積極推進(jìn)高等教育體制改革

積極推進(jìn)高等教育體制改革

積極推進(jìn)高等教育體制改革

朱開軒

——在全國高等教育體制改革座談會上的報告

（一九九四年十二月十六日）

同志們：

高等教育體制改革，是實現(xiàn)《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的高等教育的改革和發(fā)展目標(biāo)，使高等教育在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益等方面得到協(xié)調(diào)發(fā)展和提高的關(guān)鍵所在。１９９４年６月，黨中央、國務(wù)院召開的全國教育工作會議和會后國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見，又進(jìn)一步對高等教育體制改革提出了要求。為了進(jìn)一步貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于高等教育體制改革的指示精神，我們召開這次高等教育體制改革工作座談會。這次會議的主要任務(wù)是，進(jìn)一步學(xué)習(xí)、領(lǐng)會和貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于高等教育體制改革的有關(guān)精神；交流、總結(jié)近幾年來已在進(jìn)行高等教育體制改革的經(jīng)驗和情況；著重討論進(jìn)一步推進(jìn)高等教育管理體制改革的思路、政策和措施。為了開好這次會議，國家教委和中央有關(guān)部委、有關(guān)省市教育部門及高等學(xué)校的同志們進(jìn)行了半年多的準(zhǔn)備，起草了《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見（討論稿）》，提交這次會議討論修改。下面我著重就三個方面的問題講一些意見。

一、高等教育體制改革的主要內(nèi)容及其重要意義

黨的十一屆三中全會以來，我國高等教育得到了長足發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)、政治、科技體制的改革，高等教育體制改革不斷深入開展，取得了一定的成效，積累了許多有益的經(jīng)驗。特別是黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，對高等教育體制改革提出了新的要求和挑戰(zhàn)，也注入了新的活力，提供了良好的機(jī)遇。近幾年來，高等教育體制改革在辦學(xué)體制、管理體制、投資體制、招生和畢業(yè)生就業(yè)制度、學(xué)校內(nèi)部管理體制等方面的改革都取得了不同程度的新進(jìn)展。

在改革辦學(xué)體制方面，企業(yè)等社會各方面參與辦學(xué)，民辦高等學(xué)校、合作辦學(xué)都有所發(fā)展，由政府包攬辦學(xué)的格局開始打破，正在逐步形成以政府辦學(xué)為主，社會各界積極參與辦學(xué)的新格局。

在改革管理體制方面，政府職能逐步轉(zhuǎn)變，管理正努力向宏觀轉(zhuǎn)移，通過中央部委和省、市、自治區(qū)政府的共同努力，各種形式的共建共管、聯(lián)合辦學(xué)等形式，逐步改變學(xué)校原有的單一隸屬關(guān)系和單一經(jīng)費來源的狀況，增強(qiáng)了學(xué)校適應(yīng)社會多方面需求的能力，逐步加強(qiáng)了省級政府對高等教育統(tǒng)籌作用。

在改革投資體制方面，在政府按《綱要》提出的“三個增長”逐步增加投入的同時，學(xué)校逐步改變單純依靠財政撥款的觀念，走社會、企業(yè)、校辦產(chǎn)業(yè)以及適當(dāng)收費等多渠道籌措教育經(jīng)費的路子，一部分學(xué)校的辦學(xué)條件有所改善。以財政撥款為主、多渠道籌措經(jīng)費的投資體制逐步形成。

在改革招生和畢業(yè)生就業(yè)制度方面，招生計劃實行國家任務(wù)計劃與調(diào)節(jié)性計劃相結(jié)合的體制，并正在逐步擴(kuò)大調(diào)節(jié)性計劃；收費制度正在改革，在特定歷史條件下形成的公費生和自費生“雙軌制”的基礎(chǔ)上，逐步進(jìn)行并軌，實行學(xué)生繳費上學(xué)和完善獎學(xué)金、貸學(xué)金以及特殊困難補助制度相結(jié)合；在一定范圍內(nèi)以“供需見面”和“雙向選擇”為主要內(nèi)容的現(xiàn)階段畢業(yè)生就業(yè)制度的改革原則已被普遍接受并推廣，為長遠(yuǎn)畢業(yè)生就業(yè)制度的進(jìn)一步改革打下了良好基礎(chǔ)。

在改革高等學(xué)校內(nèi)部管理體制方面，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)校內(nèi)人事、分配、住房及保險福利制度的改革，調(diào)動了廣大教職工的積極性，增強(qiáng)了學(xué)校的辦學(xué)活力，對提高教育質(zhì)量、科學(xué)水平和辦學(xué)效益起到了促進(jìn)作用。

總之，高等教育體制改革的各個方面是相互聯(lián)系的有機(jī)整體，通過各方面的綜合配套改革，逐步建立和完善政府統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理、學(xué)校面向社會依法自主辦學(xué)的新體制。

但是，從目前總體情況來看，高等教育體制改革的進(jìn)程仍然滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革和社會發(fā)展，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立的要求不相適應(yīng)。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

１．高等學(xué)校的舉辦者、管理者、辦學(xué)者之間的責(zé)、權(quán)、利劃分得不夠明確和規(guī)范，總的來看，學(xué)校還沒有真正改變其主管部門附屬機(jī)構(gòu)的地位，面向社會自主辦學(xué)的權(quán)力很有限，自我約束機(jī)制也不健全。

２．中央教育行政部門、中央其他部委、總公司、總會以及地方政府教育行政部門、其他業(yè)務(wù)廳局分別辦學(xué)與管理而形成的學(xué)校單一隸屬關(guān)系和條塊分割的局面尚無實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，造成部分學(xué)校和專業(yè)重復(fù)設(shè)置，教育資源配置和學(xué)校結(jié)構(gòu)布局不夠合理，辦學(xué)效益不高。

３．部分行業(yè)性強(qiáng)的學(xué)校專業(yè)設(shè)置過于單一，專業(yè)面窄，不適應(yīng)現(xiàn)代科技、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展對人才培養(yǎng)的要求，不利于學(xué)校提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，也不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下專門人才供求社會化以及行業(yè)變化、人才流動的需要。

４．隨著政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、企業(yè)下放，一些部門、行業(yè)本身不僅對人才需求，而且對包括部屬高校在內(nèi)的直屬單位的管理方式都已發(fā)生了很大變化，單一隸屬關(guān)系的部門辦學(xué)體制的逐步改革勢在必行。

這些問題的存在，突出地反映了高等教育管理體制的不適應(yīng)。因此，當(dāng)前要特別著重抓好管理體制的改革。

高等教育管理體制改革是牽涉到高等學(xué)校結(jié)構(gòu)和布局、中央與地方的職責(zé)分工、政府與學(xué)校的關(guān)系等對我國高等教育發(fā)展有全局性影響的改革，是高等教育體制改革的重點和難點。這是因為：

第一，歷史的原因。我國高等教育的管理體制，從新中國建立以后，幾經(jīng)變動，每次變化都對高等教育的發(fā)展帶來重大影響，也存在一些后遺癥。某些深刻的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)值得重視。

從１９４９年到１９５６年，是我國高等教育辦學(xué)和管理體制的初創(chuàng)時期。與當(dāng)時高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，國家對高等教育也實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，高等學(xué)校由國務(wù)院教育行政部門和有關(guān)業(yè)務(wù)部委為主舉辦和管理。到１９５５年底，全國有高等學(xué)校２２７所，基本上均隸屬于高教部和中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)管理。

從１９５６年到１９６０年，是高等學(xué)校下放并大發(fā)展階段。１９５６年６月全國人大一屆三次會議認(rèn)為集中統(tǒng)一過多，影響地方辦學(xué)積極性，開始逐步下放。到１９５８年，主要由中央有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)管理的２２９所高校中的１８７所（約占學(xué)校總數(shù)的８１％）下放地方領(lǐng)導(dǎo)管理。這種權(quán)力下放，對改變高等教育辦學(xué)和管理權(quán)限過分集中，發(fā)揮地方辦學(xué)積極性起了很好作用。但是，由于國家對高等教育管理缺乏宏觀指導(dǎo)，沒有建立必要的法規(guī)，加上當(dāng)時處在“大躍進(jìn)”的社會環(huán)境之中，僅三年時間，全國高校由２２９所猛增到１２８９所，不僅超越了國民經(jīng)濟(jì)的承受能力，也違反了教育自身發(fā)展規(guī)律，教育質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。

１９６１年至１９６５年，是國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期。在總結(jié)五十年代經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨中央于１９６３年５月頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》，《決定》明確規(guī)定：“對高等學(xué)校實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、直轄市、自治區(qū)兩級管理的制度”，并對兩級的分工作了具體規(guī)定。到１９６５年，調(diào)整后全國共有４３４所高等學(xué)校，其中高教部直接管理３４所，中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門管理１４９所，省、市、自治區(qū)管理２５１所。至此，我國高等教育條（中央部門）、地（地方政府）分別辦學(xué)、分級管理的模式和格局基本形成。

此后，十年“文革”動亂，高等學(xué)校遭受到破壞性的大規(guī)模下放和撤遷，造成了空前災(zāi)難。粉碎“四人幫”后的１９７７年，全國高等學(xué)?；謴?fù)到４０４所。

黨的十一屆三中全會以后，經(jīng)過撥亂反正，高等教育管理體制得到恢復(fù)并進(jìn)行了許多改革。１９７８年，高等學(xué)校增加到５９８所，其中教育部屬３８所，其他部委屬２１７所，省級地方政府屬３４３所。１９８５年《中國共產(chǎn)黨中央關(guān)于教育體制改革的決定》和１９８６年國務(wù)院關(guān)于《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，是我國高等教育體制改革的兩個重要文件。在這些文件精神的指導(dǎo)下，高等教育體制改革取得了一定的成績。但是，由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)、政治、科技等體制改革尚未深入發(fā)展，高等教育管理體制的不適應(yīng)狀況還沒有象現(xiàn)在這樣突出。

總結(jié)我國高等教育管理體制變化和改革的歷史經(jīng)驗，我們可以說，五、六十年代乃至延續(xù)到八十年代初期，高等教育管理體制雖然幾經(jīng)演變，但從總體上說，一直是國家集中計劃、中央部門和地方政府分別辦學(xué)并直接管理的體制，是與當(dāng)時高度集中計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。在當(dāng)時的歷史條件下，促進(jìn)了高等教育事業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)了大批專門人才，基本上適應(yīng)了當(dāng)時社會主義建設(shè)的需要，為當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是，過去的幾度“下放”與“上收”的反復(fù)，主要是解決學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題，而沒有把改革的重點放在促進(jìn)條塊有機(jī)結(jié)合和使學(xué)校面向社會依法自主辦學(xué)上，結(jié)果改來改去，主要是換了一種依附關(guān)系，換了個“婆婆”，仍缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；而且由于沒有建立必要的法規(guī)，曾出現(xiàn)過“一放就亂”、“一亂就收”的現(xiàn)象，有些學(xué)校在“放”、“收”的過程中學(xué)校建設(shè)和教學(xué)工作還受到較大影響。

歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)對我們今天的改革具有重要指導(dǎo)意義。但是，也使我們的一些同志產(chǎn)生顧慮，誤以為我們現(xiàn)在的管理體制改革是過去“下放”、“上收”的一種重復(fù)。因而，也增加了現(xiàn)在改革的難度。我們現(xiàn)在的管理體制改革，不是一個簡單的“下放”、“換婆婆”，更不存在又一次“上收”的問題。這次高等教育管理體制改革，是在新的歷史時期，為了高等教育的結(jié)構(gòu)、布局更加合理，更加適應(yīng)我國社會、經(jīng)濟(jì)、科技和文化發(fā)展需要，更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)；為了高等學(xué)校的舉辦者、管理者、辦學(xué)者職責(zé)分明、職能規(guī)范，管理有序；為了更充分調(diào)動各級政府、各業(yè)務(wù)部門、全社會和學(xué)校廣大師生員工的積極性共同支持和辦好學(xué)校，特別是辦好一批高層次的學(xué)校；為了高等學(xué)校增強(qiáng)辦學(xué)活力，不斷提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，提高辦學(xué)效益。

第二，我們說高等教育管理體制改革是高等教育體制改革的重點和難點，還因為它是一項牽動面很大、對高等教育發(fā)展和改革具有全局性影響的改革。

目前，全國共有普通高等學(xué)校１０８０所，其中國家教委所屬學(xué)校３５所，中央６３個業(yè)務(wù)部門和單位所屬學(xué)校３２５所，省、自治區(qū)、直轄市所屬學(xué)校７１３所，民辦學(xué)校７所。在省、自治區(qū)、直轄市所屬學(xué)校中，教育行政部門直屬約占５７％，其他業(yè)務(wù)廳局辦學(xué)約占２１％，中心城市辦學(xué)約占２２％。雖然已經(jīng)有少部分學(xué)校進(jìn)行了共建共管和多種形式的聯(lián)合辦學(xué)等改革試驗，但大多數(shù)學(xué)校仍然保持著原有的單一隸屬關(guān)系。因此，進(jìn)行管理體制改革，不僅涉及到各個學(xué)校，更重要的是要涉及到中央、地方政府的很多部門、單位的管理權(quán)限、投資體制和利益分配等，牽動面很大。對于高等教育事業(yè)本身來說，關(guān)系到高等教育的結(jié)構(gòu)布局、資源配置和辦學(xué)效益，關(guān)系到各個高等學(xué)校的服務(wù)面向、學(xué)科和專業(yè)結(jié)構(gòu)、辦學(xué)層次、招生規(guī)模和發(fā)展戰(zhàn)略等等，對高等教育事業(yè)的發(fā)展和改革具有全局性的影響。對高等學(xué)校來說，不僅關(guān)系到能否真正面向社會依法自主辦學(xué)，而且對于調(diào)整和優(yōu)化科類、專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高辦學(xué)水平、教育質(zhì)量和辦學(xué)效益有重要關(guān)系。

正因為管理體制改革是當(dāng)前高等教育體制改革的重點和難點，因此，從現(xiàn)在到２０００年或稍長一些時間里，我們要著重抓好高等教育管理體制改革。這是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政治、科技、文化等方面體制改革的需要，也是高等教育事業(yè)本身發(fā)展的需要。

首先，高等教育管理體制必須與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及政治、科技、文化體制改革相適應(yīng)。在過去高度集中計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家集中力量按部門、按產(chǎn)品發(fā)展經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化部門管理，部門、行業(yè)集中直接管理許多大中型企業(yè)和科研單位，對人、財、物實行直接管理。與此相配套，部門、行業(yè)就自己辦學(xué)校、管理學(xué)校，培養(yǎng)和分配專門人才。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，實行現(xiàn)代企業(yè)制度，重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革政府機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能，中央許多部門、行業(yè)不再直接管理企業(yè)、科研單位及其人、財、物了，對專門人才的供求逐步通過人才市場走向社會化。這不僅使原有部門、行業(yè)所屬的３００多所高等學(xué)校中的相當(dāng)一部分學(xué)校遇到的服務(wù)面向、學(xué)科和專業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略等問題以及辦學(xué)經(jīng)費不足的困難日益突出，而且隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)也深感原來地方所屬高等學(xué)校的規(guī)模、學(xué)科和專業(yè)結(jié)構(gòu)等不能適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。在這樣的情況下，若不改革部門辦學(xué)與管理體制，在一個地區(qū)明明有不少中央部門辦的較高層次的高校，而地方卻不認(rèn)為這是“自己的”學(xué)校；地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都需要人才，提出還要辦一批地方直接管理的高校。這樣勢必造成新一輪的高校數(shù)量上的膨脹，有限的高教資源利用不充分、不合理，資金分散，影響高等教育事業(yè)的有效的、健康的發(fā)展。

其次，從高等教育的自身發(fā)展規(guī)律來看，對深化高等教育管理體制改革的要求也日益緊迫。原有條塊分割的管理體制容易造成學(xué)校、專業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，部分學(xué)校和專業(yè)重復(fù)設(shè)置，辦學(xué)效益不高；造成單科類型、行業(yè)性強(qiáng)的學(xué)校過多，許多學(xué)校按產(chǎn)品、甚至按工藝方法設(shè)置專業(yè)，或者本來通用性很強(qiáng)的專業(yè)戴上行業(yè)、部門的