)”

唐納安娜縣為了修建高速公路,擬通過“快速征收程序”征收本內(nèi)特的土地。1987年8月7日,唐納安娜縣提起征收訴訟,要求按“快速征收程序”先進入本內(nèi)特的土地。初審法院批準唐納安娜縣的請求,但前提是將預期的補償金存入法院。待法院審結(jié)補償糾紛后,多退少補。唐納安娜縣將預期的補償金存入法院后,于1987年11月19日獲得法院授權,實際占有本內(nèi)特的土地,開始清理該宗地塊上的泥土。自1987年8月7日至1987年11月19日之間,短短3個月內(nèi),土地已大幅升值。法院正式開始審理補償問題的程序后,唐納安娜縣堅持以1987年8月7日為計算被征收土地價值的時間標準,但本內(nèi)特堅持要以被征收土地在1987年11月19日的市場價值為補償標準。初審法院支持了本內(nèi)特的請求:以被征收土地在1987年11月19日的市場價值為補償標準[39]1162。

唐納安娜縣不服初審法院判決,因為按照《新墨西哥州征收法》,征收方提起征收訴訟的日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。案件最后到了新墨西哥州最高法院,新墨西哥州最高法院維持了初審法院的判決,并認為新墨西哥州征收法將提起征收訴訟的日期作為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準違憲。法院在判決中說道:“將提起征收訴訟的日期設定為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準是不允許的,因為提起征收訴訟的時候,根本就不存在實際的征收。如果在提起征收訴訟之日和征收者實際占有被征收財產(chǎn)之日期間,財產(chǎn)的價值沒有變化,則將提起征收訴訟之日作為評估之日無害。相反,如果在上述兩個日期之間,土地升值了,適用成文法規(guī)定的評估日期就否定了土地所有人獲取公平補償?shù)臋嗬??！摮晌姆ㄅc州憲法沖突?！盵39]1165最后,法院認為,法院批準唐納安娜縣進入本內(nèi)特土地的日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。

在該案中,新墨西哥州以憲法上的“公平補償”要求為據(jù),直接判決州征收法中的部分條款違憲,以迎合人們對“公平補償”要求的樸素直覺。

(四)加利福尼亞州上訴法院的判決:“薩拉托消防區(qū)(SaratogaFireProtectionDistrict)訴哈克特(Hackett)案(注:118CaliforniaReporterSecondSeries,696(CircuitAppellate2002).)”

薩拉托消防區(qū)擬征收哈克特的辦公樓用作消防隊員的住所、辦公室和停車場。1999年12月17日,薩拉托消防區(qū)向法院提起征收訴訟。與此同時,薩拉托消防區(qū)和哈克特就補償問題進行協(xié)商。究竟以被征收不動產(chǎn)在哪一時間的價值為補償標準呢?加利福尼亞征收法規(guī)定了三種計算被征收不動產(chǎn)的時間標準:第一,如果不存在更合適的時間,征收方處理補償問題的時間為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準;第二,如果存在審理補償問題的機構(gòu),且在征收方提出征收訴訟后一年內(nèi)開始審理補償問題,則征收方提出征收訴訟的日期為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準;第三,如果非歸責于土地所有人的原因引起遲延,在征收程序開始一年后才開始審理補償問題,以開始審理補償問題的時間為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。

雙方當事人一致同意,哈克特的辦公樓在1999年12月17日,即薩拉托消防區(qū)提起征收訴訟當日的價值為200萬美元。2000年11月13日,即薩拉托消防區(qū)提起征收訴訟后一年內(nèi),法院開始審理征收訴訟。此時哈克特的辦公樓已大幅升值:2000年10月5日升值到304萬美元。2000年10月12日已升值到320萬美元。哈克特要求法院按照辦公樓在2000年10月12日的價值,即320萬美元確定補償額。薩拉托消防區(qū)堅持認為,應以自己提起征收訴訟的日期作為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。

本案要適用的規(guī)則并不復雜:法院審理補償問題的時間在征收方提起征收訴訟后一年內(nèi),薩拉托消防區(qū)主動處理補償問題的時間也是該消防區(qū)提起征收訴訟的時間,應以征收方提起征收訴訟的時間為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。初審法院按照這一思路做出判決:補償額為200萬美元,即辦公樓在征收方提起征收訴訟之日的價值[40]699。

哈克特不服,案件到了加利福尼亞上訴法院,加利福尼亞上訴法院推翻了初審法院的判決。上訴法院引用了聯(lián)邦最高法院在柯比案中的判決后說道:“如果公平的市場價值在評估日期和征收日期之間發(fā)生實質(zhì)性增長,必須將這部分增長支付給被征收者,這是公平補償?shù)囊??！薄永Ｄ醽喺魇辗ㄒ?guī)定的3種時間標準,而這三種時間標準“……不過是達致憲法上公平補償?shù)穆窂街弧盵40]704,當成文法不能滿足合憲性要求時,法院就不得不保證土地所有人獲得公平補償?！肮窖a償背后的政策,正如聯(lián)邦憲法和州憲法要求的那樣,是保證土地所有人不被迫‘奉獻超過自己應該承擔的公共負擔份額……在全體共同體成員中分配已由個人承擔的因修建公共工程帶來的損失?！盵40]701

加利福尼亞上訴法院在本案的判決中,為繞開成文法規(guī)定的各種時間標準,認為這些時間標準不過是“達致憲法上公平補償?shù)穆窂街弧?言下之意是,即便適用其它時間作為計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準,也不與成文法沖突。通過對征收法規(guī)定的時間標準做近乎移形換影式的解釋,上訴法院巧妙地適用了普通法原則。

從以上判例我們可以看出,法院對成文法規(guī)定的計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準保有最大限度的尊重,并不一般地宣布其違憲。只有在非常特殊的情形中,因為征收方的原因或其它不能歸責于被征收財產(chǎn)所有人的原因,導致補償支付遲延,且在該期限內(nèi)被征收不動產(chǎn)的價值發(fā)生實質(zhì)性變化,僵硬適用成文法會導致明顯不公平時,法院才會從制度的裂隙中突圍。法院突圍的武器是《美國憲法第五修正案》及其各州憲法規(guī)定的“公平補償”要求,這一要求始終是高懸在補償時間標準立法之上的達摩克利斯之劍。

四、他山之石的借鑒:計算潘蓉被征收房產(chǎn)價值的時間標準

潘蓉之所以和政府僵持不下,是因為潘蓉堅持被征收房產(chǎn)按現(xiàn)值計算,而政府則認為被征收房產(chǎn)的現(xiàn)值包含了政府市政工程帶來的價值增量,應按市政工程開始前的價值補償。究竟應該以潘蓉房產(chǎn)在哪一時間的價值為補償標準呢?(注:潘蓉的房產(chǎn)屬于集體所有土地上的房屋,對該房屋的拆遷不適用《中華人民共和國城市房屋拆遷管理條例》。而且,《城市房屋拆遷管理條例》也未規(guī)定計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準。該條例第24條規(guī)定:“貨幣補償?shù)慕痤~,……以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！眹鴦赵骸秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例(征求意見稿)》對此也沒有規(guī)定。)

《中華人民共和國國家標準房地產(chǎn)估價規(guī)范》遵循估價時點原則,要求估價結(jié)果應是估價對象在估價時點的客觀合理價格或價值(注:《中華人民共和國國家標準房地產(chǎn)估價規(guī)范》第3部分第1條。)。但以何時為估價的時點?《中華人民共和國國家標準房地產(chǎn)估價規(guī)范》對此并無精確規(guī)范。也許精確界定計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準過于復雜,國家標準只是注意到了該問題,對該問題的解決進路不置可否。中央立法不界定計算被征收不動產(chǎn)價值的時間標準,而作為地方立法的《上海市征用集體所有土地房屋拆遷評估技術規(guī)范》(試行)敏感地注意到了這一問題。(注:《上海市征用集體所有土地房屋拆遷評估技術規(guī)范》(試行)自2002年3月開始實施。)這與美國法上的情形倒是驚人地相似。

《上海市征用集體所有土地房屋拆遷評估技術規(guī)范》(試行)第5條規(guī)定:“房屋拆遷評估的估價時點為房屋拆遷許可證頒發(fā)之日。”從該規(guī)范可以看出,上海市補償被征收房產(chǎn)的時間標準是房屋拆遷許可證頒發(fā)之日。如果結(jié)合美國法對補償時間標準千奇百怪的規(guī)定,這一時間標準并不顯得特別乖戾。

潘蓉與政府之間的爭議部分起源于:拆遷許可證頒發(fā)日期的房屋價值與拆遷之日的房屋價值差距太大。潘蓉所在的華漕鎮(zhèn)是虹橋樞紐工程一期改造項目,拆遷許可證的頒發(fā)日期是2006年8月25日(注:上海市閔行區(qū)房屋土地管理局發(fā)布的第2006年第38號《關于虹橋綜合交通樞紐規(guī)劃前期基礎性開發(fā)(一期)的房屋拆遷公告》[EB/OL].[2010-05-22]http:///1210024453~-1~885/32202069_。),拆遷補償方案的做出日期是2006年7月(注:朱弢,王真.最強拆遷公司調(diào)查[J].財經(jīng),2009,(26):21.),強制拆遷潘蓉房產(chǎn)的日期是2008年6月12日。拆遷補償方案的做出日期早于拆遷許可證的頒發(fā)日期1個月,強制拆遷潘蓉房產(chǎn)的時間距補償方案做出的時間1年9個月13天。在補償方案做出日期和拆遷許可證頒發(fā)日期之間的1個月,潘蓉的房產(chǎn)價值的變化幾乎可以忽略不計。但在拆遷許可證頒發(fā)之日到強制拆遷潘蓉房產(chǎn)之間的1年9個月13天的時間里,房價的變化是實質(zhì)性的。2006年8月——2008年6月間,房屋同質(zhì)價格指數(shù)上漲了%。(注:該數(shù)據(jù)是根據(jù)上海網(wǎng)上房地產(chǎn)網(wǎng)站上公布的數(shù)據(jù)計算出來的。(。最后訪問日期為2010年5月22日。))盡管這一指數(shù)變化指涉的標本是商品房,但對集體所有土地上的房屋價值變化仍有參考意義。

在上述列舉的美國各法院的判例中,存在變通計算被征收不動產(chǎn)價值時間標準的可能。給付補償?shù)臅r間與確定的時間標準之間,如果發(fā)生遲延,且不動產(chǎn)在該期間內(nèi)的價值發(fā)生了實質(zhì)性變化,法院就有可能在成文法規(guī)定的時間標準之外,通過援引《憲法第五修正案》中的“公平補償”條款,適用普通法的規(guī)則,從而滿足人們對公平補償?shù)囊话阒庇X。但一般而言,適用普通法的規(guī)則以取代成文法的規(guī)則有一個共同的前提:這種遲延必須是基于非歸責于被征收不動產(chǎn)所有人的原因?；氐脚巳匕?問題變成:誰的責任導致了1年9個月13天的遲延?如果可歸責于潘蓉,則仍應執(zhí)行成文法規(guī)定的時間標準,即按照2006年8月的不動產(chǎn)價值予以補償;如果不能歸責于潘蓉,則應按照2008年6月的不動產(chǎn)價值予以補償。當然,我們可能會問:如果是后者,中國《憲法》文本中是否存在類似于《美國憲法第五修正案》中的“公平補償”概念,從而讓人們巧妙地規(guī)避僵硬的時間標準,以滿足人們對公平補償?shù)闹庇X?中國《憲法》第13條第3款只規(guī)定了“補償”,無“公平”二字。這是否意味著,中國《憲法》允許“不公平補償”?答案顯然不是?！睹绹鴳椃ǖ谖逍拚浮分械摹肮健倍?是一種語義的重復,僅表示強調(diào)而已,補償本身就包含著“公平”的理念