陜南生態(tài)移民效益評價研究-基于鎮(zhèn)安云蓋寺移民社區(qū)的調查研究

第第頁摘要陜南地處秦巴山區(qū)，是陜西省生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)的地區(qū)，也是我省最大的連片特困地區(qū)。2011年陜西省正式啟動“陜南地區(qū)移民搬遷安置”工程，計劃在未來10年內(nèi)將240萬人陸續(xù)從環(huán)境惡劣的地區(qū)遷出，堪稱是建國以來我國最大的移民搬遷工程。目前正處于工程實施的前期階段，而生態(tài)移民效益評價既是檢驗前期工作成效，又是實現(xiàn)后期移民工作改進和提高工程效率以及質量的關鍵環(huán)節(jié)。本文在可持續(xù)發(fā)展理論的指導下，綜合運用經(jīng)濟學，生態(tài)學相關知識及現(xiàn)有研究成果，通過實地調研、數(shù)據(jù)搜集、整理、歸納、篩選、補充等手段構建一套涵蓋遷入?yún)^(qū)與遷出區(qū)的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益以及社會效益的陜南生態(tài)移民政策評價體系；并以陜南云蓋寺移民社區(qū)為研究背景，采用定性與定量相結合的方法對陜南生態(tài)移民政策進行實證評價研究；根據(jù)研究結果分析原因，并給出政策性建議。評價結果表明：（1）陜南生態(tài)移民綜合效益呈現(xiàn)上升趨勢，前期工程狀況總體良好；（2）陜南生態(tài)移民效益內(nèi)部子指標呈現(xiàn)內(nèi)部差異，經(jīng)濟效益最為顯著，社會效益次之，生態(tài)效益前期并不明顯；（3）生態(tài)移民搬遷極大改善了山區(qū)移民的社會生活環(huán)境，促進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展；（4）陜南生態(tài)移民實踐中存在著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)恢復、遷入?yún)^(qū)建設和管理以及過渡期貧困等問題，制約著生態(tài)移民效益的進一步提高。為此，要進一步優(yōu)化陜南生態(tài)移民政策，提高生態(tài)移民政策效益，認為還需要從加強產(chǎn)業(yè)園招商引資，改善移民就業(yè)狀況；加強移民安置社區(qū)相關基礎設施的完善工作；推動社區(qū)管理規(guī)范化；進一步完善移民社會醫(yī)療養(yǎng)老保障體系；重視遷出區(qū)與遷入?yún)^(qū)生態(tài)建設問題等入手，提高生態(tài)移民的政策效益。關鍵詞：生態(tài)移民政策；效益評價；指標體系；政策建議；陜南AbstractSouthernShaanxiisnotonlytheecologicallyfragileandnaturaldisaster-proneareas,butalsothelargestcontiguouspoverty-strickenareasinShaanxiprovince.SouthernShaanxirelocationandresettlementprojectwasofficiallylaunchedin2011,inwhichthegovernmentplanstomoveout2.4millionpeoplefromthepoorenvironmentalandpoorlifeareaoneafteranotheroverthenext10years.ItisthebiggestresettlementprojectinthehistoryofNewChina.Evaluationofecologicalimmigrationbenefitsisthekeylinkinthetestoftheearlyconstructionandthefurtherimprovementofprojectefficiencyandquality.Inthispaper,weconstructaecologicalmigrationpolicyevaluationsystemwhichcoverstheecologicalbenefits,economicbenefitsandsocialbenefitsinoutmigrationareaandmigratoryarea.Then,weadoptamethodofcombinationofqualitativeanalysisandquantitativeanalysisonempiricalstudyofSouthernShaanxiecologicalimmigrationpolicybasedonTempleimmigrantcommunitiesresearch.Finally,weputforwardsomepolicysuggestionsfortheSouthernShaanxirelocationandresettlementproject.Theevaluationresultsshowthat:(1)Ecologicalimmigrationcomprehensivebenefitsareontheriseinthebenignprojectimplementationstatus.Performanceindicatorspresentinternaldifferences,theeconomicbenefitsaremoresignificantthansocialbenefitsandecologicalbenefits.Ecologicalmigrationimprovestheimmigrantsociallivingenvironmentandpromotesregionaleconomicdevelopmenttoagreatextent.Thefurtherimprovementofecologicalimmigrationbenefitsisrestrictedbymanyproblemsinpractice.Therefore,It’sverynecessaryforthegovernmenttooptimizethesouthernShaanxiecologicalimmigrationpolicyandimproveecologicalmigrationpolicybenefits.Thesemeasuressuchasstrengtheningtheindustrialparkinvestmentandcommunitymanagement,improvingthemedicalsocialold-agesecuritysystem,payingmoreattentiontosolvetheproblemsofecologicalconstructionandsoon,shouldbetaken.Keywords:policyofecologicalimmigration;performanceevaluation;targetsystem;policysuggestions;southernShaanxiTOC\o"1-3"\f\h\u300991導論 5103951.1研究背景 5307911.2研究目的與意義 6155941.3研究方法 6190021.4研究框架 6281762研究現(xiàn)狀和理論基礎 7181552.1國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 7143862.2研究理論基礎 8220243陜南生態(tài)移民政策情況-基于鎮(zhèn)安縣云蓋寺移民社區(qū)分析 10143283.1云蓋寺移民社區(qū)具體政策及執(zhí)行情況 10282843.2執(zhí)行中存在的問題 12189164陜南生態(tài)移民政策效益評價 161304.1效益評價體系的構建 320234.1.1評價原則 41574.1.2構建方法 157514.1.3評價體系的設計 216714.2數(shù)據(jù)來源 309094.3效益評價方法 155684.3.1定性分析法--基于云蓋寺實地調研情況 229184.3.2定量分析法--基于客觀賦值法分析 68564.4評價結果與原因分析 231114.4.1評價結果 301214.4.2原因分析 109635政策性建議 303616總結與展望 7附錄 7.1附錄一調研問卷7.2附錄二《2012年陜南地區(qū)移民搬遷工作年度目標責任考核辦法》7.3附錄三調研地情況7.5附錄四調研掠影1導論1.1研究背景二十世紀八十年代以來，人口的高自然增長率及日益增長的物質需求與自然環(huán)境承載力的矛盾越來越嚴重，水土流失、旱澇災害等生態(tài)問題頻繁發(fā)生，加劇了生態(tài)脆弱區(qū)的貧困問題。我國發(fā)展及改革委員會的調查研究顯示，至2050年，我國將有1000萬人通過異地搬遷的方法解決居住地生態(tài)環(huán)境惡劣與農(nóng)民貧困問題。陜南地處秦巴山區(qū)，是陜西省生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)的地區(qū)，也是陜西省最大的連片特困地區(qū)。2010年12月陜西省政府通過《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》，計劃在未來10年內(nèi)將240萬人陸續(xù)從環(huán)境惡劣、生活貧困的地區(qū)遷出，堪稱是建國以來我國最大的移民搬遷工程，工程已于2011年5月正式啟動實施。對生態(tài)移民的研究需要更全面、更深入的調查分析，因此本項目從陜南移民搬遷的政策目標出發(fā)，選擇了陜南的商洛市鎮(zhèn)安縣云蓋寺移民社區(qū)作為實地調查研究的對象，運用定量與定性相結合的分析方法，通過將搬遷居民在搬遷前與搬遷后經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面情況進行對比，對鎮(zhèn)安縣生態(tài)移民的執(zhí)行情況、群眾滿意度以及效益進行了分析評估，旨在為各級政府部門準確了解鎮(zhèn)安縣及陜南的移民搬遷現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)工程實施中存在的問題、總結經(jīng)驗及進一步改進和完善移民政策與工作方法提供參考。1.2研究目的與意義（一）有效運用定性分析和定量分析的研究方法，對生態(tài)移民政策的實施情況和效果展開深入剖析，為政府完善生態(tài)移民政策提供理論依據(jù)。（二）在可持續(xù)發(fā)展理論的基礎上通過考察農(nóng)戶人力資本的兼業(yè)狀態(tài)、勞動力素質、土地資本稟賦，金融資本狀況等的變化，研究生態(tài)移民搬遷政策對移民的影響，具有一定的理論價值。（三）根據(jù)《2O12年陜南地區(qū)移民搬遷工作年度目標責任考核辦法》，設計合理的評價考核方法、標準和量化指標對項目績效目標實現(xiàn)程度進行綜合評價，為政府目標責任評價提供借鑒。（四）陜南生態(tài)移民工程是在多重條件作用下的最優(yōu)選擇，作為政策制定者和實施者的政府和農(nóng)戶是生態(tài)移民的參與主體，研究生態(tài)移民政策對農(nóng)戶的計生資本的影響以及政策的本身的問題，對于優(yōu)化農(nóng)戶和政府行為具有一定的指導意義。1.3研究方法本文借鑒社會學，生態(tài)經(jīng)濟學等學科的相關研究方法，以移民政策以及政策目標為研究對象，從移民角度出發(fā)，對于生態(tài)移民政策的落實及實施效果等進行定性和定量分析。其中，定性分析主要通過實地調研、訪問、觀察、文獻分析等，對生態(tài)移民政策對移民的影響進行研究；定量分析通過借助客觀賦值法對相關變量進行定量研究，得出各評價指標的量化得分；再根據(jù)定性和定量分析的結果做出綜合效益評價。1.4研究框架確定研究背景，并通過文獻查閱總結研究現(xiàn)狀與理論基礎確定研究背景，并通過文獻查閱總結研究現(xiàn)狀與理論基礎以實地調研數(shù)據(jù)與相關情況為基礎，展開分析以實地調研數(shù)據(jù)與相關情況為基礎，展開分析總結陜南生態(tài)移民政策執(zhí)行狀況，以及其中存在的問題對政策進行效益評價：構建效益評價體系，通過定性分析與定量分析研究，總結并分析原因總結陜南生態(tài)移民政策執(zhí)行狀況，以及其中存在的問題對政策進行效益評價：構建效益評價體系，通過定性分析與定量分析研究，總結并分析原因總結全文，針對相關問題給出政策性建議總結全文，針對相關問題給出政策性建議2研究現(xiàn)狀及理論基礎2.1國內(nèi)外研究現(xiàn)狀研究人口遷移現(xiàn)象最早的是拉文斯坦，他在對人口遷移規(guī)律的總結中認為，經(jīng)濟動機是人口遷移動機中的主要成分。斯加斯特提出成本-效益模型,E.S.李（EverettS.Lee）提出“推力-拉力”理論[2]。此后,研究界對社會因素的關注逐漸增多。BilsborrowandOgendo（1992）提出了一個把遷移作為一個多階段的、對環(huán)境反應變化的、人口與環(huán)境相互作用的概念框架，試圖證明在土地被過度利用并退化之后，人口外遷可能是一個緩解貧困、改善環(huán)境的有效途徑。目前國外在生態(tài)移民研究方面取得了一定的成果，形成了一定的理論體系。但是對我國來說，我國實行的土地制度將使用權與所有權相分離，在特定的條件下有其積極作用，但這個條件改變后，土地的價格將隨其預期收益的上升而上升，但這在不完全的市場中很容易產(chǎn)生糾紛，導致不公平現(xiàn)象的發(fā)生。而西方學者的研究并沒有考慮到我們的特殊條件，顯然不適合直接搬到我國生態(tài)移民的過程中；西方學者研究人口遷徙以理性的個人追求收益的最大化為分析的框架，在我國的移民中，家庭才是移民搬遷的主體，農(nóng)戶行為與個人行為應存有異；由于移民的非自愿性質，西方學者對于非自愿移民自愿遷徙的機制及生態(tài)移民政策農(nóng)戶參與的政策績效研究較少。在國際國內(nèi)逐漸關注可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的大前提下，實現(xiàn)貧困問題和生態(tài)問題的解決使得生態(tài)移民的必要性得到進一步加強。在我國，生態(tài)移民現(xiàn)象在上世紀末才真正開始，因此，目前生態(tài)移民的研究尚在基礎階段，開展深入的相關研究無論是對政府還是對學術界來說，都是擺在面前的緊迫任務。2.2研究理論基礎2.2.1人口遷移理論人口發(fā)生空間移動的主要原因是由經(jīng)濟收益所導致的，人口遷移是遷出區(qū)域的推動力或排斥力和遷入?yún)^(qū)域的拉動力或吸引力共同作用的結果。20世紀60年代，托達羅從發(fā)展中國家的城市和農(nóng)村都存在失業(yè)這一問題出發(fā)，對以前的經(jīng)濟理論持否定態(tài)度。托達羅認為期望收入的最大動力就是勞動力的人口遷移，并不是即期的絕對收入，幾個因素的衡量之后才能做出遷移決策，這些因素可能是遷移過程中實際成本與機會成本的權衡，遷移者的個體性征差異，遷移后能否順利的找到工作，遷移后的收入水平情況。2.2.2可持續(xù)發(fā)展理論生態(tài)移民首先要在可持續(xù)發(fā)展的要求之下進行，要在保證區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和移民的可持續(xù)發(fā)展的原則下進行。從實踐經(jīng)驗來看，移民可以有效緩解人口不斷增加給環(huán)境造成的壓力。因為陜南山區(qū)自然環(huán)境惡劣，以山地地形為主，平原較少，環(huán)境對人口的承載能力相當有限，人口的不斷增長使生態(tài)環(huán)境不斷惡化，陷入人類與環(huán)境互相影響的惡性循環(huán)局面。國家針對此開展的退耕還林工程,雖然取得一定成效，但還不能從根本上解決問題。實施生態(tài)移民搬遷,在空間上優(yōu)化人口的分布結構，可以以最快的速度有效減輕人口對自然環(huán)境造成的巨大壓力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2.2.3交易成本理論移民搬遷存在著農(nóng)村勞動力轉移的過程，是人與人之間的一種典型的經(jīng)濟活動。移民搬遷過程中的交易成本是在移民搬遷轉移過程中發(fā)生的成本和搬遷后在遷入地產(chǎn)生的成本，包括政府和移民兩方面發(fā)生的成本。政府在搬遷過程中給予移民戶的安置補償費用、政府為此次搬遷付出的行政成本、在遷入地新建配套公共基礎設施的費用以及社會成本等，而移民戶付出的交易成本是搬遷中各種損失、搬遷后自建房屋的安置成本和滿足生活需求的生存成本，也包括背井離鄉(xiāng)的心理成本，重建社會關系的社會資本成本等。2.2.4人力資本理論從人力資本的出發(fā)點開始研究全部的經(jīng)濟增長或者大部分的經(jīng)濟增長不完全因為是物質資本和勞動力數(shù)量的貢獻，而是人力資本在其中起到了一定的不可替代的作用。人口遷移使得貨幣成本和非貨幣成本都是投資，而遷移后的收入情況是收益，個體是否選擇遷移決定于在遷入地區(qū)取得的收益水平是否大于在遷出地區(qū)取得的收入和遷出過程中所花費的成本之和[1]。通過對遷移過程中所花費的所有費用分類總結，人們在遷移過程中的成本主要包括安置成本、交通成本、心理成本、生活成本、信息成本、待業(yè)過程中和尋找工作過程中的損失、資產(chǎn)損失等等。遷移后的收益包括更適合人的生存環(huán)境、配套的公共基礎設施、工資收入水平的上升、能夠享受更便利的公共服務等。所以在遷移群體中，年輕人為主導,因為年輕人的遷移成本相對較低，他們在遷移后能夠很快適應新生活,并且提高收入水平，遷移的綜合預期較高。3陜南生態(tài)移民政策情況-基于鎮(zhèn)安縣云蓋寺移民社區(qū)分析3.1云蓋寺移民社區(qū)具體政策及執(zhí)行情況針對項目區(qū)住戶分布情況及全縣貧困戶的不同類型，推行移民搬遷、金融支持、幫扶到戶、園區(qū)承載、民生兜底五種扶貧模式。實施移民搬遷--“挖窮根”。生存條件惡劣是多數(shù)貧困戶致貧的根本原因。為有效挖掉窮根，將移民搬遷與扶貧結合起來，對低收入貧困戶，按照人均居住面積不超過25平方米的標準，目前已有1112戶居民入??；對無勞動、無儲蓄、無安全住房的“三無戶”特困家庭，建設30-50平方米安置房；對居住在海拔1500米以上高寒貧困區(qū)域的群眾開展整體搬遷試點，按照“統(tǒng)一建房、差異補助、整體搬遷”的辦法，引導貧困戶整體搬遷，二期已在建設，三期正在申報中，共計劃搬遷五期，安置5000戶。實施金融支持--“破難題”。資金缺乏是制約貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。鎮(zhèn)安縣成立了云蓋寺鎮(zhèn)互助資金協(xié)會，對貧困戶貸款進行擔保，每年從農(nóng)商行或農(nóng)民專業(yè)合作社擔保抵押向貧困戶累放貸款500—1000萬元，每戶可貸1-5萬元。農(nóng)商行在現(xiàn)行利率基礎上優(yōu)惠30%，政府給予貸款戶50%的利息補助。并成立國有資產(chǎn)投資公司，嘗試以國有土地資產(chǎn)和財政投資項目資金為股份，搭建融資平臺，為項目區(qū)小微企業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)者提供更多融資渠道。實施幫扶到戶--“強機制”。創(chuàng)新扶貧方式，以“結對幫扶到戶、產(chǎn)業(yè)扶持到戶、教育培訓到戶、扶貧移民到戶、設施配件到戶”為抓手，深入住戶，摸清底數(shù)，精準扶貧對象，了解各戶貧困原因，根據(jù)其需求進行幫扶。以產(chǎn)業(yè)鏈建設推動技術、生產(chǎn)和營銷三個環(huán)節(jié)一體運作，鏈接起移民戶、合作社、龍頭企業(yè)、融資機構、特色品牌和科技園區(qū)等發(fā)展要素，為住戶脫貧致富鋪平多條道路。實現(xiàn)園區(qū)承載--“促就業(yè)”。建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，跳出項目抓扶貧，是促進貧困戶就業(yè)致富的重要途徑。花園移民社區(qū)配建中小企業(yè)孵化園，無償為企業(yè)標準化廠房18棟，與企業(yè)簽訂貧困戶進場務工比例不低于用工數(shù)量的40%，可解決搬遷戶就業(yè)3000多人。已入住的8家企業(yè)解決就業(yè)576人，其中貧困家庭就業(yè)210人，人均月收入1500左右。實施民生保障--“兜底線”。因災、因病、因學是致貧返貧的重要原因。針對這三種原因分別實現(xiàn)扶貧“兩項制度”有效銜接，無償讓其住房，并通過民生政策幫其脫貧；整合衛(wèi)生、財政、社保、民政資金建立重大疾病醫(yī)療保障；修建幼兒園等教育設施，方便搬遷戶子女上學。3.2執(zhí)行中存在的問題3.2.1非本地戶口移民的地位尷尬一方面，他們已經(jīng)從原居住地搬離，原居住地政府由于地理空間位置的限制難以進行有效管理，甚至出現(xiàn)區(qū)域基層政府相互推諉的行為，使得戶口轉移方面工作難以及時落實；另一方面戶口未轉入遷入?yún)^(qū)，遷入?yún)^(qū)轄區(qū)政府沒有相關權利去實行管制；再加上云蓋寺移民安置規(guī)劃目前只實行到第二階段，政策實行會具有一定的滯后效應。實地調研中發(fā)現(xiàn)，有的搬遷戶因為戶口問題既享受不到原居住地的優(yōu)惠政策，又享受不到現(xiàn)居住地的政策優(yōu)惠。3.2.2移民困難戶融資困難移民貧困戶融資困難，政策低息貸款覆蓋率低，只能按照銀行正常的借款利息貸款，由此增加了貧困戶的經(jīng)濟負擔。而對于那些生活沒有穩(wěn)定收入來源和還貸保障的農(nóng)戶，無法提供借款擔保，只能通過向親戚朋友借款的方式來支付房款。3.2.3物業(yè)問題經(jīng)移民區(qū)群眾反映，小區(qū)水費、電費水平高于縣區(qū)平均水價電價水平。水費3.6元/噸，每噸高于平均水平0.4元；電費其他地區(qū)均為0.498元/度，而該小區(qū)0.6元/度。小區(qū)物業(yè)管理部門稱，較高的電費里包含著平攤到戶的公共電費，但其間仍向居民戶每戶收取13元公共電費。住戶使用的電表、變電器未經(jīng)鎮(zhèn)安縣供電局認可，供電線路存在漏洞。在交付房屋時，每戶收取2000元的裝修保證金，并且承諾一年后退還。但至今已經(jīng)過了一年多，物業(yè)找各種借口拖延退換保證金。同時，物業(yè)管理部門員工未經(jīng)小區(qū)全體住戶正式選擇聘用，管理混亂極不專業(yè)，甚至濫用權力給住戶正常生活造成不便。3.2.4政策透明化和公信力問題幾乎所有受訪群眾都對拆遷補貼資金運用存在疑問，搬遷之初政府承諾每戶補償6萬元，但到真正移民搬遷時每戶只補償了4萬元。對于其中的兩萬元，政府直接從補償金中扣除，理由是用作小區(qū)綠化和基礎設施建設。但相關建設財務未及時對群眾予以公示，辦公透明化存在問題，使得群眾對政府的信心受損。3.2.5產(chǎn)業(yè)孵化園的效益問題產(chǎn)業(yè)孵化園目前入駐企業(yè)平均月工資只有1200-1500元，只招收49歲以下的青壯年勞動力。而近年來農(nóng)村青壯年勞動力為尋求更高的工資收入，勞動力嚴重流失，目前產(chǎn)業(yè)孵化園工作的超過75%都為中年婦女。再加上有些企業(yè)利用優(yōu)惠政策入駐產(chǎn)業(yè)園，但效益低、生命周期短，嚴重影響了移民對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的信心，產(chǎn)生了負的外部性。4陜南生態(tài)移民政策效益評價4.1效益評價體系的構建生態(tài)移民是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)環(huán)境-經(jīng)濟-社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。本文從生態(tài)移民工程的3大目標出發(fā)，建立起一套系統(tǒng)的評價指標體系。4.1.1評價原則依據(jù)其追求的目標和地域特征來建立體系，要求能夠比較全面、系統(tǒng)、簡潔地體現(xiàn)生態(tài)移民政策的目標的指標集合。評價需要遵循科學性、全面性、地域性、可度量性以及數(shù)據(jù)的可獲取性等等。4.1.2構建方法受區(qū)域差異的影響，不同區(qū)域的生態(tài)移民效益評價在構建評價體系時有較大差異。為了使本次評價研究既能符合陜南生態(tài)移民的實際，又不失一般性特征，在選取指標時首先通過文獻檢索的方法收集已有的評價指標并整理歸類；然后采用頻度統(tǒng)計的方法收集已有的評價指標并整理歸類；再在《陜南地區(qū)移民搬遷工作年度目標責任考核辦法》以及評價原則的指導下增刪評價指標；最后參考可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等相關評價指標體系，增添一些能反映移民區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的指標，最大程度上反映陜南生態(tài)移民政策評估的目標。4.1.3評價體系的設計依據(jù)以上原則和方法，建立起陜南生態(tài)移民政策效益評價指標體系（表4.1-1）。包括四個層次:第一層，目標層，即A指標層，是指陜南生態(tài)移民的綜合效益；第二層，準則層，是指將總指標層分為生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益三個子系統(tǒng)；第三層，是對準則層三個指標的繼續(xù)細分，以反映子系統(tǒng)受影響的主要因素；第四層，變量層是選擇可獲取的、可測度的指標來對分項領域指標進行測度。陜南生態(tài)移民有兩大主要目標：一是經(jīng)濟扶貧；二是生態(tài)恢復。但這兩大目標的實現(xiàn)有區(qū)域性：遷出區(qū)主要為生態(tài)效益，遷出區(qū)主要是經(jīng)濟效益，以及社會效益。為此本次調研一改單純評價安置區(qū)的傳統(tǒng)，將遷出區(qū)、遷入?yún)^(qū)系統(tǒng)考慮?？臻g上，我們選取商洛市鎮(zhèn)安縣云蓋寺移民社區(qū)作為生態(tài)移民經(jīng)濟、社會效益的主要評估對象區(qū)，同時為了保證數(shù)據(jù)的完整性，后期會繼續(xù)加入樣本點，同樣在定性分析中也涉及了其他移民安置點。表4.1-1陜南生態(tài)移民效益評價指標體系目標層準則層分項領域指標層變量層單位指標屬性陜南生態(tài)移民政策效益評價指標體系A生態(tài)效益B1遷入?yún)^(qū)環(huán)境影響程度C1飲用水安全保證率D1噸+移民區(qū)綠化面積比率D2無+遷出區(qū)生態(tài)恢復程度C2耕地面積比率D3無/新增退耕還林還草面積D4畝+地表植被覆蓋率D5無+水土流失面積年減少率D6無+經(jīng)濟效益B2經(jīng)濟發(fā)展程度C3非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口比重D7無+農(nóng)村人均純收入D8元/農(nóng)村純收入增長率D9無+移民家庭平均收入D10元/移民家庭支出D11元/社會效益B3人口發(fā)展C4移民適齡子女入學率D12無+物質生活C5恩格爾系數(shù)D13無-交通出行條件滿意度D14無+居住條件滿意度D15無+公共生活服務設施滿意度D16無+社會穩(wěn)定C6社會治安狀況D17無+社會醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋率D18無+說明：“+”表示指標越大越好；“—”表示指標越小越好；“/”表示其他指標其中：移民區(qū)綠化面積比率D2=移民區(qū)綠化面積/移民區(qū)總面積耕地面積比率D3=遷出區(qū)耕地面積/遷出區(qū)總面積非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口比重D7=非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口/總勞動人口數(shù)移民家庭平均收入D10=移民家庭總收入/移民家庭總人口移民適齡子女入學率D12=移民適齡子女入學人數(shù)/移民適齡子女人數(shù)。表4.2-1生態(tài)移民效益評價基礎數(shù)據(jù)指標201120122013飲用水安全保證率D10.760.881移民區(qū)綠化面積比率D20.050.0560.071耕地面積比率D30.3130.2610.214退耕還林還草面積年增長率D40.0080.01060.0152地表植被覆蓋率D50.3530.3570.401水土流失面積年減少率D60.0050.00750.019非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口比重D70.4950.5010.572農(nóng)村人均純收入D8472155856394農(nóng)村純收入增長率D90.1620.1720.185移民家庭平均收入D10424004370045500移民家庭支出D11125001480017500移民適齡子女入學率D120.2890.3080.311恩格爾系數(shù)D130.480.4920.511交通出行條件滿意度D140.440.630.99居住條件滿意度D150.650.740.98公共生活服務設施滿意度D160.340.590.92社會治安狀況D170.760.790.80社會醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋率D180.760.800.934.2數(shù)據(jù)來源根據(jù)調研的實際情況，本報告的數(shù)據(jù)來源可以歸結為五種渠道：第一，通過實地走訪，發(fā)放問卷，以填表，主觀打分的方式取得數(shù)據(jù)資料。2014年12月5日至6日于鎮(zhèn)安縣云蓋寺移民社區(qū)進行了第一次實地調查。小組五名成員于12月5日抵達鎮(zhèn)安縣，通過鎮(zhèn)安縣人民政府相關部門的走訪獲得關于云蓋寺移民安置的規(guī)劃與2014年年度政府工作報告；次日，于9:00-17：30對云蓋寺花園社區(qū)進行實地調研，從社區(qū)物業(yè)（小區(qū)建設未完成，物業(yè)代居委會職能）了解社區(qū)大致情況。此次調查遵循簡單隨機抽樣調查原則，廣泛向不同社會身份職業(yè)，不同政治面貌，不同家庭成員組成的居民了解情況。從村支書和其他村干部到產(chǎn)業(yè)孵化園負責人，個體戶，以及外地打工者，從小康之家到貧困戶，從留守兒童到留守老人，我們本著樣本多樣化的原則廣泛展開訪談，全方面地真實性地了解移民社區(qū)中得移民狀況，并得到一手數(shù)據(jù)。第二，通過國土資源管理，水利建設管理，林業(yè)資源管理，國民經(jīng)濟統(tǒng)計部門，移民辦等部門獲取規(guī)劃、統(tǒng)計數(shù)據(jù)。第三，通過向各級政府部門辦公室、發(fā)展與改革辦、宣傳辦等獲取規(guī)劃、宣傳以及年終總結報告并歸納整理。第四，查閱已有研究成果整理所需數(shù)據(jù)。第五，結合前期的基礎數(shù)據(jù)估計。4.3效益評價方法為了克服定性評估和計量方法各自的缺點，同時使品評價工作相對符合陜南生態(tài)移民的實際，本次評估采用定性和定量相結合的方法綜合評價移民政策效益。定量分析法主要通過客觀賦值的方法分析，計算各評價時點定量指標的權重，再通過數(shù)學方法計算出生態(tài)移民效益得分值。4.3.1定性分析法--基于云蓋寺實地調研情況設計調查問卷進而對生態(tài)移民工程的有效性和效益進行評估是最常見的一種方法。本次評價研究針對不同的移民群體對生態(tài)移民工程的效果和反映設計了不同的面訪問題，包含“基礎卷”和“特殊群體卷”（如個體商戶，村委會成員等），本次問卷調查共發(fā)放72份移民情況問卷，采取隨機性原則發(fā)放，收回有效問卷54份。一、效益分析通過對回收調查問卷的統(tǒng)計整理分析，結果表明陜南生態(tài)移民政策通過科學規(guī)劃、廣泛動員、扎實推進，在生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益方面取得了初期較為顯著的成果，很好的緩解了山區(qū)的環(huán)境承載力，改善了移民地生存和發(fā)展環(huán)境，極大的推進了陜南經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。（1）經(jīng)濟效益陜南生態(tài)移民工程的經(jīng)濟效益在遷入?yún)^(qū)主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)孵化園解決移民就業(yè)問題、移民收入來源呈現(xiàn)多元化趨勢。據(jù)統(tǒng)計:在村委會干部的專訪中，一致認為陜南生態(tài)移民極大的改善了山區(qū)居民貧困現(xiàn)狀，推動了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展；相對于移民前的情況，在耕地面積減少的情況下，受訪群眾中有3.26%的人在小區(qū)經(jīng)營小餐館，收入可嘉，同時也解決了就業(yè)問題；94.5%的群眾表示移民后生活有很大的變化，并且有86%對未來發(fā)展充滿信心。（2）生態(tài)效益生態(tài)移民工程降低了陜南山區(qū)的人口密度，極大的緩解了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境壓力。通過退耕還林還草，封山育林等措施，使秦嶺山區(qū)的水土流失，泥石流滑坡等地質災害得到緩解據(jù)統(tǒng)計，92%的受訪群眾表示現(xiàn)有土地或荒廢自然生長或退耕還林，96%的群眾表示遷出地地質災害發(fā)生頻率明顯下降。（3）社會效益通過問卷調查發(fā)現(xiàn)，生態(tài)移民工程使移民安置區(qū)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通基礎設施條件有了極大的改善，實現(xiàn)了水、電的標準化供應，生產(chǎn)生活環(huán)境迥然不同，激發(fā)了移民的熱情。經(jīng)濟收入增長預期可觀，貧困人口逐漸降低，群眾的價值觀念有了變化，從事非農(nóng)經(jīng)濟的意念變強，移民安置政策營造了良好的社會生活和經(jīng)濟發(fā)展氛圍。99.8%的移民表示此次大規(guī)模移民是改變貧困山區(qū)人們命運的惠民工程和德政工程。二、滿意度分析（1）生態(tài)移民基本方面的滿意情況（如下表）表4.3-1滿意度頻數(shù)表經(jīng)濟收入住房狀況教育環(huán)境工作條件就醫(yī)條件娛樂休閑治安狀況好的多220122882好一點6213111293112差不多40131139171534差一點4100105差得多3002000經(jīng)濟收入上，14.5%移民抓住機遇實現(xiàn)收入增長；搬遷到云蓋寺以后，23.6%以上的居民工作條件得到大幅改善。住房情況上，云蓋寺花園社區(qū)的統(tǒng)一桂規(guī)劃建設標準戶型可根據(jù)具體家庭需求狀況選購合適的戶型，住房狀況顯著性改善。教育環(huán)境，醫(yī)療條件，娛樂休閑方面滿意度極高。100%的居民戶覺得比以前的居住地娛樂消遣生活豐富，這主要得益于社區(qū)不斷完善的基礎設施建設，經(jīng)實地調研，我們發(fā)現(xiàn)花園社區(qū)有基礎的居民健身項目設施，乒乓球臺和可供娛樂的水泥地小廣場。交通的便利度的顯著提升，就醫(yī)條件得到改善并被認可。治安狀況上，僅有7%的居民戶認為治安狀況變差，62%的居民認為治安狀況與以前差不多。對移民政策的滿意情況表4.3-2移民政策滿意度頻數(shù)表住房補貼看，58%認為比較滿意，約14%的居民不太滿意。住房補貼按戶每人應賠償6萬元，其中2萬元為代扣的綠化和相關基礎設施建設費用，直接扣除，居民對資金的去向表示懷疑，影響了人們對政策的信心。土地補貼上，54.5%的居民表示比較滿意，25%的居民不太滿意。原地居住民的土地拆遷補償款為1畝地6萬元直接買斷，擁有土地數(shù)目較多的居民戶對賠償十分不滿。貧困戶扶持補貼上，超過32%的居民感到不滿意。對于家庭條件較貧困的居民戶來說，低保戶和貧困補助工作還未開展，部分居民表示申請手續(xù)困難，申請條件資格認定時間久，手續(xù)復雜。生態(tài)治理措施上，僅有約95%的居民表示滿意。退耕還林工作進展順利，大部分從偏遠地區(qū)或者滑坡體地區(qū)的生態(tài)移民戶生活環(huán)境改善，生態(tài)治理效果顯著?？偛疬w政策上看，情況稍有好轉，超過80%的居民感到滿意和非常滿意，18%的居民不太滿意。4.3.2定量分析法--客觀賦值法表4.3-3指標數(shù)據(jù)無量綱化變量層201120122013飲用水安全保證率D100.51移民區(qū)綠化面積比率D200.2861耕地面積比率D310.470退耕還林還草面積年增長率D400.3611地表植被覆蓋率D500.0051水土流失面積年減少率D600.1791非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口比重D700.0831農(nóng)村人均純收入D800.6191農(nóng)村純收入增長率D900.4351移民家庭平均收入D1000.4191移民家庭支出D1100.461移民適齡子女入學率D1200.8641恩格爾系數(shù)D1300.3871交通出行條件滿意度D1400.3451居住條件滿意度D1500.331公共生活服務設施滿意度D1600.4311社會治安狀況D1700.750.846社會醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋率D1800.5711客觀賦值法既能比較內(nèi)部差異，也可有效避免人為賦值過程中的主觀因素影響和不同年份值不利于跟蹤對比的不足?；静襟E如下：（1）根據(jù)評價指標體系，收集整理好各評價目標變量值，建立原始數(shù)據(jù)矩陣。（2）為了使指標之間有可比性，需要將原始指標數(shù)據(jù)無量綱化。式中，為第行第列指標的原始值；是第行第列指標的最大值；是第行第列指標的最小值；為標準化之后的評價值。（3）采用變異系數(shù)法確定各指標的權重。計算公式為：；；。式中，為第i指標的變異系數(shù)、均方差、均值、權重。(4)求評價指標實現(xiàn)的分值。正向指標：負向指標：其他指標：經(jīng)計算，得出各評價指標在各個評價時點的實現(xiàn)度分值（表4.3-4）表4.3-4評價指標實現(xiàn)度值評價指標201120122013飲用水安全保證率D100.1580.6840.047移民區(qū)綠化面積比率D200.8340.420.156耕地面積比率D30.1450.1020.0870.053退耕還林還草面積年增長率D400.3250.9000.017地表植被覆蓋率D500.0110.1360.022水土流失面積年減少率D6016非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口比重D700.0120.1560.035農(nóng)村人均純收入D80.8481.0031.1470.412農(nóng)村純收入增長率D900.0620.1420.026移民家庭平均收入D100.9890.9661.0370.188移民家庭支出D110.8370.9911.1720.613移民適齡子女入學率D1200.0640.0760.006恩格爾系數(shù)D130.0610.03700.034交通出行條件滿意度D1400.9311.0250.225居住條件滿意度D1500.1380.5080.085公共生活服務設施滿意度D1600.7351.7050.249社會治安狀況D1700.0390.0530.048社會醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋率D1800.0530.2240.073(5)計算各項指標得分和綜合得分綜合得分由各項指標得分加總：;其中，為第i年評價子目標的得分；為第i年評價目標得分表4.3-5各評價指標的分表評價指標201120122013飲用水安全保證率D100.00740.0321移民區(qū)綠化面積比率D200.13010.0655耕地面積比率D30.00770.00540.0046退耕還林還草面積年增長率D400.00550.0153地表植被覆蓋率D500.00030.0003水土流失面積年減少率D600.00800.0448非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口比重D700.00040.0055農(nóng)村人均純收入D80.34930.41320.4726農(nóng)村純收入增長率D900.00160.0037移民家庭平均收入D100.18590.18160.1950移民家庭支出D110.51310.60750.7184移民適齡子女入學率D1200.00040.0005恩格爾系數(shù)D130.00210.00130交通出行條件滿意度D1400.20950.2306居住條件滿意度D1500.01170.0432公共生活服務設施滿意度D1600.18300.4245社會治安狀況D1700.00190.0025社會醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋率D1800.00380.0164表4.3-6各評價目標的分值評價目標201120122013生態(tài)移民政策效益1.05811.86162.2763#生態(tài)效益0.00770.24570.1625##對遷入?yún)^(qū)環(huán)境的影響00.13750.0975##遷出區(qū)生態(tài)恢復0.00770.01920.0650#經(jīng)濟效益--經(jīng)濟發(fā)展程度1.04831.20431.3952#社會效益0.00210.41160.7186##人口發(fā)展00.00040.0005##物質生活0.00210.40550.6983##社會穩(wěn)定00.00570.01984.4評價結果與原因分析4.4.1評價結果調查問卷和客觀賦值法定量評價結果(圖4.4-1)均表明：4.4-1陜南生態(tài)移民效益評價結果(1)陜南生態(tài)移民政策效益隨時間的推移呈逐年增長趨勢。(2)分析定量分析評價結果，發(fā)現(xiàn)生態(tài)移民評價目標效益有顯著的內(nèi)部差異：2011-2013年，經(jīng)濟效益遠大于社會效益和生態(tài)效益，生態(tài)效益評價時間段內(nèi)表現(xiàn)并不顯著，這主要與生態(tài)恢復建設需要一段時間才能發(fā)揮作用有關，而經(jīng)濟和社會條件的變化體現(xiàn)時間段，具有“立竿見影”的效果；經(jīng)濟效益與社會效益的變化率基本持平，并以較快的速度增長，但社會效益低于經(jīng)濟效益，說明移民安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有待進一步加強。(3)分析生態(tài)移民各子領域層的評價結果發(fā)現(xiàn)，評價目標效益內(nèi)部也存在差異：生態(tài)效益內(nèi)部對遷出區(qū)影響是逐年上漲的，而對于遷入?yún)^(qū)在2012-2013年有一明顯的波動，呈現(xiàn)下降趨勢。社會效益中，三項子領域指標人口發(fā)展、物質生活和社會穩(wěn)定都呈現(xiàn)同向的增長趨勢。4.4.2原因分析（1）生態(tài)效益時間變化及其原因圖4.4-2遷入?yún)^(qū)與遷出區(qū)生態(tài)效益的變化就生態(tài)效益角度來考察2012年前，遷出區(qū)生態(tài)效益的得分低于遷入?yún)^(qū)，一方面由于遷出區(qū)生態(tài)破壞嚴重，生態(tài)恢復需要一定周期；此次調研中89%的受訪群眾表示遷出區(qū)原有耕地廢棄處理，僅有8.2%的移民將土地退耕還林，大量的廢棄土地在自然退化為有植被覆蓋的土地需要至少半年以上的時間，此后再經(jīng)歷一年的生長周期才會具有保護水土的作用，所以前期生態(tài)效益在遷出表現(xiàn)的并不明顯；另一方面，遷入?yún)^(qū)作為一種準原生態(tài)，一些人工綠化建設發(fā)揮了正向作用，一些人類生產(chǎn)生活活動也會造成一些負面潛在影響，但短期內(nèi)還未表現(xiàn)出來。2012年以后，遷出區(qū)生態(tài)效益得分快速增長，遷入?yún)^(qū)的分呈現(xiàn)下降勢頭，前者是前期生態(tài)恢復建設的滯后影響，再加上生態(tài)移民降低了遷出區(qū)密度，降低了人類活動對生態(tài)環(huán)境的影響；后者是因為遷入?yún)^(qū)本身處于秦嶺山區(qū)，環(huán)境具有敏感性和脆弱性，人口集中加大了對環(huán)境因子的干擾力度致使準原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性遭到破壞，加上人類合理或不合理的行為潛在影響得到顯現(xiàn)。（2）經(jīng)濟效益變化及其原因從遷入地經(jīng)濟效益來看，經(jīng)濟效益分值呈現(xiàn)上升趨勢。在黨委政府的正確領導下，各級領導干部和移民群眾充分把握住了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，有效的利用了有力的政策環(huán)境，通過自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)，大大改善了經(jīng)濟生活條件。云蓋寺移民社區(qū)目前已入住的8家企業(yè)解決就業(yè)576人，其中貧困家庭就業(yè)210人，人均月收入1500左右。表4.4-3經(jīng)濟效益子指標對比由上圖中可以發(fā)現(xiàn)移民區(qū)初期人均純收入增長率很低，幾乎無顯著性變化，低于農(nóng)村人均純收入的平均水平，這主要由于進行移民安置、適應環(huán)境和再就業(yè)需要一段時間。在移民家庭支出方面，2012年開始搬遷后，移民家庭支出呈現(xiàn)上升的趨勢。首先，移民后新房裝修，耐用消費品增加；其次，移民遷出原居住地后，放棄的不僅是種植業(yè)糧食收入，肉，蛋，蔬菜等食品來源也失去，移民食品支出增加；最后，由于居住環(huán)境較之前有了很大的改善，人際交往變頻繁，人情送禮費用增加。就整個移民社區(qū)來說，受宏觀經(jīng)濟發(fā)展速度放緩的影響，產(chǎn)業(yè)孵化園招商引資困難、缺乏龍頭企業(yè)對移民地方經(jīng)濟的支撐；移民自主創(chuàng)業(yè)的鼓勵和扶持力度不夠，農(nóng)副產(chǎn)品加工類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒能發(fā)展壯大起來。移民安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)沒能很好的建立起來，后期經(jīng)濟發(fā)展拉動力不足。經(jīng)濟基礎薄弱，移民的后續(xù)生產(chǎn)發(fā)展能力受到制約。移民區(qū)超過90%農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單純依靠糧食種植，增產(chǎn)不增收，只有極少數(shù)移民利用大棚種植蔬菜或從事養(yǎng)殖業(yè)致富，但也存在資金周轉困難問題以及在銷售方面缺乏經(jīng)紀中介，影響農(nóng)戶收益。(3)社會效益變化及其原因通過圖4.4-3可以明顯看出物質生活的變遷對社會效益得分起決定性影響，人口發(fā)展指標影響因素微乎其微，社會穩(wěn)定狀況逐年緩慢增長。2012年以前，移民大部分還居住在遷出區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡劣，交通極為不便利，基礎設施條件差，所以社會效益的分幾乎為零；2012年進入安置區(qū)后基礎設施、交通教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件，公共服務設施以及醫(yī)療養(yǎng)老保障體系等發(fā)生顯著性變化，移民滿意度普遍提高。圖4.4-3生態(tài)效益子領域對比表5政策性建議（一）生態(tài)移民政策要繼續(xù)穩(wěn)步施行。陜南生態(tài)移民作為“惠民工程”、“德政工程”，在項目初期已經(jīng)取得成效，得到了移民的一致好評。總體上來看，陜南地區(qū)三年來的移民工作正在按照總規(guī)劃穩(wěn)步進行；而陜南地質災害頻發(fā)區(qū)，乃至中國生態(tài)脆弱地區(qū)的局面，需要政府這樣的幫扶政策。因此在未來的幾十年里，生態(tài)移民政策要繼續(xù)穩(wěn)步實施。

（二）政府要加強信息透明化與公信力建設。陜南地區(qū)的移民數(shù)量多，而移民工作本身是復雜的，流程多，難于操作。從云蓋寺社區(qū)調調研中我們發(fā)現(xiàn)，有超過七成的移民對政府的搬遷篩選，資金使用等工作很關注，例如政府在承諾給予移民每戶6萬元補貼的承諾下，后期扣除每戶兩萬補助金宣稱作為移民區(qū)綠化建設

，移民對此都表示非常不滿意，表示資金去向不明，政府公信力嚴重受損。因此，政府非常有必要加強宣傳，完善信息公開制度，提高移民參與權，充分保障移民最基本利益，在群眾的配合下，完滿完成搬遷工作。（三）

創(chuàng)新資金投入渠道。資金投入的優(yōu)化是生態(tài)移民工程成功的重要保障，遷入?yún)^(qū)的基礎設施、遷出區(qū)生態(tài)恢復建設等工程，都需要大量的前期投入。生態(tài)移民投入多，回報期長，為此必須加快資金多元化的進程，努力突破一政府為主的單一投資方式，引進民間資本和外資，擴大資金投入渠道，推進移民工程建設的穩(wěn)步進行。實行以地招商，由投資企業(yè)自主融資開發(fā)建設，自行承擔商業(yè)用房及公共設施的運營管理，既能緩解政府項目前期的融資壓力，又可疏通民間資本投資渠道，提升移民安置社區(qū)的檔次。（四）完善移民區(qū)基礎設施建設。由于工程處于前期狀態(tài)，云蓋寺一期移民工程也存在許多待完善的地方。在新建的移民社區(qū)，居民點內(nèi)部的路燈，供暖等保障設施未跟上住房建設的步伐，小區(qū)安保設施建設尚未展開，人民生活財產(chǎn)安全未得到充分保障。為此，居民集中反映要及時實現(xiàn)安保設施建設，完善居民點文化娛樂設施建設，同時保證工程的質量。

（五）夯實移民社會保障制度。如何解決移民安置中存在的問題，保證移民目標的順利實現(xiàn)，除了移民安置政策外，想要從根本上長久地保持移民生活安定，就必須運行和完善移民社會保障制度，為移民的生活提供根本保障。移民搬遷后三年左右時間在經(jīng)濟、文化、社會心理等方面面臨的一系列不適應問題，主要是過渡期的經(jīng)濟貧困和文化精神上表現(xiàn)出的困惑與不適應問題，亟需引起政府和社會的關注。過渡期尤為關鍵，所以在具體操作中，完善政策，確保住房安置、生活補貼、就業(yè)安置、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等各項優(yōu)惠政策措施落到實處。6總結與展望陜南移民搬遷是陜西省委、省政府作出的一項重大決策,是一項保障陜南三市群眾生存安全、改善生活生產(chǎn)條件、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的民生工程。此項工作具有搬遷規(guī)模宏大、移民類型多樣、搬遷周期長和所需投資大的鮮明特點,涉及諸多方面，目前正處在工程實施的前期階段，面臨著許多困難和問題。本文在陜南移民搬遷政策的大背景下，以移民搬遷政策實踐為依據(jù)，以鎮(zhèn)安縣云蓋寺實施此項政策作為一個典型案例，通過實地考察和調研經(jīng)歷，針對實踐過程中表現(xiàn)出來的政策制定、執(zhí)行及效果方面存在的問題并分析其原因，最后從移民搬遷從政策目標、政策思路、政策實施方案、政策保障措施等層面提出了相應的政策建議。從整體上來看，陜南移民搬遷政策作為改善不適宜居住區(qū)農(nóng)民生活狀況的重要舉措，已經(jīng)取得了很大的成績。陜南地區(qū)三年來的移民工作正在按照規(guī)劃順利地進行，并得到了民眾的普遍認可。在未來的數(shù)年里，生態(tài)移民作為政府的一項基本工作，要繼續(xù)穩(wěn)步實施，并不斷改進完善與創(chuàng)新，從而確保生態(tài)移民政策落到實處，使人民生活狀況得到更大改善，并為其他地區(qū)移民政策實施提供借鑒。參考文獻[1]舒爾茨.人力資本投資[M].商務印書館,1990[2]阿瑟·劉易斯.二元經(jīng)濟論[M].北京經(jīng)濟學院出版社,1989[3]商洛市統(tǒng)計局.商洛統(tǒng)計年鑒2012[M].中國統(tǒng)計出版社,2012[4]邁克爾·塞尼.移民與發(fā)展[M]河海大學出版社,1996[5]劉小強，王立群.國內(nèi)生態(tài)移民研究文獻綜述[J].生態(tài)經(jīng)濟,2008（5）:395-399[6]陳亮.陜南移民搬遷政策推行中存在問題與解決對策研究以勉縣為例,[D]陜西西安：西北大學，2014[7]時鵬.基于農(nóng)戶視角的生態(tài)移民政策績效研究以陜南為例,[D]西北農(nóng)林科技大學,2013[8]呂靜.陜南地區(qū)生態(tài)移民搬遷的成本研究,[D]西北大學,2014[9]張焱.扶貧開發(fā)效益評價的數(shù)學模型[J].管理科學，1995（1）：58-61[10]張濤,袁轅,張志良.移民效益評估理論與方法[J].中國人口科學,1997(6):23-29[11]周瑞超.綜合性扶貧效果評價指標體系與模型研究[D].廣西南寧：廣西大學,2003[12]劉雪敏.西北地區(qū)生態(tài)移民的效果與問題探究[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2002(4):47-52[13]范輝,馮德顯,于國忠.河南城市土地集約利用水平差異時空特征研究[J].地域研究與開發(fā)2009,10(5):113-118[14]王玉冰.內(nèi)蒙古鄂托克前旗生態(tài)移民工程效益評價及滿意度分析[D],2011:24-25[15]三峽工程庫區(qū)生態(tài)移民政策績效分析及建議[D]潘曉成《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2006年06期[16]李生.當代中國生態(tài)移民戰(zhàn)略研究——以內(nèi)蒙古草原生態(tài)移民為例[D].[17]高鑫.國家、市場與地方共同體博弈下的生態(tài)移民政策評估——以內(nèi)蒙古額濟納旗生態(tài)移民為例[D].中央民族大學[18]胡華征.生態(tài)移民的自愿與非自愿性研究——內(nèi)蒙古阿拉善盟孿井灘調查[D].中央民族大學2004[19]孫曼莉.遷入?yún)^(qū)生態(tài)移民項目的效益評估[D].陜西師范大學2008[20]包智明.關于生態(tài)移民的定義、分類及若干問題[J].中央民族大學學報.2006(01)[21]劉涌.陜西啟動300萬移民大計劃[J],共產(chǎn)黨員.2011（1）附件一調研問卷調查地區(qū)：_______省（自治區(qū)）______市（縣）_______鎮(zhèn)區(qū)(組）調查開始時間：調查結束時間：一、家庭基本信息編號與戶主關系性別年齡目前職業(yè)健康狀況婚姻狀況文化程度政治面貌備注12345678注：與戶主關系分：a.戶主b.配偶c.子女d.父母e.兄弟姐妹f.女婿兒媳g.親戚健康狀況分為：a.很好b.好c.一般d.不好婚姻狀況分為：a.未婚b.已婚c.離異d.喪偶目前職業(yè)分為：a.農(nóng)民b.學生c.務工d.個體戶e.退休f.其他1.您家耕地總面積

_________畝；您家林地總面積

_________畝2.您家的房屋面積________平方米；您家房間數(shù)量______間3.您家是否有以下大型生產(chǎn)工具（

）沒有有有哪些？A、小型松土機

B、機動三輪車

C、拖拉機

D、抽水泵

E、收割機F、播種機G、其他4.您家擁有的耐用消費品（

）

（多選）A摩托車

B電視機

C電冰箱

D洗衣機

E電腦F太陽能G汽車H其他5.您家一年家庭總收入______元6.政府有沒有提供低息貸款？（

）

A、有

B、否

7.如果有，獲得貸款的金額和資助的金額

_________元

8.您家搬遷時是否從其他親友處借錢（

）

A、有

B、否

9.戶主是否接受過農(nóng)業(yè)或非農(nóng)培訓（

）

A、是

B、否

10.家庭人口數(shù)量_______人，勞動力數(shù)量（18歲-65歲）_____人。其中務農(nóng)_____人，打工_____人。11.每年在親戚圈中人情送禮費用約

__________元

。尊敬的先生、女士：

您好！首先非常感謝您在百忙之中抽空接受我們的來訪!本調查表只作為大學生課外學術科技作品競賽之用，并且采用不記名的方式隨機發(fā)放，不會用于任何商業(yè)用途，我們將對您的回答完全保密。調查會耽誤您幾分鐘的時間，請您諒解，我們對您的配合和支持，致以最誠摯的敬意！一、搬遷基本信息1、您家從哪那個地方遷出：①原來就居住在本地②其他地區(qū)2、是什么原因讓你做出搬遷的決定？（可多選）①政府要求搬遷②生態(tài)環(huán)境惡劣不適合居住③家庭收入減少④交通不便利⑤土地貧瘠不宜耕種⑥看病上學難⑦其他3、您當時愿意搬遷嗎？①非常愿意②比較愿意③無所謂④不太愿意⑤很不愿意4、這次遷回后有沒有想搬回原住地的想法？①有②沒有--原因：ａ生活習慣不適應ｂ生活條件太差ｃ生產(chǎn)條件太差d其他5、生態(tài)環(huán)境得到改善后，你想搬回原來居住的地方嗎？①非常想②比較想③無所謂④不太想⑤不想6、您家中現(xiàn)有的土地如何處置？①繼續(xù)耕種②收歸集體③土地流轉④退耕還林⑤廢棄二、家庭經(jīng)濟情況1.整個家庭因為搬遷的大概支出數(shù)額共計元。2.您家房屋估價多少？搬遷前：（萬元）；目前：（萬元）3.收入結構（單位：元；以年平均收入為度量）年純收入農(nóng)業(yè)收入工資打工政府補貼政府救濟其他搬遷前搬遷后4.支出結構（單位：元；以年平均支出為度量）農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)支出消費支出食品衣著就醫(yī)教育娛樂搬遷前搬遷后5.目前您在生產(chǎn)生活中經(jīng)常遇到的主要困難是什么？（可多選）資金不足②生產(chǎn)工具落后③信息缺乏④勞力不足⑤缺乏技術指導⑥售價太低⑦出售困難⑧交通不便⑨田地不足⑩其他6.您認為以下方面與搬遷前相比：家庭經(jīng)濟狀況住房狀況教育條件工作勞動條件看病就醫(yī)方便程度文化娛樂條件治安狀況好得多好一點差不多差一點差多了7.您未來最希望發(fā)展的生產(chǎn)和經(jīng)營意愿是（）A.從事和擴大非農(nóng)業(yè)經(jīng)營B.擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)C.增加外出打工D.暫無打算E.其他8.您家中是否有成員在小區(qū)產(chǎn)業(yè)孵化園工作？無有--有幾位？；月工資大概元。三、政策部分您家搬遷時得到政府的補償金額大概為；搬遷借款總額為。您家因為參與移民的工程建設所獲得的收入大概為。（若無可不填）3.您認為拆遷補償政策是否合理？是否--補償政策不合理之處在哪?您對移民政策是否滿意？A.滿意B.不滿意；您對移民政策是否支持?A.是B.否您對以下情況的滿意程度：非常滿意比較滿意不太滿意不滿意及其原因住房補貼費土地補貼總搬遷費補貼數(shù)貧困戶搬遷政策生態(tài)治理措施7.請評價當前政府在移民安置相關措施落實狀況？優(yōu)良中差還未展開醫(yī)療保障養(yǎng)老保障困難戶補助生產(chǎn)性貸款道路建設公共生活服務設施附件二《2012年陜南地區(qū)移民搬遷工作年度目標責任考核辦法》依據(jù)《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃(2011一2020年)》和《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法(暫行)》及省政府與漢中、安康、商洛市政府簽訂的2012年移民搬遷目標責任書，制訂本辦法。一、考核對象漢中、安康、商洛市人民政府。二、考核方法對移民搬遷基礎性工作和資金籌措、管理、使用情況逐縣(區(qū))核查，對移民搬遷集中安置住房建設及基礎設施和公共服務設施建設逐項目核查，對分散安置戶住房建設和資金兌付情況逐戶核查。通過對考核項目量化計分，以各縣(區(qū))總分的算術平均值與直接對市的項目加減分值之和作為被考核市的考核得分。

三、考核內(nèi)容(一)移民搬遷住房工程建設計劃任務完成情況。包括集中安置和分散安置項目。(二)移民搬遷安置計劃完成情況。包括集中安置率、受災戶安置率、特困戶安置率和當年移民入住率。(三)移民搬遷安置基礎設施和公共服務設施建設計劃任務完成情況。包括移民搬遷集中安置點“小配套”和“大配套”的規(guī)劃、建設等。(四)移民搬遷安置資金籌措、兌付及使用、管理情況。包括市、縣(區(qū))政府配套的住房補助資金、基礎設施建設資金、移民搬遷對象籌集資金及各級政府對移民搬遷安置資金的管理、使用等。

(五)移民搬遷產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃任務完成情況。包括移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、移民技能培訓等任務完成情況。(六)信息化建設情況。主要包括2011年、2012年移民對象信息化錄入和移民工程建設及資金籌集使用信息錄入、運行。四、考核標準及分值2012年陜南移民搬遷工作實行百分制考核。其中：(一)移民搬遷住房工程建設全面完成年度計劃任務的得30分，未完成任務按所欠比例扣減相應分值。住房建成的標準是：統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項目取得工程驗收合格證，統(tǒng)規(guī)自建和分散安置工程項目達到房屋封頂、外墻粉飾、門窗齊備。(二)移民搬遷安置計劃全面完成的得20分。其中：1、在已建成的移民住房中，集中安置率達到市上下達集安置比例的得5分，未達到比例標準的按所欠比例扣減相應分值。

2、在已建戚的移民住房中，受地質災害、洪澇災害的威脅戶安置比例達到30％的得5分，未達到比例標準的每欠1個百分點扣O.1667分。3、在已建成的移民住房中，安置五保戶、特困戶的安置比例達到10％的得5分，未達到比例標準的每欠1個百分點扣O.5分。4、入住戶達到當年移民搬迂安置總戶數(shù)50％的得5分，未達到入住比例標準的每欠1個百分點扣0.1分。達到入住的條件是：屬統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項目的，移民搬遷戶取得住房鑰匙或持有購房合同；屬統(tǒng)規(guī)自建和分散安置項目的，住房建設工程達到門窗齊備、墻內(nèi)外粉飾、通水通電。(三)移民集中安置點基礎設施和公共服務設施建設全面完成的得20分。其中：1、“小配套”建設全面完成的得1O分(按規(guī)劃需要分期實施的集中安置點，只考核納入當年“小配套”建設計劃的工程項目)。其中：移民安置點小區(qū)內(nèi)道路達到當年規(guī)劃設計標準、實現(xiàn)通電、通廣播電視、通訊、達到供排水規(guī)劃設計標準的各得2分，未完成的按所欠比例扣減相應分值；2、“大配套”建設項目全面完成的得1O分。其中：完成年度規(guī)劃的集中安置點小區(qū)外道路建設、供排水工程、垃圾收集設施、學校(幼兒園)工程、衛(wèi)生院(衛(wèi)生所)工程建設計劃的各得2分，未完成的按所欠比例扣減相應分值；(四)資金籌措到位且管理使用規(guī)范的得2O分。其中：①本年度市級移民建房補助資金按規(guī)定標準(市政府文件規(guī)定籌資比例標準)籌集到位并撥付到縣(區(qū))移民搬遷共管賬戶的得2分，未完成的按所欠比例扣減相應分值。②本年度縣(區(qū))移民建房補助資金按規(guī)定標準籌集到位并撥付到縣(區(qū))移民搬遷共管賬戶的得8分，未完成籌資任務的按所欠比例扣減相應分值。③移民搬遷對象籌集資金全部到位的得3分。其中被考核單位全部為統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建住房工程，移民搬遷對象籌集資金100％到縣(區(qū))移民共管專戶的得3分，未籌集到位的按所欠比例扣減相應分值；被考核單位有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建(包括分散安置在內(nèi))計劃項目的，先按其戶數(shù)比例求取本項分值后，再按移民搬遷對象自籌資金到位百分率核算分值(以縣區(qū)政府規(guī)定的資金比例核算)；無統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建計劃項目的縣(區(qū))，本項不得分。④住房補助資金100％兌付到位的得5分，未完成的每欠1個百分點扣0.05分。兌付到位的標準是：統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項目資金兌付到項目承建單位并與移民搬遷戶簽訂購房合同；統(tǒng)規(guī)自建和分散安置項目住房補助資金兌付到移民戶(有移民戶領取資金簽收花名冊、收據(jù)或銀行付款憑證)。⑤資金管理規(guī)范的得2分。其中開立移民搬遷共管賬戶，實行專賬核算、專人管理的得1分，無違規(guī)違紀現(xiàn)象的得1分，否則不得分。

(五)移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展考核項目全面完成任務的得3分。其中：①完成年度移民產(chǎn)業(yè)安置計劃編制的得1分，未完成的不得分。

②2012年移民戶技能培訓達到當年移民總戶數(shù)8O％及其以上的得2分，未完成的每欠1個百分點扣0.25分。接受技能培訓的標準是，受訓人員持有縣(區(qū))級以上培訓機構頒發(fā)的技能培訓證書。

(六)移民搬遷信息化建設全面完成任務的得7分。具體要求是，真實、規(guī)范、完整地完成2011、2012年移民對象、住房建設項目(包括集中安置項目和分散安置項目)、基礎設施和公共服務設施建設項目及資金籌集使用信息錄入并正常運行的得全分，凡數(shù)據(jù)不真實、不規(guī)范、不完整、未運行或運行不正常的不得分。

在綜合各縣(區(qū))以上內(nèi)容考核結果的基礎上，以下兩項對被考核市實行加減分：1、被考核市所轄各縣(區(qū))本年度移民集中安置率超過80％的，每超1個百分點獎勵0.3分；移民集中安置率未達到80％的，每欠1個百分點扣O.3分。2、被考核市轄區(qū)內(nèi)本年度因實施移民搬遷安置工作引發(fā)群體性到省上訪的，每起扣0.5分。五、考核等級目標責任考核設優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等次。凡考核積分在87分及其以上為優(yōu)秀；考核積分在75—86分的為良好；考核積分在6O—74分的為合格；考核積分在6O分以下的為不合格。附件三調研地狀況鎮(zhèn)安縣云蓋寺鎮(zhèn)轄云鎮(zhèn)、三條溝、巖灣、黑窯溝、西華、東洞、西洞、金鐘、金坪9個村、60個組。鎮(zhèn)政府駐云蓋寺街，東經(jīng)109°、北緯33°29′，海拔830米，距縣城19千米。在縣城至云鎮(zhèn)生態(tài)示范園區(qū)建設伊始，云蓋寺鎮(zhèn)重點抓了云鎮(zhèn)花園示范園區(qū)的建設，巖灣、三條溝兩村的建設相對滯后，工作欠帳較大，面臨被動局面，云蓋寺鎮(zhèn)自我加壓，尋找工作差距，加大工作力度，強化工作措施，努力完成工作任務。截止目前，應改造288戶房屋已全部改造到位，拆除豬圈97個，拆除廁所83個，拆除搭建的臨時建筑物19處33間，改造圈、廁分別是213個和187個，新建的16口沼氣池全部投入使用，修建花壇683處4100延米，砌道路石砍340余米618立方米，硬化入戶道路79條1560平方米，硬化庭院道場67家2810平方米，訂封檐板3460米，油漆門窗3100平方米，清理“五堆”1368處。鎮(zhèn)安縣云蓋寺鎮(zhèn)云鎮(zhèn)村花園陜南移民搬遷安置小區(qū)，總建筑面積99572.3㎡；磚混結構六層，共30棟樓，二期工程正在建設當中。2014年1月26日李克強總理訪問鎮(zhèn)安縣云蓋寺鎮(zhèn)花園社區(qū)>>時間：1月26日下午2：30>>地點：鎮(zhèn)安縣云蓋寺鎮(zhèn)花園社區(qū)17棟二單元費亭玉家1月27日上午，記者找到45歲的費亭玉時，她正在洗衣服?；叵肫鹨惶烨暗哪且荒唬蜃煨π?。丈夫陳永金回憶，李克強第一句就問，聽說你家以前住在深山里，現(xiàn)在住樓房習慣不習慣??？陳永金一邊應著，一邊拉開面前茶幾的小抽屜，取出一摞照片遞給李克強看。那是陳家原先的老房子，鎮(zhèn)安縣東川鎮(zhèn)川河村四組，在山溝深處。費亭玉說，過去，從家到鎮(zhèn)里買點東西，要翻六條嶺，“爬到山頂，再下到溝底，再爬山……”沒有車路，走起來實在艱難。幾年前的一場洪災，山體大面積滑坡，“沒辦法過了，就搬到溝外租房子住?！币粋€多月前，陳永金、費亭玉兩口子帶著小兒子從川河村搬到50公里外的云蓋寺鎮(zhèn)花園社區(qū)。這里距鎮(zhèn)安縣城17公里，是陜南移民搬遷安置小區(qū)，2012年4月開工建設，目前安置了移民1112戶4700余人。費家新居面積有100平方米，每平方米1600元。李克強說，這得16萬，錢怎么交的？陳永金答，自己攢了一點，國家補助了4萬元，又向親友借，連貸款六七萬元欠賬。李克強就問，貸款利息是多少？聽陳永金回答是9厘多，李克強說，有點高，又對隨行的其他領導說，不要讓利息太高，弄些貼息貸款給移民搬遷戶。陳永金似乎有些過意不去，就說，新居的門、窗、燈，都是政府給做的，我們兩口子和兒子只是買了沙發(fā)和床，就搬來入住了。說話間，李克強起身進廚房看了看，還扭開煤氣灶打火試了試，又到衛(wèi)生間門口回身問陳永金，現(xiàn)在上廁所也方便了吧？陳永金忙說方便了，方便了。陳永金、費亭玉就和李克強站在一起，清脆的快門聲響了起來。>>時間：1月26日下午3：00>>地點：鎮(zhèn)安縣云蓋寺鎮(zhèn)花園社區(qū)配套的中小企業(yè)孵化園——美云秦繡繡花車間鼓勵“秦繡”“中國有四大名繡，你們爭取排第五”云蓋寺鎮(zhèn)花園社區(qū)對面是一排廠房，第一個就是“美云秦繡”，這是一家手工刺繡公司。美云秦繡的當家人是45歲的葛良慧。1月27日下午，記者找到她時，她正在廠房的繡花車間里和幾名工友聊天，聊的當然是前一天“和李克強總理的一番對話”。葛良慧原是一名下崗職工，砸過核桃、種過樹苗，甚至還給工地卸過磚。2008年下半年，葛良慧發(fā)現(xiàn)了繡花行當，覺得能賺錢，就聯(lián)合了五個姐妹，辦起了美云秦繡，專門制作絨繡沙發(fā)套出口海外。一開始一人一個月只能做一件，掙十幾元，后來二十幾元，再到七八十元。而今，兩米乘八十厘米的大幅繡品，200元成本，一個月做好了能賣2000元。葛良慧她們由此帶動了周邊數(shù)百名婦女勞動再就業(yè)。這些情況葛良慧都詳細講給李克強聽了。“總理說，好啊，你把她們帶動得好，好好干！”繡花車間當天正舉行免費培訓。李克強走到第一桌，指著一幅繡品問，這是什么繡？葛良慧說，是秦繡。李克強問，為什么叫秦繡？葛良慧想了想，說，因為我們在三秦大地上生活著，勤勞樸實，秦、勤是一個音。葛良慧當時太緊張了，忘了說秦繡本是起源于陜西民間的古老繡種。后來，記者查閱得知，上世紀七十年代，陜西的工藝美術工作者對流傳民間的陜西古老繡種“納紗繡”和“穿羅繡”進行挖掘，整理、研究出了這一當代新繡種——秦繡。他問23歲的驗花師熊厚娜，一個月繡花掙多少錢？熊厚娜說，初學者一年能掙一萬多，熟練工能掙三萬多。附件四調研掠影HYPERLINK"/detail