有關(guān)控規(guī)委托和編制時序的探討

有關(guān)控規(guī)委托和編制時序的探討【摘要】通過對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的研究以及一次實踐項目，筆者發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃中存在時序的問題，而時序問題涉及的面很廣，本文主要針對控規(guī)委托和編制的時序問題進(jìn)行討論，繼而提出通過城市建設(shè)用地敏感度評價的辦法來確定控規(guī)委托及編制的時序。1.發(fā)現(xiàn)的問題1.1城市發(fā)展時序確定的方法隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和新版《中華人民共和國城市規(guī)劃編制辦法》的頒布，對在新時期進(jìn)行城市規(guī)劃工作提出了新的要求。在新版《中華人民共和國城市規(guī)劃編制辦法》第三十一條中明確提出應(yīng)在總體規(guī)劃中確定發(fā)展時序。而事實上，具體確定時序的方法卻沒有提出。1.2規(guī)劃委托的無序性經(jīng)過調(diào)研，目前我國地段規(guī)劃的委托范圍大多是由委托方確定，然而委托方所確定的范圍究竟是否合理？究竟是否符合城市發(fā)展的規(guī)律？事實上，由于委托方不是專業(yè)人事，在作出決定時，并沒有全面地考慮眾多專業(yè)問題，從而使委托范圍的確定缺少科學(xué)的委托依據(jù)，導(dǎo)致規(guī)劃委托范圍的隨意性，造成城市無序發(fā)展，違背了城市生長的客觀規(guī)律。以寶雞市蔡五區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃為例，委托方給出的規(guī)劃范圍，可以看出此范圍存在以下問題：（1）規(guī)劃范圍的東西兩側(cè)是正在修建的兩座渭河大橋，大橋開通時，由于交通條件的改善，位于橋頭兩側(cè)的用地將極具開發(fā)潛力。在西部中小城市，由于規(guī)劃管理不到位，往往一條道路的開通會帶來兩側(cè)用地的無序建設(shè)，這種情況比比皆是。然而委托方卻沒考慮到這個問題，控規(guī)范圍內(nèi)沒有包括橋頭迫切需要規(guī)劃控制的用地。（2）規(guī)劃范圍內(nèi)的一些用地建設(shè)基礎(chǔ)很差，如涉及未劃轉(zhuǎn)的農(nóng)田、道路和市政基礎(chǔ)設(shè)施尚未配套等。在城市建設(shè)資金匱乏的情況下，這些用地不具備近期開發(fā)的條件，某些用地雖可以在未獲得開發(fā)條件的情況下獨立發(fā)展市政基礎(chǔ)設(shè)施，但其在未來很難與城市其他部分協(xié)調(diào)。（3）規(guī)劃范圍是當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)職能部門的隨機(jī)決定，目的在于加速城市建設(shè)發(fā)展。但因缺乏開發(fā)條件，該范圍的控規(guī)在近期將難以發(fā)揮作用，隨著城市內(nèi)外部環(huán)境因素的發(fā)展變化，到遠(yuǎn)期時該控規(guī)必將失效。1.3規(guī)劃編制的無序性目前，規(guī)劃委托無序的問題已經(jīng)存在于現(xiàn)實之中。在沒有完全覆蓋控制性詳細(xì)規(guī)劃的城市，往往由于財力、物力的限制，不能夠一次性將控規(guī)全部覆蓋，而只能采取“片”的方式進(jìn)行控規(guī)的委托。而在城市中有眾多的“片”，到底哪個“片”先委托編制控規(guī)，哪個“片”后委托編制控規(guī)，沒有一個科學(xué)的依據(jù)。尤其是在一些中小城市，這個問題更加明顯。比如某城市要進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃委托，是進(jìn)行“控規(guī)全覆蓋”？還是有選擇的對某些地段進(jìn)行編制？如果是有選擇的進(jìn)行，那選擇地段的依據(jù)是什么？在西北有些落后地區(qū)，規(guī)劃編制經(jīng)費有限，如果選擇不當(dāng)，勢必造成資源的浪費，也會導(dǎo)致一些真正急需編制規(guī)劃的地段得不到編制，進(jìn)而導(dǎo)致了城市建設(shè)缺乏控制，進(jìn)入混亂建設(shè)的局面。作為城市規(guī)劃工作者，應(yīng)站在為城市良好發(fā)展的立場上，站在為城市負(fù)責(zé)、為人類負(fù)責(zé)的立場上，對規(guī)劃的委托時序加以研究，為促進(jìn)城市的有序發(fā)展盡一份義務(wù)。1.4小結(jié)通過以上分析，不管是城市發(fā)展時序，還是控規(guī)委托和編制的時序，都需要用一種相對科學(xué)且合理的方法確定，最終使規(guī)劃編制對用地開發(fā)建設(shè)真正起到控制和引導(dǎo)作用。2.相關(guān)的研究2.1政策方面目前，我國已經(jīng)出臺了一些政策，確定優(yōu)先編制控規(guī)的區(qū)域。在建設(shè)部關(guān)于貫徹《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的通知中，第十三條，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地儲備、供應(yīng)的調(diào)控和引導(dǎo)中提出，各地城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要將城市中心地區(qū)、舊城改造地區(qū)、近期發(fā)展地區(qū)、擬儲備出讓土地的地區(qū)作為重點區(qū)域，優(yōu)先編制控制性詳細(xì)規(guī)劃。2.2理念方面除了政策上的規(guī)定，也有學(xué)者提出建立具有“分期”理念的詳細(xì)規(guī)劃編制體系。分期規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是結(jié)構(gòu)意義上的規(guī)劃，其特點是只強(qiáng)調(diào)城市空間發(fā)展的時序以及發(fā)展軌跡，并未從具體的城市土地利用方面來對城市建設(shè)項目作出具體的安排。建立一種與具有“分期”思想的總體規(guī)劃相對應(yīng)“分期”控規(guī)，并從法律角度予以約束，使“分期”思想由宏觀層面的指導(dǎo)性轉(zhuǎn)化為微觀層面的操作性，實現(xiàn)城市控規(guī)的動態(tài)滾動式發(fā)展、從而進(jìn)一步指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制與實施。2.3實踐方面除此以外，在實踐中也有作為。如廣東省為配合《廣東省控制性詳細(xì)規(guī)劃管理條例》的實施出臺了《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制指引》，《指引》中提出：各市（縣）城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制前制定控制性詳細(xì)規(guī)劃編制計劃，明確編制區(qū)，并對編制計劃的內(nèi)容、編制區(qū)的劃定原則和大致規(guī)模做出規(guī)定。編制計劃的主要內(nèi)容包括編制計劃制訂的背景、要求和依據(jù)；編制區(qū)的劃定及其編制時序安排（年度計劃）；規(guī)劃編制經(jīng)費的預(yù)算與年度資金安排等。從以上資料可以看出，國家已經(jīng)從政策上、理論上、實踐上談到了規(guī)劃編制的時序問題，那么，很顯然也說明了在進(jìn)行規(guī)劃委托時，也要考慮時序的問題。所以怎樣確定規(guī)劃的時序性是關(guān)鍵的問題。3.解決的方法——城市建設(shè)用地敏感度評價為了解決以上問題，筆者試圖尋找一種方法，作為確定控規(guī)委托時序和控規(guī)編制的依據(jù)。那么，通過怎樣的方式才能確定哪些用地需要編制控規(guī)或優(yōu)先編制控規(guī)呢？首先可以明確的是這些用地肯定有良好的發(fā)展條件，易于開發(fā)建設(shè)，最后筆者把它歸納為用地對開發(fā)建設(shè)的敏感程度。通過提出“城市建設(shè)用地敏感度評價”，確定用地的敏感度等級，從而確定控規(guī)委托和編制的時序。同時，城市建設(shè)用地敏感度評價的方法也可以用來確定城市空間發(fā)展時序。3.1城市建設(shè)用地敏感度“城市建設(shè)用地敏感度”指城市建設(shè)用地因自身條件及在受外界條件影響下表現(xiàn)出來的對開發(fā)建設(shè)的敏感程度，是對該地段進(jìn)行規(guī)劃控制迫切性的直觀體現(xiàn)。城市建設(shè)用地敏感度與用地的現(xiàn)狀與未來發(fā)展條件密切相關(guān)。發(fā)展條件越好的用地敏感度越高，發(fā)展條件越差的用地敏感度越低。城市建設(shè)用地現(xiàn)狀發(fā)展條件一般包括政策因素、市場需求、建設(shè)用地的區(qū)位、交通條件、市政設(shè)施條件、自然環(huán)境條件等。由于城市建設(shè)用地現(xiàn)狀發(fā)展條件存在極大的差異性，所以表現(xiàn)出來的用地敏感度也不同。城市建設(shè)用地敏感度不同，意味著對其進(jìn)行“規(guī)劃控制”的迫切性不同。因此在實際操作中，需根據(jù)建設(shè)用地不同層級的敏感度，確定編制規(guī)劃的不同時序，并有針對性的制定相應(yīng)的規(guī)劃控制措施。其中，敏感度最高的用地是最迫切需要規(guī)劃控制的。如果不加以控制，很可能引起城市的盲目建設(shè)。3.2城市建設(shè)用地敏感度評價“城市建設(shè)用地敏感度評價”是對城市建設(shè)用地敏感度進(jìn)行有效、可靠和恰當(dāng)評估的過程。城市建設(shè)用地敏感度評價依托于全面的用地現(xiàn)狀調(diào)研工作展開，根據(jù)用地的實際情況，確定評價因子（如區(qū)位條件、交通狀況、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、景觀等條件等），通過系統(tǒng)的分析得出評價結(jié)論。3.3評價方法評價方法主要采用因子分析法。因子分析法主要是將影響評價的因素作為評價因子，將其系統(tǒng)的分級歸納整理，從中抽取出若干一級評價因子和二級評價因子，甚至三級評價因子，最后對各因子進(jìn)行評價打分，得出評價等級。得分越高的用地是等級越高的用地，即是敏感度越高的用地，也是最需要進(jìn)行規(guī)劃控制的用地。不同性質(zhì)的用地影響因素不同，其評價因子不同。所以在評價時要按用地性質(zhì)進(jìn)行單獨的評價，如居住用地敏感度評價，工業(yè)用地地敏感度評價，公共服務(wù)設(shè)施用地敏感度評價等。用地的發(fā)展現(xiàn)狀差異性較大，在敏感度評價中，為了實事求是地研究用地的發(fā)展條件，要針對用地發(fā)展的具體狀況，探討并選擇適當(dāng)?shù)脑u價因子，有時還需要經(jīng)過測評和調(diào)整，才能最后確定。同時，各評價因子和城市本身的發(fā)展也有很大關(guān)系，所以各評價因子會因為城市的不同而稍有變化。4.實踐——以寶雞市蔡五區(qū)為例4.1概況蔡五區(qū)位于關(guān)中平原中部，轄蔡家坡鎮(zhèn)和五丈原鎮(zhèn)，北靠磧雍塬，南依秦嶺山，渭河穿境，依山傍水，地處“兩山夾一川”的自然地勢。蔡五區(qū)作為寶雞市未來的經(jīng)濟(jì)副中心，在寶雞城市發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)重要的地位。目前蔡五區(qū)現(xiàn)狀建成區(qū)主要集中于城市東西向主干道——西寶中線兩側(cè)的蔡家坡鎮(zhèn)老鎮(zhèn)區(qū)，以及渭河孔明大橋的南北延伸段——孔明大道沿線。外圍以村莊和農(nóng)田為主。作為陜西省省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，蔡五區(qū)的建設(shè)現(xiàn)狀特點為：老城區(qū)建筑密集，環(huán)境質(zhì)量低下；工業(yè)區(qū)布局散亂，缺乏有效的管理，往往依據(jù)交通條件和用地條件進(jìn)行選址建設(shè)?，F(xiàn)狀渭河兩岸的交通聯(lián)系主要依靠城區(qū)中部的孔明大橋，正在修建的位于城區(qū)西側(cè)的蔡陽渭河大橋和東側(cè)的龔劉渭河大橋，建成后將分擔(dān)孔明大橋的交通壓力，使渭河兩岸的用地取得便捷聯(lián)系。4.2確定控規(guī)委托及編制的時序根據(jù)前文分析內(nèi)容，要想確定控規(guī)委托及編制的時序，就要進(jìn)行城市建設(shè)用地敏感度評價。4.2.1城市建設(shè)用地敏感度評價限于篇幅，在這里只介紹蔡五區(qū)居住用地的敏感度評價的情況，其他用地的敏感度評價可在評價因子的選擇上結(jié)合用地性質(zhì)及影響因素的關(guān)聯(lián)度略作調(diào)整，不在此處贅述。根據(jù)蔡五區(qū)居住用地現(xiàn)狀條件，包括自然條件、交通條件、服務(wù)設(shè)施條件，城市環(huán)境條件以及相關(guān)政策影響和經(jīng)濟(jì)影響，選擇自然因素、交通便捷條件、服務(wù)設(shè)施完善程度、政策的引導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)影響因素、城市環(huán)境景觀質(zhì)量作為綜合評價因子。選擇工程地質(zhì)水文條件、歷史條件、交通區(qū)位、道路等級、道路建設(shè)現(xiàn)狀、公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的等級規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀條件、國家或地方發(fā)布的相關(guān)政策、城市規(guī)劃的要求、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、招商引資情況、市場需求容量、綠化覆蓋率、城市環(huán)境設(shè)施條件和環(huán)境潔凈程度作為次級評價因子，制定城市建設(shè)用地敏感度評價表。4.2.2評價結(jié)果蔡五區(qū)城市建設(shè)用地敏感度綜合評價的結(jié)果顯示，龔劉渭河大橋、蔡陽渭河大橋兩側(cè)以及其他現(xiàn)狀建設(shè)基礎(chǔ)較好的用地敏感度較高，具有優(yōu)先發(fā)展的潛力，應(yīng)該優(yōu)先編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)行嚴(yán)格的控制和引導(dǎo)。4.2.3結(jié)論根據(jù)敏感度評價的結(jié)果，可以看出控規(guī)委托及編制的時序，首先是一級敏感度用地，其次是二級敏感度用地，再次是三級敏感度用地，最后是四級敏感度用地。5.結(jié)語事實證明，控規(guī)全覆蓋是一種人力、財力的浪費，以現(xiàn)階段的條件及設(shè)想對城市用地進(jìn)行終極藍(lán)圖式的控制，不確定的市場